前瞻建設首重效益

文/許嘉棟  東吳大學暨中信金融管理學院講座教授

「要錢沒有，要命一條」！聽起來像是一句江湖話，或是守財奴對攔路大盜的回應。不是的！這是行政院長林全，在2000年曾說過的一句名言。

＠要錢沒有，要命一條

當年，林全任陳水扁政府的第一任主計長。縣市政府由於財政困難，齊向中央要錢，要求修改「財政收支劃分法」，提高地方政府的稅收分成比例；並修改「中央統籌分配稅款分配辦法」，提高對財政艱困縣市的補助與分配比例。林主計長是財政學者出身，對財政紀律頗為堅持，為了導正地方政府胡亂花錢之不良風氣，並遏止政府債務快速累積的趨勢，堅拒縣市政府首長的需索，很有膽識地冒出了「要錢沒有，要命一條」這一句話，也成為台灣財政史上的一段佳話。

如今，在林全的內閣中，現任及曾任主計長者，有林全院長、朱澤民主計長，以及政務委員許璋瑤三人，故外界多預期小英政府應該會嚴控政府支出，不令財政赤字持續擴大。也因此，當林內閣提出預算高達8,800億的前瞻基礎建設計畫時，各界多表意外，也瞬即引發外界諸多討論與批評。

＠擴大公共建設支出，有此需要

在民主選舉已成為普世價值的今天，為了爭取選票，減稅以及擴大福利與建設支出幾乎已成為各國主政者的施政主軸，以致政府財政普遍惡化。此一趨勢雖然在歐洲主權債務危機爆發後暫獲抑制，但財政緊縮對各國與全球經濟景氣產生不利作用，再加上隨後各國所採行近乎無所不用其極的擴張性貨幣政策，並未明顯達到拉升景氣的效果，且流弊叢生，故而各國的刺激景氣措施，又逐漸往擴張性的財政政策挪移。

與他國相較，台灣的政府債務占GDP比率尚低，而且無任何外債，不會有主權債務危機問題，故是適合採行擴大公共支出政策的國家。再加上台灣的淨出口占GDP比例過高（近三年都超過10％），「由出超帶動，轉往內需帶動」已成為台灣提振景氣不得不採取的必要手段。因此，林全內閣不再堅持財政撙節原則，適時提出擴大公共支出方案，是負責任的正確政策方向。

＠經濟效益應是關注焦點

目前前瞻基礎建設計畫引發的各界爭議，主要集中在各項支出是否具經濟效益、政府舉債支出是否將導致「債留子孫」，以及支出的地區分配是否公平等三大問題上面。第三個問題是屬政治層面之問題，本文不予討論。而是否將「債留子孫」，其答案則取決於支出之效益性。若各項支出確具效益，不只有助於帶動經濟成長，進而提高政府未來稅收與還本付息的能力，而且當代納稅人與後代子孫都能分享今日公共建設所能產生的效益，也必樂於為之埋單，共同分攤起未來還本付息的責任。因此，討論的焦點，應該集中在前瞻計畫中各項支出的經濟效益上面。

＠前瞻建設難有短期景氣提升效果

政府支出的經濟效益，可分由短期景氣刺激效果，以及長期生產能量擴大與生活品質改善兩方面討論。前瞻計畫所涵蓋者，都屬投資性的基礎建設支出。投資性支出與消費性或移轉性支出比較起來，消費性與移轉性支出都只能收到對經濟景氣的短期刺激效果；而投資性支出可優化國人的生活環境與品質，並改善企業的投資環境，進而促進民間與外人投資，增強未來的生產能量。這些效益都屬長期性，是消費性與移轉性支出所不可能發揮的。但是投資性的基礎建設計畫，必須經歷研擬規劃、評估效益、編制預算、通過預算、開始執行，以及分年、分期執行等階段，故多面臨嚴重的經濟學上所謂「決策落後」與「執行落後」問題，也因此對短期經濟景氣的提升效果相當有限。

此外，吾人也須了解：政府支出對國內需求與經濟景氣的刺激效果，必須支出是花用在對國內產品與服務之購買上邊才能發揮。前瞻計畫中比重最高的軌道建設，對外採購之比例相信不低，故不要期待它能產生多大的國內景氣提升效益。

要之，台灣目前確實不應再固守「要錢沒有，要命一條」的財政撙節觀念，但是擴大公共建設支出仍應重視經濟效益。前瞻基礎建設計畫在提升台灣短期經濟景氣方面，並不可恃；唯仍期待它在經過對各項計畫之經濟效益嚴謹評估，予以去蕪存菁後，能發揮帶領台灣經濟大步往前邁進之作用。