文化視野下的教育與社會改革
黃榮村 — 2010年04月01日
人心思變，包括意圖（行為後的目的）與行動，並非祇關政治，而是涵蓋各類需要改革事項。台灣過去因政治目的而形成的幾個關卡，包括對既成事件（如228、白色恐怖）之經驗所產生之恐懼、戒嚴、懲治叛亂條例、與刑法100條等項，卻擴延到對非政治領域的廣泛制約，對言論、結社、與國際聯繫上造成諸多限制。以解嚴（1987）前後為例，即可明顯看出民間人心思變表現方式的大幅變化。在台美斷交，美麗島雜誌銷售屢創新高後，1979年12月10日（世界人權日）在高雄發生美麗島事件，隔年美麗島大審是一場解嚴前大規模的社會民主法治教育，政治後果則是使得當年的黨外運動，成為今日的常規政黨輪替。回看美麗島事件的主訴求，如反對戒嚴、反對萬年國會、主張開放黨禁報禁、總統直選，現在看來都已經是沒有爭議的事實，但在當時，卻是害怕恐懼與憤怒亢奮情緒交雜下的大拔河，社會上風聲鶴唳氣氛肅殺恍若一夢。短短十年後的1990年三月野百合跨校學運、五月知識界反軍人組閣，與1991年十月的一ΟO行動聯盟，改由大學領軍，已是解嚴之後。兩者作一比較，前者是情緒緊繃多點齊發，後者則是意興風發單點突破，精神雖仍一貫，表現方式與所獲待遇大不相同。
台灣過去60年來，走的是政治→社會→教育的變革與改革路線。簡略而言，可採下列事件作一分類，從過去重大社會記憶的觀點，說明台灣所面對的變革與改革：
1. 日本殖民統治、國共內戰、228事件、與國民政府播遷來台。這是一系列台灣社會迄今永不能磨滅、不能不釐清、也還在發揮影響力的歷史與社會經驗。
2. 四六事件（1949；台灣白色恐怖之濫觴）、公布「動員戡亂臨時條款」、宣告台灣省戒嚴令、頒佈「懲治叛亂條例」、訂頒「戡亂建國教育實施綱要」（1950）、規定高中以上學校設軍訓室（1952）、教育部派第一任教官到台大（1953）、白色恐怖（1949-1954？）。這是另一段影響台灣政治、社會、與教育相當深遠的大規模事件記憶。
3. 政治禁忌在衝撞下的解除與政治事件的平反，與黨外運動的崛起、1977中壢事件、1979美麗島事件，以迄1986民進黨成立之關係相當密切。
4. 1987年6月解嚴前後一年期間，社會運動（含自力救濟、環保、社福與弱勢等類）多達百餘件，反映出在管制去除之後的社會力解放與社會公平正義觀點的表現。
5. 大學在社會記憶事件中之介入。以台大為例，不僅是228、四六、校園白色恐怖、民族主義論戰與哲學系事件（1972-1974）、參與解嚴前後社會運動、學運（1986校內自由之愛、1990三月跨校學運）的主要當事人，也是政治事件平反（如台大哲學系事件之平反，1993-1995；台大四六事件之平反，1995-1997）之主催者。大學在標舉與實踐社會公義理念、平反、保存與詮釋歷史及社會記憶等項重大工作上，以及思想改革上，都佔有不可或缺的角色，並成為社會記憶的一部分。但大學是否在這類事件中缺席，也是需被評價的一件工作。
6. 司法/行政/教育三大改革、921大地震及重建、SARS肆虐及其因應、十年教改爭議、全球氣候與環境變遷、全球化競爭及M型社會的來臨及因應，則是較晚近的重大事件。台灣在這些事件中如何自處獲得教訓，並帶動改革，則反映出台灣社會是否已發展出良好或亟待改進的基礎結構及心態。
由上述事件的簡單排列，可看出政治一向是先行者，教育通常是改革的最後灘頭，社會則是在中間擺盪，但主宰著政治與教育改革的成敗，可說是最基礎的結構。
社會與教育改革的幾個論証
社會改革的原動力大概不外三類：（1）恢復人性尊嚴與人民作主；（2）對社會不良慣性及不合理既存制度的反動，並要求本質之恢復；（3）提升國家與社會的競爭力。這三類表現有其先後次序，大約是前述的政治→社會→教育三種改革。
屬於第一類的包括對過去重大政治事件之平反、政治反對運動。第二類包括具有實際不滿源頭的社會運動，如自力救濟、環保運動、與消費者保護運動；具現代意義之抽象原則（如社會福利、平等、公平正義、人權）的改革需求，如三月學運、司法改革、教育改革、與性別平等運動；理念先行的運動，如反核、媒體改造。第三類則屬晚近的議題，包括有災難後與自主性的社區總體營造、基因科技下的人權維護、全球氣候與環境變遷之因應、M型社會之防止、教養與人才培育之推動。
台灣的社會改革相當多元且活動力強，但基本上是能量不足。今以第二類的環保與消費者保護運動，略作說明。1980年代中期是台灣環保自力救濟與環境抗議事件的高峰，從三晃化工事件、反杜邦二氧化鈦建廠、反五輕六輕、到反核四建廠，在此期間又逢解嚴（1987），也是各類社會運動躍升之時，在1981-1988約逾上百件環保自力救濟。解嚴前後的社會運動從78件跳到167件，其中主要是環保自力救濟事件，衛生署環保局因之在1987年升格為環保署，並開始實施EIA制度，著重引入最佳可行之環保科技。但就民間環保團體之能量而言，則從國際比較觀點，顯有不足。世界上有綠色和平、地球之友、世界野生動物基金會（WWF）、綠黨的國家，若採重複列計約占全世界國家數的十分之ㄧ以上，但台灣並無相稱的正式組織。次就規模觀之，美國與英國環境與生態保育組織的會員，幾占其國家總人口的四十分之ㄧ以上，台灣雖有活動力極強的環保聯盟、野鳥學會、自然生態保育聯盟、主婦聯盟、及新成立的活躍組織，但總會員數恐未逾三萬，占人口比例僅在千分之ㄧ左右。
1979年由於米糠油製作過程中熱媒管線破裂，造成多氯聯苯（PCB）滲入污染食品，中部地區受害者達兩千餘人，再加上之後的甲醇假酒事件，促成隔年成立消基會，並成功打贏國內第一樁集體訴訟（可惜無實質賠償），對住民近身之安全貢獻甚大。消基會以檢驗與調查為主，所要求的改革由於事涉人民生活安全，有相當強的正當性，但也有能量不足之問題，與美日等國的消費者保護組織之會員量及參與程度而言，台灣仍有難以望其項背之處。
社會改革背後往往要有思想與信仰予以支撐。左派觀點強調壓迫與被壓迫的困境，需透過重大改革或革命予以改變；社會中各個角落經常存在著異化現象（alienation，不一定侷限在勞工與資本家之間），人在資本主義社會中變成不能自主、自我實現的個體，這種不理想困境亟應有所改變。
自由主義觀點則提倡社會的民主與自由，這點幾乎已成台灣社會的共識，但在實際運作過程中卻常有難以兼得的困難。Alexis de Tocqueville 在其Democracy in America （1835）書中，認為民主應是平衡自由與平等的作法，關切群體但也關切個體，但在公民人人生而平等時，個人力量不夠強到可以抵擋權力之侵略性而維持自主，人的自由因此難獲保證。志工主義（volunteerism）則是晚近興起的潮流，凡事做了就是，晚做不如早做，強調社區與社會將因住民的關切與動手而改善。
這三種觀點都曾經或正在分別影響前述之三大類社會改革。早期的政治改革與平反要面對龐大的政黨與政經體制，但改革的正當性也最強，需強而有力的論述與行動，正是左派觀點可以好好發揮的場域。社會改革所涉及的制度性變動，則需要民主與自由理念的闡揚與聲援，而且第二類改革往往來自有具體對象但又缺乏溝通與中介的平台，如環境運動、學生運動、司改與教改，都需要專家、教授與老師的參與，這些支援者經常都是受過現代教育倡導民主自由的陣營。第三類的改革常無具體的抗爭對象，需自主參與一步一腳印，有的透過捐款並加入當志工，參加庶民改革平台（如佛教的五大教團、紅十字會、世界展望會、聯合勸募），有的直接到社區蹲點（如921災後的一百多個長期蹲點志工團體），這時志工主義就是最重要的草根哲學。
總體而言，當人民的歷史應平反、人民要作主、專制蠻橫的政治政黨要改革時，抗爭對象與改革目標明確時，左派觀點會扮演重要角色，而且在台灣早期的改革史中確已發揮其一定程度的時代功能，但現在則受制於現行社會與政經體制，難以充分發揮。自由主義則常由知識界主催，以理念為主制度改革為輔，抽象原則之闡揚多於行動，在過去因緣際會做了很多實際的聲援與仲裁工作，對台灣民主化貢獻良多，但基本上是遲疑的力道不足的。志工主義之適用場域則常無明確之抗爭對象，因此無法確保自主行動可以全面化或持續到什麼程度，但因出身草根，又日益國際化，反而是晚近最蓬勃的一股力量。這三種觀點雖各有其適用與發揮的時代與場域，但若匯流，對台灣建立公民社會之目標則有很大幫助。John Locke曾對公民或市民社會下過定義，他說這是一個自由人組成的社會，在法治下人人平等，不受共同目的之束縛，但互相尊重他人之權利。以此觀之，台灣要建立出一套公民法則來規範私部門與公民事務之空間，還有待這幾種觀點的整合，因為至少它們都曾經或正在台灣社會運作過，也分別影響了不同的個人與群體。
改革觀念與作法之演進
台灣的各類改革經常不是一次性的，在時序上有不同的訴求與其背後的理念。今以四大領域為例說明如下：
- 教育領域的改革階段：正義與公平→鬆綁與多元→效能與卓越
- 校園與學生領域：特別權力關係之解構→教授與學生參與校務、成立學生會與學生議會、校園民主→校園歷史事件之平反→追求卓越
- 環境與永續領域：自力救濟→環境正義與南北緊張論証→政府與市場失靈→環保與經濟並重→追求效率與市場化→跨世代福祉、生態環境的轉寰空間與永續
- 社區領域：災難後或自主之自覺與重建→社區我群之發展→社區總體營造
在這些不同領域的不同發展階段中，皆可看到兩種特色的演進。一為改革皆尚未完成，所以都有繼續「往前看」的特色，各自都在建構自己的定位，想從傳統與歷史、社會現況與國情、以及國際比較中，找到往後發展的路線。另一特色則為在理念上有混合交雜的特質。以教育與校園領域為例，左派（或社會主義）觀點強調特別權力關係之解構、貧富差距之消弭、與社會正義之回復；自由主義則標舉民主與自由之價值，以及寬容與個人之功能；自由派（既非左派也非自由主義）則強調鬆綁多元與市場機能。但台灣是一個特殊處所，上述三種觀點有時可以相容而無激烈對抗，更奇特的有時在一人身上可看到不同觀點之融合，形成特殊的均衡現象。
以行政院教改會在1994-1995年間提出的「教育鬆綁」為例，就提出了三種看法：（1）基進觀點：除國民教育與社會正義之履行（如身心障礙教育、教育優先區）外，國家力量不應介入教育過程。（2）自由觀點：教育鬆綁應以解放人的心靈及潛能、實踐社會正義等項，當為最高指導原則。（3）權宜觀點：最好在考量各項限制條件並找到良好的配套與解決方案後，才進行鬆綁。相關作法則融合三種看法，所以經常在推動上不易有大破大立的格局，背後的理念面貌也不易清晰突顯，需要較長時間的累積與溝通。但這就是台灣教改的特色之ㄧ。另外，由於台灣社會藍綠對抗嚴重，在教育的部份教材上，也常為了如何融合「中華文化」與「台灣意識」而頭痛，短期間難期望有進度，這也是台灣教改的另一特色，理念上也許可透過溝通獲得短暫的均衡，但實際編訂教材時，又恢復不均衡的混亂，這是世界上其他國家難以看到的奇特現象。
下一波改革的必要：以教改為例
台灣還有很多需要繼續改革的工作。如在政治上，族群/藍綠/統獨議題雖在日常生活上，並沒有造成什麼重大困擾，但一到選舉，就如同信仰保衛戰，當然族群議題是其中最無辜的一部分，雙方都會儘量避免炒作。在社區與社會改革上，最能有信心可以表現出台灣特色的項目，大概就是具有社區與住民自覺及願景的社區總體營造。兩岸互動之間本可從長計議表現善意的事項，也常因政治性與策略性的急躁作法，帶來社會的擾攘不安。
所以台灣不可避免的還要進行下一波具有特色的改革，方足以因應未來。祇以教改為例做較詳細之論述。
常年在第一線推動教改的有心人士，都會發現教改的成效，經常受到社會文化中既有的觀念的制約，譬如利用教育翻身促成垂直流動的成功經驗，往往強化原先已有但已不合時宜且狹隘的公平正義觀，對各級明星學校的執著與對入學方式及教材的過度敏感，使得升學主義歷時數十年難以變更，也因此使得教育鬆綁、多元教學、多元入學常引起爭議，難以竟其全功，很多教改理念與既存的社會觀念常相衝突。
聰明的人也會發現，近十年來雖有大學過多問題，但大學內部包括行政、課程、教學、研究、與國際化，改革得相當厲害，惟相對於中小學而言，很少有異議，而且大學進步得很快。其主因可能有二，一為大學一般而言已是制式教育的終點站，但中小學都是跳板，既是跳板就要為最後一戰服務，所以成為工具而非目的。另一則是認定大學唸的書自有其國際標準，大學經營亦可遵循國際通行作法，但中小學則還未到需要國際化的地步，何況台灣中小學的學業表現經常領先國際。
這中間就存在一個可能性。有人認為教改要成功必須配合社會觀念的改變，因此教改與社會改革是耦合在一起的。而且有些社會改革最好放在教改的平台上進行，因為比較具體可操作。直接挑戰社會既存的公平正義觀，與想去大幅矯正社會上的升學主義，常難以竟其功，這是很無奈的困境，但若能開始提議中小學亦應走國際比較路線，說不定是下一世代具有替代功能的改革作法。底下試從全球化觀點予以分析，並提出較詳細之改革方式，以呼應該一想法。
當台灣社會還在為過去的教育與人才培育方式憂心爭議之時，若干重大的改變已在成形，難以忽視，應體認其迫切性，並在未來至少十年之中提出可行且有效的因應策略。首先是過去未曾如此急迫，但現在必須嚴肅面對的三大結構性問題，亦即少子化及老年化、全球競爭、與兩岸互動三者。
在此變動如此劇烈的時代中，諸多過去教改中尚未處理的重點議題逐漸浮現：
1. 社會結構變遷與國際競爭下的教育重整。台灣已有明顯的少子化與老年化問題，外籍配偶及子女日益增多，對各級學校與終身教育影響至鉅；在激烈的國際競爭下，日後的下一代勢必要在國際平台上作跨界流動，教育方式不祇在高教需要調整，中小學也要順應未來趨勢作一改變。
2. 台灣高教質量失衡，在少子化下將有大量的高等校院需要轉型，才能因應。大約在四、五年後，每年平均若減少五千人進大學，則以十年計算，可能有30-50間大學會面臨極大的困難，若再加上採認大陸學歷，則影響更大，現在不開始處理，以後可能難以收拾。
3. 產業結構變化及外移下之人才培育。產業外移形成國內就業困難；結構變化則使中層幹部及助理專業人力需求略有過剩，但高級管理與研發人才以及基層事務人才皆嚴重缺乏。各級學校與訓練機構如何培育社會各行各業所需人才，顯然要再重新思考。
4. 品格與教養的培育日益重要，但各級教育的實施成效一直不彰，不容輕忽。
5. 制訂國家人才培育白皮書的需要，以及在修法與政策上的因應，日益迫切。日後如何設定人才培育標竿，並放在兩岸、亞洲、與國際架構上重新思考統整，必須有大戰略，作好開大門走大路的準備。
今僅就「全球接軌，在地行動」的改革觀點，另列三點如下：
- A. 在全球視野下，台灣的各級教育應有跨國比較之架構來推動，才不致侷限在所謂「特殊國情考量」的困境中難以進步。
在各級教育（尤其是高教）上強調國家性之國際比較指標（international benchmarking）已是一種國際常識。以台灣為例，應特別注意中國大陸與南韓的崛起，追上荷蘭與澳洲，學習日本、加拿大、美國、英國、與芬蘭（中小學）。前者可測試我們是否已日趨慵懶、習於慣性、沒有競爭心，後者有助於我們立下國家高等人才培育的願景，看向明天。
台灣高教因有急迫的危機感（經常要面對國際高教之進展與壓力），且近十年來有多項高教促進方案需參與競爭，因此較早設定跨國比較之架構並力爭上游。惟中小學主要係基礎教育，且與國際接觸較少，又經常被要求考量特殊國情，因此不祇在教育改革之擬議上經常受阻，亦欠缺應作國際比較之危機意識。但以當前國際競爭激烈下，各級教育事務之推動不能不特別納入全球化的考量，應有國際視野，在做任何規劃或政策制定時不能不放入國際比較資料，而且依此制定國家人才培育白皮書的上位計畫。問題經常發生在國人討論教育促進或改革方案時，經常以個人求學經歷與個人社會流動的翻身歷史，當為立論依據，亦即教育機會均等的素樸正義觀經常浮現，另外有因政治形勢變化下，意識形態論爭介入較育領域與課程問題。因經常有這類情緒面的考量，以致合理且應進行的改革常受阻礙且有層出不窮的爭議。但現在培育下一代人才，不管我們喜不喜歡，看看別人怎麼做（譬如全球化趨勢）的理性考量，才是最緊要的事。在全球化下辦教育必需有上位計畫，方能提綱契領將教育資源與人才培育政策作好搭配工作，這是我們在討論國家的發展與分配時，首需啟動的基礎工作，也才是消弭爭議的較佳策略。
- B. 考量今後人才與就業之跨國流動特性，應強調語言及基本能力（如OECD的DeSeCo計畫）、就業能力（如美國的ACI計畫）之培育。
在台灣推動人才培育的大戰略中，其中有一項即為培育可跨國流動之優秀人才。但如何在後期中等教育與高教中，加強培育語言、基本能力、與就業能力，以強化可跨國流動之基礎？
在外語能力之培育上，英語部分已往下延伸從小學三年級開始，但若干都會區及縣市亦有從小一開始，甚至有從幼稚園階段即參加全美語補習班者。學習英語是否需要從這麼小就鼓勵變成全民運動，是見仁見智之事，但可以預見下一代年輕人之英語能力，應有較優秀及普及化之表現。但有幾點需提出改進者，一為現在的大學生雖採用英文教科書，但相當大部份並未養成讀原文書的習慣，而依賴中文筆記及教學投影片，以致英文之聽說讀寫能力不能與時俱進，甚至還有倒退情事。另一則為外語能力之培育被限縮在英語，其他常用的外國語言如法德日語則學習普及度相當有限，有待改進。最後則為實戰的國際經驗並未普及，大學生能較長期出國學習（不是祇有遊學觀光式的出國）的人數不多，留學攻讀學位者近年來亦未呈比例成長；至於後期中等教育及技專體系的學生，相對而言更屬少數。這些困難都應有促進方案來協助解決。
在基本能力之培育上，行政院教改會於1994-1996研提教改總諮議報告書時，即依據澳洲、紐西蘭、美國、英國研議之基礎與核心能力，當為訂定本國基本能力之基礎。嗣後國民教育的九年一貫課程，即以基本能力為其編訂課綱之重要參考架構。但國際上除基本能力外，已開始重視就業能力之培育。
OECD國家的DeSeCo (Definition and Selection of Competence)計畫（1977），提出互動式使用工具、異質團體之互動、自主行動三者，當為人才培育之架構。美國則提出「不遺漏任何一個小孩」(No Child Left Behind Act；NCLB, 2002)，強調閱讀與數學能力之補強（部分原因係因TIMSS表現在國際上落後之故）；2006年則提出「美國競爭力方案」(American Competitiveness Initiative, ACI)，在有關教育部分為補強與接續NCLB（一直到中學），並在高教上強調STEM（Science, Technology, Engineering, and Mathematics）與就業能力。
這些基本能力與就業能力之學習後評估，不像英語能力之評估已有標準化作法，應係日後亟待發展之項目，否則難以確定我們培育可跨國流動人才之成效。
- C. 高等教育國際化趨勢與兩岸互動已不可免，應在招收國際生、陸生，以及擴大出國留學等多元人才培育上，擬訂均衡政策。
台灣現在就讀大學校院的大學本部生、碩士生、與博士生，所占人口比例已與美國相仿，甚至超過，可說已失掉過去所具有促成垂直流動之功能，幾乎將變成門檻標準，亦即讀了不一定能大展鴻圖，但沒讀就像沒通過門檻一樣，就業變得相對困難。另一則是出國留學問題。台灣出國留學生絕對數目並未減少，仍維持在三萬多人左右，但若考量近年來大學生數急速成長達三倍之巨，則留學狀況相對而言是不進反退，對培育跨國流動人才之全球佈局而言，是不好的癥兆。因為若出國留學者維持不動，則加入跨國流動的人才群亦難以大幅成長。
在頻繁的國際與兩岸互動下，為符應當前發展趨勢，人才培育需有前瞻性看法：(1)應在國際比較下，研撰具有國家競爭力與全球人才佈局眼光的「國家人才培育白皮書」，以當為各類人才培育的上位計畫。(2)選定國際指標國家（不限一國，可依不同領域或各級教育之實際狀況挑選），深入了解國際人才培育之落差與願景。(3)人才培育過程中涉及複雜的法令與政策，應先予解套，如公教分離、彈性薪資、外國人身份就業等項目繁多，可考量仿產業發展條例，站在國家高度，研訂「促進人才培育與發展條例」，以統合事權，加速創造人才培育質與量的優勢。
這些相作法，應是台灣推動下一波改革時可特別著力之處。
