公義與永續》國土計畫法的沿革與發展

國土法簡介

Q1:簡介國土計畫法

內政部長葉俊榮27日宣示，國土計畫法、海岸管理法、溼地保育法等國土三法全面啟動，其中國土計畫將在4月30日前公告實施。

台灣的國土空間體系在2016年公告實施《國土計畫法》後，制度面已落實了以國土計畫做為指導全國國土空間體系的大架構。《國土計畫法》在今年5月1日前必須公告實施「全國國土計畫」，指導直轄市及縣市的國土計畫；也明文規定2020年 5月1日前，各縣市政府必須通過直轄市、縣（市）的國土計畫。

換言之，未來台灣國土空間法制將分別透過《國土計畫法》、《都市計畫法》及《國家公園法》，來引領台灣的國土空間體系。

其中最重要的制度變革是，未來將由「全國國土計畫」指導直轄市、縣市的國土計畫，然後透過「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」四大功能分區，適地適用去規劃管理台灣的國土空間。一旦功能分區劃定後，便取消了為人詬病的「開發許可制」，轉而透過「使用許可」方式，只能在功能分區內變更土地使用。但要達到有效的國土規劃，除了空間上的規劃，功能面更需要上位的法規確實訂定，才能達到合宜的國土利用及管理。

何謂國土治理

Q2:自20世紀末的十多年來，每當遇到重大災害或者錯結難解的的國土亂象時，台灣社會總會湧現一種訴求：要讓國土計畫法儘快通過，落實國土治理。不過，當我們講到國土治理，在說的到底是什麼？

國土治理就是要建立一套「空間綜合計畫」體系，將國土規劃轉化為一套能有效引導土地使用行為的使用管制系統，來促成空間秩序能夠實現。一個國家為了長遠發展，在資源有限情況下，必須對國土做出系統性、指導性的規劃，以合理利用土地、確保環境與資源的永續，能持久地提供人民適切的生活空間。

規劃至少涵蓋了三個層面：

一、對國土環境、風險、潛能的掌握。

二、以前述研究為基礎、結合國家整體及地區的發展願景及預測，訂定發展策略目標，規劃相應的空間發展秩序與成長管理原則，指引跨事業部門的產業規劃、土地運用與設施配置。

三、讓空間綜合計畫建立起一套土地使用管制系統，藉由控制土地使用權來引導個別土地使用行為。

計畫法的角色，基本上就是規範、支持第一、二項的調查研究與規劃過程，並提供法律授權與執行工具，讓第三項的土地使用管制系統能夠建立並發揮作用。

從空間規劃概念到國土計畫法

Q3:什麼是國土計畫法？國土法的沿革為何？

百年來人與自然就是一種開墾的概念，我們選擇適合居住的區域進行開墾，以農耕社會來說，就是尋找能夠農耕的地方開發，並且將這些地方改造成更適合農業的狀態（例如進行水利工程）。從清朝到日治，人為開始改變自然，但當時仍沒有特別規劃的概念，只是小區域的改進。人們逐漸發現土地有限，都市興起後，必須有「共有」的建設（如道路市街、廢棄物處理），於是開始有安排各區域使用目的的想法。民國28年，政府第一次出現都市計畫法，但只在都市裡思考空間安排，不屬於都市空間的仍按照過去秩序和使用方式。民國63年的區域計畫法，到民國68年的綜合開發計劃，才有不只是都市，而是全國國土的整體規劃。

國土計畫法自民國86年開始，從民國93年正式定名並送立法院，余紀忠文教基金會與時任立委的邱文彥教授共同舉辦「催生國土計畫法座談會」，當中經過6次送件，最後經過朝野協商，於104年12月通過。國土計畫的重點，過去是北、中、南、東各有區域計畫，接著就直接下到都市計畫，並未有縣市等級的空間計畫，從大到小的跨距太大。因此修正後的國土計畫納入中央和縣市層級的空間計畫。現在中央正擬定全國國土計畫，尤其是特定區的部分，未來會以附冊的形式附在國土計畫法中，效力等同法律，指導縣市國土計畫。「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，仍有待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落實。這是一套仍充滿變數的架構，後續規劃將影響《國土法》能否引領台灣土地適地適用地發展。《國土法》乃框架式與價值指引的立法，其內涵在內政部所訂的21部子法中，這正是左右《國土法》能否發揮管制功能的關鍵。

國土法立法準則：適地適用

Q4:剛提到「適地適用」，我想這就是您剛說的，規劃不同的土地功能和使用方式，並針對土地真正適合的，或是將來面對的風險，再進而做規劃，簡單來說「適地適用」就是要讓「對的東西擺在對的位置」。是否可以為我們多介紹一些「適地適用」的例子？

舉例來說，桃竹苗缺水，水源不足之下，還要發展工業區嗎？這是需慎重考量的。桃園航空城跑道不夠是現實，但擴增將影響埤塘人文景觀。再像中科、南科，均可從自然供給條件的問題，來檢討失敗原因。以上狀況，明顯反映國土計畫的必要、重要性，先調查環境水土資源，確認環境敏感區域、災害潛勢區等等資訊，選擇風險小、適合發展的地方，再進行有節制的土地規劃。台灣地狹人稠，地震颱風土石流天災頻繁，藉《國土法》建設韌性家園、確保國土安全，才足以回應氣候變遷以及發生複合式災難的未來。

「適地適用」首先要盤點全國國土的性質和土地利用現況，這包括土地權利，土地使用目的、土地上的使用行為，以及對未來生活發展的想像。接著劃定各事務適合在何種土地發展，依此設定土地的「功能分區」。

未來國土將依照當地的自然環境條件規劃發展；同時，國土規劃涉及原住民族的土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制。國土計畫法是回應九二一大地震、八八風災等重大災害和極端氣候變遷等等，使國土能依其自然條件發展。

內政部營建署綜合計畫組長林秉勳曾受訪表示：全國國土計畫較像政策性計畫，縣市國土計畫則較偏實質，縣市政府要明確劃分在哪裡做何種分區規劃。另一個重點是確立國土計畫功能分區劃設，未來將依自然環境條件、城鄉發展願景等，劃設4大塊地區，包括國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區和城鄉發展地區，以引導適地適用。規劃主動權在縣市政府，地方須考量農業發展現況和未來需求。林秉勳強調，國土計畫法讓大家有機會重新思考空間如何合理規劃，讓空間有秩序、適地適用發展是國土計畫重要使命。

《區域計畫法》的缺失

Q5: 即將被《國土計畫法》所取代的《區域計畫法》出了什麼問題？

《區域計畫法》民國63年才公告施行，都市地區人口稠密，土地資源相對稀缺，公共設施整體規劃與建立土地利用秩序的需求較高，對都市地區土地利用加以控管的法規，自然也會比較早出現。即便《區域計畫法》在當時農地已開始大量流失的情況下公告施行，北、中、南、東部的四個區域計畫也分別在民國72年前後實施。但是問題卻也開始接二連三地逐漸浮現。

(1)凍結現況邏輯下，「現況編定」導致計畫合理性的自始缺乏、也破壞了分區對用地的指導功能；

(2)層級單一缺少全國整體長遠計畫或實質細部的空間規劃；

(3)從未試圖建立對都市計畫與部門計畫體系的影響或連帶，缺乏對現實或其他部門決策的影響力；

(4)將土地利用管制的執行交給縣市政府，卻又對縣市政府的不作為缺乏制衡手段。

(5)「開發許可」制度於89年區計法修法時；各種不符合原本分區使用的開發模式，只要申請進行分區變更通過審議就可以開發，不用檢討變更原有的區域計畫內容。

國土法如何彌補區域計畫法之不足

Q6:對於《區域計畫法》的缺失，國土計畫法是否做了彌補？

《國土法》中，改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更，只要不符合分區規定，就無法通過申請。此外，《國土法》中增加公民參與的機制，未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督，未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力，將有明顯的提升。

國土計畫法第24條，為了彌補「開發許可」制度造成的區域計畫與現實斷裂，恢復「使用許可制」，而且不得變更國土功能分區分類。第7條成立行政院級國土計畫審議會，負責部門計畫與國土計畫競合時的協調、決定；第8條確認國土計畫對都市計畫與國家公園計畫的上位角色、也明訂各部門計畫，應遵循國土計畫指導；第7、12、25、34條明訂公民參與機制並承認受害者與公益團體進行公民訴訟之訴權；第18、19條建立國土規劃基礎資訊資料庫；第11、36條關於原住民土地的相關條文，正式確認往建立共管機制的方向前進；第44條設置國土永續發展基金，提供國土保育地區有禁限建必要時之補償、國土規劃的研究、調查及監測、補助地方違規查處及民眾檢舉獎勵之財源。凡此種種，看得出國土計畫法追趕時間，填補空白的企圖。

國土法落實關鍵：行政執行、功能分區、縣市政府規劃與落實

Q7:落實國土計畫法的關鍵有什麼要注意的？

關鍵有三點：行政執行、功能分區、縣市政府規劃與落實。

1.行政執行方面，雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地，但實質上，並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強，但成效仍需觀察，畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力，而非法律條文。

如何促成共識的達成、爭議的解決，增強決策正當性、提升民眾公共事務的認知與社會的信任，需要的都不只政府，更要你我的自我培力才能落實。尤其在國土計畫法背負著各界深切期待而通過的現在，民眾更應積極參與，在中央敦促我國上位空間計畫確實發揮策略發展與協調各部門計畫的平台功能，在地方尋求地方級國土計畫早期的資訊公開與民眾參與，並且向地方政府傳達民間對國土計畫以及後續土地利用管制落實的期待，形成實際的政治壓力，為將來國土計畫法的落實墊下紮實基礎。

2.功能分區：全國國土計畫，將劃設國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區，以兼顧國土保育、城鄉發展與農業生產的均衡發展。四大功能分區的劃定，更凸顯土地使用的現況盤點重要性。當我們了解國土的屬性和使用現況之後，就可以依照全國國土計畫第九章「土地使用指導事項」，依土地使用的規模和類型找到相對應的指導原則，在不影響資源保育前提下適度利用，除區分土地分區用途外，也可避免土地使用用途被任意變更導致炒作地皮，一旦縣市國土計畫發布實施，未來每5年需進行縣市國土計畫通盤檢討會議，進一步討論縣市發展的土地需求，透過適度檢討，讓土地發揮最大效益。

3.地方政府的規劃與落實方面，制度的成敗，最後還是決定在人，所謂「徒法不足以致行」，關鍵是在縣市政府如何落實《國土法》，未來監督不可放鬆。《國土法》的下一步，內政部會訂定配套的子法，並制定出全國國土計畫，各縣市也要制訂自己的縣市國土計畫，這部分也仍需在地團體的參與、監督。民眾要更積極主動關心，提出意見，而不是等計畫形成後再批評。請大家一起來了解國土計畫，將體制改變的危機和利基傳遞出去。

例子：花東地區(私人財產與自然侵害)

Q8:國土法推動過程中，有哪些是較常聽到的爭議議題？請顧問分享幾個與民眾生活相關的例子。

提出三點：私人財產與自然侵害問題、原住民特別區、區域規劃公平性議題。

第一點私人財產與自然侵害部分：

地政學者戴秀雄教授曾表示：只要做規劃，就會伴隨一定的限制。以產權的角度，土地使用是產權擁有者的自由。但當高度的自由發展，就會產生矛盾與衝突。因此政府要有合理的空間規劃，需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。至於高度危險地區，為防止天然災害傷及生命，若為政府不作為的缺失，就應補償搬遷損失。

花東海岸面臨海岸侵蝕、氣候變遷等問題，屬於暴潮溢淹或海岸侵蝕區，人工設施(消波塊或堤防)是否有助於減緩海岸侵蝕仍有疑慮，但由此可知，花東海岸的農作、建築等私人財產、極容易受到自然侵擾，基於這樣的區域特性，花東海岸的土地管制利用，必須通盤考量氣候變遷、海岸侵蝕、暴潮溢淹等問題，並以此特性來規畫適合的土地使用方式。當我們實際考慮土地特性與實際使用行為，就會歸納出不同的分區與使用原則，即便都是海岸，也可能在國土計畫法下處於不同細緻分類，與因應不同使用指導原則。

花東地區因擁有豐富的自然景觀與資源，有利於發展觀光產業。然而，為了坐擁海景第一排，將旅宿業蓋在海岸邊，便會面臨前述海岸侵蝕、自然災後侵擾的問題。「全國國土計畫」的目的，是為了「適地適用」，依照土地性質，配合國家尺度及縣市政府尺度的長遠發展規劃，將對的土地使用方式擺放在對的位置，以確保國土永續。發展觀光產業當然可以，但是必須依循國土功能分區的禁止和容許使用項目，以對資源減損最少、同時保障人民財產安全的前提下，合理的使用土地。

例子：原住民特別區

Q9:國土計畫法對原住民族土地空間規劃與使用管制的影響為何？

國土計畫法對原住民族土地空間規劃與使用管制需要特殊背景的因地制宜，原住民文化有其相應的土地使用方式。在全國區域計畫中的「特定區域計畫」定義已指出如原住民、離島、海岸等特殊議題，可以特定區域計畫處理之。《國土計畫法》第3條明確定義「特定區域」為「指具有特殊自然、經濟、文化或其 他性質，經中央主管機關指定之範圍」；第6條內容確認原住民族土地及海域之特殊性，尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制，第11和23條則規定依使用需求劃定合理之特定區域，訂定合宜之土地使用管制。第32、37條另就現有原鄉部落，分別訂有不得限制居住或強制遷居及相關損失補償、安全堪虞地區之安置配套等條文，第36條針對國土復育促進地區，亦納入原住民族部落參與機制，兼顧原鄉部落之居住權益及生態保育。

《國土計畫法》聽起來很遠，實際上與我們的生活息息相關，希望能真正落實，依照土地性質和地方發展特性得到適合的利用與管制，讓花東的環境敏感區減少開發利用的壓力，讓不同類型的使用方式都在對的地方發生，以達到資源保育的精神。同時兼顧地方發展特性，並保存多元的原住民族文化與空間利用方式，讓全國國土計畫的法規制度框架能落實。

例子：區域規劃公平性(雲嘉南的農地、工廠

Q10:雲嘉南地區是全國糧倉，工業區則多在中南部，這樣的規劃常引發不滿，《國土法》如何協調這類問題？水庫、電廠、工廠等設施，常遭地方民眾反對，又該怎麼看待這些規劃？

以全國農地面積為例，可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積，地方政府是否願意額外增加，則自行決定。如果中央對地方有特殊要求，就必須解釋其必要性及公益性。政府無法規定某些縣市不得再設立工廠，但當某地區增加工廠，另一地區相對就要減少，《國土法》就是扮演此溝通與協調腳色。至於誰該增加工廠或誰該增加農地，中央應釋出善意，提供相對補貼或補償。

水庫、電廠、工廠的問題，要從國家整體空間發展來看，環境是極為重要的元素，卻非唯一的優先考量，必須與其他元素相互權衡取捨。民眾雖不希望鄰近工廠、電廠、水庫，卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。

至於設施在特定地點是否合適，須先將考量因素具體呈現，才能精確評估與討論，原理與環保署所進行的環境影響評估是相通的。期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」，即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害，並藉生態補償的觀念，用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。

重點提醒

Q11: 對於4月30日前就要公告實施的國土計畫法，還有什麼執行關鍵？

臺灣缺少完整行政轄區的整合計畫，至今才著手縣市層級規劃，縣市政府應引導土地合理開發利用，落實地方自治也強化地方空間治理。國土計畫法仍有許多內容待充實，包括都會地區規劃或流域綜合治理計畫，這一版國土計畫並無著墨。過去的區域計畫是種切割概念，未來在推動流域整體治理規劃時，應以流域為整體考量，規劃水資源利用、水質保護、防洪與國土復育等工作。

前內政部長李鴻源在基金會的座談會中也點出，大家都「忙著解決昨天的問題」，國土規畫必須要把少子化、高齡化等更上位的命題加進來，政府人員應才能因應台灣未來的需求，否則這樣的國土計畫運作起來將和現行區域計畫沒有差別。中央把關與地方執行人員更不能以政治為考量，不以利益布局為重，才能使國土計畫法真正發揮效用。



參考資料：環境資訊中心、地球公民基金會、內政部營建署全國國土計畫專區