也談荷蘭治水

荷蘭全國面積四萬平方公里，人口一仟柒佰萬，全境沒有一座山，大半的國土都低於海平面，最嚴重的地區低於海平面五公尺。因為位於萊茵河的出海口，加上北海的暴潮，淹水成了荷蘭千百年來揮之不去的夢魘。從十二世紀開始，先民就開始了填海造陸的工程，荷蘭著名的風車的主要任務之一，就是要將水從低地抽往地勢較高的河道，因其造型特殊，反成了荷蘭最著名的地標，也成了國家的象徵。為了執行此項艱鉅的任務，需要全民及各級政府同心協力，於是組織了水利會。整合、協調、對話的夥伴關係成了千百年來荷蘭政府運作的文化。就因為這獨特的文化，這一人口不多、資源缺乏、災害頻繁的小國能在十五世紀成了海上霸權，至今在歐洲仍扮演著舉足輕重的關鍵角色，更是世界上對外援助名列前茅的國家。

二次大戰後的一次大水，奪去了荷蘭一仟捌佰多條人命，此傷亡人數甚至超過二戰戰火的荼毒，於是他們開始策劃舉世著名的三角洲工程，用系列的防潮閘門、海堤、抽水設施將荷蘭的西部低地做了徹底的保護。這些鉅大工程的施工難度，在三四十年前是項幾乎不可能完成的任務，對海象、潮汐及河川水文水理的了解與掌握，現地施工技術之突破，都是史無前例的。於是他們投入了龐大經費從事水利相關的基礎研究，成立了數個至今仍舉世聞名的研究單位及學校。經過二三十年的努力，三角洲工程完成了，徹底解決了荷蘭的水患，同時練就一身工夫，成了世界上治水技術的主要輸出國。開發中國家的學子及公務員絡繹於途，過去中國大陸每年約有超過百名的水利官員在荷蘭修習碩士學位，也曾是台灣省政府水利局及自來水公司陪育人才的主要伙伴。於是透過教育，他們即可技巧地主導世界的水利議題及巿場。把一個危機轉化成轉機，進而變成商機，就是這個國家的生存之道。

自邁入二十一世紀，氣候變遷成了人類生存與否的最大挑戰，如何因應與調適，世界各國無不列為優先政策。荷蘭約在2003年即開始進行因應氣候變遷的相關政策的論證，從科學研究、産業轉型、組織改造、法令制定到國土規劃等各個不同面相切入。首先定義何謂氣候變遷？為什麼引發氣候變遷？氣候變遷會對社會帶來多少衝擊？現有科技是否可消弭這些衝擊？要花多少錢來辦這些事？最後誰來執行此一艱鉅的工作？因為這政策的制定會影響到所有的土地使用標的及大部分人的生活，涉及各級政府的運作及法令的修訂。為了讓民眾能充分了解及意見表達，他們總共用了兩年時間，進行了將近四仟小時的對話，取得大方向的共識後，再進行細部的規劃。政策的擬定需要專業的支撐，他們投入大量經費(在2004到2012年間共投資3.5億歐元折合約140 億台幣)整合全國各主要大學及科研單位，從事全面的研究及分析。再將研究成果與對話預案相互印證。於是分歧逐漸消弭，最終達成多贏的共同目標，然後再交由相關部會逐步落實。

因為氣候變遷，荷蘭必需承擔所有河萊茵河集水區增加的水量，河川的通洪能力已不是傳統的工程手段能解決的。因此他們的主要調適策略定位為與水共生(room for water)，利用土地使用標的改變及都市設計的手段增加行水及貯水空間。包括35個子計劃，總預算23億歐元（約1000億台幣），預計2015年完成。除了將空間還給自然，增加河川的滯洪空間，降低隣近城市的淹水風險外，同時涉及遷村、安置及地方政府財務等，結合沿岸城市的都市計劃，打造水岸空間。我們去參訪了鹿特丹附近的一個案例，他們從八年前就開始規劃要拆掉Dorech 城附近萊茵河的一段堤防，將一大片在八O年代屯墾的牧場轉變成滯洪池。但這塊地上已有許多的農戶，剛開始配合意願不高，且意見相當分歧。他們共花了兩年的時間和農民對話，願意搬走的，政府協助他們在荷蘭東部取得土地，重建家園，不願意離開的，政府協助他們將房屋及牛棚建在土丘上，平時他們可如常的使用土地，但在洪泛期間仍有避災的空間，達到雙贏的目的。施工期間幾乎沒有抗爭，目前計劃已接近完工階段。更值得一提是，荷蘭在積極面對氣候變遷挑戰的同時，同步成立一個跨國的三角洲聯盟（delta alliance），希望透過這一聯盟的運作，將荷蘭經驗輸出到世界各國，共同面對人類有史以來最大的敵人。同時也爭取他們在這一項目的發言權及主導權，當然背後有無其他商業考量，自然不在話下。

台灣和荷蘭一樣都是地狹人稠、資源缺乏的國家，也差不在同時開始規劃因應氣候變遷的政策，在三角洲聯盟草創之初，他們對台灣表達濃厚的興趣，因為台灣在水利相關科技的能力，是亞洲國家中的佼佼者，而且台灣有許多荷蘭所沒有的挑戰及技術。希望透過這一機制，除了一方面解決台灣本身的問題外，更能進而能將技術輸出，協助其他亞洲國家建立他們政府相關的職能（capacity building），解決他們自己的問題。我很熱心的邀請荷方主要的負責人，拜訪當時藍綠政府的高層官員，我們也表達高度興趣，可惜十多年來研討會辦了不少，知名專家絡繹於途，但主要關鍵工作一直沒有落實，錯失一個可以積極參與的國際平台，也失去一個新觀念引進的暢通管道。每年三角洲聯盟都會在世界各地舉辦各式各樣的研討會，也都會邀請我這位老朋友參加，但我一直都不敢與會，因為我無法向他們解釋為何台灣當初的承諾都沒有兌現。看著人家有計劃有節奏全方位地在面對他們的問題，而且已逐步落實。十多年下來荷蘭的政府改組了，相關法令修訂了，國土計劃的觀念改變了，甚至連學校的學程都不一樣了。我們卻還在原地踏步，還在用最傳統的思維方式在面對一個未知的巨大變局。其心情豈是徒呼負負四個字可形容。另外荷蘭的公民參與全民對話是此政策能落實的最大關鍵，我不禁要問透過兩年的對話來弭平爭議尋求共識，我們的政治人物及媒體是否有這樣的耐心及決心？不要羨慕荷蘭的成就，而是要學習人家形成決策的過程及真正民主精神的落實。在面對氣候變遷這部份我們已落後了十年，我們還有多少十年可浪費？當下一波災難來臨時，我們真的準備好了嗎？醒醒吧，台灣！