五都成形 都內治理空前挑戰

原本我們的政府組織，在中國時期，就有省縣市，其中又夾了直轄市，直轄行政院，早期是因為軍閥割據，基於國家統合的作用；來到台灣後，儘管幅員變小，直轄市仍然跟著用，不僅台北市，又有高雄市，形成兩個直轄市，未因應情況有所改變，造成地方政府分成了兩類，所謂的縣市，又有直轄市與一般縣市；一般縣市又有十六個縣市與五個省轄市。在錢、權、人，都按照這樣的區別處理。

錢，牽涉到中央的統籌分配款，四十三％給直轄市，其他縣市分三十九％。權，法律上給直轄市更多的權限，組織方面，可以設較多的局，政務人員比較多，官階也較高，因而創造出了差距。也導致在首都台北市之外，愈來愈多縣市想升格，主因在吃不飽，或是財政、權力、人事上不滿足，這種不滿足主要來自與台北市的比較。所以直轄市與縣市的差距本身是個問題。

行政效能 未來強化重點

面臨這個問題，我們有兩種解決方式，一個不要有直轄市，一個地方自治政府怎麼會直轄行政院、再由首長去列席行政院呢？直轄市在廣土眾民的地方也許有其需要，台灣不需要，因此回歸原來縣市是比較好的處理。

另外一種就是繼續維持直轄市的存在，我們現在走的是第二種。但是必須非常掌握住方向，原因在於既然要讓一些人升格，可否讓有些縣市升格有些縣市不升格？也就是說，不僅維持直轄市，而且繼續加深直轄市與一般縣市的差距？以現在的五都來看，就創造出五都與其他縣市的兩極。

五都形成後，其他縣市未來如果沒有再升格，勢必要進行合併，但困難度增加，例如台東與花蓮，人口二十七萬與三十四萬，都比板橋五十四萬人少，但是不能不做，否則將令弱勢的更加困難。未來，大概是八到十五之間的縣市數，達成二級政府。若此，將造成許多孤鳥，例如基隆要併到哪裡？宜蘭要往台北、還是花蓮整合？即便如此，仍要努力去做，使大家都變成直轄市，這就等於把直轄市廢掉了。最好也透過修改地方制度法等相關法令改名，不要叫直轄市。

大家都成為直轄市後，首都的地位在規劃的過程中不能迴避，其與中央的關係比較接近，實施地方自治比較容易受中央控管，中央給予的挹注也較高，可予首都另外的規劃。

五都形成後又將面臨哪些挑戰？

五都選後，大概有五都與中央、五都之間，以及五都與其他縣市這三種關係。五都之間有兩種走向，一個是相互競爭模式，一個是彼此團結起來對抗中央模式，無論如何，未來都不是單獨的，會隨著議題而結盟。

五都之間的合作或五都之間的惡性競爭，相當程度都會比原來更大，因為五都的人口已佔台灣的一半以上，運用的資源也一定是非常高的，影響力將會很大。

財劃法若不修 競爭嚴重

其次是與中央的關係，財務問題將非常嚴重，財政收支劃分法本來要修正，但從九九年到現在，一直沒有改好，從財政收支劃分的幾種角度，無論是從稅收、支出的角度，現在的制度會讓分配的面向上反映直轄市的需求，四十三％的比率如果沒改，由五個市來分配，稍早台北縣加進來分，已經引起爭議，也導致唯一能做的是中央來補足，這將會造成中央極大的調控空間。

台灣地方自治很大的麻煩是財政一直受到中央的影響很大，因此五都升格後，如果財劃法不做修正，很可能造成中央進一步的控管，這對地方均衡發展是不利的，財政可能惡化，更不用說它會不會因此排擠到未升格縣市的需求。五都之間也會產生誰大誰小，相互競爭的情形。

未來的五都，很多人會升官，例如縣市的主管或一級機關的首長，如局長，一般是比照簡任十二職等，直轄市將比照十三職等，也就是說，升格後的規模，不論是機關數、職等都提高，比較的效果會更大，當然也會增加人事的支出，以台北縣而言，是絕對的增加，因為它是單獨升格，因此五都後的組織，未來必須做到有效能，這是新市府成立後即將面臨的極大挑戰。

權的部分，很多法律都明白規定哪些是地方政府的權、哪些不是，這些都需要重新檢視，看看哪些權限將歸屬直轄市，比較複雜的權，是因規模擴大後所謂的影響力問題，以及升格後從而影響與其他縣市的關聯。

五都中的四都，每個情況不同，一起升格，牽涉到首都境內快速的平面化，則五都將一致面臨內部治理問題，錢要如何花？網絡系統以哪裡為中心？要不要有次中心？

一堆問題跑出來，都內的發展正義問題會出現，都內治理面臨空前挑戰，因此地方首長可以有全權去因應？或是仍然要聽中央的？有些權力是不是真的要下放？這個課題是值得重視的。

最後一個重要問題是法定支出，當直轄市與當一般縣市，法定支出的比例是不一樣的，升格「轉大人」後，要負擔比較大的家計，將來這些分配，政府都必須重新思考。就以健保而言，前一陣子一直在爭執台北市的健保問題，台北市認為不公平，一直到現在也未有終局的解決，五都之後，這些問題都會全部出現的。法定支出如健保、農保、公保，恐怕都面臨要重新去考慮。

原台南縣市存在的財政缺口已經非常嚴重，改制之後遽增的支出及短少的中央補助款，並無法在新版財政收支劃分法內有效解決，大台南財政缺口未來恐將持續擴大，要如何因應？

一般會有個假象，認為升格就是好，以為升格就可以比照台北市，但從現行制度，有多少權錢人，是必須一起看的，因為升格也會增加支出，這是必然的，未來五都形成，對五都的影響，其實是不一致的，即使法律都一樣；因此，在既有的制度下，這些都，它有多少條件，它能得到多少，都必須細算，有些新的都會比其他的都更困難，這確實是存在的。

統籌分配稅款的分配牽涉財劃法，若選後快速修法，或許會有新的作法，然這些都充滿著許多變數，應該說選後大家的頭痛才要開始吧！很多柴米油鹽醬醋茶的事情，要開始去面對了。這些都要以建立合理的制度為首要，也將影響深遠。

合併升格 擺脫直轄市框架

自○五年修憲後，就有「票票不等值」的問題，例如宜蘭四十多萬人口只有一席立委，有些縣二十多萬人也是一席，因此重新行政區劃時，政府也應該考慮到這個問題，使其能夠更合理平均一點，這些不會動到修憲，應該做更精細的調整。

今後在既有的縣市進行合併，是否可能一個縣分割成兩個部分，再分別合併？這是更複雜的手術，理論上必須這麼做，才能達到票票等值，而要做到這個理想的目標，操作的手法要更細膩，也需要有更多的共識與妥協，與先前的規劃。在這個過程，最怕予人中央是在獨厚誰的感覺，這會影響大家共同來探討應該如何修改的可能性。

五都只是走到半路，不是終點，更進一步的合併與升格，我們一定要認真處理，同時要擺脫直轄市的框框，例如，今後將有五個直轄市長去參加行政院會，難道將來成了十都後還是這樣？這在全世界的內閣會議是很少出現的，也彰顯出這個傳統制度的不對，未來應該面對與處理。

行政區劃 要讓弱者變強

在全球化之下，我們來談行政區劃該如何劃分？非常有意義，有幾個價值必須要呈現，首先，如何讓都會的實力能彰顯，它在這個國家的政治、經濟、社會、文化，甚至國際連結、行銷的角色能發揮，這是很重要的。

其次，我們必須在全球化的過程，讓很多偏遠的地區變成中心，例如花蓮、台東，不是一直讓它成為「後山」，這不是開一條道路給它就解決了這樣的觀念，應該思考的是我們如何透過好的區劃，讓它一方面也能夠保有文化特色。

在全球化的脈絡裡面，我們要彰顯多種價值，讓強者更強，弱者也變強。因此，未來必須要讓一些行政區域也有特殊的地位，例如離島、花東，可以使其層級很高，但不一定完全一樣，才不會讓它因體質不同而受傷，如此才能讓台灣的多元特色得以維持。