[座談活動]由國土規劃看前瞻基礎建設

一、 緣起

為打造未來三十年國家發展需求，政府於日前推出前瞻基礎建設，在提升區域間資源流通效能、完善公共運輸；因應氣候變遷；促進環境永續；營造智慧國土；區域均衡發展等目標之下，提出軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設與城鄉建設等五大面向建設計劃。在經費上以編列特別預算的方式，在8年間(106年-113年)投入8824.9億經費，希冀帶動公民營的投資，提高實質GDP，並創造4萬至5萬個工作機會。惟本計畫許多硬體建設需引進國外的技術與人力，對內需刺激有限，加上各地政府對項目分配多有爭議，所以此筆8千多億的預算是否真正用在刀口上需重新評估。

余紀忠文教基金會於2015年協助催生國土計畫法，希望以永續、宏觀、整合的精神來推動國土的有效利用與保育。而前瞻建設許多硬體建設項目牽涉到土地的劃分與空間的配置，如何在國土計畫法的精神之下，兼顧環境永續與發展是基金會持續關注的課題。

前瞻計畫經費挹注之多，且涉及台灣國土利用與規劃，因此我們不得不審視其前瞻性與其中的重大命題。首先，是釐清中央與地方間的權責。如編列4241億元的軌道建設部分，中央與地方如何各自承擔責任?目前台灣已有的軌道運作經驗如何提供前瞻建設作為參考?而不致讓中央的建設心情淪為地方分食的急就章?其次，則是計畫經濟與自由經濟之間如何取得平衡?前瞻的規劃需要有總體產業與趨勢預測的能力，在產業發展中，政府應如何扮演其總規劃與執行的角色?最後，政府推動重大建設通常以”特別預算”進行處理，但特別預算的常態化易造成弊病，其舉債之重更是未來世代沉重負荷，如何脫離濫用特別預算的深淵?

前瞻計畫對國內應立足過往發展經驗，在原有的建設基礎上作耕耘；對外則應放眼世界，與國際規格接軌以增強國際競爭力。其目標在以建設帶動需求，但供給層面的體質改革才是根本之源。因此討論前瞻基礎建設應建立在對國際現況的掌握與對過往建設的梳理。

本次座談會將針對前瞻基礎建設幾個爭議點，分別從永續經營的國土規劃層面、財政分配及產業發展等層面進行討論，並在討論中勾勒出前瞻的藍圖。

一、 討論內容

(一)前瞻計畫能否達到透過政府投資公共建設，刺激內需的效果？能否達成帶動經濟發展與就業，並打造國家未來三十年發展需求的目標？其短、中、長期的效益如何？

(二)前瞻計畫以特別預算編列，是否違反政府預算編列的精神？是否排擠未來真正發生重大天災等事件時的舉債空間？政府以舉債建設，成為下一代的沉重負擔，是否合理？應如何改善？以目前的預算與項目分配看來，經費是否真正用在刀口上?

(三)前瞻計畫中的專業能力，於供需關係、經濟效益、社會變遷中的均衡支出，能否求取最大利益？

(四)前瞻計畫是否應回歸專業，中央與地方配合，做整體建設考量及配套，以獲得最佳效率？

(五)前瞻計畫於國土規劃的總體檢。

四、 時間:106年5月25 日(四)下午 2點30分

地點:中國時報大樓8樓(台北市萬華區艋舺大道303號)

五、總策劃:余範英(余紀忠文教基金會董事長)

邱文彥(海洋大學教授，前立法委員)

五、 邀請與談人:

主持人:薛琦(世新大學經濟系講座教授、前經建會副主委)

與談者:毛治國(交通大學榮譽教授，前行政院長)

李鴻源(台灣大學土木系教授，前內政部長)

林盛豐(前政務委員)

蘇煥智(前台南縣長)

曾旭正(國發會副主委)

曾巨威(中國科技大學商學院院長，前立法委員)

附件一:行政院前瞻基礎建設五大規劃案說明

附件二:前瞻建設爭議點整理

一、 爭議考量

(一)特別預算是彈性調劑措施中重要的部分，但它是個調劑措施，應該不能常常被使用，近幾年已違反基本制度的精神，編製已經變成每任總統常態性的做法，應傾向非常保留，反對用編製特別預算。

(二)基礎建設的目的是為了提升供給面的能力，而非僅當作需求面救急的刺激措施。過度強調「凱因斯式」的需求面政策，疏忽供給面條件的建立與改善，本質上就是短視且投機的政策思維。

(三)前瞻基礎建設應由中央領航，地方配套的模式來進行思考。「軌道建設應回歸專業、核實評估」目前已可見3點沒有做得很好，就是TOD（以交通為導向的都市建設）失敗、商業化失敗、產業化失敗。大規模投資計畫有進一步斟酌與討論的必要。

(四)面對政府治理建立國土空間秩序，機制規劃與國土容受力的衡量尚欠缺。

(五)智慧國土概念在規劃上應列入上位機制運作，方能參與整體建設，比如將智慧概念運用在縮減城鄉差距上，民生互聯網計畫與人口結構與城鄉建設的配套。

(六)水環境建設乃國土規劃水土林之一環，水資源涉及民生與經濟所需，重拾水環境概念重視與水共生之文化，考量國土均衡發展是永續的戰略思維。

二、爭議說明

(一) 前瞻建設最大宗為20多項軌道，並有部分會展中心擴建，但缺乏營運準備及規劃，軌道工程投資報酬率及自償率是非常重要的考量因素。人口密度、未來人口的成長及經濟發展潛力等，是必要的評估項目。

(二)前行政院長毛治國提到「軌道建設應回歸專業、核實評估」，儘管各縣市積極爭取軌道建設的經費，但應該要務實依專業來制定政策，而非淪為政治喊價。真要興建，也一定要根據專業精神，搞對畫靶、射箭的順序，審慎做好各種候選方案的可行性、成本效益，以及環境影響衝擊的評估—特別是：我們今後的建設預算用的都是舉債而來的錢。

(三)台北市長柯文哲提到檢討北捷的財務時，發現以前在規劃時，高估土地開發的利益、也高估運量，因為對於財務自償性過於樂觀，導致接任的政府團隊在處理自償性債務時有很大的困擾。蓋捷運不是只有中央給錢，地方政府也要有配合款，有些縣市需要的配合款根本就超過他的舉債上限。捷運是一個迷思，交通規畫應該是整體的，包括鐵路、公路、捷運、高鐵等各式各樣的組合，尤其是組織的問題不解決的話，執行的建設會相當麻煩，會重覆投資、重覆浪費。

(三)前行政院長毛治國認為台灣目前所需要的交通建設，在都市地區應以台鐵路線的立體化作為最優先課題；輕軌捷運或可在個案基礎上，審慎研議可行性，但並不適合作遍地開花式的推廣。另方面，不論對都市或農村、偏鄉來說，以公車為主的公共運輸服務來取代私人運具的使用，是一個值得繼續全面推廣的交通願景。這樣一個願景，不論是從高齡社會的趨勢、節能減碳的需求、交通安全的推廣、弱勢族群的照顧等各種觀點，都應該是不分朝野的全民共同目標。而當台灣農村與偏鄉的公共運輸服務，也都能發展出「各具創意特色」、名符其實的「普及服務(universal services)」時，被講了幾十年「公共運輸為主、私人運具為輔」的交通政策口號，才算在台灣樹立了真正的里程碑。

(四)前瞻計畫目的在於以建設帶動需求，但供給面的體質改革才是根本之源。而供給面的改革則建立在對現況的掌握與對過往建設的總梳理；計畫欠缺對以前類似計畫的成效或影響評估，無法從歷史經驗中得到政策改進的效果。奠基於過往的建設經驗，如扁政府提出五年五千億元的新十大建設，馬政府有四年五千億元愛台十二項建設，這些建設的成果與經驗累積應該作為前瞻基礎建設的基礎。以免重複編列預算建設，導致台灣的許多閒置園區，又或是讓問題並未真正得到解決。

(五)水環境建設在八年八百億後經費的持續投入，僅見到地方與部會的配合性作為，本有的前瞻規劃未見強調，循環資源如水循環利用層面，未見積極推動。水環境工程的保固仍見重複性重大災害損失，國土利用及水資源工程的評估應有檢討作為。環境生態是人們賴以維生的系統，需擺脫公共工程拚建設的思維，轉為以促進就業，充實人力的方式進行保育工作，以減少對環境的破壞，並真正擴大就業的機會。

(六)城鄉發展與交通軌道建設與其他建設內容多有重疊，未見中央對此公共工程與地方需求作總體檢，帶動的效益作預測評估。

(七)城鄉均衡發展中，對於新建設的科學園區未盡盤點與規劃之責，在未見地方政府對閒置空間的處理上，如廢棄工業園區與蚊子館會所等，中央應有建設性的規範與對話。