公義與永續》國土計畫法的落實

國土計畫指導原則、分區劃設、部門建設計畫

Q1:先讓聽眾回顧一下來龍去脈，請您簡介國土法架構及推動時程。

依據國土計畫法草案設計之計畫體系架構：未來將透過全國國土計畫及縣市國土計畫等二層級空間計畫指導土地使用。臺灣早有都市計畫及區域計畫法，但缺少完整行政轄區計畫，至今才著手縣市層級規劃，縣市政府應引導土地合理開發利用，促進環境永續發展，落實地方自治也強化地方空間治理。

國土計畫法兩年內需完成，仍有許多事項待充實。不論都市計畫、國土計畫、農村再生、農業發展法系，皆無鄉村地區規劃，預計五月發布後，會陸續啟動，方能與農發條例或區域計畫方面的農地管理相互連結。現行區域計畫中任一分區皆可透過開發許可方式申請開發利用，未來國土功能分區發布後，在城鄉發展地區才能做都市化開發利用，其餘地區需符合分區利用管制，預計全國計畫在下個月公告，接下來兩年著手縣市計畫，2022年由各縣市核定公告功能分區圖。國內已從開發時代進入管理時代，建構「再利用」觀點，推動老舊工業區、產業園區、特定區之轉型。

訂國土復育促進地區、功能分區劃設

Q2：您先前不斷強調國土法的關鍵在於未來的分區劃設，請問推動國土復育工作，國土法做了什麼規定？功能分區的重點是什麼？以及各部門建設計畫是否有納入國土計畫法中？

為推動復育環境敏感與國土破壞地區，促進國土空間合理發展，訂定「國土復育促進地區」之劃定原則，經劃定之地區應以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則，並由劃定機關擬訂復育計畫進行復育工作，恢復受災地區的環境穩定及既有生態體系之功能，以有效保育水、土及生態環境。面對氣候變遷，未來將盤點重點災害地區，透過國土復育促進地區指定來擬定復育促進計畫，例如水土保持、土石流潛勢溪流地區、淹水災害區或是海岸與地層下陷區等，在國土計畫政策面會有整體環境規劃。

功能分區方面，將區域計畫、都市計畫、國家公園計畫整併於國土功能分區中，使國土法連結舊有規範，並具備明確指導原則。國土保育地區依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設，並按環境敏感程度，予以分類；海洋資源地區整合內水與領海之現況及未來發展需要，建立使用秩序；農業發展地區為確保糧食安全，積極保護農業生產環境及基礎設施，避免零星發展；城鄉發展地區以集約發展、成長管理為原則，重塑和諧生活及有效生產環境，確保完整配套公共設施，調整原住民土地並納入此分區，功能分區劃設後即能啟動模擬分析。

分區利用管制及部門建設計畫：

國土計畫並非在計畫中納入所有部門建設計畫，應回歸部門主管機關主導；僅於後續如有新增國家重大建設計畫，涉及空間規劃及土地使用者，依據國土計畫法第十七條規定，於先期規劃階段徵詢國土計畫主管機關意見，以確保部門計畫與國土計畫無競合情形。為協助地方政府推動國土法銜接，未來也將成立輔導團隊，協助縣市國土計畫及功能分區劃設，同時辦理功能分區劃設示範計畫、研訂功能分區劃設作業手冊及國土計畫規劃手冊等工作，使地方政府推行上更順利。

國土法轉軌漏洞與建議

Q3：從區域計畫法轉軌到國土計畫法，最困難的挑戰為何？基金會過去舉辦多場國土法議題相關的座談會，多位專家學者有無建議之處？

談到國土法的轉軌，最困難屬將原非都市土地十一種使用分區及十九種使用地之系統，轉軌為四種功能分區、十七項分類、二十二種使用地之新系統，過程中難免面對抗爭、補償、救濟問題，需思考應對方法，若只因性質、發展相似，就「零磨合」、「零變更」轉換，就太缺乏理想性更遑論調適。

都市計畫學者楊重信教授提到，現行系統有保育漏洞，國土保育用地是以目的事業主管機關已劃設並完成公告程序者為準，各目的事業主管機關為避免民眾抗爭與規避補償救濟問題，勢必不敢增劃應納入國土保育地區的洪水平原、滯洪區、水集水區、特定水土保持區、地質敏感區等。若無專責主管機關補漏洞，屆時仍會出現問題，國土計畫主管機關應負起責任，建議於全國國土計畫明訂「高度環境敏感地」與「一般環境敏感地」之劃設條件與劃設準則，並由內政部主導劃設後，納入直轄市及縣（市）國土計畫內，劃設為第一類或第二類國土保育地區，根據國土分區管制規則之規定實施管制。

楊重信教授也建議，建立「平均土地發展權制度」，確立「保障土地所有權」、「公平分配土地發展權」、以及「合理補償土地保育權」。以「受益補償受損」原則，由國土發展受益地主補償國土保育之特別犧牲與國土保育之公益機能。例如藉由不動產稅回收公共投資之資本化效益，或是建立「保育地役權」制度。

Q4：新聞指出，政府宣示將拆除2016年520後新增農地違章工廠，確認拆除名單後，至今已過了六個多月，17間違章工廠到現在都還沒拆完。對於農地違規處置，基金會有什麼看法？

農地總量所引起的爭議與反彈，其實根本性問題還是對農村缺乏想像。基金會專家建議應該確實執行農發條例第32條之規定：直轄市或縣（市）政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締；並得併同依土地相關法規成立之違規聯合取締小組辦理。中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法，立即停止讓違章工廠就地合法的「未登記工廠輔導合法經營方案」。其他違規使用亦不得「就地合法」，直轄市與縣(市）政府應提出「未登記工廠」清理計畫。

農地違章工廠的猖獗是地方政府治理失能的結果，處理違章工廠有三個階段，分別是調查、裁罰、拆除，這些工作都需要人力。但彰化、台中、桃園、高雄、新北、台南、新竹等違章工廠最嚴重的幾個縣市，僅台中市府有針對違章工廠查報的3.5個人力，其他縣市皆掛零，可見人力之不足。地方政府應有執法的魄力，整合相關局處，嚴懲違規。

建議將位於山坡地之農地屬於高度環境敏感地者，優先劃為第一類國土保育用地，加強國土保育措施，且對此變更而有特別犧牲者應依法給予合理之補償。位於山坡地之農地與一般環境敏感地區重疊者，應逐步轉換為第二類國土保育地區；且在維持坡地農業使用期間，即需加強保育工作；國土管理機制應強化，於地方政府成立專責分區管制管理局，也建議簡化檢舉違規使用之資料要求。

另一建議為，應了提升跨域治理效能，近程不調整行政區域劃分，以現行行政區劃為基礎，成立「區域發展推動委員會」，處理跨部門與跨行政轄區開發、建設、保育以及經營管理議題；長程則考慮以河川流域集水區為行政界線調整依據，調整行政區劃，擴大北中南三都之行政轄區，減少跨域治理介面，提高跨域治理績效。國土保育、保安及農地保護才是國土計畫核心價值。

政治與利益牽涉，國土法落實靠確實把關

Q5：國土法日後落實的關鍵是什麼？

關鍵有二：1.靠中央及地方政府確實把關，2.不因選舉文化拖延規劃，國土保育不與政治、利益牽涉。現行國土計畫尤其四大功能分區部分，屬區域計畫的嚴謹細膩版本。諸多轉軌問題，監察委員林盛豐教授並不建議一次將漏洞補完，否則反作用力下恐會廢了國土法，因當中牽涉過多既有利益，原有區域計畫轉軌，有成效之處應延續，應把關處不放棄。從政有年，深知政治風險，今日尚待技術官僚對整個機制運作越趨純熟，營建署已善盡職責，少數人承擔如此大規模計畫，旁人應不可再輕言責難。

十多年前的「國土計畫策略」，起步即對國土發展願景做完整盤點，明確定位為追求永續發展的海島台灣，以永續環境、永續經濟、永續社會為前提，保護水資源、生物多樣性、海洋及海岸濕地、保留自然綠地及土地資源等等，都經反覆討論擬定才產生成果，進而探討國土空間結構，強化認識與保育山脈、發展西部都會區產業軸帶、保育東部及離島地域特色。

各區域發展定位亦明確；以北部為例，計畫中先說明北部區域空間的地理結構，再建構其發展願景，例如以集水區為單元形成生態網絡、強化區域景觀特色、綠色都市發展、強化產業國際競爭力等等，與交通部、水利署、水保局及其他單位皆有完整討論並達成共識。當時行政院所核定的重大交通建設也都在計畫中討論並做通盤規劃，不論是自然保育、人文景觀、行政院或國發會層級重大建設，皆有整體且具邏輯的分析再產出平衡結果，相較之下，前瞻計畫欠缺深思熟慮。

現代社會中公民團體眾多，廣泛公開討論，將各種意見納入，決策時間是會拖延，但最後達成共識時，社會矛盾就會減少。台灣的選舉文化造成政治人物都以四年為期提出各式計畫，將會破壞如前瞻這類需要相對理性通盤規劃的大工程，此弊病需再檢討與思量對策。

政策環評與公民參與

Q6：國土法將公民參與機制納入法規中，請簡介政策環評與民眾參與的關係

國土計畫法中有針對違規使用的「公民訴訟條款」，「公民訴訟」是指公民看到土地違法使用時，即使非土地所有人，其他人也可書面告知主管機關，六十日後若未被依法處理，即可狀告該機關怠於執行職務。舉例來說，發現農地改建違規工廠或蓄意傾倒廢棄物，即可以「公民訴訟」要求地方政府處理。過往李鴻源部長時期，曾調查國土承載力，但只粗略完成北部地區，而未來縣市國土計畫應有更細緻的承載力調查，劃分時才具有說服力。如何避免土地不當使用，法規可減少漏洞，但人心貪婪不歸法律管，得靠全民力量監督，個人專業知識的養成也是關鍵，應由專業的社團帶頭提出正確且務實的改正建議。

現今全國國土計畫僅是架構上提綱挈領，真正關鍵在縣市政府的國土計畫，台中市國土計畫後來又新增三百八十八公頃土地，環保署也做過政策環評，提供開發規劃上建議，公民團體在內政部據理力爭，把曾規劃好的五千多公頃產業用地大幅刪減，另外以大肚山台地為主的地區，規劃成綠色科技廊道，環保署建議應改為綠色生態廊道，但政策環評僅給予意見徵詢，最終地方政府會參採多少，仍需公民一同監督。

所謂「政府政策－環境影響評估」，即是對於政策(policy)、計畫(plan)與方案 (program)及其替代方案，進行有系統且全面性的環境影響評估。其應用面譬如評估累積性影響、提供有效的衝擊減輕或改善措施、評估有潛在性影響卻不受環評規範的行為，以及確保有效的公眾參與等等，並可導引於決策過程中納入永續發展考量，而成為近年在環境評估領域的關注焦點。去年底環保署通過離岸風電政策環評，結論是將原本距離白海豚重要棲地五百公尺的緩衝地帶擴大為一公里，且「先遠後近」，優先開發離岸較遠的風場。但當初行政院在離岸風力四年計畫中，曾出現「先近後遠」開發原則出現矛盾。前年五二○後，院長到立法院施政報告，提到在國土計畫中涉及土地利用的部門計畫都需政策環評，但實際上操作，目前每個目的事業主管機關在擬定涉及土地利用的部門計畫時，很難統整規劃，該如何落實仍有難度。