對土地稅制改革之建議

楊重信/中國文化大學景觀學系教授

土地稅制改革為經發會的決議，決議中在租稅改革裡邊有幾個重點，一為推動改革；二要減少支出；然後五至十年內要達成財政收支平衡。經發會的決議是行政院要立法委員成立一個財政改革委員會。財改會花了一、二年的時間討論。最後提出了一個財政改革方案，方案事實上是在2003年4月23日就已經通過了。亦即，改革方案二年多前就提出來了，二年多了到底做了什麼?大概只有在土地增值稅方面動作很快，將之邊際稅率降低了，其它的改革並沒有看到。改革方案中特別提到，租稅改革的目的：一為充裕財政稅收；二為維持財政穩定；三是租稅要公平。我想我也在此檢視土地稅的部分究竟對於目標的達成有無任何具體做法。財政部林全部長在今年8月15日，全國賦稅會報中特別提到：「這次的稅制改革有三個重點：一為取消軍教薪資所得免稅規定；二為建立所得最低稅負制度；三為檢討促進產業升級條例裡邊一些減免稅等的規定。看起來土地稅並不在改革的範圍中，我提這個背景是要突顯出來，土地稅的短期內要提高公告現值，其為第一；第二主要是因應土地增值稅減半，在去年一月31日屆滿，所以緊接著要做改革。做法上在2004年1月31日二年減半屆滿後，將邊際稅率由原來的40%、50%、60%調降為20％、30％、40％；同時又加了一些免稅的規定。土地長期持有了增值稅也可以減徵。另外想檢討稅基流失的問題。方向基本上是對的，但是除了馬上減了增值稅有在動以外，其它都看不到具體執行。若稅改是要減免稅，那真不知這是哪門子的稅制改革！但事實上法律出來就是這個樣子。土地稅每一次的改革就是增加免稅額、降低稅率，除了這二點外，就沒有了。這次的稅改也差不多是這樣。

中期措施中土地增值稅移到短程已經先做了，中程目標是要提高地價稅，房屋稅跟地價稅還是分立，同時要切實檢討土地增值稅的稅基，公告地價的時間也要縮短，這大概就是裡邊所提到的措施。長期要廢除田賦稅目，農地課稅回歸地方制度法，由地方政府自行決定。地方政府依地方制度法不可能對農地課稅。農地是否要回歸到課徵地價稅等等，如果不規範只是由地方政府來決定，永遠就是都免了，這就是目前土地稅制改革裡邊所謂短、中、長程。短、中、長程的措施除了減稅、免稅優惠以外，其它要改革的項目是宣示性意義較大並無實質上意義。過去常談現在的土地稅制有一些問題：第一，台灣的土地稅制很複雜，又要把地價稅、增值稅放到土地稅中；房屋稅跟土地稅又扯在一起，所以稅制基本上的設計跟國外的情形來比是顯得複雜。第二，台灣的土地稅基本上是地方的主要財政收入來源，也是落實地方自治一個主要的工具，但是在土地稅的設計上並沒有把它當作地方財政收入一個主要的骨幹，基本上是沒有的。另外，土地稅主要是稅基不實且也流失，同時衍生的問題就是地方財政收入短收，地方的公共服務便無法有效地供給，地方政府就長期地仰賴中央，中央也樂於控制地方，所以有所謂的綁樁，這就是關鍵來源。透過地方統籌補助款等等這些，實質上是綁樁沒錯，但基本上就是地方政府確實因為地方財政收入的短收所以也不得不仰賴中央，所以中央、地方事實上是一個共生的結構。

另外在設計上，土地目前持有的成本，尤其是地價稅非常地低。土地持有成本非常低當然就增加了很多土地持有的誘因，降低了土地流通的助力。過去大家常常談到土地的投機等問題，跟稅制都有關連。另外土地增值稅也一樣，孫中山先生說要透過土地增值稅來落實漲價歸公，其實要漲價歸公也不一定要土地增值稅，地價稅一樣可以做，特別把它分出來反而是無法達到漲價歸公的目的。

土地稅制設計複雜，因為地價稅與土地增值稅放在地稅裡邊，土地增值稅放在地稅裡頭，全世界大概還找不出什麼案例，因為它基本上是資本利得稅，應放在所得裡邊，孫中山把它放進來就是為了透過這個稅又達到財政的目的，達到土地政策目標，又要達到社會公平的目標，所以對於這個稅的期望太高，要期望它達到很多政策上的目的事實上是不太可能那麼有效的。土地稅與房屋稅又分立。實際上，稅源都是在跟土地、上面的改良物都是同一個東西，民眾所在乎的是政府總共課了人民多少稅，把它切割幾塊，最終他們還是要看政府向他們課了多少稅，所以這個稅應該要合在一起看的，土地課地價稅，買賣交易有所得就應課所得稅，地上的改良物基本上要重新課稅，這是實際使用之生產要素的一部分。

土地增值其中的一大部分都是來自社會的進步、經濟的‥還有政府的公共投資造成的，這一部分一般也是比較重課的，我們現在的設計很混亂，地價稅跟增值稅放在一起，稅源皆來自土地，但是課稅的稅基又不一樣，又創造了公告地價、公告現值，明明是地價又有一個公告現值，其中就造成了很多的混亂。最後一點就是，免徵的範圍太廣，裡面的項目五花八門，多到無法列舉。基本上，土地稅是一個非常重要，稅源非常穩定、廣闊的稅，以美國為例是將之設計成一個地方稅，地方財政收入的一個主要來源。台灣土地稅的稅基基本上非常非常地大。台灣的土地究竟值多少錢?若以有公告地價的土地來算，有公告地價的土地大概只占八成，過去華昌宜教授用法拍土地的價格(風險較高，故價格一般偏低)估出台灣已公告地價的土地值了78億；蔡吉源教授也是用法拍及公營事業、國產局拍賣土地的價格(價格會比較高一點)估出來就超過一百兆了。林元興教授估的更高，用內政部地價組織的資料估到161兆，如果一百多兆統統當做稅源，課1%那就不得了，稅源是非常非常地豐富。土地稅一般人很不容易逃漏，不管所有權人在不在場，基本上是跑不掉的，人會跑、資金會跑、但地跑不了。稅基非常地穩定，即使以目前的稅基來講也是相當地穩定，相對於營業稅、關稅這一些來講穩定多了，不會有太大的變動。更重要的是，土地稅為一地方稅，取之於地方用之於地方，基本上是實施地方自治一個最主要的手段。

另外，就土地經濟學者、都市經濟學者來講，都喜歡把它當作一個政策的工具，這一點有些人可能不太贊同但事實上是真的。土地稅課徵不當造成土地市場的扭曲會影響到土地的流通。台灣的市場就是這樣，土地常常是有行無市，想用地的買不到地，有實證可為佐證因為土地稅的不當，地價稅太低增加了持有的誘因以後，土地就不流通了，確實有這些問題存在。所以基本上我們應該思考一下，要不要把土地稅的設計重新來過，設計成是地方財政收入的主要來源。當然對偏遠地方、貧窮縣市政府是要補貼的。

美國將土地稅稱之為財產稅，把土地上的房屋(改良物)是合在一起，稱為real estate tax.美國主要都市之財產稅佔地方稅收之比例有高達9成以上，一般也都非常地高，各主要都市之有效財產稅率高者也都有達到3％以上者，平均有效稅率也都在1.5％以上。如果看有效稅率有高到3.86%，平均下來都還有1.5%，而台灣是1%都不到(用公告地價來算也是不到1%的)。台灣土地稅占國家總收入的比例日趨減少，從1995年16%掉到現在只剩下9.89%，而地價稅是比較相對穩定的，因為公告現值並未調整。土地增值稅仍變動很大，但土地不會永遠增值，土地增值稅課徵的重要性在將來會慢慢地降低，慢慢就會減少了，變動主要都是政府操弄的，像減半徵收、降低邊際稅率。降低增值稅後確實可促進土地的流通，但仍有待驗證。所以各位如果每年繳地價稅，就會發現地價稅事實上繳得非常地少，房屋稅比地價稅高了很多。

就現行土地稅制，談到稅基的不實、流失，稅賦短收、不均，也提供各位一些數據。台灣的土地面積總共為360萬公頃，其中已規定地價面積為293.9萬公頃，佔總面積之81.63％；而課徵地價稅地區之面積僅有138.4萬公頃，佔台灣土地總面積之比例為38.44%，佔公告地價面積之比例亦僅有47.09%，不到一半，顯示稅基是流失的。公告地價占公告現值之比率才三成而已，若按台灣三位教授所估計之台灣土地的總市價(總價值)，公告地價占市價之比率都是一成到二成而已，所以稅基是整個流掉了。土地增值稅也一樣，一大堆的減免，只看一年的資料，2004年的查定稅額是3101億，但是免稅用地有1400多億，農地免徵、工用事務業土地免徵，公有的免徵等等一大堆的減免，實際課徵的才七百多億，如果取消那些的減免，政府可以收到三千多億的土地稅，但事實上才課了七百多億。土地增值稅收入逐年下降，土地稅的收入(地價稅加增值稅)也一直地在下降，若以1992年為準，一路下降到只有1992年的一半而已，往下還會再掉。所以整個設計上基本上是不良的，土地持有成本偏低這一部分過去很多人在談，基本上台灣的稅制設計很複雜，沒有將之當作地方稅的骨幹，因此我有三個建議：

第一，                重新思考將土地稅設計成地方財政收入的一個骨幹，起碼要有7、80個percent以上，讓地方能夠有穩定而且豐沛的稅源，能夠來落實地方自治，因為稅是beneficial tax，取之於地方用之於地方，所以地方繁榮能夠課到的稅也就愈多，可以生生不息。第二，要簡化土地稅制之設計。過去由於土地增值稅實質上為所得稅的一部分，因為有交易、有移轉才課徵，才有實現其利益，基本上為資本利得稅，應併入所得稅課徵；地價稅與房屋稅合併為財產稅，但若合併分立計算，地價稅負應從重、房屋稅負從輕。第三，公告地價與公告現值過去是最大的兩個問題所在。同樣的一個稅源，為何地價要分成兩個，所以建議兩者合一，可先廢除公告地價，先有一個日落條款，裡邊再做調整，基本政策要規定公告現值占市價最少要有一定某個比例以上，譬如說九成，像美國，最少都有七、八成以上，最高更可達到九十幾。

第二，                另外，現在公告現值的平地都掌控在各縣市政府所謂地價及標準地價評議委員會，眾所周知那是一個利益團體與政治力介入的一個委員會，所以所評定的公告現值事實上是一個人為的地價，是政治妥協過後的地價，根本不是一個真正反映市場的一個土地價格，所以希望能夠對此部分有所解決。最後一個建議，田賦既然已經停徵了，就直接廢除田賦稅目，只要有規定地價的土地就要課徵地價稅。包括公有、公用事業在內。左手邊的錢交給右手邊還是有作用，左手邊要先編了預算才能交給右手。如果擁有太多閒置的土地，編下來就不得了，就自己排擠掉自己的預算了，所以這可以促進土地的一個有效的利用。故我個人主張應全面規定課徵地價稅；也要同時全面檢討免稅、減徵地價稅及（或）土地增值稅之適用土地範圍，大幅縮減減免之範圍與額度。報告至此，提供給各位參考，謝謝!

回應人2-楊重信：首先謝謝賴委員，我們二位的意見其實大部份是蠻一致的。每次談到土地稅制改革，事實上是沒有聲音的，像今天大家也沒有回應，從過去到現在不管是哪一個黨執政、組閣，只要一談到土地稅制是沒有人講話的、沒有人回應的，這也凸顯出來這個問題很嚴重。因為從歷史上英、法各國的案例來看，很多政權是因土地改革而垮台，被政黨輪替掉的。但是土地稅不公不義的情形我想不亞於“促升”條例的，有過之而無不及。既然要談稅改，我希望土地稅多少也能改一點，剛有一位朋友提到稅改並非是在加稅，確實如此!但是我要提幾案例大家一起切磋一下：譬如說捷運淡水線通車，帶動淡水的繁榮，但公告地價卻沒調升，所以地價稅也沒有增加，政府公共投資產生的社會財富，應該要recapture一些回來，若都不recapture公共建設哪裡會有錢?其實很多地方地價的飆升都是因為土地的變更，原有農地變更、都市計畫用地等等，確實會有一大筆的不勞利得，不勞利得若完全不課稅是講不過去，因為公共投資是納稅人的錢一起投入的，地價稅像分期一樣是逐年負擔的，所以是一個很溫和的手段。

第一，土地稅回歸到地價稅；第二，土地稅制中的土地增值稅將來回歸到所得稅；第三，地價稅的設計應要能反映持有成本(holding cost)，不要阻礙土地的流通，因為長期握有幾十、幾百億的資產，只負擔一點點費用的話，當然就不會急著去處理土地，根本沒有誘因讓土地流通，別人想用地時就買不到，自己握有太多的土地，所以持有成本應讓它適度能夠提升；第四，確實應將之設計成是地方財政的主要收入，不要中央、地方老是糾纏不清，地方自治就是靠中央，但中央又會怪中央權力太大，地方財政的問題不解決，中央治理問題便很難處理，沒有錢治理什麼東西，所以，最後要落實地方自治，應該還是要回歸到地方有一個穩定豐富的財源，然後讓選民去用腳投票，做得好民眾就支持，大家能夠產生一個競爭的環境，要創造一個好的投資環境，地方政府先要創造一個公平、合理的一個競爭，讓整個地方政府可互相競爭，支援地更有效率，大家更公平。最後一點，其實先把減徵、免徵、優惠那些流失的部分補回來，該廢的就廢才是重點。