【基金會刊登】深入鄉村、原民地區 盤點規劃(刊登於109.10.06中國時報A8.A9)

主持

林盛豐(監察委員)

我參與國土法草擬，當時推動國土計畫是希望區域計畫進入規劃狀態，施行後重點多放在不同的土地使用上，對原民與鄉村地區並無著墨。臺灣要轉變為進步國家，重點不在城市而在農村，若能盤點農村既有資源，深思熟慮地投資農村，農村重要性不比城市差，可惜我們尚未認知。農村共同的困境包括人口老化、年輕人外流、產業衰退等，更甚者，農舍、違章工廠取代作物，在土地上恣意生長；農藥、化肥的濫用，剝奪土壤、水、環境的永續。

過去都市計畫地區以外之鄉村地區，受限於非都市土地採現況編定，並未進行完整的土地使用規劃，為改善鄉村地區公共設施、居住、產業等發展問題，內政部107年4月30日公告實施「全國國土計畫」，將「鄉村地區整體規劃」列為國土空間發展之重要策略，期望透過鄉村地區課題盤點，進行空間規劃，同時整合各部會現有政策資源投入公共建設，從生活、生產、生態等面向，協助環境改善、協調產業需求並維護生態景觀，以形塑鄉村地區特色風貌。

原民地區在既有計畫系統下，常被忽視其特有的慣俗型態，導致與平地及漢人整體一致的規範難以適用。現階段國土計畫與原民會、分散的個別原民部落多次會商，取其共識，針對原民部落的生活需要，在國土安全及環境維護無礙下，可有特定的土地管制規定，部分原民地區在政府的協助及補助下，允許另訂定特定區域計畫，列入國土計畫內容。

全國國土計畫將國土劃分為四大區塊，建立生態保護區防線，盤點農地，期望透過全國國土計畫，界定清楚土地利用原則，一旦違規就有依據可以執法。即使明定法律，政府也要有魄力執法，違章工廠至今無法拆除，甚至有聲音要無限展延臨登工廠。幾個國土規劃的關鍵性部門，如農業、交通、水利、能源、產業、防災、人口等，應在每一期的國土規劃中，辯證並統整這些規劃參數，作為規劃前提，並各自提出其部門計畫，做為縣市國土計畫的上位指導。

國土規劃應先推鄉村計畫法

蘇煥智(前台南縣長、執業律師)

土地多為共有 更新、重建困難

臺灣只有都市計畫法而沒有鄉村計畫法，這個問題已談論幾十年，我還是要呼籲，若想讓國土計畫法的血肉真正落實，一定要儘快推動鄉村計畫法，也建議將營建署城鄉發展分署，從規劃單位提升到主管全國鄉村區規劃的中央主管機關，這樣才能徹底解決土地問題。臺灣有4852個鄉村區計有225萬人居住，鄉村區域規劃最大的考驗是近一半土地都是共有地，更新、重建困難，沒辦法處理老房子，只好向外蓋農舍造成農舍氾濫。而農舍氾濫及違章工廠就地合法，已使國土計畫面目全非。應把鄉村區列入規劃，鄉村計畫實施後也會吸引更多青年回鄉。

集權、集稅 地方產業發展滯礙

地方活化是規劃的主要動機，但投資權限握在中央，過度集權、集稅，導致地方動能降低，我認為規劃權應下放到鄉鎮市，推動鄉村區全面更新，解決養老、青年居住、地方就業、農舍氾濫等問題。目前財政中央集權，建議營業稅、企業稅、所得稅改為中央與地方共享税，一半分配給地方使用，才能鼓勵招商振興在地產業。

相較於高科技產業的競爭激烈，我認為農村及農業相關產業是發展的新藍海，具有很大的發展潛力。現在老農有老農津貼，卻沒有退休制度，我於1998年擔任立委時提出「老年農民離農退休的制度」，透過老農退休交出農地耕作權之制度，讓年輕農民更方便、便宜取得農地經營。至於振興原住民經濟方面，近年登山活動熱門，建議可將山屋交由原鄉部落經營，讓相關服務民營化，是活化在地產業的方式。

效法歐洲政黨比例 開放地方政黨

地方自治需改革，但執政黨傾向廢掉鄉鎮市地方自治，如此地方產業會更加衰弱。舉例來說，像德國聯邦政府並沒有刻意推農村再生計畫及地方創生，原因是德國的地方選舉是政黨比例，勝選的大多具有社造理念，社造已完全融入地方治理系統，地方就可自行發展地方產業，讓偏鄉創造產業和就業機會。例如：普羅旺斯種植薰衣草而發展出知名的化妝品品牌歐蘇丹，村莊設有原生水果保存園區，甚至把教堂改建為嗅覺研究所，訓練香水及品酒人才，他們選出的村長是一個普羅旺斯的教授。如何規劃振興地方跟地方政治選舉制度密切相關，台灣現有地方選舉制度的詬病是選出一堆忙於應酬交際、綁樁與地方黑金問題。但台灣的鄉鎮地方制度不應該廢，可效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。農會制度也應修改，要具備合作社概念，有賺錢大家一起分紅，而不是有賺沒賺都一樣，這樣的社會制度讓大家做白工、企業不永續，無法營造出事業體，也建議農會組成以專業農民為主。

推動「鄉村計畫法」，並將「農村再生」與「農村社區土地重劃條例」結合，且需有「在地經濟」振興政策，解決青年就業、提升知識經濟價值、活化鄉村，也同時提供青年更好的生兒育女的環境，解決少子化，營造更幸福的養老環境。

鄉村地區規劃 作為公私協力平台

陳志宏(成功大學都市計劃學系教授)

(鄉村地區整體規劃的示範意義)

從國土計畫法公布施行迄今，已歷經全國國土計畫擬定公告實施、直轄市縣(市)國土計畫擬定、國土計畫法修正等過程。做為直轄市縣(市)國土計畫的一部分，內政部營建署刻正辦理鄉村地區整體規劃相關規劃研究。除了106年委託109年甫結案的以台南市仁德區為計畫範圍的先導型、實證型的規劃研究以外，目前尚有3處鄉村地區整體規劃正在辦理規劃作業。也就是今天簡報的高雄美濃、宜蘭壯圍，以及由我擔任計畫主持人的雲林古坑。

雲林古坑案是由營建署城鄉發展分署所委託，案名是「108年度直轄市、縣(市)國土計畫之鄉村地區整體規劃示範規劃案」。在辦理該案的過程中總是被問到，要示範甚麼？示範的對象是誰？若要回答這些問題，就必須從鄉村地區的普遍性開始探討。與我們較為熟悉的適用都市計畫法的都市土地不同。台灣逾七成土地為鄉村地區，有近五千處區域計畫法的非都市土地鄉村區，居住人口大約二百萬。區域計畫法的操作特性是早年僅依現況劃定分區、編定使用地。例如將人口集居處劃定鄉村區；其中，編定建築物密集處為乙種建築用地、道路為交通用地。使用地由其目的事業主管機關依目的事業法管理；例如，養殖用地的主管機關在地方為直轄市、縣(市)政府農業局處，在中央為行政院農業委員會。若有需要，再由申請人擬具開發計畫申請許可，也就是我們常聽到的開發許可，併同辦理分區或使用地變更。長期在這樣的法規制度下，鄉村地區就形成了在管理上各行其事缺乏協調統合、空間上也沒有整體規劃的普遍現象。為了使這樣的現象有機會翻轉，在地方政府依國土計畫法擬定的直轄市、縣(市)國土計畫之中，就有了鄉村地區整體規劃的機制設計。也就是說，為了回應鄉村地區的普遍課題，雲林古坑案必須在機制面提出如何協調統合、在空間上如何整體規劃的示範。更重要的是，這樣的示範規劃案要讓地方政府實際執行；也就是說，地方政府就是我們示範的對象。

示範規劃案自去年底執行迄今近9個月，目前在期中階段。執行之初選定了雲林縣古坑鄉做為示範地區。選定古坑的原因並不是我們規劃研究團隊對當地特別熟悉；相反的，為了提高示範案的參考價值，規劃前是否熟悉該場域並不能是示範地區選定的考量重點。雲林縣古坑鄉位處平原、深山交界的淺山地區，農產業發達；平原淺山地區有北港溪流域的海豐崙溪及大湖口溪，地表伏流水資源豐沛；深山地區有濁水溪流域的清水溪，溪谷景觀優美壯闊。全鄉有2處都市計畫，其中，古坑都市計畫是地區中心；包含非都市土地鄉村區乙種建築用地以及其他分區甲種、丙種建築用地在內的聚居地約有36處；共計20村、24個社區發展協會，人口多者逾三千，少者僅七八百，有遷入者眾而面臨建地不足者，也有少子化高齡化人口外流嚴重的地區。周邊有斗六、梅山等地區中心，且有國道高速公路、省道快速道路通過，聯外交通便捷，但也有鄉村地區常見的公共設施不足、環境窳陋、居住品質不佳的問題。說到古坑，除了聯想到高速公路古坑服務區、劍湖山世界、綠色隧道、福智教育園區以及規劃中的溝子埧產業園區以外，還有推動有機農業的地方創生計畫以及強調社區結合中小學教育的發展模式。也就是說，雲林縣古坑鄉具有相當程度探討台灣鄉村地區普遍課題的代表性。選定適當的示範地區，並且透過客觀資料去了解鄉村地區的普遍課題，即是本示範規劃案的第一個步驟。

(回應生活圈的差異化調查方式與參與式規劃方法)

接著，由於示範對象是地方政府，且鄉村地區的需求有別於人口稠密的都市。因此，規劃方法上必須能夠在短時間內釐清多元且豐富的地方議題，而我們採用的方式是不拘形式的規劃工作坊。一開始先邀集村辦公室、社區發展協會展開初步討論；而後逐村、逐社區拜訪，深入探討地區發展模式的特色，也讓權益關係人理解本計畫，建立有效的雙向溝通；若有需要，則依議題辦理跨村、跨社區的生活圈議題工作坊。這樣，除了可以避免規劃者先入為主卻無同理心的設想問題，更可以透過在地的感受，挖掘地方長期累積出的人地互動模式，釐清鄉村地區多元且動態的真實面貌。跳脫僅以行政區劃為計畫範圍的僵化模式，以生活圈的概念回應生態、生產、生活的實質需求及發展願景，實踐參與式規劃的核心價值。在規劃策略上，因應地區發展模式的多元差異以及地方政府的操作實務，擬考量地方共識度、計畫可行性、是否具有急迫性或系統性等因素，選定優先示範地區，進行下階段的實質規劃。更將鄉村地區整體規劃作為平台節點，視議題進行跨局處或跨部會的研商，以及跨領域跨計畫的協作。研議國土功能分區調整、訂定地區性土地使用管制內容、擬定必要的建設計畫或部門計畫的策略。

在古坑，有些生活圈以流域為大致範圍，規模大、層面廣。例如，位於大湖口溪流域的麻園，地表伏流水豐沛，非常適合發展有機農業。麻園聚落歷史悠久，有荷蘭井、菸樓等歷史性建築，也是農權倡議的運動場域。近期除了福智教育園區、麻園有機農業生產合作社在此設立，推行生命教育與無毒友善環境以外，更逐步發展出有機農業產製儲銷的網路。事實上，我們在市面上常見的有機農產品，大多都是由設立於當地的福業公司所組織的物流通路供應。從有機農業促進的角度來看，麻園已是全國等級的節點；但若仍維持現行區域計畫非都市土地的開發許可的作法，實在難以評估這樣的節點場域需要甚麼樣的公共設施或用地需求，或是能形成怎樣的整體效益。而透過鄉村地區整體規劃，可以從大湖口溪水質維持與有機農業促進的角度，調整位於上游及周邊地區的土地使用；也可整合有關機關在該地區執行的相關計畫，例如國土生態綠網計畫、湧泉帶水環境改善計畫、地方創生計畫等，思考生態廊道建置、景觀風貌經營等永續宜居生活願景。甚至配合相關法規，作為設立生態有機農業促進專區的基礎佈局。當然，除了成為全國節點，古坑鄉還有其他規模較小的發展模式。例如位處深山的樟湖，除了社區發展與實驗國中小緊密結合以外，更因為每年定期的鷺群遷徙，而使得清水溪河谷成為賞景賞鳥的絕佳地點。如此潛力卻受限於山坡地的條件而無法進一步發揮，殊為可惜。但若從整體規劃的角度，或可協助釐清發展願景，排除環境敏感或其他限制地區，找到可行的實踐方案。

(鄉村地區整體規劃不只是法定計畫，還可以是公私協力跨領域跨部門的平台節點)

簡單來說，宥於鄉村議題的複雜性、地區發展的多樣性、目的事業主管機關的專業性以及地方政府執行的自主性，在規劃作業流程上或許沒有標準答案，但鄉村地區整體規劃必須是一個靈活的計畫。從雲林古坑示範規劃案的執行經驗中，我們期許自己能找出鄉村地區整體規劃的「必修及選修」，建立一套兼顧能回應地區性議題且地方政府可執行的「因地制宜」的規劃方法，這是我們從去年底執行至今所能給出來的階段性建議。民眾對規劃的認知與目的事業主管機關、地方政府、國土計畫主管機關往往有很大的不同，其實這是很正常的現象。透過鄉村地區整體規劃的操作，民眾與目的事業主管機關從一開始不知道國土計畫是什麼，到後來漸漸瞭解之後，能夠一起從整體願景的發想，再回到提出地權、地用、生活模式等權利義務的改變建議。這9個月來，我們共同經歷了參與式規劃雙向引導的過程，找出原本就屬於在地的永續生活模式，並且有機會回饋到法定計畫對該模式的支持。從規劃者的角度，這是很讓人興奮的經驗。

前述示範規劃案的操作經驗除了可供地方政府參考，並回饋營建署關於國土計畫的政策調整以外，或許也可以影響有關部門政策。例如，就在這幾天，農委會水保局舉辦主題為農村再生與鄉村地區整體規劃的教育訓練、臺南市政府召開修正臺南市歷史街區振興自治條例的座談會，都提到了鄉村地區的普遍課題。例如，農委會長期補助農村再生計畫，在社區經營上頗具成效，而如何在空間上有更整體的規劃，是農業主管機關與國土計畫主管機關可以共同研商討論的事。又例如文化資產或文化建設主管機關在保存活化文化資產上不遺餘力；在這樣的基礎上若能結合事涉土地使用的整體規劃，將可擴大保存的實質效益，也避免陷入保存與開發的零和遊戲，發展出文化治理的共好模式。鄉村地區整體規劃可以化被動為主動，從生態、生產、生活的角度出發，制定以鄉村為主體的規劃方案。這是我的經驗總結，也是作為規劃者的自我期許。

以鄉鎮市區尺度 展開農業發展對話

黃琦恩(台灣城鄉發展學會秘書長)

空間規劃須回應地方社會  經濟結構

鄉村地區在人口持續衰退且高異質發展特性下，面對區域計畫時代非都市土地發展產生的各式問題，要以「鄉村地區整體規劃」作為國土計畫在鄉鎮層級解決問題的工具，無法沿用都市規劃預測分析方法，必須強調以地方工作圈為核心、問題導向為基礎來規劃，務實聚焦於解決方案，並具體協調目的事業主管機關，以達核實規劃目的。我們針對鄉村規劃提出基本理念，包括維持鄉村地區的獨特性與自明性，以農耕地景作為鄉村地區的基礎建設；空間規劃時須回應地方社會與經濟結構，強調相同價值的支持發展；土地利用上應核實需求、配合土地節約原則，並積極處理不符合鄉村特質的發展等。

鄉村地區除了聚落空間，絕大部分為農業生產地區，但農業部門主管機關對於空間規劃不熟悉或仍停留在區域計畫的思維，且縣市尺度亦難以務實盤點產業需求，使得直轄市、縣(市)國土計畫農業部門空間計畫多數不完整。本會107年起協助行政院農業委員會發展鄉鎮尺度之農產業空間規劃，作為鄉村地區整體規劃及各類農政資源的銜接平台，配合示範鄉鎮操作，協調各式議題對應的農政單位，期待未來農業部門空間計畫能確實銜接農業主管機關的資源投入，強化農業部門的國土計畫角色。

美濃研討、示範 規劃地方案例

同時作為農委會農產業空間規劃及營建署鄉村地區整體規劃示範案例(相關計畫由本會執行中)的高雄市美濃區，多數人口居住於非都市地區，區內都市計畫區人口流失為非都市地區的1.6倍，人口流動朝向高雄都會區而非美濃都市計畫區，為典型的鄉村地區。從土地利用及產業人口組成分析，美濃區相對高雄市全區偏向農業及居住屬性，相關議題亦以此為主軸進行議題探討。

農產業空間從掌握現況及資源盤點空間化為基礎，在尊重既有耕作架構並考量地方社會結構下探討新的農產業發展方向，美濃以過往菸稻輪作為基礎，強調鞏固期作及發展裡作原則，以優質水果生產及基礎糧食種植為農業發展雙軸，並針對青壯農及傳統老農特性擬定不同轉型策略，配合工作圈討論確實對齊需求對象及潛在經營主體，避免過往畫大餅式的規劃。並從農業角度針對空間發展提出定位，以適合農作的美濃平原地區為核心逐步規劃經營專區，地下水湧泉豐沛區域以養殖及野蓮經營為主，此外聚落住宅需求及蔓延情形、砂石採集地區與農業發展等議題須充分討論；而山坡地農業可應思考如何與山林地區生態結合。

在生活面向則以聚落生活圈為基礎進行規劃，居住議題上須掌握「鄉村地區整體規劃所釋出的新建築用地如何避免土地炒作」的立場原則，提出美濃以實際務農者之居住需求為主要對象；公共設施則依聚落生活圈之服務中心等級，盤點既有公共服務設施佈設情形是否達到同等價值之支援需求，朝向引導既有公共服務設施多元整合，搭配軟體配套策略提升生活品質，增加使用機會並與地方接軌為策略，並透過工作圈討論急迫性，協調相關目的事業主管機關討論推動的可能。

尊重原鄉共識部落參與、貼地規劃

陳育貞(臺大城鄉所教授、城鄉潮間帶有限公司創辦人)

現代土管制度改變原住民共管共享的精神

經政府指認的台灣33個原住民山地鄉，幾乎完全覆蓋中央山脈保育軸，原民居住權益與國土計畫的生態保育之間如何調節，是亟需正視的課題。目前原民土地基本問題有：1.聚落內建築用地不足，或是合理的居住需求卻是違法建築。2.生產性、生活性公共設施不足。3.傳統農耕方法被認為不符合農業使用而遭到取締。4.由於殯葬用地不足，而被迫改變傳統習俗。5.土管缺乏經營、發展的思維。6.法規限制部落踐行文化承續的相關活動，例如海祭。

現行土管制度是三度空間、由上而下管制導向，反觀原住民「與環境共生」的土地智慧與慣習，則包含時間管理和共管、共享的概念，是五度空間。兩者的巨大違和，深刻影響原民發展與文化存續。

貫徹貼地規劃 融合傳統慣習 調節部落權益對接現代法制

內政部營建署在2012年底啟動原民土地政策研究規劃，至2013年公告實施全國區域計畫即明訂原住民族特定區域計畫應以參與式規劃來確認部落意願，重要的空間利用議題亦應納入傳統慣習之精神。

2013年開啟第一個實質規劃示範例，以鎮西堡和斯馬庫斯部落為對象，一年後完成規劃，2018年公告實施。部落位於石門水庫集水區，屬於複合性環境敏感地。因而，如何能超越普遍要求更高強度土地利用的思維，既取得人居與環境的平衡，又維護住部落發展權益？是最大挑戰。為此我們縝密策劃參與議程，透過持續擴大參與，與部落一起面對土地使用、經營和想像與利益矛盾之競合。這個做法既落實土地使用的部落規劃權，也讓傳統慣習在部落獲得共學承傳，最終發酵、回饋到共識決的土管方案。

對等對話轉譯共學集體提煉創新的共識決

貼地規劃的瓶頸在於過度依賴或不信任專業，以及，專業、制度與在地經驗的巨大落差。這需要規劃者放下專業條框、融入部落生活情境，從中獲得部落知識和信任感。專業者更要在系統性專業知識與經驗性部落知識之間、政府和部落之間發揮轉譯的功能，來促成多方共學和良性對話，避免水土不服的規劃結果。

從議題階段的共議，到最終方案的共識決，集體產出的計畫內容包含水源保護區、災害管理區、成長管理區、居住與農耕生活區及自然生態發展區等五大功能性分區，以及相關的規範性與機制性原則。其中凸顯的突破是：將具災害風險的農耕地轉劃為災害管理區，將重要水源地劃為水源保護區並賦予較石門水庫水源保護更嚴格的規範，超過30%山坡地容許小規模有機耕種，以及，因應防避災和人口成長的成長管理區，以及，因應各項未來發展的部落共管機制。

這個案例，從傳統領域土地知識拉開參與式調研，爾後持續落實部落參與，這個過程足以整合建構共同知識、建置議題性基礎圖資，用以支持更細緻的規劃，將部落真實問題與需求，融入議題探討至方案擬定。

保有原鄉展望 實質規劃引導發展

官大偉(政治大學民族學系教授)

就三個面向提供回應，首先是原鄉地區背景分析，接著談國土計畫在原鄉的挑戰，最後是展望。原鄉與鄉村地區存有共同及差異之處，在都市及非都的二分法下，同為被邊緣化的區域，但原鄉具有耆老傳遞的知識及獨特土地利用文化，有單一族群或同時居住多族群的地區，處理空間議題都會有所不同。

土地管理 結合原鄉知識經驗

國土計畫中的特定區域計畫，於全國國土分區用地編訂裡有特定作法，包含農林資源使用、海岸管理、土地利用及災害管理，原住民都具備相關知識及經驗，可結合土地管理落實到當代社會。原鄉訴求土地利用鬆綁，但我認為真正要做的是加強管制，要讓在地文化與空間管理結合，用實質規劃引導發展，才是對原鄉最大的意義，此概念突破後更需有法令配套，例如山坡地保育、水土保持、森林等法規一樣限制土地發展，如同引言人提到的鎮西堡案例，雖劃了特定區域，但建築法規、水保法規、林下種植都未解決，急需公部門配套處理。

現階段執行縣市國土計畫，中央與地方政府銜接是關卡，例如原民會出版《台灣原住民族部落事典》，以戶政資料及部落家戶門牌為參考，勾勒出每個部落範圍，但把此範圍套用在原鄉分區規劃時，會因缺乏地形差異化資料而產生問題。全國國土計畫第五章提到縣市政府需針對原鄉土地使用狀況做調查，但各縣市做的程度不一，桃園市願意花費七、八百萬做復興區的調查，但整個台東原鄉只有兩、三百萬經費，資源差異龐大導致部分縣市無法做詳細調查。

原鄉用地可透過變更編定修正

在原民傳統領域耕耘多年，認為應培養一群原鄉的中介銜接者，用部落的語言建立規劃人員及族人的溝通橋樑，用原住民的空間邏輯來做規劃，進而發展一套方法學，建立人才培育機制。原鄉有746個部落，我認為不必全做特定區域計畫，現有規範可透過變更編定修正，有困難才採用特定區域計畫。前陣子和陳育貞、陳亮全、戴秀雄等教授討論各自的計畫如何合作串聯，而學術上亦可和國際原民知識研究進行交流，導入實質規劃，對原鄉生態環境、社會系統等都會帶來長期性的決定作用。

解決部落用地限制 提高林下經濟

鄭天財(立法委員)

90年至97年擔任中央原住民族委員會的常務副主委時，感謝當時林盛豐政委給我許多指導。我於101年開始擔任立法委員，立法院於104年審查國土計畫法，要感謝邱文彥前立委擔任召集委員對國土計畫法鍥而不捨的努力，完成制定國土計畫法。由於原住民族土地及部落，於原鄉地區大部分位於高山、沿海、河岸附近，因此受到許多國家法規（例如：區域計畫法、森林法、水利法、國家公園法、水土保持法及山坡地保育利用條例等）的限制，導致許多部落建地不足及鄉親日常耕作使用土地處處受到限制。原住民希望提高土地利用強度，兼顧造林和林下經濟，並解決因建地不足造成違章建築氾濫的問題。

為解決上述問題，審查《國土計畫法》時，我堅持有關該法第6條「國土計畫之規劃原則」應明訂：「特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條件，實施整體規劃」及「國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制。」針對部落生活需要，可以有特定的土地管制規定、甚至可以另訂特定區域計畫，以因應原住民族生活實情為相關之土地使用計畫及管制。這也便是現今各縣市政府，依據第15條擬定各縣市之國土計畫時，所應遵守之規劃原則。

落實回饋條例 解決管制不合理

最近參加台東的縣市國土計畫推動，團隊說明時非常困難，雖有族語人員偕同翻譯，國土計畫法相關專有名詞，如何以原住民族語言傳達，讓原住民瞭解，仍需加強規劃。陳育貞教授的計畫因營建署的支持得以成功，後續可指導地方政府建立模式，就不需再耗費六年摸索，營建署應參考成果報告，至地方進行教育訓練，樹立更多示範點並提高土地利用強度，同時也要考量原鄉部落現況，規劃訂定特有的建蔽率制度，解決建地不足的問題。

由於第八屆立委任期時，我與幾位原民立委一起促成「原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例」，針對受限森林法等法令，而無法行使土地利用的族人，提供補償措施，目前在法令及預算方面都解決了，這對原鄉林業用地受到高度管制獲得補償，是莫大的幫助。期許中央及各縣市政府皆能務實規劃執行國土計畫法，共同解決部落用地不足及使用管制不合理等相關問題。

鄉村、部門計畫 磨合、接軌縣市規劃

李永展(中華經濟研究院研究員)

匡正不合宜的土地開發制度

國土計畫法公告實施後，還有兩個可納入全國國土計畫附冊的工作應積極進行：流域特定區域計畫及都會區域計畫。其中，營建署及水利署水利規劃試驗所正分別積極推動基隆河流域特定區域計畫的規劃，而都會區域計畫可以基北北桃四個都市的聯合規劃來進行，這些都是全國國土計畫應該要做的事。另針對農業部門與國土部門的對話，過去都市計畫是「有計畫沒開發」，所以產生很多低度或閒置利用空間，區域計畫正好相反，有開發許可制度卻缺乏整體規劃，國土計畫可匡正這種不合宜現象。現階段有三個鄉村地區正在做示範計畫，包括營建署的鄉村地區整體規劃（宜蘭壯圍、高雄美濃）與城鄉分署的古坑示範案之間的介接。而農業部門的農產業空間規劃如何連結到營建署的鄉村地區整體規劃？真正操作時到底要回歸農業發展條例還是國土計畫法的精神？都是值得關注的議題。

地方著手農業權訴求、土地使用管制與國土復育地區

全國國土計畫中有幾件事情是縣市可使上力的：第九章、土地使用指導事項，配合地方管制需要可研訂因地制宜土地使用規定，目前區域計畫法的非都市土地使用管制規則只有一套，各縣市只能依規處理，但國土計畫可突破這一點，後續只需報請中央主管機關同意後便可以有地方版的土地使用管制規則。再來看第十章、國土復育促進地區，以雲林縣為例，20個鄉鎮有14個位於嚴重地層下陷地區（現已更名為地下水管制區），但不可能全列入國土復育促進地區，高鐵路線行經處為下陷最嚴重區域，目前行政院相關部會已就地層下陷及水資源分配管理提出具體對策，包含經濟部、交通部及行政院農業委員會等，議題涉及人民生活安全，故國土計畫審議會建議保留雲林縣提議的國土復育促進地區，後續應循程序報到行政院審議。

財政收支劃分 應考量農業縣

第八章、應辦事項及實施機關－農業權訴求，全國國土計畫強調維護農地總量，但糧食安全應由各縣市共同負擔，而非歸責農業大縣，不論就環境、社會、經濟面而言，均失去公平正義。配合中央政策，農地停徵田賦對農業縣市的自主財源收入減少，建議中央政府於財政收支劃分時，將農地擁有數量列入考量，挹注農業大縣，以符公平。這些議題影響權利義務關係，都要趕快處理，才能落實國土計畫法的精神及全國國土計畫的指導原則。

農村發展 農地需求 總量決定因素

張靜貞(中研院經濟所研究員)

農業與鄉村發展的主要趨勢

在快速都市化與貿易自由化的趨勢引導下，農產品產地與消費地間的距離愈來愈遠。農業發展由過去的「生產型農業」延伸為強調上中下游的「食農供應鏈」，「生產型農業」的GDP貢獻當然下降。生產技術由過去強調勞動與土地要素的投入，演進為強調資本與管理的投入。同時，消費者嗜好的改變也不容忽視，國人的主食已悄悄由米改為麵，每人每年白米消費量由60多年前的140公斤逐年下降，至今只剩45公斤，而麵粉消費量己增為38公斤逐漸逼近中。最後，科技的發展大幅提高土地生產力，以我國為例，生產179萬公頓的稻穀在1960年需要40萬公頃的農地，2019年只需要27萬公頃，更何況現在稻米生產過剩，還有許多休耕地？為農業與城鄉的健全發展，土地更趨合理使用值得大家來關切。

釐清農業角色、政策綱要納入部門計畫

六十年來80萬公頃農地自始至終完全保留作「農地農用」的土地限制，嚴重影響台灣健全的城鄉發展，國發會前副主委曾旭正曾提到，未來投入農業的世代人口究竟有多少、農業人才的技職教育是否足夠等議題，應有更細緻的研究和推估。以日本為例，推估至2040年將有約900個村莊消失，故2014年安倍政府提出地方創生計畫，以因應鄉村人口減少的問題。臺灣的農業部門應儘速釐清未來「生產型農業」所扮演的角色，強調上中下游「食農供應鏈」的政策綱要，進而透過部門計畫，納入國土計畫中，確保農業生產區的有效規劃。未來國土計畫在城鄉地區最主要的挑戰還是來自於農業發展和農村規劃，今提出幾個迷思與大家討論，應討論釐清後，國土計畫的推動才會順利。

迷思1：「農業發展條例」優先於「國土計畫法」？

農發條例第 8 條:「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況作必要之修正。」也就是說，農發條例是要配合國土計畫的發展原則，來擬定農地需求總量，而國土法除考量現有土地使用分區和使用地編定外，也應將自然資源條件、環境敏感情形、地方發展需要等納入考量，以性質區分使用管制程度。但目前全國國土計畫直接採用農委會所提報的74萬公頃至81萬公頃作為農地需求總量目標值，顯然是「農業發展條例」優先於「國土計畫法」，本末倒置。

迷思2：糧食自給率等同糧食安全？

2008年是國際社會所公認的糧食危機年，那年台灣以熱量為權數計算的糧食自給率相當低，只有32.2%，但我們既沒看到國內民眾瘋狂搶購存糧，也沒有像中美洲的海地因糧食危機而暴動。其實，糧食自給率並非檢驗糧食安全的唯一指標，充其量只能說是眾多指標的一個。維持國際農產貿易的順暢及事前進口糧食儲備機制公認是對抗氣候變遷，確保糧食安全的重要調適手段。

迷思3：農地需求總量的推估？

根據農委會的提報，若發生無法由國外進口糧食之緊急情況時，台灣目前現有80.8萬公頃之耕地面積能提供民眾平均每人每日熱量需求，當耕地面積小於76.5萬公頃後，台灣就無法提供足夠熱量需求。估算結論「農地面積需求為74萬至81萬公頃」。農地需求總量純以「自給自足」的考量為前提，未考慮事前進口糧食儲備機制、城鄉發展、產業發展、地方發展需要，也未考量環境資源(能源、水、耕地等)是否可以支援糧食供應，以及農民老化、農業缺工等問題。中央純以「糧食自給自足」為神主牌，單方面採用農委會「由上而下」提報的農地需求總量，至於如何分配至各縣市？如何執行？則欠缺「由下而上」的城鄉風貌、產業發展、宜居環境、景觀等需求的通盤考量，就窒礙難行。

結語

余紀忠文教基金會

一、面對鄉村、原鄉地區的高異質性發展，依據傳統推估不再適用，縣市政府需針對不同土地使用狀況詳調查，並培育中介銜接人才，作為公私部門溝通之橋梁。

二、農地需求總量不可單就「糧食安全」為前提，未考慮城鄉發展、產業發展、地方發展需要，以及環境資源是否可支援糧食供應、農民老化、農業缺工等問題。

三、規劃過程應以生活圈的概念回應當地生態、生產、生活的實質需求及發展願景，實踐參與式規劃的核心價值。

四、農業部門應儘速釐清未來的農業角色、政策綱要，進而透過部門計畫，納入國土計畫中，確保農業生產區的有效規劃。

五、國土計畫法公告實施後，流域特定區域計畫及都會區域計畫納入全國國土計畫附冊，應積極進行。

六、地方活化是規劃的主要動機，但投資權限握在中央，過度集權、集稅，導致地方動能降低，建議規劃權下放到鄉鎮市，效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。

七、深入研擬國土計畫的推進歷程中，營建署及相關地政單位辛勞備至，基金會必偕同產、官、學界，一同為環境永續發展努力。

企劃、編輯：賴祉維