根據“問題導向”原則，對于現有體制在哪些方面需要進行改革，社會上已經取得基本共識。然而，目前面臨的體制性問題很多，需要進行的改革千頭萬緒，決不能事無巨細，四面出擊。這樣，就必須通過認真研究篩選出一組相互關係密切、又具有關鍵性的改革項目，形成所謂“最小一攬子”的總體改革方案。

這其中包括全面深化改革的總體方案，以及為推出總體改革需要進行的一係列準備工作。

〔總體改革方案之一〕

建設競爭性市場體係

“最小一攬子”總體改革方案由一項核心改革和四項配套改革組成。核心改革即建設競爭性市場體係。

市場在資源配置中的基礎性作用和兼容性激勵機制的作用，是通過競爭性的市場體係實現的。當前我國經濟體制的最主要缺陷，在于政府過多的行政幹預和深度介入微觀經濟活動，廣泛的行政幹預和國有大企業的行政壟斷，壓制了獨立自主的企業作為市場主體、技術創新主體的主動性和創造性。這使市場失去了充分競爭性質，難于發揮其有效配置資源和建立兼容激勵機制的作用。而要建設競爭性市場體係，使商品、服務、土地、資本、勞動力和技術等市場都建立在規則的基礎上，進行平等有序的競爭，需要進行以下方面的改革：

實現商品價格和要素價格的市場定價，壟斷行業的價格和服務標準要由社會定價機構規定；明晰市場經濟的產權制度基礎；改變各級政府壟斷徵地的體制，在土地確權和賦權的基礎上，建設全國統一的土地流轉市場；對現行法律、法規進行清理，確保“不同所有制主體的財產權利得到平等保護，不同所有制企業能夠平等地使用生產要素”。

完善反壟斷立法，嚴格執法，消除目前嚴重妨礙市場有效運作的行政性壟斷；按照“市場能辦的放給市場，社會能辦的交給社會”的原則，劃定政府職能邊界，理順政府、市場、社會之間的關係；禁止各級政府介入盈利性經營活動；打破地方和部門保護主義。

克服司法地方化的傾向，全國法院係統歸屬全國人民代表大會領導；確保法官獨立行使審判權；改善市場監管，實行“寬進嚴管”的方針，由事前監管轉向事後監管，實質性審批轉向合規性監管；禁止以“宏觀調控”的名義設立違反市場經濟要求的行政許可和對微觀經濟活動進行幹預。

〔總體改革方案之二〕

四項配套改革

配套改革項目則應包括財稅改革、金融體制改革、社會保障體係建設和國有經濟改革。

財稅改革包括劃清公共部門與私人部門的邊界，改變目前“經濟建設支出”仍佔各級財政支出很大比重的狀況，各級政府預算回歸公共財政的本來性質。調整政府間財政關係，增加地方財政的本級收入和中央財政的支出責任。減少專項轉移支付，建立計算公式基礎上規范的轉移支付制度。提高預算的透明度，加強人民代表大會和公眾對預算制定和執行情況的監督。

金融體制改革包括繼續推進利率市場化和匯率市場化。在銀行間債券市場的基礎上發展全國統一的企業債券市場。加快資本項下人民幣可兌換的進程，放寬對企業和個人海外投資的限制，以及繼續推進人民幣國際化。

社會保障體係建設須回到1993年十四屆三中全會決定提出的“三支柱”養老保險體制。完善企業年金制度，劃撥部分國有股權和國有資產收益，充實個人社保賬戶。總結過去三年的醫療改革經驗，存利去弊，使醫療保障具有可持續性。改善社會保障基金投資體制，實現養老金基金行政管理與投資管理分開。提高社保統籌層次，逐步實現全國統籌。

國有經濟改革則須實現國有資產管理機構由管理國有企業到管理國有資本的轉變。繼續推進國有資本布局有進有退的調整，開列競爭性行業名單，逐步實現國有資本從競爭性行業退出。同時建立和完善公司治理機制。

〔準備工作之一〕

為聚集人氣而進行的先期改革

進行總體改革是一項重大的戰略行動。為了保證改革的順利出臺，除了精心設計總體方案和路線圖，還需要做好一係列準備工作，其中包括為聚集人氣而進行的先期改革，以及創造和維護較為寬松的宏觀經濟環境。

為了提高政府政策的可信度和聚集改革的“人氣”，一些學者提出應當在今年率先進行一些可以較快取得成效並且具有“可觀察性”的改革。

作為改革的突破口，這類改革要符合以下的條件：與改革的總體目標相一致；能夠快速啟動；改革的實效明顯，而且容易為大眾觀察到。可選項目包括：

其一是重啟和推進過去停頓或放慢了的改革項目。

按照2002年國務院5號文件批準的《電力體制改革方案》，推進電力部門的市場化改革。重啟2003年以後中斷的鐵路部門改革。完成電信行業的市場化改革。限期實現電信、廣電、互聯“三網合一”。強化運營商之間的競爭以改進服務，降低資費，化解消費者的不滿。

其二是保質保量地實現國務院機構改革和職能轉變，並隨時向公眾報告工作進度。清理和減少行政許可和行政審批項目，取消不符合行政法規和國務院規定的“達標”、評比、評估和相關檢查活動。簡化和放寬工商登記條件，將實繳資本登記制改為認繳資本登記制。

現有行業協會、商會與行政機關脫鉤，今後實行行業協會、商會、科技、公益慈善、城鄉社區服務等類社會組織在民政部門直接登記的制度。加快國有企業董事會改革進程和公司治理制度建設。

其三是啟動一批大眾熱切期待的改革項目。將空氣質量、全體居民平均受教育年限、平均預期壽命、低收入階層住房狀況等大眾反映強烈的指標列入對各級政府的考核要求。提高國有企業利潤上交國庫的比例。允許地方政府按照一定審批程序動用從競爭性行業退出的地方國有資本補充社會保障基金、公租房基金等公共基金的不足。

〔準備工作之二〕

創造和維護較為寬松的宏觀經濟環境

實施係統性改革，需要總需求和總供給比較協調的宏觀經濟環境。如果出現經濟過熱、通貨膨脹壓力增大的情況，推出係統化的改革就會遇到很大的困難。因此，必須十分注意保護宏觀經濟環境不因信用膨脹、貨幣超發和流動性泛濫而遭到破壞。

黨中央和國務院率先垂范，踐行“勤儉辦一切事業”的原則。表彰用“提高效率、創造良好的創新和創業環境、發揮小企業積極性”等辦法“穩增長”的先進典型。批評用“上項目、加投資”的辦法拉升增長速度的不良做法。制止正在一些地區興起的用大量投資“造城”來拉動經濟增長的潮流，防止因此出現信用膨脹和貨幣超發。

對地方政府融資平臺，信托貸款，城投債等進行清理和整頓，實現社會融資的規范化、透明化，防止出現大量不良資產和債務危機。

用國有企業資產重組、國有商業銀行資產證券化、出售地方政府資產降低地方融資平臺過高的負債率等方式，降低它們的資產負債表的杠桿率，防止發生衰退風險。

（吳敬璉 作者為國務院發展研究中心研究員）