2005 年， 世界銀行出版的報告 ”Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis” 中指出 ，台灣可能是世界上最易受到天然災害衝擊的地方，而且台灣約有 73% 的人口居住在可能被三種以上天然災害衝擊的地區。近年來全球環境變 遷、氣候異常，使得天然災害頻率及強度增位於高危險地區的台灣未來災害風險將大幅提升。
氣候變遷對台灣降雨模式的改變學界已有共識。台灣未來的總雨量不會有很大的變化，但降雨天數將大幅減少。換言之，未來台灣將遇雨成災、不雨則旱，水災與旱災交替出現 。
根據中研院最新的研究，台灣平均氣溫每上昇1度C，強降雨將增加 1.4倍，其後果是坡地災害與水患發生的頻率大增。台灣的地質年輕脆弱易崩塌，10 年前的 921 震災造成土石鬆動，只要遇上較大的雨量，土石流與崩塌極易發生。超過 1,500 條的土石流潛勢溪，居住在土石流警戒區的居民高達 3萬 5千人左右，每年汛期面臨的風險，大於往昔。
根據工研院調查 921 地震後，全國崩塌面積高達 50,752 公頃，去年莫拉克風災又造成 39,492 公頃之新崩塌，產生高達 12 億立方米之泥砂 (約 650 座 101 大 樓)，這些泥砂約有 12 億立方米仍然殘留在坡地上，另外約 12 億立方米淤積在河道或水庫中。因此，未來幾年的大雨將再「輕而易舉」地重創台灣。
坡地災害的成因除了前述因台灣地質年輕易崩塌外，更大的根源在於山區的人為開發。高山農業造成高海拔地區超限開發利用，而近年來的高山休閒業亦引入了許多不當的開發。又為高山農產品易於往下送，並方便遊客上山，政府開闢了密集的山區道路，而便捷的山區道路又吸引更多開發與活動。這些山區道路之開發，本身就造成了許多坡地災害。
台灣河短、坡度陡，山區的降雨在短時間內就會流到下游平原，近年來因為前述坡地不當開發，土地含養水份能力大減，雨水逕流量大增，加上河道淤積嚴重，造成中下游地區極易淹水。台灣西部多屬河川疏砂堆積起來的沖積平原然，然而台灣地小人稠，又長期注重經濟發展，完全忽略生態環境與土地的承受力與脆弱度，我們不斷的與河爭地，不斷的蓋河堤、利用河道截彎取直工程，生出新生地供生產、居住或休閒使用。許多河床被佔用當作垃圾掩埋場、地下工廠、土雞城、溫泉民宿等狀況四處可見。 2008 年廬山溫泉綺麗飯店倒塌，即是與河爭地的後果。台灣易淹水低窪地區總面積約 1,150 平方公里，其中並以宜蘭、台北、彰化、雲林、嘉義、台南及高雄沿海地區鄉鎮較為嚴重。未來受氣候變遷引發之強降雨將增加 1.4 倍，城鄉淹水的狀況將處處可見，特別是地層下陷區成為居民揮之不去的夢靨。
氣候變遷不但造成台灣未來降雨天數將大幅減少，且降小雨的機率變低了。 過去 10 年，台灣的小雨發生頻率減少約 30 ％到 40 ％。 這也是說未來台灣每年水庫缺水的狀況將可能成為常態。水庫除了因雨天數減少而儲水減少外，水庫淤積狀況嚴重亦是造成儲水減少之主因 。依據水利署 2009 年莫拉克颱風前的調查數據 顯示，全國 40 座水庫，平均淤積率約 16% 左右，其中已有 12 座水庫淤積率超過 40% 。水庫淤積的原因主要是河川短促湍急且大量泥沙沖刷，再加上水庫上游集水區高山農業及休閒之開發，造成土保持不佳，遇大雨則極易崩落，其致災原因與坡地害之成頗為相似。台灣另一奇特的現象，是下過多雨可能會造成自來水廠無法供水。集水區易崩塌引發水庫水質混濁，自來水廠無法過濾而停止供水。因此，未來像2004 年桃園地區因艾利颱風停水兩週、 2009 年南部地區因莫拉克颱風停水近一週的現象將不斷重演。
另一個值得重視的議題是海平面 上升。國內研究發現台灣海平面上升速率為全球海平面均上升速率的 1.4 倍，尤其西半部因地層下陷關係，其現象更為明顯。海平面上升 0.5 公尺 時，台灣將損失 105 平方公里的土地；若上升 1公尺 時，將損失土地 272 平方公里 ，高風險地區土地達 1,246 平方公里。淹沒區將是台南縣、台南市、嘉義縣及高雄縣等沿海鄉鎮，而高風險地區主要是台南縣、雲林縣與嘉義縣，且有許多濱海工業區將泡在海水中。
二. 石門水庫集區 -- 面對氣候變遷的一個典型國土規劃困境
石門水庫為一在漕水庫，其集水區因氣候變遷導致土保持困難，復因高山農業，觀光活動及產業道路密佈導致嚴重之水土破壞。自然因素加上人為的水土破壞，已嚴重導致石門水庫的庫容減少，水庫壽命減短，勢必造成北部區域供水的危機，透過檢視石門水庫集水區的氣候型態，土地使用狀態，即可清楚看出台灣目前國土規劃及土地使用之困境。
- 豪大雨之效應
2004 年 8月襲台之艾利颱風重創石門水庫集水區，而且將水庫上游的幾個攔砂壩填滿 ，大量土沙衝進石門水庫，使水庫容大幅下降，並且因水質混濁，導致桃園地區斷水達一週之久。
-高山農業過度開發及產業道路之狀況
石門水庫集水區之上游，山坡地之坡度極陡，但高山農業，包括水蜜桃、茶葉
之種植非常普遍，超限利用極為嚴重，休閒旅遊也普及，因此聯外道路，產業道路
密度極高，其結果是嚴重的邊坡塌陷與表土沖刷，將來極端氣候型態的來臨，勢必
使此一地區面臨更險惡的挑戰。
-災害原因分析
石門水庫集水區的經營管理，面臨了以下諸多 課題
(一)、超限的高山農業與產業道路
(二)、全民造林政策的爭議
(三)、高海拔敏感地區之各種開發行為，包括政府投資之基礎建設 (如：水庫之攔沙壩 /聯外道路系統等)
(四)、原住民生活保障與山林保育間的衝突
(五)、缺乏高山地區土利用合理規劃
(六)、水土林管理事權不統一
上述的各項問題，導致整個集水區陷入惡性循環，下表將石門水庫集區之所有災害原因逐一羅列，可清晰看出豪大雨，脆弱地質，不當之土地使用，以及道路闢建交互為用 ，形成石門水庫集區步向毀滅之機轉。
三. 當前台灣國土規劃課題
透過檢視石門水庫集區所面臨的課題， 我們可以放大視野，進而整理出台 灣當國土所面臨的課題如下 :
1. 中央山脈保育軸，即雪山山脈，為台灣生態與國土之基礎，相關保育對策仍未完備。 高海拔地區高山農業及觀光發展所衍生之開發行為導致過度建設，違反永續發展原則。國家公園，風景區觀光局以國家風景區為基礎之套裝旅遊路線常位於高海拔或生態敏感，但也常有過度 開發之虞。
2. 西部主要河川行水區河谷綠廊破壞殆盡。西部主要河川其行水區河谷綠廊，為生態網絡之主要生態廊道，上游地區之保育作為不足，中下游則多已人工化，導致生態網絡破碎人工化，長期以來與水爭地，未能以流域，集水區等宏觀角度進行永續規劃。
3. 地球暖化導致之氣候變遷，引發嚴重土石流。復經幾次地震後，土石鬆動，每遇豪大雨常釀成土石流災害。尤其大甲溪及高屏因地震造成之土石鬆動及數次颱風暴雨之侵襲後，累積了量龐大崩落土方造成下游地區極大之威脅。
4. 西海岸嚴重人工化，潮間帶及近海生態破壞殆盡。中部沿海地區層下陷情況相當嚴重。 甚至影響到高鐵行車之安全情況相當嚴重。
5. 城鄉地區缺乏以永續觀點之整體規劃。 都會地區河川流域行水人工化及雨量集中， 週邊山坡地或農轉為建導致淹水頻率增加。都市地區容積過高，熱島效應惡化，農村地區之生活方式及文化特色快速流失，農地釋出未能整體規劃導致耕地破碎，農村景觀及空間架構崩解，農業地區之生態保育功能快速消失。
四. 國土規劃制度面之課題
1. 欠缺具法定效力之國土計畫。全國及縣市未作土地使用整體規劃，欠缺宏觀國土規劃願景。
2. 未能有效整合水、土林業務。 以石門水庫集區為例，各目的事業主管機關及中央與地方兩級政府各行其是，缺乏整合性計畫以確保集水區及水庫之永續發展。
3. 部門計畫缺乏國土之指導。 各部會就其本位主義執行業務，交通建設相當程度主導了國土的發展。都會地區缺乏協調都會區域重大基礎建設之機制。
4. 城鄉地區之發展缺乏永續、成長管理念。農業發展地區之土使用秩序快速崩解 ,農業生產環境之完整性無法確保。
5. 國土保育地區未能以保育及保安為最高指導。環境敏感地應限制開發，但常被各種公私部門之開發行為突破。
五. 兩個重要政策工具 :國土計畫法及復育條例
目前針對台灣之空間發展課題，有兩個重要政策工具，此兩個重要政策工具，目前仍處於草案階段，未完成立法，國土計畫法以之永續發展為目標 ，將台灣之國土 ，劃為三大分區，即國土保育區，農業發展區及城鄉，若國土法通過，全國及各縣市將進行國土規劃，是台灣首度針對國土進行全面之空間規劃，意義深遠，國土復育條例則是針對遭破壞之區域進行政策工具，是針對台灣國土保育及安狀況劣化之急迫性課題試圖進行快速而有效反應政策工具。
1. 重要政策工具之一: 國土計畫法
國土計畫法 （草案）將國土劃分為保育、農業發展及城鄉等三大功能分區，進行整體規劃以及積極管理，其中與氣候變遷下之國土保安關係最密切的 ，是國土保育區之劃設 .
國土保育區之劃設目標如下 ：
-- 國土保育地區應以保育與保安為最高指導原則，海域、岸森林及山坡地 等環境敏感地區應限制開發 。
-- 涉及國土保安與生態敏感之保育地區，土地應以維持公有為原則 。
-- 國土保育地區範圍內之水、土、林業務應予整合，並進行整體規劃及統籌管，並進行整體規劃及統籌管理。
國土保育地區，大部分是承接現有的法定生態保育及保安地區，如國家公園等。其他則進一步檢討山坡地保育區，從國土保安及防災的角度分級管理之。
--保育區事權統一
目前依相關法令劃設之保育區權責重疊混亂，將來保育區之劃設，將整理複雜重疊的管理機構，修正為簡化的單一管制模式。
--農業發展地區
現有的農地經審慎評估後，將部份釋出給城鄉發展區，部分做為國土保育，其他則維持農業用地之使用。農業發展區，以農業生產環境確保為目標。 對目前大量之超限利用地區 ，則改劃為國土保育區。
-- 特定區域計畫之擬定
針對國土環境脆弱及敏感地區偏遠發展遲緩地區，進行特定區域的範圍劃設，加強保育及社會均衡發展。 特定區域計劃之劃設，為一重要之機制，主要河川流域 或石門水庫集區， 即可劃設為特定區域 ，進行專案之計畫及配套建設，並得以編列專案建設經費 。
2. 重要政策工具之二: 國土復育條例
國土復育條例有以下重點 :
-- 實施範圍包括全國之山坡地 、河川區域海岸離島嚴重層下陷區。
-- 實施範圍內之土地，依其環境生態特性區分為高海拔山區、中海拔山區、中低海拔山區、河川域岸地離島分別管理之。
-- 高海拔山區應永久保留自然狀態， 禁止農耕、採伐林木及其他各項新開發既有建物、設施應限期拆除，既有作物應限期廢耕並進行復育。但原住民聚落及經中央目的事業主管機關同意 之設施 不在此限。
-- 中海拔山區應以保育為主，禁止農耕及其他各項新開發。 但本條例施行前原有合法使用之土地、建物及設施，得為原來之使用。
-- 高海拔山區及中海拔山區禁止新闢拓寬省道、縣道和鄉道，現有路等級不得提昇。
但經行政院專案核准者在此限。
-- 為加速環境退化地區之復育，下列地區得劃定國土促進：土石流潛式溪流影響危險地區、崩塌超限利用土集中之嚴重層下陷區、河川有生態環境退化或危害防安全之虞地區、遭違法佔用之地區、其他對水土保育有嚴重影響之地區。
-- 高海拔山區、中海拔山區、河川區域及國土復育促進地區內依本條例規定被徵收之土地所有權人，得優先承租或購平地之公有耕地。
-- 為鼓勵高海拔山區、中海拔山區及國土復育促進地區內之居民遷居平地，地方執行機關應協助規劃及安排其就業、居住、就學及就養之生活照顧措施。
-- 原住民部落得申請整體遷建，主管機關應考量就業、就學及就養之生活照顧等因素，選定適當遷建地點並研擬具體計畫。
-- 生態旅遊設施若位於原住民保留地內，應優先輔導經營或雇用原住民。
-- 為順利推動國土資源之復育及保育，政府得向自來水電力事業機構徵收土復育費。為加速國資源之及保育，行政院應設置基金其來如下：一、政府循預算程序之撥款。二、本基金孳息收入。三、自來水事業機構繳交之國土復育費。四、電力事業機構。
五、民間捐贈。六、其他收入。前項第一款政府自本條例施行當年起，每應公共建設計畫經費編列預算移撥， 十年移撥總額不得低於一千億元 。
六. 政策建議
面對地球暖化與氣候變遷之挑戰 ，政府應有以下幾個強勢作為 :
1. 通過國土法與復育條例，確立相關行動之法制基礎 .
儘速通過具國土復育保精神之「國土計畫法」 及國土復育條例 ，完成國土保育區之劃設、相關管制配套措施，及通盤檢討機制，因應環境快速之變遷，必須建立細緻且為動態之國土資訊系統，將保育地區予以透明化 .
未來部門計劃必須奠基在全國國土計畫之指導 .
災害之治理除須從空間規劃與土地利用觀點切入外，並須考量土地利用背後之產業政策 .
2. 綜合治水與流域管理
目前水患治理係以行水區為單位，分上、中下游各由不同權責機關辦理，上游由農委會水土保持局及林務局辦理，中下游主要河川由水利署辦理 ， 雨水下道由內政部營建署辦理， 農田排水由農委會水利處辦理；不但事權分散且欠缺跨部會水患綜合治理規劃、統籌及協調機制，自然成效不彰 。而且治山治水措施，絕大部份依然仰賴工程手段。 河川之治水策略僅及於行區範圍內，而忽略了土地開發與使用模式才是治水問題的核心。 以河川流域及集水區為單元之域規劃， 已成為國際趨勢。流域內之生態地景、水資源利用土使及防災議題應整體考量。 較高海拔應以低衝擊之生態旅遊取代現行高山觀光旅遊型態，以減少山區之開發。整體考量流域內生態地景、水資源利用土使及災害議題才有可能緩解氣候變遷帶來的災害 .
針對 水庫淤積與資源問題，政府應透過國土計畫法，積極落實集水區土地管理，以延長水庫的壽命。另一方面應抑制高耗產業，推動水價合理化，提昇工、農業的用水效率改善漏水率，飲用分離等關鍵政策 .
3. 因應海平面上升議題，政府開始研擬並展開因應對策，特別是西部之濱海工業區及地層下陷區.
4. 原住民應形成具主體性之組織，並與專家學者合作 ，透過原住民之參與， 針對各族群部落之空間，進行以永續部落發展為前提之調查及規劃 ，並以保育山林，生態旅遊及社區農業為產業基處，提出原住民部落之空間發展政策 ，因為原著民保留地多位於中高海拔，且災害風險高之區位，必須針對位於高災害風險之地區，發展出配套之避災，遷住之機制，這些規劃必須未雨綢繆，透過一系列之社 區防災避演練社區防災避演練，社區永續發展之討論 ，社區災害潛在因子之討論，遷住之可行性，以及產業發展，就業學等課題進行細膩深入之討論 ，以期逐漸形成共識 ，採取必要之行動 .
5. 針對氣候變遷之高風險地區 ，提出一行政院層級之整合性專案
此一專案應 :
-- 以國土法草案之特定區域概念及復育條例方案優先處理下列專案 . 1. 中央山脈保育軸 2. 石門水庫集區 3. 大甲溪上游 4. 雲嘉地層下陷區
-- 落實水土林整合之概念 落實水土林整合之概念 .
-- 具備宏觀國土規劃之視野，落實集水區規劃與生態網絡之理念
-- 整合既有之大型院核定專案及部會層級相關方案與構想 ，如國土復育方案，土石流防治專案，易淹水地區患防治專案，中央山脈保育軸 ，全國公園與溼地計畫 等
-- 此一方案並必須面對過去大規模不當土地使用進行變更.
-- 有效之行政領導，應指定一位政務委員或由經建會負責推動管控此方案，相關單位包括經建會，經濟部，內政部，農委會等，並因由營建署國土隊及區域規劃隊等負責空間規劃作業 .
6. 應全面動員主要智庫 ，各大學院校及專業技師公會，就北中南東等區域參與研究，規劃與監控等相關工作，並就相關之規劃及防災作為，公開資訊，廣邀民間團體進行參與式規劃 ，以獲得全民之認同， 理性之溝通，細膩之規劃以及專業一 般民眾之參與，是空間規劃及防災作為成功之關鍵 .
第一個結構性因素是台灣目前仍是一個向開發傾斜的社會。雖然今天召開本次公與義會議代表了台灣環保意識的抬頭，台灣的公民社會相對成熟，有很多關心環境的國民與民間組織。也有很多官方的代表參加，而且發表了很多似乎符合永續價值的意見，表示政府官員了解永續發展的價值觀。但是對於政府結構與相關法令的調整與行動的落實還差很遠，雖然有這樣的觀念，但是還無法付諸實際行動。所以現階段環境議題的抗爭頻發，仍然是台灣社會無法避免的現象！
另一個結構性的因素是台灣公共政策的決策模式。台灣重大公共工程的決策方式並非策略式或計畫式的，政府的決策，往往基於選票的考量、地方諸侯或黨籍民代的要求，或財團的遊說。提出某一項重大建設方案時，就已是箭在弦上，只能調動所有政治力量往前推動。尤其是重大選舉前的政策承諾，哪有政策評估？ 事後的環評若不宜開發怎麼辦？這在台灣目前的政治文化下，只是政治角力，而非公共議題討論或環評的理性思維。主管機關本身也常有建設取向的本位主義，譬如交通部門長期以來就一直推動全島交通網。這一個概念經過反覆宣揚就形成一種主流價值。這些單位與民意代表唱和，就一直提出相關建設方案。所以蘇花高， 台二十一縣位於阿塱壹古道等建設方案就變得順理成章。雖然會依法環評，但是在如此時空背景下，環評當然僅是走完程序， 聊備一格而已。
永續會只能背書 如何鳥語花香
民進黨與國民黨在處理類似事件，本質上都是一樣的。因為政黨需要永續執政，雖然兩黨都認為台灣的永續發展非常重要，但是是在確保政權永續之後的考慮。這就是為什麼政府需要被嚴厲監督，若是沒有透過嚴厲監督，政府將會作惡萬端。很多行政院永續發展委員會的委員抱怨永續會不受重視，甚或行政部門拿來不永續的方案要求背書。在目前的政治文化下，這是必然的結果。譬如高鐵再加兩站，或高速公路加建交流道的議題，若選前成為政治承諾，後來的環評有可能認真嗎？有政治敏感度的環保署長，在了解需配合推動若干大型建設方案時， 甚至在勾選環評委員時，就會極為審慎了！
因此，行政會永續發展委員會若運作良好，表示這個執政團隊的理想主義色彩還在。但不受重視的概率較高。 假使可以成立行政院政黨永續執政委員會，首長們一定會非常的關心。
除非立法明定環評不是由政府出錢做環評，而是政府或民間的開發單位編列預算，交由客觀的第三方執行，才有可能出現公開與可信的調查資訊，程序與環評結論。當然交給誰又是一番角力。總之，相關制度尚未建立前，目前只有無關緊要的方案，才有較客觀的環評。假使政府要做的方案，沒有因為環評而一直被擋下來的，只是會拖得比較久、成本比較高。若擋下來了，一定是選舉選票的考慮。
目前引起爭論的環評，只會是政治角力。沒有理性客觀環評的空間。我們應積極推動政策環評。一個建設根本不符永續發展的原則，就算不破壞環境，又有何意義？一個會破壞環境的建設方案，若有政策環評，根本不可能提出。
背棄永續 未來只是夢
我擔任行政院政務委員時，非常積極的參與行政院永續發展委員會的相關業務，在此提出這個委員會的一些操作經驗與反省。行政院永續發展委員會若能成為一個常態性，運作良好的委員會，對台灣政策環評理念的推動 將具有非常高的價值。因為這個委員會是台灣目前政策環評唯一而且最高層次的工作平台。把這個委員會用為背書不符合永續原則的公共政策是對這個委員會最愚蠢的運用方式，而且還發生過。
永續會委員的產生，最好是由產官學及NGO代表中慎選有識之士。高品質的委員是這委員會運作良好的關鍵。永續發展委員會要引進視關鍵性永續發展議題為終身職志的人士，如邱文彥教授終身以海洋生態保育為職志，他的意見都是長期觀察的結果。
這個委員會的任務，是對台灣永續發展的關鍵性課題，進行宏觀、策略性、 常態性的討論。如台灣的交通發展策略、水資源發展策略、流域保育策略、國土復育策略等議題的選定，每年度依其急迫性而排定，但並非在政府已經下定決策了才拿來討論，而是平常就進行宏觀長遠的討論。
其中裡面有幾個工作項目，如確定永續發展的願景，推動落實永續發展指標示是非常重要的工作。如全島海岸的人工化是一個重要的永續指標。我擔任委員時的調查就已發現全島海岸線人工化已超過總長度的五○％，還逐漸上升。這個指標，就成為後續很重要的政策指引。優良農地應是另一個很重要的永續指標， 優良農地若一直減少，當然就應有對策。透過永續指標的建立，與不同的的主題不斷的討論，就能即時獲得充分資訊。如此一來政府相關單位就會有所警惕，決策幕僚可在政治人物決策時告知其嚴重性。目前政府的運作方式，看不到這樣的資訊，政府幕僚關起門開會，哪邊選票多就往哪邊站、短線操作做決策。有人認為這樣一來，台灣就不用建設了，將會嚴重影響台灣的經濟發展。其實台灣要落實永續發展，若無方向正確的策略，則諸多所費不貲的建設方案，都如建立於沙上的城堡。君不見數量龐大的蚊子館，一再路基流失的山坡地道路，沒有漁船的漁港，還有來勢洶洶的氣候變遷，我們要的是符合永續發展原則的建設與經濟發展！
]]>令人深以為憂的是, 日本這一個超大複合型災害之結構與發生災害之前提, 對台灣而言, 除海嘯之可能性稍低之外, 發生的條件俱足. 尤有甚者, 台灣之科技水準, 災害意識, 政府之防救災體系及政策作為, 平時演習, 防災教育等等面向, 均明顯比日本落後. 而且政府對災害經驗整理, 向來輕忽, 921震災及莫拉克風災之經驗, 系統性整理轉化為下次災害之防災對策之努力, 仍付之闕如
我們過去對自然災害累積若干經驗, 但對非自然災害的核災, 因為相信核能專家的保證, 似乎已遺忘其風險. 這次日本的災害, 提醒我們包含了核災的複合型災害足可滅亡一個國家. 複合型災害, 會使原來個別防災體系之想定或設施設計之安全機制失靈. 例如我們從來沒有預想過颱風大雨又滿潮時, 發生大地震震垮基隆河堤防會造成多大的災害, 而這並非不可能發生的事. 複合型災害使核災發生的概率大幅提高, 而我們卻又沒有承受核災的國土縱深與準備. 若大型地震發生在大台北地區, 尤其是新北市, 大部分的建築物, 甚至連核電廠之防震能力恐將不足. 屆時將會發生大規模的建物倒塌, 供電, 供水, 火災, 及救災路線的損毀, 都將使我們無力馳援發生災害的核電廠. 我們的縣市首長, 並不理解容積率過高將損害都市的防救災能力. 密度過高的都市環境, 再加上大量的倒塌, 絕對無法救災. 本來台北的容積管制相對嚴謹, 但北市府的最近的都市更新政策對容積鬆綁, 狹窄的巷道出現參差的高樓, 都將是日後救災的大危機
日本的災難, 怵目驚心. 我們可說完全沒有準備好. 應補課的工作千頭萬緒, 但我們應第一優先全面強化現行的災害防救體系. 強化的重點可分為以下幾個面向:
一. 強化指揮體系:
目前的指揮體系如下:
中央災害防救會報 (召集人: 行政院長)
行政院災害防救委員會(主任委員: 行政院副院長, 執行長: 內政部長, 副執行長: 消防署署長)
行政院災害防救辦公室(辦公室主任)
主要的防救災的功能性部會是內政部與消防署.
日本的防救災體系與我們大致類似, 但日本2001年完成的中央組織再造, 其國土廳防災局被提升至直屬總理大臣的內閣府, 並設置專責防災的大臣-防災擔當相. 美國的聯邦救災總署FEMA, 則清楚分設了 1. 減災司( Mitigation) 2. 籌備司(Preparedness, Training and Exercise, 即TPE) 3.救災司 (Response and Recovery, 即 R&R). 由美日經驗可請楚看出, 台灣的制度設計有兩大缺失:
1.平時之減災, 籌備兩大機能不足
FEMA的減災司平時對潛在災區進行風險評估, 研擬防災減災規畫, 研擬法案, 籌畫災害保險, 檢災基金, 督導各種重大設施之安全檢查, 繪製各種疏散路線圖等等. 災害時提供資訊系統, 並以其專業協助地方政府救災. FEMA的籌備司則負責準備, 訓練, 演習. 籌備司下設一大規模之災害管理研究所, 負責各種災害研究. 對很多大規模危險物品, 化學原料及核能之安全, 提出專業之諮詢. 籌備司另一個重要功能是督導協助地方政府進行大規模的演習. 核災之演習正是其中一項重要業務.
FEMA的減災司與籌備司的功能在台灣的制度設計中分散相關部會, 或被忽略而不在政府之職能中.
2. 無專任閣員, 救災時指揮體系仍不夠清楚
日本之平時與災害之動員體系雖與我國類似, 但其相關事權由其國土廳防災局統籌. 2001年組織再造之後, 內閣設有防災大臣, 即防災擔當相, 並將防災局提升至內閣府內, 以因應防災工作之跨部會性質. 美國之FEMA, 其專職專任性質亦極明顯. 但台灣之救災體系之指揮核心, 其設計為一災時啟動, 平時休眠之機制. 此一制度設計, 乃建立於災害發生頻率不高之認知之上. 但衡諸現金之災難頻率及其規模, 以及核災之永劫不復之風險, 專任閣員及更有效之指揮系實乃統刻不容緩.
茲針對這兩大缺失, 提出數點建議如下:
一. 防救災體系之指揮體系與分工
二. 平時防災計畫之落實:
目前各級政府對其轄區之防災計畫, 普遍不重視. 防災計畫, 應參考美日經驗, 由專家, 相關單位及民間團體, 共同參與研擬, 並於網上公布. 中央災防會, 五都及各縣市, 每年應於網路上發布各自之災害防救白皮書, 就核災, 地震, 洪氾, 海嘯, 火災, 疫病等災害類型, 選擇其轄區可能發生之樣態, 提出相關之防災及應變計畫, 並應製作防災地圖, 通訊系統整備, 及相關權責分工及人力配置等. 目前各級政府之災害防救計畫研擬不實, 未認真確認其可行性, 也未公布周知.
三. 防災演習
相關單位一般視演習為示範表演, 甚至配合媒體演出, 由菁英部隊一再預演以求完美. 我們一定要徹底改正此一表演文化.
我們應就各種災害型態及狀況, 就不同之條件, 進行沙盤推演, 分項演習, 或全面演習. 各類災害, 每年均應有沙盤推演與分項演習. 每若干年則舉辦大規模之全面演習. 我們需測試防災計畫, 以及防災應變之標準作業, 通訊系統, 人員裝備的妥適性, 民間的準備, 以及大眾傳媒的分工與配合. 以一發生意外就無法收拾的核電廠而言, 其防災計畫與演習狀況, 就已嚴重不足, 其他災害防救之演習, 除少數土石流高危險區之外, 可說毫無危機意識.
四. 民間參與
目前各級政府之防救災計畫研擬, 並無民間參與之機制及實例. 民間之學者專家, 民間團體, 大眾媒體應有參與研擬防救災計畫之管道. 民間之參與, 可補相關單位視野之不足, 也可避免相關單位之本位主義與怠惰.
台灣長期以來, 對自然災害如風災及水災, 因為發生頻率較高, 較能應對. 幾十年發生一次的大地震, 因921震災的經驗未遠, 社會仍有些許準備, 但仍嚴重不足. 海嘯之防災則完全缺乏基本認識與經驗. 至於核災, 可說是全國人民之最大隱憂. 核災不屬於自然災害, 台灣毫無經驗. 支持核電的政府, 以及台電, 都有不願揭露核電風險之傾向. 主管核安的原能會有支持核電之傾向, 因此不可能是核電廠之有效安全監督機制. 因此, 台灣此一長期不透明的體系, 必然充滿風險. 任一核電廠一旦發生核災, 都非台灣可以承受. 而原能會與台電, 對發生核災之廠區內因應, 未必比日本高明, 至於廠區外二,三十公里範圍之因應. 他們一定認為必不致此而模糊以對. 至於一旦發生, 原能會必定認為不是他們的權責, 而是行政院災害防救委員會的權責. 而行政院災防會以其平時休眠, 災時喚醒之制度設計, 則幾可斷言, 應無任何應應對策.
有鑑於日本此次災害之教訓, 吾人實不得不深入檢討台灣的防救災機制, 並劍及履及的面對我們的準備不足. 若核四商轉, 大台北地區將有三座核電廠, 其任一發生如日本今日之核災, 則台灣必定萬劫不復.
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