從總體經濟看稅制改革的公與義

如各位所熟知的，財政為庶政之母，其良寙不但攸關經濟發展之動能，影響政府總體經濟政策之作為與空間，更直接衝擊人民福祉。二OO一年經發會決議，推動租 稅制度改革，進行稅制結構調整，進而追求政府收支平衡、租稅公平、經濟發展、稅制簡化。惟近數年來，我國政府財政缺口持續擴大，政府負債餘額遽增，資本支 出銳減，國內外民間投資衰退，稅基持續流失與萎縮，所得分配日益不均，政府財政面臨極為嚴峻的挑戰。由於經濟成長趨緩，加上稅賦結構失當及稅基之嚴重侵 蝕，國民租稅負擔持續下滑，打破了稅收與經濟同步成長的機制。從而，如何規劃合理、有效的租稅結構與租稅負擔，使稅制與經濟發展呈現良性正向互動關係，並 促請行政、立法部門嚴格遵守紀律，毋寧是稅賦改革的總體方略。

台灣奇蹟 風華不再
回首過去的五十餘年來台灣經濟發展，我國經建計畫從一九五三年開始到二OOO年剛好是十二期四十八年的經建計畫，這十二期經建計劃執行的成果帶給台灣平均 八‧一%的經濟成長率，其中一九七O年代達到九‧八%，一九八O年代達到八%，一九九O年代達到六‧五%，經濟成長率居世界第一，比韓國的七‧七%仍高出 許多，締造了所謂的「台灣奇蹟」。
但是現在風華不再，二OOO年政黨輪替，民主固然深化，但新政府意識形態掛帥，施政無方，導致經濟衰退，民間投資銳減，失業率攀升，治安敗壞，天災疫情頻 仍，相較於亞洲主要鄰國，台灣經濟表現失色，令人憂心。從一九九八年開始，九O年代都還是維持在六、七%以上，但從一九九八年之後，經濟成長降到四‧五 七%與五‧八六%。二OO依甚至出現有史以來第一次的負成長。
這邊有三件事值得一提:一九九八年的亞洲金融風暴，一九九九年的九二一大地震、二OOO年的政黨輪替。亞洲金融風暴時，台灣經濟成長率四‧五七%，在當時 可說是在經濟成長衰退，但是在整個亞洲卻是唯一經濟正成長的國家，其他鄰國幾乎都是負成長，這表示說，亞洲金融風暴影響整個亞洲的經濟發展，台灣雖然身陷 其中，但是政府採取穩定股市、振興房市、擴大內需(六三八億)等措施，經濟成長率台灣一枝獨秀仍然維持四‧六% ，失業率僅二‧七%，九二一大地震的經濟成長為五‧四%，假如沒有大地震則應該會有五‧八%的成長，表現也是相當地出色。不過政黨輪替後第二年即二OO一 年，我國經濟成長率大幅衰退，創下有史以來第一次的負二‧二%，原本大家以為這是亞洲國家共同所面臨的不景氣，但是當我們與亞洲其他國家相比時，卻赫然發 現，只有新加坡與台灣是負成長，而別的國家全部都是正成長，到底發生什麼事情讓台灣的經濟出現負成長?如果我們只看一年的數據恐怕不盡公平，所以我把過去 一九九六年到一九九九年四年的平均跟二OO一至二OO四年的平均做一比較會發現，在一九九六到一九九九年有五‧一%的成長，二OOO一到二OO四年平均只 有二‧六九%的成長，想較之下的經濟成長率少了三個百分點，衰退率也居亞洲國家倒數第一，但若看幾個主要國家，除了美國降低一‧六八%，日本O‧一三%， 新加坡三%以外，沒有幾個國家是最近四年比過去的四年不好的，換言之，大部分國家尤其是亞洲國家，最近四年的經濟成長都比過去的四年為佳，因此台灣的經濟 成長停滯是不能用國際不景氣來解釋。
我們若進一步和韓國比較的話，在一九九一年韓國的出口只有七一九億美金，同期台灣是七二六億美金，多於韓國，但是現在韓國已經達二五OO億美金，我國只有 一七OO億美金，比韓國少了七、八百億美金。我們在看看台、含國民所得比較，在一九九八年亞洲金融風暴時，台灣是一二OOO美金，韓國只有七OOO美金， 差了五OOO美金，去年韓國已經超越我們，今年更不用講了，這也是為什麼我會用「風華不再」來說明的原因。

困境在民間投資不足與消費信心喪失
到底什麼原因造成台灣今天的困境，我個人把台灣這數年來總體經濟的數據做一番整理，發現最主要的原因還是民間投資不足與消費信心的喪失，亦即是民間的投資 卻步，民間的消費低迷。據統計顯示，一九九六到二OOO年台灣民間的消費每年增加六%，現在是一%、二%、O‧八%，去年好不容易達到三%，更正要的是， 民間投資在一九九六年到二OOO年平均是一O%，二OOO年是一五%，現在負成長三O%，上年二OO年好不容易增加二八%，換句話說，二OO一年、二OO 二年、二OO三年民間投資合計比二OOO年水準短少一兆三千多億元，二OOO四年大幅成長才回復到接近二OOO年的水準。因此如何找出民間投資減少與民間 消費低迷的原因，對症下藥，才能夠解決我們當前的經濟問題。

細究其原因，不得不歸咎於民進黨政府少數統治所造成結果，由於少數統治，以致政經情勢擾攘不安，再加上民進黨政府施政無能、政策的錯誤，打擊企業投資信 心，例如貿然宣布核四的停建，都對投資信心造成重創，我們可以看到外國人來台灣投資，二OOO年創造高達到七六億美元，每年下降，二OO四年僑外投資只及 二OOO年一半，惟就投資率而言，仍較二OOO年少二‧五%。但是反觀台灣廠商對大陸地區的投資，從一二億美金一直增加，去年增壓到七O億美金。
如前所述，經濟發展好壞影響財政收支，在財政吃緊時，執政者自應量入為出，萬物舉債度日。一九九一至一九九九年八年期間，中央政府債務餘額增加九九八O億 元，平均年增一二四八億元。民進黨執政五年，即擴增一兆五七九五億元，平均年增二六三三億元，造成財政赤字激增，債務累積加速。二OO六年底中央政府債務 餘額高達三兆九三六七億元，加上地方債務將達一兆八五OO億元(占GNP四二‧六%，二OOO年二兆三五七二億元僅占二四‧二%)。平均每位國民負擔國債 一七萬元，每戶家庭負擔五O萬元，加計額外的五年五OOO億新十大建設與日前提出的三四OO億軍購案、八年八OO治水經費未來五年每年將至少再額外增加一 五OO億負債，債務餘額將加速累積，不利政府未來施政作為。

社福支出擴大 稅賦負擔率下滑
此外，社會福利支出擴大，也是財政負擔加重元凶之一。從各國的經驗可以發現，一國政府能否有效創造重分配效果，關鍵在於稅賦機制與社福支出是否取得平衡， 因為龐大的社福預算終究得靠稅收支應，今天台灣「所得重分配效果」有九成台自社福，一成來自稅賦，九:依這比率顯然極度失衡，這除了使重分配效果大為削弱 外，同時也將使社福面臨經費無以為繼，財政進一步惡化的困境。再者種情況下，政府的社會福利支出年年擴大，而財政負擔愈來愈沉重。
其次，稅賦負擔率逐年下滑也是隱憂，由我國賦稅收入情況加以分析，觀察我國國民賦稅負擔率(賦稅收入占國民生產毛額比重)，由民國七十九年的二O‧一%， 降至九十三年的一二‧五%，已不及OECD國家平均數(約二八%)的一半，十四年間共減少七‧六%，平均每年降低O‧五%左右。由於近五年經濟成長趨緩， 加上自八十七年實施兩稅合一、八八年將金融營業稅由五%調至二%，九O年起又將僅存的兩個百分點的金融營業稅充作金融重建基金，九一年起土增稅減半徵收， 擴大促產條例租稅減免

適用對象，使得政府稅收日減，由二OOO年以前的一‧三兆降至近年來的一‧二兆，賦稅負擔率幾乎占主要工業國家最低。
賦稅收入為支應政府歲出之主要財源，攸關國家施政需要、資源配置與所得分配。近年我國賦稅依存度(賦稅收入占政府支出比重也愈來越低，平均從過去的六三% 降到五八%，社會福利制度較為完善之歐美國家，其賦稅依存度均明顯較我國為高，多在七成已。近年政經環境惡化，加上各項租稅減免措施持續發酵，致賦稅收入 成長出現遲滯甚至衰退現象，稅收支應政府支出之比重不及六成，顯示政府財政壓力偏高， 施政空間有限。由統計可知，目前一年賦稅收入僅足以支應五五%的政府支出，換言之，僅足夠讓政府運作半年，剩下的半年便須靠舉債、國營事業盈餘繳庫、釋 股、出售公產挹注，財政壓力日大。以短期的財政指標觀察，赤字規模已由一九九六至二OOO年的平均每年七一O億元驟升至二OO一至二OO四年平均二八七八 億元，債務餘額占GDP比重直逼四O%，財政的惡化將使外國基金投入台灣資本市場趨於保守，不利台灣經濟的發展。
我國實施累進稅已多年，現行的所得稅、土地增值稅及遺產稅皆屬累進稅，在這樣的累進機制下，當一國的國民生產毛額(GNP)成長，政府稅收非但會成長，而 且還會比GNP的增幅來得高，也就是稅收彈性會大於一。民國七O年代後期及八O年代初期，我國稅收彈性約在一%至二‧二%之間，這意味經濟成長能大幅帶動 稅收的成長。不過，近年來我國的財政是一年不如一年，稅收彈性經年小於一，甚至出現負數，經濟成長帶動賦稅增加的鐵律已經動搖。已去年而言，政府一年的稅 收一‧二兆元，這差不多是九年前的水準，何以九年來國民生產毛額由七兆升至一O兆，稅收卻未見增加？最主要的原因無非是租稅減免過於浮濫。不論是八七年起 實施兩稅合一，八八年將金融機構營業稅由五%調至二%，九O年起又將二%金融營業稅充作金融重建基金(RTC)，九一年起土增稅減半徵收；除此之外，本來 在民國八八年底到期的促產條例繼續延長一O年，以提升科技業的投資誘因。算算看這些琳瑯滿目的減稅，難怪近九年政府的稅收會呈停滯。這套毫無章法的租稅減 免不但不利財政，本來希望透過租稅所應該扮演的所得重分配功能也是無法發揮效果。
目前這套稅制非但不利財政，也使政府原本透過租稅所應扮演的所得重分配功能式微，僅足以讓所得差距縮小O‧一四倍，家庭所得差距逐年擴大，與政府所宣示的 公義社會日漸遙遠，台灣最有錢的二O%家庭可支配所得已是最窮的二O%的六‧O三倍，比起二OOO年的五‧五五倍高出甚多。最嚴重的是，賦稅重分配的功能 不彰時，也導致貧窮跨代循環，有錢的人能夠讓小孩是到良好的教育，所以累進的課稅應該只能縮小有形的差距，如何普遍讓富人與窮人的孩子能獲得同樣的教育品 質，我相信才能夠改善代際之間無形的差距，這才是真正改善貧富差距的積極作為。
高科技產業有效稅率偏低
另一方面，現在的租稅減免，高科技的業者受惠最多，在二OO三年產值最大時所交的稅只有二五八億，而有效率稅率只有六‧四八%，但是傳統產業交了五五三 億，有效稅率達到一四‧一二%，可以看出這幾年，傳統產也以及其他產業的負擔有效稅率都遠高於高科技的製造業，從「量能課稅」的原則來看，目前的租稅結構 顯然有所不公。同樣地，受到政府對證券、土地交易所得課稅的優惠，綜合所得稅高達七五%落在授受薪者的肩上，資本所得稅僅占二四%，稅源勞動所得比重過 高，資本所得比重太低。
檢討了當前租稅問題，接下來便要談如何來進行稅改，我僅列出一些個人的淺見：
首先是改革所得稅制，包括全面檢討非稅法中的各項租稅減免規定，建立租稅減免決策機制，綜合比較與評估減免的效益，藉此擴大稅基，取消職業別之租稅減免。 在課稅原則上，兼顧租稅公平及投資資金流向不受扭曲的原則下，綜合所得稅課稅範圍朝改屬人兼屬地主義的方向努力，以簡水稅源外流損失。檢討兩稅和 一實施成效及現行未分配盈餘計算基準，避免對未分配盈餘超額加徵，簡化稅務行政。採用「最低稅負制」，亦即對高所得者適用的租稅優惠，設定最高金額限制， 超過標準者另行課徵一定比率的最低稅負，以健全所得稅的累進性，遏止政府財政的持續惡化。
第二就是整合消費的稅制。由於我國營業稅在所有實施加值稅的國家中乃屬於偏低者，致使消費稅收占我國全部租稅收入的比重未能適度提高，此與國際租稅潮流逐 漸強調發揮消費稅功能與優點的趨勢，不甚相符。應研議隨經濟成長的條件來徵收營業稅。例如，當經濟成長率達四%以上十，營業稅由五%調高為六%；當然經濟 成長率達五%以上十，再由六%調高至七%。我國貨物稅之課徵項目，尚包括若干中間投入產品及大眾日常用品，與貨物稅對特種消費性物品課稅精神相違，故應修 正貨物稅條例，廢除飲料、電器、平板玻璃、橡膠輪胎等課稅項目；並研擬將油氣類、車輛及水泥類貨物稅項目，轉變成符合環境保護、節約能源、維護國民健康的 環保稅制，以維持特種消費稅的功能與目的，並兼顧財政穩定與稅制合理化。

健全財產稅制 創造無障礙投資環境
第三是健全財產稅制。如地價稅是土地持有成本，土地增值稅是土地交易成本。站在平均社會財富的立場，應縮短公告地價、公告現值與市價間的差距，是當調整地 價稅稅率；未來應朝「輕課增值稅，重課地價稅」方向推動土地稅制改革，以促使土地資源有效力利用，活絡房地產交易。又為了提高公有土地的利用，政府機關之 房地產不以免稅。財產稅的稽徵工作主要在於該財產價值評定之公平性及該財產稅籍資料正確性。為求稽徵工作順利及增裕庫收，並保有課稅資料之正確性，稅籍電 腦資料應定期辦理稅籍清查及維護。至於遺產及贈與稅，應整合稅基、簡化課稅級距、調降遺產贈與稅率，並應盡速修正現行公共建設保留地免稅規定、實物抵繳未 盡合理之相關規範。
還有跟國際接軌、創造無障礙投資、國際化的租稅環境，以擴展租稅外交、消除國際間重複課稅，促進經貿、文化及科技交流，並保障國人在國外投資或經營事業獲 得合理租稅待遇。降低稽徵成本與加強稽徵效率，查緝逃漏稅、積極清理欠稅、是維護租稅公平與社會正義的重要手段，對於目前我國賦稅稽徵成本偏高的狀況，我 們建議：1.整合簡化課稅稅目，在稅收中立的原則下，可考慮取消部分貨物稅課稅項目、印花稅、部分娛樂稅及部分契稅，同時調高營業稅率。2.調整查稅人員 人力配置，小額漏稅案件占據稅捐機關絕大多數的人力，但是補稅成果卻相當有限。根據統計，補稅額在五OO以下的案件，約占全部補稅案件的一二%，但繳回的 稅款只有O‧六三億元，還不到全部補稅額的一%。另外補稅額在三OOO元以下的案件，約占全部補稅案件的四七%，總補稅額為八‧五七億元，亦只占全部補稅 額的四‧二%左右。因此，從效率的觀點來看，政府應將查稅人力集中在較具查核價值的漏稅案件上，以利提高稅收，降低課稅成本。
當然行政、立法部門更應恪守財政紀律。盡管在財政紀律的維護上，現行財政收支劃分法第三十八條之一規定：「各級政府，立法機關制(訂)定或修正法律或自治 法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源」；預算法九十一條規定：「立法委員所提法律 案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金來源；必要時，並應同時修正其他法律」，惟在民粹文化的驅動下，上揭條文顯然只具宣示效 果，不僅行政部門視若無睹，大開政策買票之門，國會部門為討好選民也爭相加碼，造成財政紀律崩盤，未來宜研擬具有強制或獎懲效果的誘因機制予以落實。

提升國競爭能力為當務之急
租稅改革方法甚多，言人人殊，但我個人認為最重要的還是力求提升國家的競爭力。對台灣的老百姓而言，大家所追求的只是安居樂業，安居是免於恐懼的自由、免 於兩岸戰爭的自由，免於擾壤不安，只求政局穩定、司法獨立、行政中立、治安良好、社會正義。樂業是持續經濟成長、創造就業機會、提升生活品質、強化國際地 位。經濟不好事沒有任何一個國家會尊重你的，外交其實要靠經濟實力。
經濟發展主要仰賴民間的活力，也就是民間投資及民間消費的成長。如何創造良好的投資及生活環境，讓「人進來，錢進來」是其關鍵。尤其提振民間長期投資才能 有效解決失業問題，而提振企業在台灣投資的意願，不外乎是良好的投資環境。良好的環境包括政治面的及經濟面的。相信大家都清楚，現在的企業沒有國界，逐水 草而居，所以對任何一個企業家而言，到任何一個地方去投資是在追求最大的利潤，所以會考慮到投資的風險，尤其是國家的風險。經濟面很簡單，土地取得是否容 易、地價租金是否有競爭力、再加上政府的效率(今天大陸的經濟發展之所以快速主要是因為土地取得容易、價格低廉，還有政府的效率)、水電供應是否穩定、充 分，價格是否合理，以新竹科學園區為例，如果發生水、電供應短缺的問題，誰敢繼續來投資更是一個疑問，而勞動相關法令是不是過於嚴苛也對投資意願有重大影 響。如最近印尼發生的問題，我早先一直認為是受到中國大陸經濟崛起的影響，但是後來我有機會見到李光耀先生，便請教他這個問題，他說：「印尼的問題癥結是 修改了勞基法，過度保障勞工，讓雇主在資遣勞工時要付出一O到二O倍的資遣費所造成的。」三年前我再到印尼訪問時，當地台商也反映同樣的問題，證實了李光 耀先生的見解，讓印尼經濟一蹶不振。當然，公共設施是否充足、政府獎勵是否完善也都是決定投資環境的經濟面因素。
不過最重要的恐怕還是非經濟面的問題，尤其對企業家來講，大家最在意的是國家風險，包括政局是否穩定、政府團隊是否可以信賴，政府的決策有無一致性，有無 可預期性，如果說一個部長做的任何事情都讓企業家可以預測，企業家就會放心；反之，部長所為皆無法預測，企業家不免擔心將來恐怕會有什麼變化。再者，政府 沒有效率、政府公權力是否不彰、治安好不好，兩岸是否和諧，都是關鍵之處。所以今天談到租稅改革，談財政的平衡，最重要的莫過於提升國家競爭力。

三通直航 台灣微笑曲線活路
談到這裡，我們不得不再談台灣經濟的定位問題。台灣過去五十年來仰賴日本所提供的技術與零組件，在台灣加工、製造銷售到美國，形成台灣經濟發展的黃金三角 形。但是時至今日，加工、製造這一塊漸漸地被大陸及東南亞取代時，台灣的經濟定位必須往微笑曲線的兩端跟上端發展，左端也就是過去日本所做的技術、創新、 設計、零組件的開發，這部分政府已經在往這這個方向在努力。曲線右端，如美國利用開發中國家代工生產產品結合其自創品牌，透過物流、金融、行銷、服務等創 造高額的附加價值，台灣卻只能賺取代工微利，如今被中國大陸取代後，我們應該加速發展高附加價值的製造中心及知識型服務產業。而過去我們推動之「亞太營運 中心」、「全球運籌管理中心」正是台灣可以發揮的一個地方。簡言之，台灣經濟發展應有的定位，應以製造為基礎，往微笑曲線的兩端發展，並順應中國大陸經濟 崛起的時間，藉同文同種之優勢及扮演跨國企業之跳板善用中國大陸世界工廠的地位，發展台灣成為科技島及全球運籌中心，而三通直航則是不可或缺的必要條件。
這幾年我一直在思考，台灣到底出了什麼問題？我的結論是，台灣經濟應有的定位與民進黨政府的政治定位發生矛盾與衝突，造成台灣經濟發展的瓶頸。過去我擔任 經濟部長時，中國大陸尚未改革開放，因此制定對外貿易策略時只需針對美國、日本、歐洲、東南亞等四大區域來規劃即可，也就是說只要把四個區塊的經貿關係弄 好，台灣經濟就會隨之成長。但隨著時空演進，中國大陸經濟已經快速崛起，經濟部長必須正視中國這個經貿區塊，畢竟中國大陸已經成為世界的工廠，也是世界的 市場。台灣目前對大陸投資已經超過五OO億美元，台灣對大陸出口二OO四年達六四O億美元，出超有四五O億美元，台灣一年有三百萬人次前往大陸觀光。反 之，民進黨執政後，堅持台灣獨立之神主牌，造成台灣政治力向左邊移動，經濟力與政治力背道而馳，相互拉鋸，進而撕裂了台灣，台灣今天的困境其實就是在這 裡，所以今後我們究竟要何去何從？要選擇經濟？抑或政治這條路，恐怕是兩千三百萬同胞所要深思的。假如我們決心選擇走政治路，就要告訴老百姓，大家要吃苦 的心理準備；不過為了百信蒼生，我們實在應該拚經濟、走經濟這條康莊大道。我記得二OOO年時，曾經提到我們台灣今天面臨如此困局，必須用最大的氣魄，非 常的手段來推動短、中、長計畫才可奏功。短程是恢復國人的信心，中程是強化經濟體質，長程則是提升國家競爭力，短中長程同時進行。恢復國人信心，包括推動 朝野的合作、穩定政局、追求兩岸和諧、建立雙贏關係、健全施政團隊、提升文官士氣；在強化經濟體質方面，我剛才強調如何投入更多經費從事研究發展提升技術 水準，輔導產業升級，讓台灣產業在國際上能有競爭力。以日本為例，儘管日幣升值，但其產業仍有競爭力，最主要是拜技術不斷提升所致。至於改善投資環境，促 進民間投資、推動財政改革、追求預算平衡及金融的革新都是中程強化經濟體質可行之道。當然，最重要的便是長程政府的改造，也是過去台灣多年來一直在推動， 希望立法院這個會期行政組織修正草案能夠順利通過，而國會改革所要求的是效率跟紀律，未來還有很多努力的空間，至於司法改革也須同步且持續的進行。

財政為庶政之母，其良窳不但攸關經濟發展之動能，影響政府總體經濟政策之作為與空間，更直接衝擊人民福祉。今天我們

所談的租稅改革，重點固然在於規劃合理、有效的租稅結構與租稅負擔，使稅制與經濟發展呈現良性正向互動關係，但更重要的，還是要能夠提出提升國家競爭力之短、中、長程的國家建設計劃。

(作者為中國國民黨第一副主席、財團法人海峽交流基金會（海基會）董事長)