編者按：

台灣大學法律系葉俊榮老師長年關心台灣政府組織改造和環境議題，余紀忠文教基金會藉此次半年刊發行之機會，整理葉俊榮老師過去在專題演講及公開會議時，對於政府改造的看法及評論，由政府組織再造來談國家發展。

全球化和民主轉型

民族國家興起之後，世界上每一個國家皆有自己的主權、法律、人民及政府，造成跨國問題處理上的障礙。面對氣候變遷，將近兩百個主權國家，反而成為全球因應理性處理的最大困難，終究這些全球環境問題的不論是處理措施或損害分布，都不會侷限於單國國境之內。有趣的是，全球化也創造了超越國境的許多流動，包括：產業流動、資本流動、資訊流動和人力流動，更進一步形成「議題流動」，許多超越國界的流動性議題在現今社會不斷出現，氣候變遷、能源依賴、食品安全等都是大的流動性課題，考驗著全球系統，也考驗每個國家主權下的政府與人民。

因此，全球化對政府的運作與組織帶來許多衝擊。在一方面，國家主權受到挑戰，國際秩序不斷用各種方式介入單一國家內的法律秩序與政府運作。在另一方面，公共議題呈現更為複雜動態的多元與跨界。例如，氣候變遷與國土治理的課題不僅是中央政府的課題，更與地方、社區、學校等呈現多層次並存夾雜的狀態，衝擊著既有的官僚體制。面對急迫且複雜的問題，官僚組織會受到壓迫以及面對改造的迫切性，公務人員企圖處理問題卻面臨組織僵化的困境。政府組織必須回應全球化管制流動，強化彈性、以風險概念面對，積極與民間共同合作治理，帶動對議題的有效因應，這是全球化下每個負責任的政府都應有的基本承擔。政府改造要在這個脈絡之下被瞭解，才能得到認同，也才有可能被當前執政的政府認真看待，用心面對。

政府改造是涵蓋面很廣，遠超過組織的精簡，舉凡運作程序、公務員素質與素養、政府民間互動模式、人力預算等都是政府改造的意涵，類似國家運作機器全盤檢討翻修。而組織改造是政府改造的一環，也是最核心的部分，組織改造將改變政府的運作邏輯、改變僵化的預算與人力政策，並改變政府運轉的模式。組織只是個起點，透過組織改造產生改變整個政府運作的槓桿作用，才是政府改造的原意。

在全球化浪潮下不斷求進求生的台灣，對政府改造有更為深沈的意義。廣義的政府改造，是臺灣面對全球化考驗和民主轉型需求一次制度性的機會。制度性機會表現在我們對於民主鞏固的要求和社會轉型的期待，全球化高度時間與空間壓縮之下，將迫使我們的政府進行改變，以強化政府效能提升國家的全球競爭力，包括奧運競賽，生物科技的發展，人才的競逐等等都是這場改造下具體的展現。

過去台灣已歷經民主轉型，現今面臨全球化資金、產業、人才的流動，造成人才斷層與流失。臺灣在當前的大環境之下，當然應盡快整合協調、向全球爭取人才。就此，當然應該重新定義教育內涵、重新思考獨立機關的走向，重新考量行政法人新定位，以利全球性競爭。如何面對全球，是臺灣的任務及發展的出路。政府改造應是行政部門推動、立法部門有想法、產業界有要求，社會有感受，若缺一環就會跛腳。組織的調整是一種雕刻自己的過程，需要有非常高格度的視野，非常堅決的政治決心，以及相當成熟的市民社會，否則容易變成表面文章，無法實現實質的精神與內容。

經過多年長期的發展，臺灣當前政府組織問題已經層出不窮，其中機關普遍設立而架空了行政院，使得行政院長的政策控制受要高度限縮，最值得正視。行政院如此，各部會也是一樣，當前的組織權責設計讓部長難以掌控三級機關的署和局，皆是組織再造的重要課題與挑戰。全球化與民主轉型的大環境下，例如氣候變遷等許多將屬於塊狀議題，涉及許多機關，但有必須有決斷式的政治領導，更必須進行業務整合，行政院之下太多的二級機關與三級機關，使政策協調和溝通難上加難。行政院本身必須具有決策視野、有正確的領導方向，將分立的機關予以整合，這就是組織改造。

當前組織改造的評估與期待

透過組織改造，將過去37個機關進行整併，並嚴格區分實際政治擬定與執行的部，以及只做政策協調的委員會，一直是過去組織改造的重要策略。委員會將處理跨越各部塊狀業務的協調，自己不做執行的工作。這些方向雖然很清楚，但延續處理的結果，仍然造成許多過度妥協而與原本的堅持脫節的情形。當前的改造造成部分組織定位仍然模糊，例如科技部、僑委會、金管會等。部的細部組織，必須達到政策融合，而非單純合併；部分業務需要強化協調功能，包括氣候變遷與災害防救、人才培育與產業競爭、食品安全衛生、社會安全網的建立與健全等，都必須藉由當前的組織改造，做最好的設計，達到塊狀業務順利推動的目標。

氣候變遷與災害防救等組織改造因應課題

經過整合過的部，必須賦予應有的相對任務。例如，面對氣候變遷，首先必須思考去統合環境資源部的防災、內政部的救災，以及衛生福利部、科技部、交通及建設部、以及國防部專業能量。

除了各部充分發揮功能外，更必須在行政院本部建立防救災的整合機制，並由專責政務委員主導，結合防救災之研究、管理、協調，充實應有的人力與預算資源。這樣才能銜接平時防災量能與災時的救災應變機制。常態性的制度、規劃、設計、演練、研究、資訊等，都必須在這樣一個「行政院統合各部會承擔」的理路下展開配置。除此之外，還必須做兩項重要的對外連結：

1. 地方政府應該比照中央格局進行類似改造，並做必要的調整。五都尤其應該優先比照中央進行量能建構，並建立區域性協調機制。
2. 銜接民間量能與國際連結的建構，擴大民眾、企業、民間團體的參與、演練，並加強協調互助機制。

組織改造的視野是「人」與「環境」的問題，改造是個應該珍惜的機會，不是個難以處理的政治難題。組織改造重在機關文化與氣質的轉變，工程導向的文化必須轉變成優質治理的文化，並能夠順勢完成當前重要複合性塊狀課題，以符合民間監督與期待。

總言之，目前整體性的組織改造提供因應氣候變遷一個絕佳的機會，整合過的部會應被賦予相對的任務。組織改造中最重要的就是「軟機關」，也就是將來行政院院本部將如何設計、真正決策的核心人物。以過去空中勤務總隊的整合為例，就是成功將分散資源、職權整合的最佳案例，若能將這些案例放大一百倍，就是我們所期待的組織改造！

虛無因應」的現象，反映在許多沒有明確的承諾，以及一些互相混淆、甚至互相矛盾的施政目標。例如一些減碳承諾，有些在「行政院節能減碳推動會」提出，有些是在總統大選的政見中提出，但這些都欠缺法律基礎。

台灣的氣候政策相關立法，最大的問題是「拼不出整體形貌」，因為缺乏整體性，常常造成「進一步退兩步、或是進三步退兩步」的狀況。例如他參與起草的《溫室氣體減量法》，15年過去了，還因為是否該訂定明確的期程與目標而膠著，《能源稅法》卡在政治問題無法處理，唯一通過的是《再生能源條例》，但也產生對再生能源補助縮水的爭議。

若要改善氣候變遷的虛無因應，治理架構方面勢必要改革，並加強政府官員「決策量能建構」（capacity building），形成一個穩定的氣候政策決策體制。

而在公民社會層面，則是要調整對民主的認識與內涵。葉俊榮指出，國際上對於氣候政策「口惠不實」的狀況也有所探討，學者Shearman and Smith 2007年論文曾質疑「民主失靈」，是不是需要多一點「專家威權」？然而，基於台灣過去的環境運動與民主轉型的連動性，他對於民主還是樂觀，只是由於氣候問題的特殊性，所謂的「民主」，內涵需做一些調整，例如不再是「形式上的多數決」，也不是「單一的治理形式」，治理的角色與責任，不只是集中在國家與領導人的身上──包括已有一些超越國家的組織正在形成、還有屬於次級的地方組織逐漸扮演重要角色。

另外，法院應是市民社會重要的參與管道。舉例來說，澳洲法院開始把人權、永續發展等概念，落實到判決案例中。在促成實質的氣候政策上，法院可以是市民社會要的參與管道，地方、人民，都可以到法院去控告政府虛無因應。而這些經驗，也可以和國際性的司法網絡相連結（global judicial networking）。

用民主的基礎  強化氣候治理

我們實際上已經進入了氣候變遷經濟的時代，當國際社會正深切感受具體因應氣候變遷的重要性，我們有沒有真的感受到？這有部分是因受限於台灣的國際參與，影響了包括法院與法官在內的國際視野。

但關於氣候政策，台灣在國際上跑得比別人慢，那就要「比別人更努力」，除了官僚系統的量能建構，台灣其實有很大的優勢，就是內部的民主化基礎──特別是台灣過去的環保成果與民主轉型是息息相關的，我們應該善用這樣原來就有的力量，加強耕耘，做更高的自我要求，將能達到國際社群的程度。

葉俊榮指出，台灣是溫室氣體排放量成長最快的國家，人均排放量是亞洲第一，「對地球暖化『貢獻度』這麼高，難道不應該好好檢討怎麼樣減碳嗎？」其次，因為所處的位置和敏感脆弱的地質，加上人口密度和產業特性，一旦出現極端氣候，台灣會受到很大的衝擊和打擊，照理講，台灣人應該要有趨吉避凶的作為才對啊！但他發現：「但很明顯的，台灣人根本忽視這個問題。」

其中的關鍵是反應遲鈍的「恐龍政府」。葉俊榮說，政府的心態是「出了事不趕快要有反應會被罵。」所以天災後要有善後，但卻從不肯用心對環議題做事前的完整規畫；因為深怕環境議題會對產業發展造成影響，所以不敢採取行動。葉俊榮慨嘆：「政府失去『領導』格局，政策被保守的產業思維綁著走。」

他說，做為一名知識分子，保持理想性是非常重要的特質，「但我提到的產業發展也可以同時對環境友善，這絕不是做不到的高調，而是有事實根據的理想。台灣的技術能力、財務能力和國民素質，都是可以發展低碳經濟的優良條件，就看願不願意用心。」

以光電產業為例。台灣光電產業的年產值已突破 2.2  兆新台幣，佔全球市場的 20%，但葉俊榮問：「台灣自己、尤其是政府的新建建築，有多少使用太陽能板？」台灣是腳踏車製造王國，但是多少上班族可以騎腳踏車上班？葉俊榮說，政府可以誇言舖設了多少自行車休閒道，但卻無法提供足以讓腳踏車成為正式交通工具的環境，「台灣有這麼強的生產技術，但為什麼卻不用在我們自己的生活上？」

葉俊榮說，為了盡一分地球公民的責任，也為了讓在氣候變遷的災變來時，有更好的調適力，台灣都應該更積極地投入低碳生活的模式，「甚至於，從比較現實的角度來說，這麼重視經濟發展的台灣，難道不應該想辦法在未來的綠色經濟、綠色產業卡到一個好位置嗎？要說商機，這裡商機最大。」

只是很可惜的是，台灣很多企業和政府部門不願意改變既有的模式，不把全球必然會走的低碳模式視為轉型發展的機會。「70年代的美國汽車產業不願意面對能源問題，市場就被日本汽車業取代。」葉俊榮說，高耗能經濟的時代勢必會成為過去，台灣不能再逃避下去了。」

此外，他還提到，無論台灣人的政治立場是如何對立，但大家畢竟都同樣生活在這個島嶼上，氣候變遷影響的是所有人的生活，「如果大家更清楚認知到，在大自然面前，我們的確是命運共同體，沒辦法分彼此，這樣我們會不會更懂得要互相尊重、要一起努力！」因此，葉俊榮認為，誠實且積極地面對環境變遷，不但能讓台灣避免損害、給產業新的機會，「更具有凝聚社會意識的力量。」

一、前言

台灣當前所面臨的課題當中，氣候變遷絕對是個大課題。兩個理由可以支撐這種觀點。首先，台灣當前發展型態下，溫室氣體的排放仍然趨勢向上，而且沒有穩定下來或受到控管的跡象，台灣對全球溫室氣體的排放是具有高貢獻的。其次，由於台灣的海島特質與國土環境利用的發展模式，氣候變遷所造成的異常氣候，對台灣所可能造成的損害是既深且廣的。

本來，從「高貢獻」與「大損害」兩個面向上看，氣候變遷應該成為政府施政的重要項目，應該成為民眾關注的重要課題，更應該成為總統大選當中相互競爭的政黨用來彰顯執政能力的重點。但是，我們看到的卻是與此完全相反的情境。在一方面，政府對此一議題的著力空虛，不論是減量或調適都陷入政策目標不明，推動策略不清，以及官員與民眾都不解的局面。甚至於，相對於其他課題，氣候變遷連政治操作的表面的口惠都不足，更不用說認真嚴肅的政策主張了。在另一方面，即令是影響深遠的總統與國會議員合併大選，我們完全看不到競爭政黨好好論述他們怎麼帶領台灣面對氣候變遷的高貢獻與大損害。

其實，這種「虛無因應」的情形，並不僅侷限於台灣，許多國家也有同樣的情形。只是，如果我們把焦點放在台灣，那麼台灣的「虛無因應」要付出更高的代價，在全球氣候變遷的時代，不論從環境或人權來看，道德墮落感都更高。這麼大的課題，要檢討的面向很多，但是我們還是可以先聚焦兩個面向來探討。一個是從台灣國土環境規劃的角度，對台灣發展模式進行檢討。另一個則是回應當前正在進行的政府組織改造，觀察這波有史以來最大規模的政府組織變動，是否充分反應當前氣候變遷的課題。

二、扛著全球氣候變遷的台灣

全球氣候變遷是影響當代人類最大尺度也是最深遠與最迫切的課題之一。當IPCC的報告斷然指出全球暖化是不爭的事實，而且不是來自自然因素，而是肇因於人類大量使用化石燃料導致二氧化碳濃度增加（IPCC, 2001; 2007），氣候變遷與人類的道德性以及決策的關聯性才被正式確立。在史登報告(Stern Review)發佈之後，氣候變遷的經濟影響與財務基礎更是被高調呈現，更強勢地建立起氣候「治理」(climate governance)的制度理性基礎。整體來說，全球氣候變遷意味著人類隨著推動經濟發展不斷製造溫室氣體、伴隨各種空氣污染物排放、恣意土地開發造成森林及生態地區縮減，造成全球氣候的穩定程度降低。隨之而來的是，聖嬰、反聖嬰、南方震盪（Southern Oscillation）等全球極端氣候現象，造成季節錯置、熱浪、嚴寒、澇旱災等愈演愈烈。不僅如此，雨量分布也隨之變動，可能是短時間降雨量等同於過去年降雨量。換言之，氣候變遷來自於人類活動，對於自然環境及人類自身產生嚴重的衝擊，而且會直接反映在GDP上。

台灣儘管面對國際參與的困境，但在氣候變遷的衝擊上卻無法倖免。一方面，台灣具有高度生態脆弱性，與氣候變遷的調適產生了最密切的連結。台灣屬於海島型國家，超過三分之二國土均為山區，並且座落於太平洋火環帶，容易發生地震，許多岩層破碎脆弱，溪流往往沖刷大量砂石，而極端氣候事件可能引發洪水，進而造成土石流現象。同時，全球暖化帶動極端氣候事件發生頻率嚴重威脅台灣，台灣又地處西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑，2009年莫拉克風災所造成約600名民眾死亡，以及難以估計的經濟損失，怵目驚心的回憶是氣候變遷對於台灣直接威脅。另一方面，台灣卻又是溫室氣體排放最快的國家之一，根據行政院環境保護署的統計，台灣溫室氣體總排放量從1990年147.1百萬公噸二氧化碳當量迅速上升上升至2008年284.5百萬公噸二氧化碳當量，成長幅度高達93.4%。台灣如何回應氣候變遷課題，本身就是全球回應的縮影，更關切台灣自身的安全與福祉。許多人開始附和，提出氣候變遷已經是個「國安層級」的問題，姑且不論這個說法背後更複雜的憲政意義，若單純浮面地強調這個議題的重要性，應該是沒錯的。

三、氣候變遷所引起的深層制度反省

當全球面對氣候變遷的潛在威脅時，自然科學界動員許多資源進行研究，也引導討論。然而，近來在制度與政策層面的思考，則更把問題推到關鍵的層面。本來人類面對短期（經濟）發展需求與長期永續的權衡時，就容易偏向遷就短期利益。觀察過去台灣的發展，應驗了這種「雜亂漸增主義」的實踐，不論是海岸開發或工業區的擴散，乃至山坡地的超限利用，都在在印證這種當前制度的失靈。(葉俊榮，1993）。近來，論者開始更深層地檢討當前資本主義與民主制度，更引起這種當前制度的反省。論者宣稱當前人類社會對氣候變遷反應的是民主政治的失靈，從而懷疑當代自由主義民主是否能夠有效因應全球暖化（Shearman＆Smith, 2007）。當然，也有論者力圖積極思考，強調儘管面對氣候變遷是個非常困難的問題，但是所有的政治思考以及制度規範必須有深遠的改變，但是前提是必須配合既有的民主體制的運作。（Anthony Giddens, 2009）。

台灣以高貢獻與大損害與全球氣候變遷議題產生第一層的關聯，但更以亞洲最具特色的民主體制與轉型脈絡來最為議題的至銜接，不論政府或社會都必須有強反省與大作為來回應氣候變遷。

四、強檢討：台灣在發展型國家思維下的國土環境規劃

台灣從1950年代以來，在強大的國家機器引導下，大力推動經濟建設與產業發展，採取了東亞特殊的發展型國家（developmental state）模式（Woo-Cumings, 1999; Wade, 2004; Yeh, 2008）。發展型國家利用官僚系統以及國家資源的強勢力量，主導經濟與產業政策，不惜犧牲社會正義或民主自由。1970年代以來，政府面對統治正當性的弱化以及外交孤立的政治衝擊，為了鞏固統治而採取開辦重大基礎建設及強化經濟發展的策略，政府在產業與經濟政策的主導性，相較於東亞其他國家又更為鮮明。

政府長期以來對於經濟與產業政策的強勢角色，對於台灣因應全球氣候變遷以及國土規劃造成嚴重的衝擊。這種影響在民主化之後，並沒有結構性的改變。首先，在整體產業政策規劃上，政府刻意壓低能源價格以及水價，希望降低產業成本以促進投資誘因。但是，台灣自身沒有蘊藏產業發展所需的能源，超過9成能源均來自於國外進口。同時，由於地理環境的特性，導致台灣的水資源頗為缺乏。扭曲的能源價格以及水價，一方面造成全民補貼產業發展，另一方面誘使鋼鐵工業及石油化學工業等高耗能、高號水及高排碳產業的常態延續發展。加以政府額外透過各種促進產業升級的政策工具，更使得這些產業有恃無恐。全球思考因應氣候變遷採取各種減量措施，最主要的目標便是降低各種溫室氣體排放水準，但是台灣當前的發展型態，卻是造成台灣整體溫室氣體排放居高不下，每人平均溫室氣體排放量甚至遠高於許多《京都議定書》規範必須減量的附件一國家（Annex Countries）。

另一方面，發展型國家的產業與經濟運作，對於台灣國土環境規劃也造成嚴重的衝擊，特別是面對全球氣候變遷的衝擊。台灣屬於島嶼自然環境，島嶼擁有許多高山，超過3000公尺以上多達258座，是世界各國少有的地理現象。高山峻嶺加上領土狹小，使得海岸及平原地區是人口密集，更是產業高度運作區域。特別是台灣為了協助產業運作以及經濟發展用地，從1970年代以來毫無節制的設置工業區，許多工業區及重工業廠址的設置都在海岸地區。此外，台灣現今三座正在運行的核能發電廠，包括新北市石門鄉的核一廠、萬里鄉的核二廠以及屏東縣恆春鎮的核三廠，還有興建之中的核四廠均位於海岸。

台灣許多污染密集或高耗能耗水產業以及電廠多設於海岸地區，更由於長期縱容的超抽地下水造成沿海地帶的地層下陷，將使得氣候變遷潛藏的不利影響更為嚴重。全球暖化造成海平面上升，使得海島環境的台灣，國土面臨流失與威脅，伴隨著將是許多現存堤防功能的失效，工業區、濱海道路、港灣設施都將面臨嚴重破壞。國家賠償法上的「公有公共設施管理或設置有欠缺」的賠償條件，隨著氣候變遷的影響，正蓄勢待發地要發揮作用。

不僅如此，氣候變遷不僅牽動洪水與乾旱等等各種天災，同時極可能加劇其他天災的災情，例如海嘯、颱風以及土石流。當台灣多數產業以及能源部門多設置在海岸，使得台灣蒙受氣候變遷牽動的天然災害的衝擊將更為嚴重。日本福島複合性災害，海嘯除了造成嚴重傷亡外，核電廠事故更暴露問題的嚴重性。當台灣面臨這些衝擊時，是否有足夠能力因應，是過去政府積極推動產業政策與經濟策略所未認真思考的。

五、大作為？：台灣因應氣候變遷的制度現狀與組織改造契機

氣候變遷是個複合性的議題，不論在那個國家，都對既有的政府組織分工與決策程序造成挑戰，台灣的狀況更為嚴重。首先，台灣因為國際參與的困難以致無法與國際條約作銜接，本來最需要透過自主立法來彌補，但在氣候變遷的立法上，最表現出最虛無因應的消極態度。台灣儘管溫室氣體排放量不斷增加，但是既有的法制難以規範溫室氣體的排放，對於氣候變遷的調適，幾乎沒有法律基礎，連只是部分回應氣候變遷議題的《溫室氣體減量法》，從2005年送進去立法院後，一直沒有具體的立法進度。不論行政與立法部門對於台灣如何調適氣候變遷，都缺乏更為明確而先進的思考。以受氣候變遷影響最大的海岸地區為例，面對海岸地區的雜亂漸增式開發，以及氣候變遷下「不平靜」的海岸地帶，政府原本推動的《海岸法》，仍然沒有進度。長年來宣稱要推動的《能源稅條例》，將產業發展的能源使用透過外部成本內部化的機制，有效管制能源使用以及溫室氣體排放，但是迄今仍然無法邁開進度。

除了法律不備外，更重要的是組織設計。氣候治理強調政府必須認知氣候變遷具有議題連結的效果，因應氣候變遷需要龐大而多元的資源與力量，政府必須設計組織，除了強化自身組織的制度量能，更要連結國際組織、環保團體、相關產業及知識社群等不同部門的潛能，才能夠長期有效減緩溫室氣體排放趨勢，同時強化調適能力（Bäckstrand, 2008; Okereke et al., 2009）。因此，政府組織的設計是當前各國政府面對氣候變遷的重要功課。在沒有進行大幅組織調整的國家，政府必需思考如何在既有的組織中重新設計氣候變遷的這個政府職能，在進行大幅組織改造的國家，更是必須利用這個大好機會同時做好氣候變遷的組織設計。

現今主要國家在推動氣候治理的組織設計，呈現諸多不同的樣態與面貌，整體大抵分為三個形式。第一種是英國模式，該模式主要是設置在政府設立諮詢性質的委員會。英國在2008年底通過《氣候變遷法》（Climate Change Act），設置氣候變遷委員會（Committee on Climate Change），整合國家氣候政策，就英國碳預算（carbon budget）與減量措施，以及配合歐盟和國際層次的減量行動提供政策建議。例如，儘管《氣候變遷法》規範英國要在2050年回歸到1990年排放量再減少80%，2020年至少要回歸到1990年排放量再減少至少26%，氣候變遷委員會則於2008年12月發佈報告建議英國到2022年應該回歸到1990年排放量再減少34%。Anthony Giddens（2009: 84）認為氣候變遷委員會設置的本意，固然在於透過《氣候變遷法》的法律基礎，避免國家氣候政策因為政府更迭而受到牽動，但是委員會僅具有諮詢性質難以要求政府負起責任。

第二種是澳洲模式，政府成立單獨部會處理氣候議題。澳洲於2007年12月設置氣候變遷部（Department of Climate Change）（Lawrence, 2009: 288），2008年3月再改制為氣候變遷與能源效率部（Department of Climate Change and Energy Efficiency, 簡稱氣候部），現今該部分為三大業務，分別是負責整體框架（Frameworks Group）、調適、國際及規範（Adaptation, International and Regulatory）以及能源、安全及產業（energy, safety and corporate group）。政府成立單一部會處理氣候變遷較有效率，但是單一部會面對兩重困境。第一重困境是氣候變遷的複雜與多元幾乎涵蓋所有的政府功能，單一部會多是以環保部門或者經濟部門為基礎擴張，難以涵蓋氣候變遷所涉及的議題，例如國際談判、環境教育、能源結構、交通運輸、產業結構、林業種植及調適策略等等，橫跨政府多數部會。第二重困境是氣候部與內閣其他部會平行，對於需要統籌與因應，部會之間都是二級機關彼此權力相等，氣候部是否能夠有效要求其他部會合作，甚至透過其他部會整合國家不同部門頗有疑問。

第三種是日本模式，國家在中央政府成立跨部會委員會，並由內閣大臣主導氣候政策。日本早於1990年代因應《京都議定書》便在中央政府成立地球溫暖化對策推進本部，1998年日本國會通過《關於地球溫暖化對策推進法》，成為日本因應氣候議題的政府組織架構（Yu-Jose, 2004）。在組織規模上，地球溫暖化對策推進本部事由內閣總理大臣擔當本部長，內閣官房長官、環境大臣以及經濟產業大臣擔任副本部長，同時召集七部會大臣擔任本部員。與日本類似的則是韓國，韓國是在2010年公布的《低碳綠色成長基本法》設置綠色成長委員會，負責審議相關氣候與能源政策。該委員會隸屬於總統，並由2位委員長以及50位委員組成。委員長由國務總理與總統委任擔任，委員包括重要政府官員，包括計畫財政部長官、教育科學技術部長官、農林水產食品部長官、知識經濟部長官、外交通商部長官、環境部長官、國土海洋部長官、國務總理室室長、國政計畫擔當首席秘書官等，同時總統透過特令委任在氣候、能源、永續等領域對綠色成長專家學者。

因應氣候變化的組織設計，反應不同政策思維，也會產生不同的政策效果。日本模式具有具有雙重優點。首先，跨部會委員會由政府首長主導，避免英國模式缺乏權力基礎，氣候變遷委員會的政策建議不一定會落實為政府氣候政策，同時政府首長主導因應氣候的跨部會委員會具有政治宣示的效果。其次，跨部會委員會得以因應氣候議題的複雜程度，將執掌不同權責的部會納入，不僅有助於集思廣益，也使得後續政策推動更為順遂。從氣候治理的角度觀之，日本模式在強化執行能力以及組織決策網絡都具有相對優勢。

於此來看台灣的情形，可以看出當前氣候變遷組織設計的一些盲點。行政院組織改造，歷經長期推動終於在2010年4月通過修正案。儘管《行政院組織法》修正案將環境保護署（簡稱環保署）改制為環境資源部，大幅擴張環境機關的職能與規模，但是對於如何因應氣候議題仍然留下許多決策空間，僅在草案中增列附帶決議，要求行政院設計專責機關組織：

「我國未來能源專責機關組織之功能，應強化能源政策暨氣候變遷等因應之規劃，並兼及能源取得、能源安全、能源效率、民生物價連動性及永續發展國際趨勢。請行政院依上述原則審慎儘速進行更高層次之能源及氣候變遷組織設計，藉以建構一個具備政策規劃與執行功能合一的專責組織，除提升我國能源機關組織之定位與功能外，並能兼顧符合我國暨國際永續發展之趨勢。」在台灣，氣候變遷常被推擠成單純的環境議題，實際運作上期待由環保署及未來改制成立的環境資源部擔綱，最典型的例子是在環保署成立了溫室氣體減量辦公室。但是，氣候變遷固然涉及環境，但是同時連結能源結構與產業結構，以及國家整體的調適策略，單純由環境部門，不論是現在的環保署或未來的環境資源部，也不論為來環境資源部有沒有設立氣候變遷司，都不能單獨承擔氣候變遷課題。產業政策涉及經濟部工業局與水利署、能源政策涉及經濟部能源局、運輸與建設政策屬於交通部及工程會執掌範圍，環保機關對於許多涉及減少溫室氣體排放的重大決策，諸如推動能源稅、產業政策甚至核能政策都無力發揮影響。

然而，在行政院下設立跨部會的協調機制，在過去與現在都有實例，只是運作上容易因人而異罷了。最為明顯的進展是行政院於2005年行政院國家永續發展委員會（簡稱國家永續會）。在此一委員會之下，也一度研議設置氣候變遷暨京都議定書因應小組（簡稱氣候小組）。雖然國家永續發展委員會整體很有活力地運作，但氣候小組並沒有實際發揮作用。2008年新政府成立以後，國家永續會的協調功能隨著人事的頻繁更迭以及主政者的不重視，功能日蝕。台灣雖然曾經出現過跨部會組織的組織設計，但是缺乏明確法律基礎，組織運作人存政存，人亡政息而功虧一簣。雖然政府又在2009年11月成立功能相當限縮的節能減碳推動會，由行政院副院長擔任召集人，政府機關代表14人擔任委員，下設10個工作組，但是同樣容易因為主事者的變動而形同停擺。攸關台灣調適氣候變遷衝擊的重責大任，由經建會負責，至今並沒有看到堅強的政策輪廓與推動力量。

正因為如此，氣候變遷組織因應，不能只是期待未來的環境資源部，在行政院必須有更統合與整合的機制設置，而這必須由行政院很高調地去強調氣候變遷在施政的重要性，才能在當前政府組織改造推動之際能規劃出真正能發揮作用的機制。過去的運作經驗告訴我們，這類的運作機制時常受到行政院長的重視與否以及主其事者是否持續操持而受波動，因此在行政院內部高調制度化建置而非任務編組，是非常重要的。

六、重承擔：氣候變遷與反省型的政府

Anthony Giddens（2009）強調因應氣候變化，國家扮演極為重要的角色，因為許多權力仍然控制在政府，無論是國內或是國際政策，國家在全球化的時代固然是由各種不同層級的組織組成，強調國家在全球氣候變遷以及國土環境規劃的角色，並非主張台灣退回中央集權甚至是威權時期的模式，相反地國家必須想方設法和許多機關團體以及其他國家與國際組織合作才能有效運作。從減量策略來說，國家因應透過政策檢討以及組織改革，重新思考過去在發展型國家模式下，調整產業結構。同時，台灣是否需要無止境地設置工業區與科學園區，用土地徵收的激烈手段來滿足企業的用地需求，有待認真檢討。進一步來說，產業結構又涉及能源，台灣必須思考的是，台灣如果能夠從提高能源使用效率，降低能源需求的總量，改善溫室氣體排放，進而達到產業轉型的理想。

從調適策略來說，台灣民眾過去缺乏足夠環境意識，政府更是偏執強調發展至上的政策主軸，造成不論是山坡地或者是沿海地區都過度開發。特別是近年來層出不窮的天災，反應的是民眾對於賴以生存的土地已經遭受過度剝削。氣候變遷可能加劇這些天然災害，因此台灣國土規劃以及土地利用應該更為審慎。例如，沿海地區是否降低甚至放棄設置工業區以及不當開發，避免海平面上升衝擊？是否結構性地檢討當前山坡地的利用模式，避免因為極端氣候現象牽動土石流的發生，造成更多生命財產的損失。

在實際組織運作上，未來不論環境資源部如何設置，在行政院都應該高調設立氣候變遷的整合機制。如何將這個整合機制與未來設立的國家發展委員會連結，更是組織設計上相當高段的重點。但是，這樣的做法也必須同時要求相關部會在其業務範疇內建制因應氣候變遷的量能。這樣設置並非多頭馬車，而是在部會層級就直接反應相關事務。

總結來說，氣候治理隱含著政府必須積極面對，除了承受因應氣候變遷所可能擔負成本以及衝擊外，也應該將氣候變遷視為發展的機會。政府不能僅是消極應付，滿足於形式的口號與連自己都沒有信心的形式規劃。相反的，政府應積極整合內部不同部會，對外連結不同部門。尤其是，面對台灣在氣候變遷課題上既受害又加害的關鍵矛盾角色，更不應坐令「虛無因應」的情境發生。政府組織改造雖然無法完全解決問題，但也是從組織面好好面對氣候變遷課題的重要機會，不能虛無處理。

參考書目

Giddens, Anthony. 2009. The Politics of Climate Change. Malden, MA: Polity.

IPCC. 2001. Climate Change 2001: Impacts, Adaptation, and Vulnerability: Contribution of Working Group Ⅱ to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

IPCC. 2007. Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability, Contribution of Working Group Ⅱ to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Shearman, David J. C. and Joseph Wayne Smith. 2007. The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy. Westport, Conn.: Praeger.

Wade, Robert. 2004. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Woo-Cumings, Meredth. 1999. "Introduction." In The Developmental State, edited by Meredth Woo-Cumings. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

Jiunn-rong Yeh, 2008, Democracy-driven Transformation to Regulatory State: The Case of Taiwan, 3 National Taiwan University Law Review, 31-59

葉俊榮，1993，臺灣海岸的法規範基礎與決策模式，工程環境會刊，第13期，PP.105-135.

問：五都選後，新的地方制度即將開始運作，你如何看待新制的條件與限制？

葉俊榮：原本我們的政府組織，在中國時期，就有省縣市，其中又夾了直轄市，直轄行政院，早期是因為軍閥割據，基於國家統合的作用；來到台灣後，儘管幅員變小，直轄市仍然跟著用，不僅台北市，又有高雄市，形成兩個直轄市，未因應情況有所改變，造成地方政府分成了兩類，所謂的縣市，又有直轄市與一般縣市；一般縣市又有十六個縣市與五個省轄市。在錢、權、人，都按照這樣的區別處理。

錢，牽涉到中央的統籌分配款，四十三％給直轄市，其他縣市分三十九％。權，法律上給直轄市更多的權限，組織方面，可以設較多的局，政務人員比較多，官階也較高，因而創造出了差距。也導致在首都台北市之外，愈來愈多縣市想升格，主因在吃不飽，或是財政、權力、人事上不滿足，這種不滿足主要來自與台北市的比較。所以直轄市與縣市的差距本身是個問題。

行政效能 未來強化重點

面臨這個問題，我們有兩種解決方式，一個不要有直轄市，一個地方自治政府怎麼會直轄行政院、再由首長去列席行政院呢？直轄市在廣土眾民的地方也許有其需要，台灣不需要，因此回歸原來縣市是比較好的處理。

另外一種就是繼續維持直轄市的存在，我們現在走的是第二種。但是必須非常掌握住方向，原因在於既然要讓一些人升格，可否讓有些縣市升格有些縣市不升格？也就是說，不僅維持直轄市，而且繼續加深直轄市與一般縣市的差距？以現在的五都來看，就創造出五都與其他縣市的兩極。

五都形成後，其他縣市未來如果沒有再升格，勢必要進行合併，但困難度增加，例如台東與花蓮，人口二十七萬與三十四萬，都比板橋五十四萬人少，但是不能不做，否則將令弱勢的更加困難。未來，大概是八到十五之間的縣市數，達成二級政府。若此，將造成許多孤鳥，例如基隆要併到哪裡？宜蘭要往台北、還是花蓮整合？即便如此，仍要努力去做，使大家都變成直轄市，這就等於把直轄市廢掉了。最好也透過修改地方制度法等相關法令改名，不要叫直轄市。

大家都成為直轄市後，首都的地位在規劃的過程中不能迴避，其與中央的關係比較接近，實施地方自治比較容易受中央控管，中央給予的挹注也較高，可予首都另外的規劃。

問：五都形成後又將面臨哪些挑戰？

葉：五都選後，大概有五都與中央、五都之間，以及五都與其他縣市這三種關係。五都之間有兩種走向，一個是相互競爭模式，一個是彼此團結起來對抗中央模式，無論如何，未來都不是單獨的，會隨著議題而結盟。

五都之間的合作或五都之間的惡性競爭，相當程度都會比原來更大，因為五都的人口已佔台灣的一半以上，運用的資源也一定是非常高的，影響力將會很大。

財劃法若不修 競爭嚴重

其次是與中央的關係，財務問題將非常嚴重，財政收支劃分法本來要修正，但從九九年到現在，一直沒有改好，從財政收支劃分的幾種角度，無論是從稅收、支出的角度，現在的制度會讓分配的面向上反映直轄市的需求，四十三％的比率如果沒改，由五個市來分配，稍早台北縣加進來分，已經引起爭議，也導致唯一能做的是中央來補足，這將會造成中央極大的調控空間。

台灣地方自治很大的麻煩是財政一直受到中央的影響很大，因此五都升格後，如果財劃法不做修正，很可能造成中央進一步的控管，這對地方均衡發展是不利的，財政可能惡化，更不用說它會不會因此排擠到未升格縣市的需求。五都之間也會產生誰大誰小，相互競爭的情形。

未來的五都，很多人會升官，例如縣市的主管或一級機關的首長，如局長，一般是比照簡任十二職等，直轄市將比照十三職等，也就是說，升格後的規模，不論是機關數、職等都提高，比較的效果會更大，當然也會增加人事的支出，以台北縣而言，是絕對的增加，因為它是單獨升格，因此五都後的組織，未來必須做到有效能，這是新市府成立後即將面臨的極大挑戰。

權的部分，很多法律都明白規定哪些是地方政府的權、哪些不是，這些都需要重新檢視，看看哪些權限將歸屬直轄市，比較複雜的權，是因規模擴大後所謂的影響力問題，以及升格後從而影響與其他縣市的關聯。

五都中的四都，每個情況不同，一起升格，牽涉到首都境內快速的平面化，則五都將一致面臨內部治理問題，錢要如何花？網絡系統以哪裡為中心？要不要有次中心？

一堆問題跑出來，都內的發展正義問題會出現，都內治理面臨空前挑戰，因此地方首長可以有全權去因應？或是仍然要聽中央的？有些權力是不是真的要下放？這個課題是值得重視的。

最後一個重要問題是法定支出，當直轄市與當一般縣市，法定支出的比例是不一樣的，升格「轉大人」後，要負擔比較大的家計，將來這些分配，政府都必須重新思考。就以健保而言，前一陣子一直在爭執台北市的健保問題，台北市認為不公平，一直到現在也未有終局的解決，五都之後，這些問題都會全部出現的。法定支出如健保、農保、公保，恐怕都面臨要重新去考慮。

問：原台南縣市存在的財政缺口已經非常嚴重，改制之後遽增的支出及短少的中央補助款，並無法在新版財政收支劃分法內有效解決，大台南財政缺口未來恐將持續擴大，你如何看待？

葉：一般會有個假象，認為升格就是好，以為升格就可以比照台北市，但從現行制度，有多少權錢人，是必須一起看的，因為升格也會增加支出，這是必然的，未來五都形成，對五都的影響，其實是不一致的，即使法律都一樣；因此，在既有的制度下，這些都，它有多少條件，它能得到多少，都必須細算，有些新的都會比其他的都更困難，這確實是存在的。

統籌分配稅款的分配牽涉財劃法，若選後快速修法，或許會有新的作法，然這些都充滿著許多變數，應該說選後大家的頭痛才要開始吧！很多柴米油鹽醬醋茶的事情，要開始去面對了。這些都要以建立合理的制度為首要，也將影響深遠。

合併升格 擺脫直轄市框架

問：有關未來的行政區劃問題，是更大的工程，該如何關照？

葉：自○五年修憲後，就有「票票不等值」的問題，例如宜蘭四十多萬人口只有一席立委，有些縣二十多萬人也是一席，因此重新行政區劃時，政府也應該考慮到這個問題，使其能夠更合理平均一點，這些不會動到修憲，應該做更精細的調整。

今後在既有的縣市進行合併，是否可能一個縣分割成兩個部分，再分別合併？這是更複雜的手術，理論上必須這麼做，才能達到票票等值，而要做到這個理想的目標，操作的手法要更細膩，也需要有更多的共識與妥協，與先前的規劃。在這個過程，最怕予人中央是在獨厚誰的感覺，這會影響大家共同來探討應該如何修改的可能性。

五都只是走到半路，不是終點，更進一步的合併與升格，我們一定要認真處理，同時要擺脫直轄市的框框，例如，今後將有五個直轄市長去參加行政院會，難道將來成了十都後還是這樣？這在全世界的內閣會議是很少出現的，也彰顯出這個傳統制度的不對，未來應該面對與處理。

行政區劃 要讓弱者變強

在全球化之下，我們來談行政區劃該如何劃分？非常有意義，有幾個價值必須要呈現，首先，如何讓都會的實力能彰顯，它在這個國家的政治、經濟、社會、文化，甚至國際連結、行銷的角色能發揮，這是很重要的。

其次，我們必須在全球化的過程，讓很多偏遠的地區變成中心，例如花蓮、台東，不是一直讓它成為「後山」，這不是開一條道路給它就解決了這樣的觀念，應該思考的是我們如何透過好的區劃，讓它一方面也能夠保有文化特色。

在全球化的脈絡裡面，我們要彰顯多種價值，讓強者更強，弱者也變強。因此，未來必須要讓一些行政區域也有特殊的地位，例如離島、花東，可以使其層級很高，但不一定完全一樣，才不會讓它因體質不同而受傷，如此才能讓台灣的多元特色得以維持。

錢，牽涉到中央的統籌分配款，四十三％給直轄市，其他縣市分三十九％。權，法律上給直轄市更多的權限，組織方面，可以設較多的局，政務人員比較多，官階也較高，因而創造出了差距。也導致在首都台北市之外，愈來愈多縣市想升格，主因在吃不飽，或是財政、權力、人事上不滿足，這種不滿足主要來自與台北市的比較。所以直轄市與縣市的差距本身是個問題。

行政效能 未來強化重點

面臨這個問題，我們有兩種解決方式，一個不要有直轄市，一個地方自治政府怎麼會直轄行政院、再由首長去列席行政院呢？直轄市在廣土眾民的地方也許有其需要，台灣不需要，因此回歸原來縣市是比較好的處理。

另外一種就是繼續維持直轄市的存在，我們現在走的是第二種。但是必須非常掌握住方向，原因在於既然要讓一些人升格，可否讓有些縣市升格有些縣市不升格？也就是說，不僅維持直轄市，而且繼續加深直轄市與一般縣市的差距？以現在的五都來看，就創造出五都與其他縣市的兩極。

五都形成後，其他縣市未來如果沒有再升格，勢必要進行合併，但困難度增加，例如台東與花蓮，人口二十七萬與三十四萬，都比板橋五十四萬人少，但是不能不做，否則將令弱勢的更加困難。未來，大概是八到十五之間的縣市數，達成二級政府。若此，將造成許多孤鳥，例如基隆要併到哪裡？宜蘭要往台北、還是花蓮整合？即便如此，仍要努力去做，使大家都變成直轄市，這就等於把直轄市廢掉了。最好也透過修改地方制度法等相關法令改名，不要叫直轄市。

大家都成為直轄市後，首都的地位在規劃的過程中不能迴避，其與中央的關係比較接近，實施地方自治比較容易受中央控管，中央給予的挹注也較高，可予首都另外的規劃。

五都形成後又將面臨哪些挑戰？

五都選後，大概有五都與中央、五都之間，以及五都與其他縣市這三種關係。五都之間有兩種走向，一個是相互競爭模式，一個是彼此團結起來對抗中央模式，無論如何，未來都不是單獨的，會隨著議題而結盟。

五都之間的合作或五都之間的惡性競爭，相當程度都會比原來更大，因為五都的人口已佔台灣的一半以上，運用的資源也一定是非常高的，影響力將會很大。

財劃法若不修 競爭嚴重

其次是與中央的關係，財務問題將非常嚴重，財政收支劃分法本來要修正，但從九九年到現在，一直沒有改好，從財政收支劃分的幾種角度，無論是從稅收、支出的角度，現在的制度會讓分配的面向上反映直轄市的需求，四十三％的比率如果沒改，由五個市來分配，稍早台北縣加進來分，已經引起爭議，也導致唯一能做的是中央來補足，這將會造成中央極大的調控空間。

台灣地方自治很大的麻煩是財政一直受到中央的影響很大，因此五都升格後，如果財劃法不做修正，很可能造成中央進一步的控管，這對地方均衡發展是不利的，財政可能惡化，更不用說它會不會因此排擠到未升格縣市的需求。五都之間也會產生誰大誰小，相互競爭的情形。

未來的五都，很多人會升官，例如縣市的主管或一級機關的首長，如局長，一般是比照簡任十二職等，直轄市將比照十三職等，也就是說，升格後的規模，不論是機關數、職等都提高，比較的效果會更大，當然也會增加人事的支出，以台北縣而言，是絕對的增加，因為它是單獨升格，因此五都後的組織，未來必須做到有效能，這是新市府成立後即將面臨的極大挑戰。

權的部分，很多法律都明白規定哪些是地方政府的權、哪些不是，這些都需要重新檢視，看看哪些權限將歸屬直轄市，比較複雜的權，是因規模擴大後所謂的影響力問題，以及升格後從而影響與其他縣市的關聯。

五都中的四都，每個情況不同，一起升格，牽涉到首都境內快速的平面化，則五都將一致面臨內部治理問題，錢要如何花？網絡系統以哪裡為中心？要不要有次中心？

一堆問題跑出來，都內的發展正義問題會出現，都內治理面臨空前挑戰，因此地方首長可以有全權去因應？或是仍然要聽中央的？有些權力是不是真的要下放？這個課題是值得重視的。

最後一個重要問題是法定支出，當直轄市與當一般縣市，法定支出的比例是不一樣的，升格「轉大人」後，要負擔比較大的家計，將來這些分配，政府都必須重新思考。就以健保而言，前一陣子一直在爭執台北市的健保問題，台北市認為不公平，一直到現在也未有終局的解決，五都之後，這些問題都會全部出現的。法定支出如健保、農保、公保，恐怕都面臨要重新去考慮。

原台南縣市存在的財政缺口已經非常嚴重，改制之後遽增的支出及短少的中央補助款，並無法在新版財政收支劃分法內有效解決，大台南財政缺口未來恐將持續擴大，要如何因應？

一般會有個假象，認為升格就是好，以為升格就可以比照台北市，但從現行制度，有多少權錢人，是必須一起看的，因為升格也會增加支出，這是必然的，未來五都形成，對五都的影響，其實是不一致的，即使法律都一樣；因此，在既有的制度下，這些都，它有多少條件，它能得到多少，都必須細算，有些新的都會比其他的都更困難，這確實是存在的。

統籌分配稅款的分配牽涉財劃法，若選後快速修法，或許會有新的作法，然這些都充滿著許多變數，應該說選後大家的頭痛才要開始吧！很多柴米油鹽醬醋茶的事情，要開始去面對了。這些都要以建立合理的制度為首要，也將影響深遠。

合併升格 擺脫直轄市框架

自○五年修憲後，就有「票票不等值」的問題，例如宜蘭四十多萬人口只有一席立委，有些縣二十多萬人也是一席，因此重新行政區劃時，政府也應該考慮到這個問題，使其能夠更合理平均一點，這些不會動到修憲，應該做更精細的調整。

今後在既有的縣市進行合併，是否可能一個縣分割成兩個部分，再分別合併？這是更複雜的手術，理論上必須這麼做，才能達到票票等值，而要做到這個理想的目標，操作的手法要更細膩，也需要有更多的共識與妥協，與先前的規劃。在這個過程，最怕予人中央是在獨厚誰的感覺，這會影響大家共同來探討應該如何修改的可能性。

五都只是走到半路，不是終點，更進一步的合併與升格，我們一定要認真處理，同時要擺脫直轄市的框框，例如，今後將有五個直轄市長去參加行政院會，難道將來成了十都後還是這樣？這在全世界的內閣會議是很少出現的，也彰顯出這個傳統制度的不對，未來應該面對與處理。

行政區劃 要讓弱者變強

在全球化之下，我們來談行政區劃該如何劃分？非常有意義，有幾個價值必須要呈現，首先，如何讓都會的實力能彰顯，它在這個國家的政治、經濟、社會、文化，甚至國際連結、行銷的角色能發揮，這是很重要的。

其次，我們必須在全球化的過程，讓很多偏遠的地區變成中心，例如花蓮、台東，不是一直讓它成為「後山」，這不是開一條道路給它就解決了這樣的觀念，應該思考的是我們如何透過好的區劃，讓它一方面也能夠保有文化特色。

在全球化的脈絡裡面，我們要彰顯多種價值，讓強者更強，弱者也變強。因此，未來必須要讓一些行政區域也有特殊的地位，例如離島、花東，可以使其層級很高，但不一定完全一樣，才不會讓它因體質不同而受傷，如此才能讓台灣的多元特色得以維持。

2008年面對政權再次更迭，國民黨政府重行全面執政以後，一度讓人懷疑是否有心繼續推動行政院組織改造。近來我們看到行政院接續前期政府所推動的政府改造工程，也在執政的第一年期間正式向立法院提出組織改造相關草案，同樣的表現出令人肯定的議題堅持。長期推動政府組織改造的行政院研究發展考核委員會，也必然為此鬆了一口氣。我們很難想像，失去組織改造任務的研考會，將會是如何的無神失魂，難道要以管考總統政見與院長指示為主要工作？

議題是延續了，但是超越時空與政黨的藩籬看台灣的政府改造，它的成敗與影響卻格外值得關注。組織改造本來就是當前內閣所面對最困難的工作，因為它是面對長期累積難解的結構性問題作根本性的解決，而不是零星的調整，因此必須跟最根本的組織本位以及政治心理對抗，也就是必須有「異於常理的堅持」，才能把長年的沈舊問題掀開處理。當然，這份堅持的背後，卻要有相當綿密用心在政治程序中進行妥協。除了充分溝通尋求諒解認同外，在關鍵時刻作必要的調整，來化解阻力。太過蛋頭的堅持無以成事，但是缺乏堅持的妥協，根本就不算組織改造，充其量只能說是零星的改變。如果背離了最根本的核心堅持，甚至可能產生嚴重的後果。

我所觀察行政院送到立法院的組織改造版本，除了維持13部的設置外，將「會」增加到9個，其中維持了僑委會與退輔會，並加入了金管會，另外又建立了人事與主計總處。行政院將以前民進黨政府時期的對內的幾項「堅持」，在送到立法院之前，都先自我妥協了。這個組織改造版本，除了組織改造機制延續外，就是「堅持不足，過度妥協」，甚至可能進一步造成另一波的組織混亂。這種過度妥協反映到當前行政立法全面執政的優勢，對照當初少數政府時期推動組織改造的艱辛，顯得有些諷刺。

然而，究竟為什麼我們要有這些很根本的堅持呢？沒有了這些又是如何呢？這些都涉及我們所以要進行組織改造的根本緣由。當前行政院組織既是機關數量的問題，更是方向上出現嚴重的結構扭曲。真正的問題是：行政院本部架空，行政院下設的「委員會」雜亂而無章法，以及三級機關過多等問題。前述幾個關鍵性的妥協，讓這個組織改造本身都顯得混亂，對一個推動組改的老兵而言，真是情何以堪。

行政院組織改造的核心課題
大家都認同，行政院的組織，已經到了非得做全面改造不可的地步。許多人的焦點都集中在「37」個「部會」上。37這個數目固然很嚇人，也絕對必須嚴肅面對，但真正的問題卻隱藏在37這個數字之後。我把他歸納為以下四個：

首先是強化行政院院本部。37這個可怕的機關數目，並沒有反應非常重要的「行政院」。日本在內閣設了「內閣府」來對應12個部（省），我們的行政院院本部在37個部會成立出去之後，顯得非常薄弱。除了小編制的院長辦公室，秘書處，6個業務組，以及7個政務委員外，所有政策協調（例如經建會）或內部管理（例如人事局）的機能都以機關的形式「獨立」出去了。這與內閣制的總理府或總統制的白宮相較，真是令人不解。

其次是釐清協調性委員會。仔細看37的內部，是一個非常龐雜的大雜會。有部，有會，有署，有局，有處，有行，令人眼花撩亂。問題不再「部」，而在「會」「署」「局」「處」。其中最大的問題出現在雜亂無章的委員會。許多委員會具有管制與執行職能，應該在「部」。許多委員會只做行政院的政策協調與幕僚工作，應該在「院本部」。有些委員會或許適合成為獨立委員會。嚴格講起來，我們通稱的「各部會」，根本應該指稱為「各部」，委員會應該放在院本部或者是獨立管制委員會。我們沿用至今的「部會」，其實是因為僑務與蒙藏兩個委員會而起，具有特定族群政治代表性的歷史因素。隨後所有委員會的雜亂零星設立，才是當今行政院組織體系雜亂沒效率的根源。組織改造當然必須處理委員會。

再者是三級機關的控管。當前的三級機關過多，造成政府的管制與服務的機能雜亂，影響行政效能。仔細看將近100個的這些三級機關，除了設在「部」以外，許多甚至於設在委員會之下。換句話說，三級機關在混亂的委員會制度下，也跟著混亂起來，大大影響行政效能。如果沒有適當的總量控管，三級機關隨著「部」的數目增加，將來必定愈來愈多，造成組織改造的一項潛在問題。

最後是獨立機關與行政法人的發展。當前機關中，有獨立行使職權必要者或經營績效為重要考量者，必須有異於常態的組織設計。獨立機關與行政法人便是在這個思考下的產物。過去民進黨政府的版本非常重視這兩塊，但兩者的推動在政治協商的場次中，都相當不順利，甚至衍生許多額外問題。未來是否可能更順利，或者是這兩個組織改造的重要路徑會被堵塞掉？？

行政院組織改造的推動所已有一定的難度，其實與前述強化院本部，解決當前委員會過渡膨脹與雜亂，三級機關的整併，以及獨立機關與行政法人的組織選項等四大相關連的問題有關。沒有面對這些核心問題處理的組織改造，根本沒有掌握到改造的精髓。

對當前版本的評價與期許
本次組織改造工程沿襲先前的組織設計理念與原則，主要在於院本部的強化、部作為執行與政策擬定的完備、協調性委員會的健、以及獨立機關與行政法人的建制。從這些理念與原則來看待現今組織改造工程，有幾個面向必須檢討。

首先，在部的部分，部的設計理念在於直接提供民眾服務和管制，或直接協助地方政府的組織，個別的部都必須負責一項或一項以上政策的規劃、執行和評估。現今13個部的規劃，除了原先的八部（僅有將交通部改為交通及建設部）加上新興五部，包括文化部、勞動部、農業部、環境資源部及衛生福利部，這些設置遵守了《中央行政機關組織基準法》對於部數量上限的規範，並且藉由組織調整部分地釐清了政府職能，仍然值得肯定。至於部的名稱問題，本來就不是大問題。

其次，現今版本在院本部強化與協調會委員會這兩個面向產生嚴重的定位混淆。我們先回顧一下組織改造設計對於院本部以及協調性委員會職能角色的認定，前者在於負責高權處理事項及特定政策領域之總體規劃及協調事項，以及預算、人力資源管理等需整合管理事項；後者在於協助行政院院長對於各部的政策事項和政府整體性管理事項，提供統合性的規劃、審議、協調和評估的功能。更重要的，協調性的委員會原則上不直接負責對民眾或地方政府的政策或計畫之執行，否則將與部的功能再度混淆。基於上述原則，院本部強化的設計在於將現行委員會設置儘量予以「院本部化」，委員會則負責協調性的業務。這樣的組織改造設計有幾個重要條件，將現行行政院偏重執行性業務的各種委員會儘量歸入部，協調性的委員會搭配在院本部裡面運作，並由政務委員兼任這些協調性委員會的主任委員，讓院長透過政務委員及協調性委員會的協助，能夠可以掌握大塊及跨部的政策方向，讓政府政策規劃更有完整性與效能性。但是，現今版本在「會」的部分設了九個委員會，包括僑務委員會（僑委會）、國軍退除役官兵輔導委員會（退輔會）、國家科學委員會、國家發展委員會、大陸委員會、原住民族委員會、客家委員會、金融監督管理委員會（金管會）及海洋委員會。這樣的設計儘管有部分規劃符合原則，像是將體育委員會裁撤後納入教育部。但是仍有許多是以過度妥協的方式規劃，特別是退輔會、僑委會以及金管會，混亂與背離了政府改造原先的理念與原則。
退輔會對於退除役官兵的主要四項業務，包括就學、就業、就醫及就養全部都是執行性業務，既然如此就應該放在部裡面，至於併入國防部或成立單獨部容或討論，但是現今版本卻仍然置放於協調性委員會。其次，僑委會的業務基本上也都是服務僑民的執行性業務，而非政策協調也同樣應該歸到部，最好則是納入外交部，或者調整為外交及僑務部。同樣的，金管會列為九大委員會之一也顯得格格不入，由於先前制度設計的問題，使得金管會一方面作為獨立機關，掌理管制性業務，擔任監理機關角色；另一方面，卻又負責了國家金融制度及金融政策。因此，金管會應該選擇其一，偏重監理機關角色成為明確的獨立機關；或者偏重金融制度與金融政策的角色成為部，而非如同現今將其以「委員會」的方式設置。

進一步來說，在族群平權議題規劃上，這個版本也缺乏較有遠見的規劃。現今行政院部分委員會是以特定族群為服務對象，包括客家委員會、原住民族委員會及婦女團體基於性別主流化（gender mainstreaming）提倡成立的性別平等委員會。這樣的組織設計對於特定族群具有高度政策協調的意涵，若能夠整合為性別及社會平權的政策協調委員會，將有助於人事、財政、社會資源以及資訊的相互流通，更有助於提升弱勢團體與族群地位與能力的實質提升。無可否認，民進黨時期受限於朝小野大的政治現實，在組織改造規劃上轉而妥協保留單獨委員會的設計，現今國民黨完全執政少了因為分立政府（divided government）帶來的政治角力，更應該以更高的標準來看到政府因應弱勢族群的組織設計，可惜的是，現今版本仍流於妥協，非但沒有更積極，反而在僑務及退輔兩方面棄守。

再者，強化行政院院本部是行政院組織改造的重點。因此，原本職能屬於政策協調或行政管理的職能都應該進入行政院院本部，不能延續以機關的形式設置。在此基礎上，當代管理的四大系統，人事、主計、法制、資訊都不應該以「機關」的方式設立，應該放進去行政院院本部。當前版本就行政院主計總處與行政院人事行政總處的設計，更是重蹈過去行政院不斷將院內輔助系統機關化的錯誤。行政院長期以往將幕僚單位，諸如研究發展考核委員會及經濟建設委員會等這些幕僚輔助單位成為機關，也是造成現行行政院規模臃腫不堪的元兇之一，主計及人事行政業務本身屬於輔助系統，自然應該幕僚化，這也是當初民進黨政府時期設計人事長、主計長、法制長及資訊長四長的原因。現今版本卻又將人事行政及主計業務設置為機關，背離了組織設計的原則。又因為沒有設置資訊及法制長，更失去了彰顯當代重視資訊與法制整備的重要行政管理思潮的機會。

除此以外，現行《中央行政機關組織基準法》的修正草案將三級機關以下的組織設置，不需再經過立法院的審議，而是改以行政院以命令規定，更進一步也取消三級機關最多50個的限制。這使得三級機關完全規避了立法院監督，形同空白的授權，立法院難以有效瞭解三級機關的組織規模。其次，在二級機關沒有有效縮減之際，這些新增部會勢必設置更多所屬三級、四級及五級機關和機構，若缺乏立法院有效監督，將使得政府機關數目有增無減，公文旅行以及效率遲緩的問題依然存在。而未來行政院負責組織改造的機關，將必須很辛苦地阻擋不斷想要透過政治影響力成立的三級機關。

結語
民主國家的政府組織改造必須面對執政政府內部的統合，並不斷與社會溝通，以求取關鍵性的改造。政府與社會對話的用意，在於透過組織改造瞭解民眾需求，滿足甚至引導社會朝向更好方向前進；政府與自身對話的用意，在於透過組織改造強化自身的能力，有效將政治理想落實為政策。正因為如此，組織改造必須不斷檢視改造是否符合社會需求，是否建立了更合理而適當的政府規模來強化效能，否則滿足執政者需求的改造只是治絲益棼而毫無實益，徒然辜負人民的託付。

本文肯定了行政院持續推動政府組織改造，對於先前民進黨政府規劃的許多改造原則與配套措施，包括織調整、財產接管、預決算處理、員工權益保障、法規整備及資訊調整等，願意從善如流也值得認同。但是，必須要提醒的是，政府改造的過程必須不斷思考組織改造的合理性與適當性，包括其所涉及的人員調度、職權劃分、法規制定、資訊系統作出完善的政策規劃及配套機制。

現今行政院組織法的版本，在幾個關鍵的議題上，選擇滿足政府內部可能的反彈，包括退輔會、僑委會、主計及人事。但對民間的主張卻很堅定的拒絕，包括性別平等委員會。本來全面執政的政權，於擔任在野黨時以高標準的角度監督政府改造，在當今有絕佳的機會做到前朝政府所作不到的，但是這樣過渡妥協半調子的改革，讓人相當失望難解。

本人誠摯建議，朝野應該積極促成組織改造立法，不要有太多政黨利益或意識型態的操作。民進黨對以往國民黨在野時沒有促成完成組織改造立法，要以更寬闊的胸襟，不要心存報復。但是，不論是那一政黨，對組織改造的根本核心，仍然必須堅持。精於內部妥協，少了一份建立長遠制度宏規的堅持，將造成組織的混亂，對未來的組織的發展將造成嚴重的後果。主其事者能不察乎？

撰文／整理／鄭靜琪
採訪／李家維

自古以來，臺灣因為擁有傲人的海洋環境及資源，其發展歷程也與海洋息息相關。隨著對於海洋資源需求的擴張及科技進步，臺灣仰賴海洋的程度更高，用途也更多元。從傳統漁業捕撈及海洋運輸為主，擴大到各種不同的資源攫取型態。舉例來說，隨著技術進步使得人類能探勘更深海域的油礦、金屬礦及熱液礦，提升了礦產產量。人類也從海水提煉鹽、鎂、溴及鉀等化學元素，並成為冷卻用水及耐鹽植物灌溉用水。而海洋農牧技

術的研發又使得海洋穩定提供食物來源。海洋多面向的使用讓人類生活與生產空間都逐漸向海洋推進，臺灣當然要用整體規劃來看待海洋治理。海洋治理除了著重使用開發外，現今對於海洋關懷更強調生態保育及資源保護。Costanza 等人（ 1998:198-9）認為現今海洋生態面臨五大議題，包含過度漁撈、海洋廢棄物及外洩污染、海岸生態系統的破壞、陸源（land-based）污染及氣候變遷。這使得海洋治理必須從傳統海洋資源管理

系統，轉變到更寬廣的生態與社會系統管理議題。換句話說，未來海洋治理需要納入「永續發展」（sustainable development）的思維。永續發展的概念起於1 9 7 2 年聯合國「人類環境會議」（U.N. Declaration on the Human Environment），訴求經濟發展與環境保護間的平衡發展。而國際間依循生物多樣性或者氣候變遷的觀點，也逐步將永續的觀念內化到全球海洋議題。如同「21 世紀議程」（agenda 21 ）第17章就將海洋環境視為地球維生系統關鍵的一環，也是「人類永續發展機會所在的寶貴資產」（a positive asset

that presents opportunities for sustainabledevelopment），促使國際間以更廣泛的角度看待海洋環境的永續經營。

海洋議題具有多面向及多價值觀的特性，這些特性包含政治、經濟、社會、科技到環境等不同領域。而這些領域都面臨著全球在地化（glocalization）的衝擊。各國處理海洋事務受到國際海洋議題的影響，又要反應國家在海洋領域的在地需求（Robertson,1995; Maynard, 2003）。惟有結合全球化與地方化兩種途徑，才能讓臺灣的海洋政策有個完整的樣貌。所以，本文以海洋治理（ocean governance）的觀點為基礎，檢視全球海洋發展的趨勢，然後從全球移轉到海洋臺灣的政經脈絡，從法律面、組織面以及政策面檢視海洋機制，並且透過「國家海洋政策綱領」宣示的策略目標，探討臺灣未來海洋政策的具體樣貌及內涵。

貳、國際海洋發展歷程

海洋佔地球約70 ％的表面積，關係地球多數生物的生存，不僅是蘊含龐大的生物棲息哺育場所，也影響全球氣候變遷。海洋資源成為各國發展的契機，各國依據國內需求研擬出海洋任務，並轉化為實際的行動準則。在全球約150 幾個沿海國家中，因為發展歷程不同而產生各自的考量，使得海洋政策內容呈現很大的落差。大抵來說，先進海洋國家多已將對海洋的需求及限制，落實為海洋立法及運作機制；並輔以海洋科技研發和開發保護海洋等措施，確保國家在專屬海洋領域的利益。以美國為例，美國在制定海洋政

策時，便將海洋當作國家永續利用的寶貴資源。美國擁有世界最大的專屬經濟區，涵蓋多種多樣性的生態系統及大量的自然資源，包括漁業、能源和其他礦產資源等。透過妥善的規劃，海洋替美國帶來了龐大的經濟利益，諸如百分之95 的外貿進出口物資是經由海上運輸；沿岸陸域的海洋產業增加值超過1 兆美元，占全國國民生產總額的10 ％；若將沿海地區海洋產業產值也涵蓋進去，比重甚至高到國民生產總額的50 ％。面對全球化的趨勢，這些國家體認到許多海洋議題已經超越國界，例如挖掘海底礦物、航運及水上運輸、海底石油及天然氣開採、研究潮流做為可能的新能源、海洋科技以及軍事力量消長等都形成國際間的競合關係（Ettinger, 1994）。特別是海洋環境急遽惡化，除了讓人類省思海洋永續發展的思維，也形成國際在海洋議題強化合作的共識，並落實在「聯合國海洋法公約」（United Nations Conventionon the Law of the Sea ，以下簡稱「海洋法公約」） （葉俊榮， 1999 ；李河清， 2003 ： 23）（註1）。舉例來說，「海洋法公約」將國際海底及其資源視為全體人類的共同財產；排除任何國家和企業獨佔海底及其資源的可能性，並將國際海床及其資源探勘和開發的管轄權轉由「國際海底管理局」（The International Sea-Bed Authority）代表全人類行使。再如，為了強化國際海洋環保與污染防制的共同責任，「海洋法公約」將公海範圍從傳統領海界線以外海域，縮減成內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域或群島水域等以外的水域，以此限制人類在公海活動範圍，使得不論是沿岸國、港口國或船旗國都被要求負起海洋環境保護更大的責任。從國際趨勢看來，全球海洋議題排除任何國家或企業獨佔海洋資源，更強化各國對於海洋使用的義務，特別在環境及資源的永續發展上，賦予各國在海洋事務上承擔更多的責任。Costanza 等人認為（1998），永續海洋治理涵蓋六項關鍵原則，形成管理海洋與海岸環境資源使用的依據。一、責任（responsibility） ：強調個人與團體對於海洋資源使用必須兼顧生態永續、經濟效率以及社會公平。二、符合層級（scale-matching），強調制度建立保證政府決策會納入生態考量，各種生態資訊能夠流通，納入所有相關團體的意見，將環境成本與獲益內部化。三、預應（precaution）：為了避免可能造成難以挽回的環境影響，對於開發行為可能衝擊環境的團體應該負起評估的責任。

四、適應性管理（adaptive management）：即便環境資源管理在某些程度上存在著不確定性，決策者仍應該持續蒐集並整合生態、社會與經濟資訊，以此進行適應性管理。五、充分的成本分攤（full cost allocation） ：各種社會、生態以及任何牽涉環境資源的決定，應該充分計算其外部與內部的損益，進行確認與分攤的工作，確保市場得以反應各種環境成本。

六、參與（participation） ：為了能夠獲得信任、讓所有人的接受規則，並適度分配責任，必須確保利害關係人均能參與環境資源相關政策的形成及執行過程。

參、臺灣海洋發展方向

臺灣在生態環境、歷史人文與政經產業等發展都與海洋密不可分。由於二次大戰以後，受限於威權政體所建構的陸權思維，國家的戒嚴體制結合高度緊張的兩岸關係，臺灣形同進入封閉的「鎖國時期」，人民缺乏與海洋共生共榮的思維。隨著1980 年代以來的政治改革，民主政治促成在地化意識的興起，減緩人民對於海洋的高度疏離。政府與民眾得以拋除虛幻的大陸意識，重新詮釋海洋與臺灣的關係，建構適合海洋臺灣發展的政經模式（葉俊榮， 1997）。可惜的是，臺灣海洋經營仍與國際海洋治理有相當的落差，加上臺灣長期處於外交困境，無法透過正常管道獲得國際資訊。最好的例子便是1994 年聯合國簽署「海洋法公約」時，由於我國非聯合國會員國而被排擠於簽署名單之外。這些顯示政府面對海洋議題，不論是國內政策規劃，或者是國際間的互動都還需要相當的努力。面對全球趨勢變動以及在地發展需求，政府透過許多措施來強化海洋治理，以下從法律面、組織面以及政策面來分析。

一、法律面

國際間與許多國家都透過法律手段強化海洋治理的量能。例如為了保護海洋生態系統，聯合國以「海洋法公約」及「魚類種群協定」（註2）等的規範，以確保海洋生態的永續性。國際間法律為海洋環境和資源保育及管理建立基礎架構，這種架構是以生態系統為起點，使得各種組織都能廣泛參與國際海洋政策制定。除了國際法律的規範， 各國從1970 年代以來也陸續透過法律手段強化海洋治理。例如美國為了避免海岸區域開發超越環境承載量能（carryingcapacity），便在1972 年制定「海岸地區管理法」（Coastal Zone ManagementAct），提出整體性的海岸管理措施。再如， 加拿大通過「海洋法」（the Oceans Act），當中不僅規範該國海洋管轄區域以及海洋管理策略，更賦予該國政府對於國內海域更多的責任。而臺灣為了加強海洋治理及經營，政府也尋求透過法律建立海洋政策的框架，特別是1998 年初公布「中華民國領海及鄰接區法」與「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」等兩部海域基本立法，並於1999 年初由行政院依據領海法之授權，公布第一批領海基線及領海與鄰接區之外界線，向國際社會宣示我國領土主權，以及海域內所享有之主權權力（註3）。現行一些與海域行政或執法相關的作用法或程序法仍付之闕如，亟待政府積極推動立法工作，建構海域功能區劃制度。從整體的海洋政策來看，政府一方面必須對於現行兩部海域法進行修法工作， 來確保國家主權。另一方面，則是彙整及協調相關各部會牽涉海洋政策所需要修正或制訂的法令。

二、組織面

海洋事務非常繁複，政府必須積極建立整合（integrated）機制來統理海洋事務， 避免各自為政的消極模式。「海洋法公約」強調各項海洋相關議題間具有高度的連結性，因此各國惟有建立更有效的協調組織，才能強化海洋治理（Juda, 2003）。例如，海洋污染中約有90 ％來自於人類陸源（land-based）活動，因此海洋污染的問題要與陸源污染與氣候變遷合併思考才能有效解決（Ettinger, King, andPayoyo, 1994 ；邱文彥， 2003）。在強調整合的組織思維下， 加拿大成立「漁業及海洋部」（the Department of Fishery and Oceans）整合漁業、海巡以及海洋相關事務（Juda, 2003）；美國則設立「國家海洋及大氣署」（National Oceanic & Atmospheric Administration）作為海洋主管機關，對於國家海洋發展發揮規劃、管理、協調、研發和執法功能。臺灣對於海洋發展的組織規劃，從2000 年開始先行設立「行政院海岸巡防署」作為海域執法專責機關，使臺灣成為少數海域軍事武力與海域執法力量完全分化的先進組織。由於海洋事務範圍廣闊， 涉及機關相當眾多，但因海洋事務多屬非核心業務，政府為了使國家海洋事務在專責機關設計前，能有一個協調、規劃的機制存在，便在2004 年10 月核定「行政院海洋事務推動委員會」，擔任關於海洋事務政策及重大措施之協調、諮詢、審議及規劃事項；同時督導各部門海洋事務工作執行情況，其他有關海洋事務之協調及推動事項。政府考量到海洋事務整合規劃的迫切性，行政院組織改造委員會在推動政府部門調整的過程中，設計成立海洋政策的統合委員會，未來透過該會積極發揮協調功能，結合中央及地方，還有公私部門間的力量，強化海洋政策的規劃及執行。

三、政策面

除了建立整合性組織，政府也要形塑完整的國家海洋政策（Integrated National Ocean Policies），用來引導未來臺灣海洋政策、海域立法、海岸國土規劃、海洋意識宣導和環境教育等領域。建構整合性國家海洋政策，起於1970 年代美國實施的海岸地區整體管理和海洋政策報告，並影響到各國海洋政策的發展（Juda, 2003: 161-187）。整合性的海洋政策強調除了海洋產業政策，還要關懷國家各種海洋使用及相關議題。政策一方面遵循「海洋法公約」的精神，另一方面又協調國內各種相關法令及組織，以確保海洋使用永續性。整合性的政策的優點在於其宏觀性，避免了「見樹不見林」的政策缺失， 使得政府與民間有所遵循的方向。以澳洲為例，澳洲為了強化海洋治理而在1998 年制定「澳洲海洋政策」（Australia's. Oceans Policy），政策中訂定許多目標，改變過去海洋產業管理政策，而建構以生態基礎的整合性政策思考， 在生態永續發展的思維下，將海岸污染管制、海洋生態觀光等議題整合在政策之中，並且要求政府評估該國漁業管理是否能確保海洋資源永續性，同時建立海洋保護區，並以生態為基礎， 進行區域海洋規劃。

臺灣為了強化海洋國家的特性，確立以海洋為主體的國家海洋政策，行政院在2001 年3 月出版了海洋白皮書。為了平衡各種海洋使用的利益，並維護海洋生態的永續性，在2004 年10 月又發佈「國家海洋政策綱領」（以下簡稱「政策綱領」），成為國家海洋政策的指導綱領文件。依據「政策綱領」。綱領中釐清了國家安全、海洋權益、海域執法、海洋產業以及永續發展等的議題。從全球在地化的觀點來看，這些議題一部分與國際海洋政策及議題環環相扣，另一部份則強化臺灣本身的需求與趨勢。綱領設定的目標管理，結合法律面與組織面，突顯臺灣海洋政策既要追求全球化，又尋求兼顧臺灣在地需求的關鍵位置。

肆、海洋政策

海洋政策從法律面、組織面到政策面，將政策規劃轉為實際海洋政策內容。「政策綱領」中依據各項議題，區分為一、維護海洋權益，確保國家發展；二、強化海域執法，維護海上秩序；三、深耕海洋文化，形塑民族特質；四、保護海洋環境、厚植海域資源；五、健全經濟環境，發展海洋產業；六、培育海洋人才，深耕海洋科研等6 項目標與策略。這些目標與策略部分著重在臺灣在地需求及發展；部分則是強調確保臺灣在國際間的權益，還有應該擔負的責任。本文依循在地化以及全球化的分野，將這6 項目標與策略轉化到海洋政策的實質內涵。

一、強化在地化的趨勢

從在地化的趨勢來看，「政策綱領」勾勒出「維護海洋權益，確保國家發展」；「強化海域執法，維護海上秩序」；「深耕海洋文化，形塑民族特質」3 項目標與策略。這些策略涵蓋了臺灣國家發展、國家安全到海洋文化形塑等不同層次的海洋政策規劃。

（一）維護海洋權益，確保國家發展

當全球因為「海洋法公約」的訂定而逐步落實海洋治理涵時，臺灣受限於外交困境，無法與國際間就海洋資訊進行交流，更無法透過內國法化程序將國際海洋規範與國內法有效連結。若兩者管制事項的程序保障不同，將形成適用上的嚴重衝突。而儘管臺灣被排除參與國際海洋規範的制定，但是仍必須遵守國際海洋規範而受到制裁。最後，則是由於臺灣是非締約國，連國際海洋組織內建的糾紛解決途徑也無法救濟，形成國際管制上缺乏程序保障的現象（葉俊榮，1999 ： 336-41）。

儘管如此，臺灣仍然努力以各種可行的名義，參與各種國際海洋事務之組織與活動。因應國際海洋規範之變遷， 調整海洋事務管理觀念與作為，也開展臺灣參與政府間區域漁業組織中的機會。例如，臺灣以捕魚實體（fishing entity）的名義參加「中西太平洋高度洄游魚群養護與管理公約」的制定，以及「北太平洋鮪魚及似鮪類魚種國際科學委員會」等區域性國際漁業管理組織。參與這些組織擴大臺灣在國際海洋議題上空間，更促成國際海洋研究的發展，確保臺灣在海洋領域的利益。

未來臺灣應該更精密掌握全球海洋議題，在既有的基礎上積極參與國際海洋活動，以及各種形式的國際海洋組織（包含雙邊、多邊、區域或全球性）。同時，也應該與鄰近國家建立海洋事務長期合作機制，諸如推動信心建構措施（ confidence-building measures）或爭端解決機制，以此減緩海域間的爭議。對於臺灣固有的領海，諸如東沙、中沙及南沙等群島海洋環境的基礎瞭解與保育，參與相關國際合作計劃來促進國家整體利益。

（二）強化海域執法，維護海上秩序

海洋安全牽動著國家安全，國家安全是海洋政策的優先領域。臺灣位於南海到東北亞海域交通要衝；同時控制中國進出太平洋的門戶，還有日本南向的戰略要道。面對複雜的區域政治局勢，海洋政策應該朝向確定海洋戰略指導、建立區域性海上防衛力量以及充實海域維安量能三個面向出發，維護臺灣鄰近海域的秩序。在確立海洋戰略指導部分，〈政策綱領〉強調結合國家力量，確保臺灣海上交通線順暢，並透過健全立法來維持海

域法律秩序。未來更要連結太平洋區域民主國家，建構合作機制與對話平台。在建立區域性海上防衛力量部分，結合國防、海巡、交通等海域偵察及船舶交通服務系統，強化海域管理效能。在充實海域維安量能方面，政府應該整合海域安全情報資料與情資處理，並進而落實各種港口的防護機制，同時加強海域、海岸重要民生經建設施安全管理及維護機制。

再者，海上治安維護與災害防救則是另一個海域安全的議題，包含走私、傳染病入侵、漁權歸屬、海上糾紛及海上救難等問題。由於海洋事務繁雜，且各具專業，不論在岸、海執法、海難搜救、海洋環境保護與資源保育、海上交通安全維護等，都需要相當專業的人才及設備才能更成功。未來整體策略將會加強海域執法功能，以此確保海域交通秩序及海事安全服務的品質。

（三）深耕海洋文化，形塑民族特質

由於從二戰以後，臺灣由於特殊政經脈絡使得臺灣忽略本身的海洋特性，加以對海洋文物研究不足、漁村文化沒落、海洋知識教育未能深化、海洋史觀無法落實（戴寶村， 2003 ：28-31）與海洋文化體系不明等因素，更加速人民與海洋的疏離，人民對於海洋認知普遍不足，更缺乏海洋國家意識及海權觀念。儘管文化特色與民族特質需要長期社會化過程，但是政府仍要透過實際政策來建構臺灣的海洋文化。

這些政策目標包含歷史、文化、藝術等各個層面，總結來說，現行對於深耕海洋文化可以四個面向。1. 海洋文化歷史研究與史觀的建立，透過海洋歷史文化的研究，不僅強化海洋研究的學術基礎，也形成海洋教育的基礎資訊。未來海洋研究可以涵蓋漁業、航運、港口、貿易、移民、海權、海洋政策及思想文化等不同領域，逐漸整合為總體海洋史觀。2. 推廣海洋文化藝術，也就是透過本身條件來擴展海洋文化藝術，提升人民的文化涵養，使得臺灣的海洋文化透過特殊主義，反而得以在全球化過程中突顯本身的特色。儘管文化具有長期性的特徵，但是政府透過實際政策將產生催化與促進的作用，諸如保育海洋文化資產、建立海洋相關博物館、港市文化節的推動、推展漁業漁村文化活動、提倡海洋文學及音樂、獎助海洋文化藝術、引導海洋海岸作為藝術展演的舞台場域、重現海洋信仰文化儀式、臨海社區生活文化營造、協助民間海洋文化社團、開拓國民海洋文化藝術交流等等，從不同面向培養臺灣海洋文化藝術的根基。3. 提升人民海洋意識， 強化民眾參與海洋事務。參與是海洋治理的一項重要原則（Costanza, etc. 1998），政府除了盡力推動重建海洋歷史圖像，也應該鼓勵民眾參與海洋生態保育、環境保護、資源調查及社區營造機制，藉由參與提升民眾對於海洋文化的認知。

二、與全球化高度連結

在全球化的趨勢中，隨著科技與知識的進步，國際間在各自決策過程中減少了時間與空間的限制，促使國際間關連性不斷提升（Wilding & George, 2002）。全球化是一個動態的過程，不僅影響了政治、經濟、社會與文化等各層面，也同樣在各個領域間的議題發揮影響力，海洋議題自然也不例外。在海洋議題上，臺灣除了確保本身海域安全及利益外，也要追隨全球日趨緊密連結的脈動。

基於這樣的理念，「政策綱領」提出了「保護海洋環境、厚植海域資源」；「健全經濟環境，發展海洋產業」以及「培育海洋人才，深耕海洋科研」等3 項內涵，分別從海洋生態系統的保護、海洋產業發展以及海洋相關人才培育及科學研發，這些策略唯有透過國際間的互動，透過各種海洋人才及相關科技研發上的交流，才能有效因應。

（一）健全經濟環境，發展海洋產業

長久以來，海洋產業對於臺灣經濟具有關鍵性的角色。海洋產業（ocean industries）可以區分為依賴型產業以及基礎型產業。前者如造船與海洋觀光等；後者則如商港、海務及海事工程等。由於各國家有不同的經濟結構和資源條件，因此所呈現出的海洋產業類型及比重也各不相同。過去臺灣海洋產業的成就，則主要偏重在航運、漁業跟海洋科技產業3 個領域上。

面對國際海洋產業的蓬勃發展，同時延續本身現有的優勢，政府應該著重在強化航港造船產業，包括健全港埠經營、加速造船工業及擴大航運產業發展等；再者是推動永續海洋漁業，包括漁業及船員管理、漁業權漁業管理、養殖漁業推廣管理、漁業巡護、水產品貿易管理、水產品衛生安全監測、推動漁業國際化等等來確保漁業的全球競爭力。第三是拓展海洋科技，包括海洋生物科技產業、資源產業以及工程與技術產業等3 項重點海洋科技產業。

（二）保護海洋環境、厚植海域資源

從二十世紀以來，人類大幅開發海洋生物及非生物資源，造成海洋生態受到過度的污染及剝削。保護海洋環境的策略在於強調，人類必須正視海洋資源的有限性。由於海洋環境問題多是跨越國界， 不論從區域到全球，唯有國際間的合作，才能強化各國海洋環境保護與資源保育工作的成效，臺灣作為地球村的一份子，當然也不能自外於海洋保育的責任。

面對海洋保育的重大責任，「政策綱領」認為臺灣當務之急是朝向提升污染防制量能、優先保護自然海岸到永續經營海洋資源3 個領域進行。提升污染防制量能在於減緩海洋污染，以對於海洋環境研究為基礎，檢討計劃來提升污染防制量能。這些計劃包括改善河川污染， 避免陸源污染，強化海洋環境之監測與監控，建立海域預警制度，同時提升海洋污染的應變能力。就長遠而言，若能夠培育完善的海洋環保人力資源將能夠有效在自然海岸保護的領域中，由於臺灣有極長的海岸線，但是對於海岸開發卻缺乏完整的規劃，而呈現「雜亂漸增」（disjointed incrementalism）的趨勢。各種港灣的開發多基於短期需求以及政治利益，過度開發的結果造成海岸難以回復的破壞。回溯這些缺失來自於政府過去開發政策缺乏永續性思考，在「政府失靈」（government failure）的情況下，海岸變成惡性競租的犧牲品。未來政府必須確保海岸區域開發符合其承載能力，調查海岸地區生態的組織，同時研究海洋保護區的維護及管理機制（葉俊榮，1997）。面對此等課題的「海岸法」，確有儘速完成立法的必要。而在海洋資源永續經營領域上，海洋資源包含生物資源與非生物資源，不論何種都能為臺灣帶來龐大的海洋產業利益（註4）。與此同時，也要遵循國際維繫海洋生物多樣性與資源永續利用的原則（註5）。未來政府必須具體制定符合永續的海洋產業政策，以生態系統為基礎的理念，研究海洋資源的分佈及承載能力，積極推動保護海洋棲地及海洋生物多樣性的政策。

（三）培育海洋人才，深耕海洋科研

面對海洋議題的急迫性，臺灣能夠建構完整的海洋政策，需要政府對於全球以及區域海洋環境及資源特性的瞭解。但海洋事務範圍廣大，政策規劃需要對於海洋環境與資源開發潛能的認知，這樣的認知又建築在堅實的科技研發以及調查研究基礎上。所以，海洋科學研究是理性決策的重要基礎， 也是臺灣形塑海洋政策的基石。

回顧臺灣在海洋科研的進展，不論是物理、化學或生物環境領域，臺灣現行對周圍海域調查研究相當不足。臺灣遭遇強大的外交困境，這些研究是臺灣據以向國際主張海洋主權的基礎，其重要性不可小覷。除此之外，海洋在氣候與環境變遷所扮演的角色，對於全球自然與社經發展均有關鍵影響，關聯到臺灣面臨日益頻繁的天災，唯有國際間進行合作研究，進行科技研發才能有助於永續發展。同時，海洋文化建構也需要人文素養，因應當前世界思潮所重視的環境與資源之利用永續，以及隨著〈海洋法公約〉通過與生效後所建構的國際海洋法律體制，法政層面研究重要性提高。如何促進海洋法政層面的研究發展，以強化國家整體海洋治理的制度量能，提振海洋人文的發展，成為海洋政策的核心議題。現行臺灣研

究有幾項重大的問題，包括未能統整海洋資料庫及資源共享機制；海洋科技投資嚴重不足；以及缺乏海洋科學研發相關配套立法，海洋專業知識在政府的決策中無法落實。再者，海洋科學研究也沒有整體的決策領導機制，跨領域的整合聯繫與合作；整體的海洋科研缺乏清晰的重點與方向。

伍、結論

海洋治理是海洋臺灣的長遠目標，達成良好治理則是動態過程，各種力量與思維將不斷互動激盪，可能來自於全球化與地方化的衝擊；可能來自於經濟發展與環境保護的爭論；可能來自於法律面、組織面與政策面調整；可能來自於歷史遺緒與當代思維間的折衝。建築在這些過程交互影響基礎上，本文認為臺灣海洋治理依循國際海洋議題變遷的影響，同時從過去陸權思維逐漸成為具有海洋意識的海洋國家。這樣的轉變透過法律、組織與政策等層面，更透過「政策綱領」形塑未來臺灣發展的藍圖。臺灣未來的海洋政策也必須依循全球化與在地化兩項途徑。在在地化強調臺灣特殊脈絡的精神下，在硬體層面，臺灣必須確保海洋權益以及國家安全， 善用海洋資源促進國家發展。同時，強化鄰近海域的執法，提升臺灣海上的安全及秩序。在軟體層面則是透過文化藝術推動與民眾參與，擴展臺灣海洋文化，形塑臺灣的民族特質。

在全球化的趨勢下，則是體認海洋永續發展的重要性，依循責任、符合層級、預應、適應性管理、成本分攤及參與等原則（Costanza, 1998），建構符合生態永續、經濟效率以及社會公平的海洋永續治理。政府則應該思考國際需求及臺灣特色，輔助航港造船、永續海洋漁業及海洋科技等3項重點海洋科技產業。最後，海洋議題與科技研發是息息相關，不論是產業發展或是環境保護，臺灣若想要在海洋議題上顯出特色，並且與國際接軌，勢必要培育海洋人才，透入更多心力在海洋科學研究。展望未來，海洋議題將會是臺灣核心政策與議題，也是臺灣與國際接軌的管道之一。我們必須把海洋議題視為臺灣轉型的契機，若能有效規劃以及執行，將使得臺灣更要落實海洋立國的理念，不僅能夠善用海洋資源來加速臺灣經濟成長，也能保育海洋生態，善盡地球村一份子的責任與義務。

附註：

註1：「海洋法公約」反應國際海洋治理的變遷，隨著永續發展思維的興起，海洋法從傳統偏重航運、漁業、國家安全及財政等國家利益，逐漸擴張到重視海洋環境保護與資源的永續性。因此從1958年聯合國第一次海洋法會議簽訂「日內瓦公海公約」(Geneva Convention on the High Seas)、1967年國際間開始長期性進行協商。從1973年到1982年歷經9年的折衝才通過「海洋法公約」。從實際面來看，「海洋法公約」的國際折衝反應各國試圖將本國海洋資源極大化的資源爭奪戰，甚至形成國家結盟成集團彼此抗衡的現象，反應了國際海洋事務的複雜性，並使得該公約從1982年簽署後，一直到1994年底才正式生效，中間歷經了12年之久。從理想面來看，該公約是當代人類最具規模的海洋法法典，規範了國際間海洋資源、科技、經濟、航運與漁業等海洋事務的新規範。

註2：「魚類種群協定」全名為「履行1982年12月10日聯合國海洋法公約有關跨界魚類種群與高度洄游魚類種群之保育與管理協定」(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks)，此協定訂定於1995年，其目標延續〈海洋法公約〉中漁業相關條款，賦予締約國保護海洋環境的義務，以確保可利用魚類種群的永續性。

註3：其他尚有「在中華民國大陸礁層鋪設維護變更海底電纜或管道之路線劃定許可辦法」、「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層從事海洋科學研究許可辦法」、「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層增設使用改變拆除人工島嶼設施或結構許可辦法」、「外國船舶無害通過中華民國領海管理辦法」等相關法令。

註4：前者是指海洋動植物資源，只要給予適當的保育和合理利用，就能維護海洋生態系統。後者除了油氣，還包括溫差、波浪、潮汐及海流等能源及深層海水等，總體來說，海洋非生物資源又分為海洋能源、海洋礦產資源以及海水資源等三大類。

註5：如同「海洋法公約」十二章「海洋環境之保護與安全」等相關條款，特別規範各相關國家對於海洋資源最適度利用與養護的責任。

樹不見了

我小時候住在台北縣板橋市，記得那時住家附近有很多廟，到處都是大榕樹，常看到青蛙在田埂間跳來跳去，我還曾經拿著蚊帳到溪流去撈蝦子，真的和大自然很親近，能夠感覺到大自然的律動。漸漸地，覺得許多事情在改變，像是學校教室拆掉重建，蓋成四四方方的樣子；廟旁的大榕樹被砍掉了；還有樓房一間間蓋起來，電線到處亂牽，把外國人貼在浴室裡的瓷磚貼在外牆。我那時候不懂事，只覺得這樣好醜！後來才知道這就是所謂的「都市化」。

到了初中、高中，更明顯地感覺到環境的變化，但是當時的教育制度沒有教導孩子們這些變化是好是壞，教材裡也沒有解釋這些變化的原因。我甚至無法從學校課程得知我常去玩的那條溪是「大漢溪」。我覺得「something wrong」，但我無法從教育裡獲得答案。

到了大學，我從各種刊物吸收和環境有關的知識，像是「大自然」雜誌、Time雜誌，還有管管、馬以工他們以文學的角度來談環境的問題，藉此和我自己的生活經驗做對照。

「環境」與「法律」

大學唸法律，課程裡沒有一門課和「環境法」有關。服兵役時，看到教育部招考留學生的公文，其中一個項目是「環境保護法」，我很高興地去報考。面試時，主考官問我：「你是法律系的，怎麼會來考這個項目？」由此可見，當時一般觀念並不認為環境問題需要提升到法律層次來看重，和環境有關的法律侷限在污染防治的範圍，非常狹隘。

到美國留學，進入耶魯大學法律學院，發現選修環境法的學生非常多，而且來自各個科系。當時我就下定決心，將來回台灣教書開環境法這門課，不只是教法律系學生，還希望環工系、公衛系……其他科系學生也來聽課，大家一起來關心我們的環境。

關鍵的1992

1992年，發生一件對台灣對世界都很重要的事情——里約「地球高峰會」，國科會補助我與其他幾位學者一起去參加，這次經驗對我影響很大，深刻感覺環境問題其實也是外交問題、國際問題。

台灣受到世界趨勢影響，加上發生「虎骨酒」、「犀牛角」事件，在國際間造成負面形象，社會上愈來愈多人關心環保與生態的問題。1994年行政院成立了「全球變遷政策指導小組」，當時我就被找去當這個小組的委員。1997年改組成為「國家永續發展委員會」，我繼續擔任委員直到現在。

「全球變遷政策指導小組」成立目的，在於因應當時國際對台灣環保問題的指責或制裁，即使改組成為「國家永續發展委員會」，角色也比較被動，往往好幾個月才開一次會，功能並不強。

永續發展新起點

2002年，委員會主任委員從行政院副院長提升層級由院長擔任，指定政務委員擔任執行長。這是很大的提升，目前世界上大約只有百分之十五的國家其永續發展委員會的主任委員是由總統或行政院長擔任，這對推動委員會積極運作有很大的幫助。

另外委員成員調整為三分之一政府首長、三分之一學者專家、三分之一民間團體。以前是五、六位專家學者加上政府官員，那些學者專家雖然有心，但他們的想法有時和民間真正的需求有落差。所以這次改組將具有代表性的民間團體納入委員會的委員，並且不只是狹義的環保團體，還包括環境、生態、科學、原住民等民間團體。學者專家也擴大範圍包括社會學、經濟學、生態學等等，而非像以前偏重工程方面。總之，廣泛結合政府、學術、民間各方面的力量，共同集思廣益推動永續發展。

尤其，游院長對永續發展具備深刻的認知，在他大力推動之下，委員會以新的面貌大幅度邁出永續發展的腳步，包括永續指標、再生能源、綠色消費、生物多樣性等兩百多項行動計畫。

永續發展委員會的角色，在於鼓勵並協助各部會思考他們該做些什麼事，擬定具體的方案，進而切實地執行。就政府單位而言，要勇於提出理想，不要一開始就認為做不到而打退堂鼓；就民間專家學者而言，則是要考量現實狀況，提出務實的建議。

目前委員會推行的行動計畫，有些進行的很不錯，有些進度比較慢。造成這種差異的原因很複雜，第一點是計畫本身性質不一樣，有些本來就比較容易，有些難度較高；有些很快就能看到成果，有些是在幾年之後成果才會顯現出來。第二點是投入的經費多寡。第三點是所需網絡寬廣度不同，有時候不是一個機關做得出來。大致上，即使進度不如預期，還是有照著既定的方向去做。

最高的理想

這一兩年來，我深刻感覺無論政策推行有多麼困難，永續發展這件事只要有心去做，就一定做得起來。最近總統大選在即，許多討論的議題已經失焦，至少永續發展在社會上還算受到重視。

未來我對政府的期望是，永續發展不是一個單位在推動，而是每個部門都有永續發展的觀念，這是最高的理想。

對年輕人的期許，則是要懂得珍惜這塊土地，並且要有國際觀。如果缺少這兩種心態，國家的未來堪憂。

至於一般民眾對永續發展的認知，牽涉到民眾與政府之間的介面，包括民間團體、社區團體，以及大眾傳播媒體等等。很希望能從民間生起一股力量告訴傳播媒體，民眾需要多接收永續發展的訊息。否則永遠是惡性循環，傳播媒體認為民眾對永續發展不感興趣，民眾也因為資訊很少而不了解甚至不關心；必須有一個機制來突破這種狀況，強化資訊的流通傳達。

燈燈相續

永續發展委員會，扮演的是「點燈」的角色，一盞接著一盞的燈點起來，期待流傳得更廣，流傳得更遠。

永續發展可說是國家社會的命脈，需要政府積極推動，需要民眾深入認知，需要教育界教導孩子們建立觀念，未來好好擔負社會責任。

其實，對於永續發展的成果，我想我永遠不會滿意；一旦覺得滿意了，腳步不就停下來了嗎？這是我一生的使命，也希望它成為大家生命中一個重要的部份，則我們的國家必定一天比一天更好！