台灣水環境資源品質變遷與展望

一、前言

近年來全球由於人口持續增加，使得糧食及水資源不足問題持續惡化。因用水不足，每年造成約500萬人～1,000萬人死亡。依據調查，2010年世界上陷於水資源不足的國家有31國，預估至2025年水資源不足國家將再增17國達48國。

在全世界水資源嚴重不足下，台灣卻得天獨厚，可說是一降雨量相當豐富，但卻又是降雨時空分配不均、水資源利用及管理不善，造成水資源不足，而成為有待積極尋求突破的國家。

台灣平均年降雨量約2,500mm，為一降雨量極為豐沛的國家，約為全世界年平均降雨量973mm的近3倍，但若以台灣土地面積36,000平方公里計算，每年總降雨量達約900億立方公尺，平均每人每年平均雨水量則僅及3,916立方公尺，世界平均分配每人每年雨水量為21,796立方公尺，台灣不及世界平均的五分之一，乃因人口密度高，形成世界第18個缺水國家（如圖1）。

至於台灣水資源利用狀況，在台灣土地上每年總降雨量雖約900頓，但由於降雨過於集中在夏季，且因地形陡峻，以致可攔截使用的總用水量約僅180億噸，如圖2，而各種用水量以農業用水佔71.3％127億噸最多，其次為生活用水19.1％34億噸、工業用水9.6％17億噸。

台灣地區因降雨量時空分佈不均，不僅造成水資源不足，也因時空分配不均，造成水體在不降雨時，流量不足，又因污水下水道普及率偏低，而污染負荷高，而造成水體水質污染。另水利用效率低及管理不善，而造成水資源未充分利用，皆為台灣面臨的水環境問題。

為要達到水資源之有效利用不虞匱乏，惟有朝強化水環境管理、涵養水源、保護水質、提升用水效率，加強污水下水道建設與管理及污水處理水回收再利用，以充裕水資源，始能提升未來台灣在生活、生產及生態上的持續發展。

圖1  世界各國降雨量及每人平均分配雨水量比較

本專文除就台灣水環境資源問題加以充分檢討外，並參考同為海島國家的新加坡、韓國及日本的做法，提出具體的前瞻策略供政策性參考。

圖2  台灣水資源利用結構圖（水利署，民國86～100年統計）

二、台灣水資源問題

1.天然因素與氣候變遷

台灣地區年平均降雨量雖多，但因降雨時空分佈懸殊，且全島面積3/4以上皆屬高山與丘陵，河川坡陡流急，導致3/4以上之逕流皆直接入海，可利用水量僅及1/5，在人類科技無法控制天然限制因素之情況下，要增加可用水量尚非人力所能改變。月雨量分佈之多寡，為直接影響河川流量最大因素，如表1。

台灣地區降雨特性，平均年降雨量約2,500mm，主要降雨集中在5～10月，有77.8％的雨量降於豐水期，其降雨量分佈由北而南漸次不平均，顯示北部的全年降雨量較平均，豐水季降雨量約62.2％，另11月至次年4月降雨量約37.8％。但南部地區則明顯不平均，在豐水季降雨89.8％，另半年的枯水季則僅約10.2％。顯示台灣地區的降雨明顯凸顯豐枯水季極不平均，及南北降雨也極不對稱的時空分配皆不平均的現象，亦為經常造成中南部缺水的主要原因。

表一  台灣各區域平均年雨量月雨量分配（2001～2010統計）

再者近年來由於地球溫暖化造成氣候變遷極端化，依據過去六十年統計，如圖3，台灣地區不僅不降雨日數增長，不降雨日數也增加，且發生的間距愈短愈頻繁，洪旱交替頻率密集，乾旱週期由17年降為9年，導致旱者愈旱造成水資源嚴重不足，同時也造成豪大雨頻傳，每次豪大雨造成水源集水區嚴重沖刷，淹沒湖庫，清淤困難，影響水庫調節容量，也是造成水源不足，且帶來坡地災害增大、增多。

圖3  台灣年平均降雨量旱澇加遽趨勢

（年雨量統計圖1949～2010年）

2.國土開發利用影響水資源

集水區因地形、生態、水文及土地利用等特性不同，而有不同之經管型態，如水庫集水區即以保護水庫壽命，提供充分有效水資源為目的。水源集水區則以保護水源涵養，確保民生用水乃至其他用水不虞匱乏。而市鎮集水區則以土地開發為工商業或聚居為主。不同土地開發對水土環境資源影響如表2。

任何土地開發為人類之經濟需求，同時水資源需要量也增加，然而由表2所示，各種土地利用或開發行為，所導致之水文影響乃是滲流量減少、降低地下水補注或貯蓄、增加洪峰流量、加劇表土流失、增加水庫淤砂，乃至於地盤下陷，而其所延伸之問題即水資源之涵養減少，降低可利用之水資源供應量，在需求量增加而供應量減少下，導致水資源之供應不足。

近年來常發生豪大雨造成各水庫淤積嚴重，又因各水庫集水區不當的開墾道路、濫墾山坡地、山坡地超限利用及濫葬等，破壞集水區水土保持，造成水庫淤積，各水庫有效容量嚴重降低，最嚴重者其容量已不及原建設時的一半。

目前國土開發利用面臨部份地區過度開發利用，未能以供定需，導致高缺水地區發展高耗水產業之錯置，使局部地區更顯水資源之不足。

表2   土地開發利用對水文之影響

3、地下水超抽地盤下陷

地下水本是一穩定可靠且水質良好的水資源之一。國內因地下水長期超抽利用，地盤下陷問題自民國六十年代即已呈現，迄今已超過40多年，下陷區域總面積曾廣達5,877平方公里，佔台灣總面積16.5％。其間各級政府雖曾採取各項措施，惟成效有限，近年來透過相關部會之合作，雖稍見成效，地層下陷有趨緩之勢，但地盤下陷為一不可逆之過程，下陷之地難以回復，造成國土嚴重流失，引發災害侵襲，影響程度至大。

地下水超抽導致地盤下陷，乃因長期超量抽取地下水，其抽取量大於地下水補注量，導致地下水位降低，引起原土壤顆粒間之含水量消失，造成土壤壓密，而形成地盤下陷所致。而其長期超抽量與地盤下陷量成正比，是台灣各地區地盤下陷之主要原因，如圖4。

根據資料顯示，下陷總面積最大的縣市是雲林縣，目前持續下陷面積達286.5平方公里，累積下陷量最大的縣市是屏東縣，最大累積下陷總量達3.22公尺，下陷速率最大的縣市是彰化縣大城鄉，年下陷率達14.2公分/年，其他縣市則趨緩或近於趨停，而桃園縣屬新興潛勢區，地下水位下降迅速，需密切追蹤監控。

圖4   超抽地下水影響示意圖

4、水庫容量不足以調節水量，且淤積嚴重

台灣地區因受地形條件所限，蓄水庫可用以調節豐枯水量之容量不足，以及集水區地質因素及不當的土地利用，造成沖刷淤積，影響蓄水容量至大。又因豐枯水之水量差異懸殊，致每年運用次數偏高，稍遇乾旱即有缺水危機。

依據統計日本全年用水量為835億噸，其公告水庫共有2,774座，水庫總容量大達300億噸，水庫有效容量佔全年總用水量的36％，可達到穩定豐枯季水量的調節，且因高山冬季積雪，春夏期間融化，補充河川流量功能大，水資源可利用量相對更為豐富。

台灣每年可用水量180億噸，而所擁有的水庫及攔河堰，依公告有96座，有效容量約19.1億噸，約僅為全年總用水量的10.6％，不及日本的三分之一。每年藉水庫供給水量約42.0億噸，則水庫年平均運用率達2.3次，尤其石門水庫要達4～5次，因之若過長時間未降雨補充調節，隨時就有缺水問題。尤其預估至2030年水庫容量將因淤積有效容量將降至50％，屆時水庫只能調節21億噸，缺水將更嚴重。

圖5  日本及台灣用水量及水庫容量比較

5、輸配水漏水損失大

台灣地區自來水普及率，台北自來水事業處系統達99％以上，台灣自來水公司系統達95％以上，顯示台灣地區之生活用水皆已賴自來水系統供應。

依前述圖2，台灣地區平均每年生活用水供水量達34億噸，相當於每日931萬噸，但若每人每日用水量平均以250公升估計，每人每年用水量為91噸，相當於每日575萬噸/日，全國家庭用水量每年僅約21億噸，顯示供水量及家庭用水量之間相差達每年13億噸，約38.2％，也即每日未有效利用水量達366萬噸，包括漏水量（2010年統計）台灣自來水漏水率為21.0％，也即每日自來水漏水量為194餘萬噸，每年達7.14億噸，為一令人震撼的未有效利用量和漏失水量。

世界各國主要都市漏水率依國家進步狀況而異，相差極大，如表3。

表3  世界各大都市（含國家）漏水率（％）

註：除台北、台灣外，其餘數據為2008年日本環境省製作

另依圖2，台灣農業用水每年達127億噸，雖近年來農地休耕面積逐年增加，但供水量卻並無太大的變化，農田用水自取水至田間用水，因灌溉圳道多為粗放式，不僅漏失嚴重，更因使用效率低，致損失約在20～40％之間，也即每年未實際充分利用水量達約25億～50億噸。

從上述生活用水及農業用水未有效利用量（含漏水量）每年達38億噸至63億噸之無效用水，佔每年總可用水量180億噸的1/5至1/3，損失極大。

6、節約用水不足，自來水水價偏低不足以以價制量

台灣地區每人每日用水量約在200～250公升之間，經濟部水利署以每人每日用水量250公升為上限，進行水資源供需規劃，而2010年為每人每日268公升。但做為世界第二缺水國家的新加坡，其水資源規劃每人每日用水量僅為150公升，而其目前實際用水量也已達到該目標，而藉以做為進行2050年水資源供需的調度規劃。

新加坡為因應其缺水，而藉水價以抑制及反應水資源成本，成為一成功的國家。新加坡自2000年起自來水水費分為兩級，每月用水量40度以下之家戶及工商用戶，每度自來水水費以新加坡幣1.17元，另加水資源保育費30％，合併相當於每度自來水水費為新台幣36元。而用水量超過每月40度以上之家戶，超過部份每度新加坡幣1.4元，同時收取水資源保護稅40％，合併計算每月超過40度部份，折合新台幣每度47元。至於非家庭用戶每度為新加坡幣1.17元，另水資源稅20％，折合新台幣每度33.7元。

再者新加坡國家因污水下水道全國普及率已近100％，故為維持污水下水道的營運而收取下水道費，其下水道費分污水處理費及管線維護費兩項。污水處理費依自來水用水量每度收新加坡幣0.3元，折合新台幣7.2元。而管線維護費，則以每戶為單位，每戶每月收費3元，折合新台幣72元。

另新加坡為推動工業界節約用水，並為解決水資源不足，而積極推動污水處理水回收再利用，將回收水命名為新生水，並為鼓勵工業界在製程上使用新生水，而以每度新生水新加坡幣1.15元（相當於新台幣27.6元），低於自來水費（每度新台幣36元）約近三分之二的價格，鼓勵工業界使用再生水，以解決水資源不足問題，同時免付下水道費以降低工業界負擔，並達到水資源回收利用之目的，如表4。

反觀台灣的自來水水價偏低，依國際水協會（IWA）統計，為GDP在30,000～40,000美元國家中，平均水價最低者，也係水費負擔率最低之國家，如表5。目前台灣自來水公司平均水價每度10.92元，不僅低於成本水價11.16元（2012年），遠低於新加坡每戶每月用水量40度以下之家戶用水每度36元或每月超過40度以上部份的每度47元。目前台灣自來水公司水價為民國82年所修訂者，歷經二十年未再檢討修正，除導致台灣自來水公司負債五、六百億元，每年借債還利息，而持續嚴重虧損中，更無能力用以改善提升自來水設施，尤其是漏水率的改善，除每年造成數億噸已經淨化好，且耗費電力和藥劑之水資源的漏失，恐為最大的損失。

台灣自來水家庭用水費佔消費支出比率，如表6，僅及國民每戶消費之0.35％，但卻是生活最不可或缺的，更突顯自來水費偏低，而不能以價制量，以致家庭用水量未能如新加坡降低。

表4  新加坡各種水費收費標準及每月水費（折合新台幣）

表5  國際水協會（IWA）統計（2010年）各國平均水價及負擔率

註：GDP為換算各國物價後之實質GDP比較

表6  我國家庭用水費佔消費支出比率統計表

註1：中華民國統計資訊網「國民所得統計常用資料」

註2：根據台水公司普通及軍眷用戶水費之資料換算

另依台灣自來水家庭用水量結構分析，家庭民生用水量每戶每月用水量在20度以下之用水戶數，約佔總戶數之65％（台水），但其合計用水量則僅佔總用水量的20％左右，反之大於100度以上之用水大戶，雖僅佔總用戶數之1.5％，但其用水量卻佔總用水量的42％，更顯示自來水多因水價偏低而由大戶任意浪費使用之不經濟性，而有參考新加坡加大水價累進費率級距價差，在兼顧基本家庭生活用水量之外，採以價制量之制衡策略，促使達到節約用水之目的和必要性。

再依前圖2，台灣地區每年工業用水量為17億噸，佔總用水量的9.6％，除部份直接取自河川水及地下水，有相當大的部份是以自來水為生產用水，雖政府過去積極推動製程回收循環利用，但因自來水水價便宜，以致效率尚有待提升，依日本全國其工業用水製程回收再利用達總工業用水量的近80％，而台灣僅約近65％，顯示台灣的工業用水製程回收再利用，仍有相當大的努力空間。

三、台灣水體水質問題

1.污染負荷量高

(一)生活污水量大

台灣地區土地面積36,193平方公里，人口達二千三百多萬人，在民國100年時，平均每平方公里人口642人，而以台北市的人口密度9,700人最高，其次為新北市、台中市、桃園縣及彰化縣人口密度1,200人以上，顯示人口過度集中，產生大量的生活污水，加重環境負荷，污染排放量佔總污染源排放量的69.6％（以BOD計），而由於各市鎮污水下水道之建設普及率除台北市達72.14％較高以外，大部份市鎮污水下水道多尚未建設污水下水道系統，為造成河川污染重要原因。

(二)工業廢水複雜

台灣地區工廠總數在民國99年為78,005家，平均工廠密度為每平方公里2.16家，所產生的廢水排放污染量佔總污染源排放量的20.2％（以BOD計），且由於工業廢水水質複雜，甚至含有重金屬等，雖多已設置有集中性的工業區廢水處理廠或工廠單獨處理後排放，但因量大且集中，仍為造成水體污染的來源之一。

(三)畜牧廢水污染集中且量大

根據統計民國100年底，台灣地區養豬頭數達627萬頭，其廢水產生量佔總污染源產生量的10.2％，但因集中飼養，廢水處理放流水質偏高（COD 600mg/L），且多集中於台灣中南部縣市，由於河川流量少，以致成為中南部河川的主要污染來源之一。

台灣各種污染源排放量分析如表7。

表7  各種污染源廢污水量（民國100年）

2.水體水質持續改善中

(一)河川水質

台灣地區水體水質監測開始自民國65年，在民國76年前河川水質監測站數共179站，至101年總共在57個流域，涵蓋主支流92條河川，計2,933.9公里長度中，設置有316水質監測站。

各河川水質在歷經政府長期持續努力推動各種減輕污染策略後已有顯著的改善，除未（稍）受污染河段長度比略有增長外，嚴重污染河段長度比，也由民國90年的13.2％下降至101年的3.6％，顯示整體河川水質污染呈現穩定下降趨勢，如表8。

另針對11條重點河川做為加強改善，以達溶氧量大於2mg/L之短程目標，也皆已有相當成效，惟有部份下游河段，因污水處理放流水中氨氮的未處理，反而降低溶氧量的問題，而有待檢討放流水氨氮濃度之必要性。

近年也針對7條都會型河川進行整治，以提升都市之水環境，改善景觀，增進人與水之親和，都市生活品質並已獲初步成效。

(二)水庫水質

台灣地區的民生用水約70％取自水庫，但由於各水庫集水區地形陡峻，地質脆弱，降雨集中，造成自然崩塌，再由於人為的不當開發耕作，飼養畜牧以及闢建遊樂設施等活動，導致大量砂土及污水排入各湖泊、水庫，造成水庫淤積、優養化。

行政院環保署自民國82年起，每年針對21座主要水庫設置水質監測站，除進行水質監測外，並加強污水下水道建設及推廣非點源污染最佳管理策略。

依據90年起之調查統計，水庫優養狀態，已由90年的10座下降至101年的4座，其卡爾森優養指數（CTSI）以庫容加權計算後，也由90年的48.26下降至101年的40.89，顯示十年來水庫水質優養化情形，呈現長期穩定現象，如表9。

表8  全國50條重要河川嚴重污染長度百分比

表9  歷年水庫水質概況（90～101年）

(三)海域水質

台灣地區各河川之排水最後皆都流入近海而至海洋，因之海域水質承受河川排放物，而造成水質變化。

行政院環保署自民國83年起在本島及澎湖沿海及金門、馬祖進行水質監測，計19處海域104測點，進行每季共計17項水質監測。

依據101年海域水質監測資料，20處海域之環境品質標準達成率，除除臺北沿海(99.0%)、新竹香山沿海(98.5%)、臺中港沿海(99.3%)、高屏溪口沿海(97.9%)以及大鵬灣沿海(94.6%)等5處海域外，其餘15處海域之環境品質達成率均為100％，且由91至100年間各海域之水質項目鎘、鉛、鋅等皆達到100％的達成率，而pH的值近有上升趨勢，達成率也達99.9％的現狀。

(四)地下水水質

台灣地區自來水水源除70％取自水庫外，部份自來水水源為取自地下水，地下水水質則受到地面水之影響，因之地下水水質之管理成為很重要的一環。

行政院環保署針對全國九大水區設置431口區域性監測井，每季採取水樣辦理地下水水質45項監測工作。

根據101年度監測結果，監測項目低於地下水污染監測標準的總比率平均為89.9％，其中低於地下水水質監測標準之項目為總溶解固體88.4％、氨氮60.2％、鐵74.8％、錳48.8％等，對於氨氮之水質管理為應加重視的地下水水質。

3.水體水質達成率之檢討

台灣水體水質經環保單位及污水下水道建設之努力下，近年來水體水質已有顯著改善，尤其是河川污染嚴重河段的縮短及水庫水質優養化數的減少，但所呈現的仍只是污染的降低，而非水體水質目標達成狀況之成效，因我國早期河川污染嚴重，乃以降低河川污染河段之長度比率為政績目標，但實際上保護水體乃以達到水體用途分類之水質指標為水體保護目標。

日本河川水體保護之環境基準，依其用途區分為六類，各分類用途之水質基準以pH、BOD、SS、溶氧及大腸菌群數五項指標，列如表10。

表10  日本河川水體水質分類基準值

日本對於水體，河川水質保護達成率係以全國河川、湖泊各水體分類段之BOD及COD之環境基準達成率為評估指標，其2010年之達成率比率，如表11。

我國河川水體分類則分為甲乙丙丁及戊五類，基準值指標則除日本的五項外，尚有氨氮及總磷共七項。但做為呈現河川水質狀況之最具代表性的生化需氧量（BOD），在丁及戊類卻未列指標值，而未能如日本以BOD做為全國全部河川管理達成狀況之代表性指標。此乃我國於民國七十年代訂定河川水體水質分類時，因各河川污染嚴重，BOD值皆偏高，無法於短期內呈現管理成效，而予省略之故。但時至今日台灣各河川之水質已頗有改善，而有加以檢討增訂，用以彰顯全國性一致管理成效之必要。

4.保護用水水體水質，檢討更嚴格之水質標準

台灣部份水體河川，即使各污染源之放流水都達到現行放流水標準，但因河川流量低，缺乏基流量，而仍呈污染，而未能達到原訂分類之達成率。日本為保護海灣水質，訂有依水體允許之總量核算不同排放源更加嚴格之放流水水質標準，如在東京灣、伊勢灣及霞浦三海灣，訂定有目標年為達各海灣水質，可允許排入海灣之總量以為削減各污染源的策略。藉以規範及制定排入海灣範圍內之放流水質及策略。

韓國亦為防止河川、海灣污染及湖泊優養化，自2012年1月起，為保護自來水水源取水，在四大重要河川（漢江、錦江、洛東江、榮山江）之水域以更嚴格之放流水區分為四種放流水水質標準，以強化水源水質保護，如表12。

表11  日本水體環境基準達成狀況（BOD及COD）

（a）河川（BOD）

（b）湖泊（COD）

（c）海域（COD）

（d）全國

註：河川為BOD、湖泊及海域為COD

表12  韓國四大重要河川不同區分之放流水標準

（2011.2.17修訂）

上述日本及韓國的制度，，可供檢討做為台灣嚴重污染、自來水水源及水庫集水區水質無法改善之水體水質管理之參考。

5.化糞池及合併淨化槽未能有效維護管理及清理，以降低排放水水質保護水體

韓國全國污水處理率已達90.1％，污水除由下水道收集系統收集外，有部份仍使用合併式淨化槽，但由於設計、施工及管理不佳，仍造成水體污染原因之一，為加強改善水體水質，韓國將其納入由地方政府負責維護管理，並收取設置及維護管理費。已先自2011年於兩地區開始試辦，並預計自2013年擴大全國實施。

台灣污水處理率總共為43.77％（表13即含建築物污水處理11.47％，專用污水下水道普及率10.58％及公共污水下水道普及率21.72％），其中建築物污水處理設施，比率頗大，且亦同樣未能完善設置及操作管理。為提升其處理效果，降低排放水污染，尤其在水源地區者，可檢討由地方政府委託代為操作管理，以提升管理成效。目前台北水源特定區內之污水處理設施即由政府負責操作管理，得以獲致良好的管理，其他水源區也甚值檢討。

另全國由於污水處率尚低，使用傳統化糞池仍佔一半以上之比例，其處理效率低，且多未加清理，其排水也是重要污染來源，應由地方政府全面負責委託每年至少清理一次，以降低排水之污染。

6.地方政府推動水污染防治監督機制

近年來環保主管機關，積極推動由各縣市每年策定「河川污染整治（含流域管理）計畫」，提出計畫書，藉以考核各縣市整合各局處推動水污染防治之具體作法，由各縣市自行提出其轄內各水體之環境背景、問題分析、河川污染整治願景與目標、污染熱區管理及各年度之整治行動計畫。由於行動自訂，而極具做為監督執行成效之依據，同時也做為各縣市推動成效之評比，為具主管機關監督管理之制度，惜各縣市多係委託民間編製，而未經內部千錘百鍊，內化及深化為水環境管理文化。又因需每年策訂一次雖採滾動式，但因過程程序，含蓋內容複雜，不易每年就能獲得具體量化成果，此一措施倘能以3～4年為一階段，以減少行政事務，或將更能落實執行成效，也達到更具完整化之成果。

四、污水下水道及水再生利用問題

1.建設污水下水道的重要性

台灣地區80％以上人口聚居市鎮，其生活活動所排出的污水集中，排入河川等水體為造成河川及水庫污染的主要原因。

台灣的水污染源中，工業廢水及畜牧廢水，在政府長期的管制及宣導下，所排放之總污染負荷BOD約為生活污水之三分之一（如表7），已獲得相當的控制和成效，惟獨污水下水道建設，雖近年來政府開始重視，但其建設成效除台北市之普及率已達72.14％（接管人口比率）外，院轄市高雄市及新北市則約在30％左右，台中、台南普及率約在10％左右，至於其他縣市之普及率更低，甚至尚有部份縣市之普及率掛零，如表13。

污水下水道為市鎮基本公共建設，其普及除可提升生活環境品質，更成為國際競爭力基礎建設評比指標之一。

再污水下水道建設，因其建設需大量的污水處理機電設備和管材，可增進製造業的發展，甚至因達一定產能更可提升製造技術而外銷。另工程規劃、設計、施工監造，更可促進顧問業、營造業之活絡。建設完成後，所需要操作維護人員，皆可促進就業機會減少失業人口，依統計每普及一千人需一位以上的營運管理人員，而增加就業。其操作管理費可如台北市依用水量收取污水下水道使用費每度收五元，不僅不增加政府負擔，反可全面活絡經濟。

表13  五院轄市公共污水下水道普及率％（101年12月底）

註：普及率：公共污水下水道接管人數/縣市總人口數

2.污水下水道建設推動緩慢，有待教育宣導

台灣在過去建設發展過程中，唯獨污水下水道建設除台北市及高雄市外，推動緩慢，主要原因是污水下水道建設為系統性建設，建設期程長，往往逾越縣市鄉鎮長之任期（四年），縣市鄉鎮長基於爭取選票考量及民眾嫌惡抗爭（擔心二度污染、房地產下跌等）因素，往往不願配合推動，加上地方財政窘困無力負擔配合款，技術人力短缺且用地取得曠日廢時，更使縣市鄉鎮長卻步。

但隨著經濟高度發展，生活水準提高，人們已逐漸意識到下水道建設對改善環境衛生、提升生活品質、降低河川污染及保護水源水質之重要性。政府更應帶領民眾往前，並深切體認污水下水道建設的重要性，從對民眾居住環境衛生品質的提升，擴及保護公共水域水質，甚至有效利用下水道資源（回收水及污泥），創造理想的水循環，形成循環水道。唯有政府積極教育民眾能普遍接受及配合，始能迅速推動建設。

3.部份縣市於用戶接管施工時，未能徹底分流以及填除化糞池，致未能彰顯污水下水道之效益。

污水下水道分支管於延伸至各住戶時，其用戶接管必須將污水完整接入污水下水道，並防止雨水排水的接入，以達徹底分流。另原各住戶之化糞池流入管應直接接入污水下水道，同時填除化糞池，以杜絕糞尿的貯留影響環境衛生，並達到改善生活環境品質的目的，但部份縣市由於未能貫徹此等基本觀念，導致當下雨時，污水處理廠大量雨水流入，甚至造成雨水自人孔冒出，不下雨時又因部份污水未接入污水下水道而逕行自雨水排水管排出，造成河川污染之現象。又因糞尿仍經由化糞池，除有礙環境衛生，也使污水廠流入水水質偏低等問題，而未能充分達到投資建設污水下水道的效益。

4.污水處理水為都市水庫可為第二水資源

污水下水道更重要的是可做為都市水庫創造第二水資源，抒解用水不足。因污水經收集處理後之放流水，可達高耗用水之工業用水及農業灌溉用水水質標準，將放流水就近轉移為工業生產及農業灌溉利用，並將部份原供工業利用及灌溉之水源，轉移調度為生活用水或工業用水之水源，將是一穩定之都市水庫第二水資源。

台灣地區可利用之水資源一定，又因氣候變遷降雨時空不均，產業用水持續增加，除推動節約用水，調整灌溉用水移轉為民生、工業用水外，雨水收集利用、海水淡化及廢污水回收再生，做為次級用水水源，尚有待開發。

台灣地區污水下水道建設漸趨普及，各市鎮污水處理廠多位於市區，甚至於接近於工業用水或灌溉用水需求地區，若能積極加以推動污水處理水再生後就近再利用，將可大大改善用水不足問題。

5.新加坡、韓國污水回收再利用成效

世界重要水再生利用國家之再利用量、利用率及利用對象如表14，而在再利用國家中，尤以新加坡其污水下水道普及率已近100％，而為解決其水源，自2000年代開始積極開發再生水-新生水，提供為水源，截至2010年，其新生水已取代總用水量的近20％，包括每日提供270,000CMD再生水供產業用水外，另每日引45,000CMD再生水流入水庫（約總用水量2.5％）與水庫貯存水混合後，供作水源用水，另也已有415家戶直接使用再生水。新加坡預計至2050年，其再生水使用量將增加至總用水量的50％，可供我國借鏡。

表14  主要水再利用國家之再利用量、利用率及利用對象（2007年）

韓國為改善其水資源不足，而採取提升下水再生水利用率，並以法令規定自2011年起，每日處理污水量在5,000CMD以上之污水處理廠，必須回收再生水利用量10％以上，其2010年全國下水處理量為68億4,500萬立方公尺，而其回收利用率則達10.9％，其下水回收再利用採以法律強制規定，也即強制產業配合利用之制度，亦可供我國參考。

6.污水下水道設施效率化管理，減少管理界面和降低成本

台灣公共污水下水道污水處理廠，依據營建署101年6月資料，在營運中的已有52處，施工、設計及規劃中的有216處。惟污水處理系統，將隨著建設小規模化逐漸增加，不僅建設費增加，營運管理成本也將提升，甚至單位處理量的CO₂排放量也隨能源利用，愈小規模單位處理量愈大，而不具經濟。

韓國為改善其下水道建設小規模化比率增加，導致處理效率低及營運管理費大為增加之困難，特將全國統合為30個圈域，並自2011年起由水庫上游（5個圈域）的下水道進行地域性統合，另25個圈域則預定於2012年～2015年全部達到統合，進而實施流域性的下水道管理，進行修訂過去單一放流水標準，而改以流域水體水質目標為基準之不同放流水標準。

台灣部份污水處理廠規模小，由單獨一家操作公司代為操作管理之現象，有待檢討以縣市所屬數廠為一單位集中由一家代操作，以收人員調動，設備維護管理人力的共用，提升整體效益，也值檢討。

7.污水下水道營運管理費不足，影響設施壽命至大

台灣污水下水道建設建設費除台北市及高雄市之一部份外，幾乎由中央政府補助建設，建設完成後之下水道及污水處理設施，由於係暴露在污水中，其劣化速率快，而需有充裕的經費以維護管理，延長其使用壽命，否則其更新所需經費更大且更困難，甚至有安全問題，但下水道設施為地方公共設施，依法應由地方政府依自來水使用量，收取污水下水道使用費，以供做為維護管理財源的一部份。

新加坡之污水下水道普及率已近100％，其下水使用費，則分污水處理費及管線維護費分別收取，污水處理費依自來水用水量每度收取新加坡幣0.3元，折合新台幣每度7.2元，另管線維護費則以每戶為單位每月每戶收費新加坡幣3元，折合新台幣72元，如前述表4。

日本2010年全國下水道使用費收費平均約每戶每月用水量20m³，日幣3,000円，折合台幣每月909元，而其全國下水道總支出平均為處理每度污水需164.8円，折合台幣約50元，包括資本費（設施攤提費及營運費），而實際下水道使用費每度收入為140.7円，約可實際支付下水道營運費之85.4％，其他不足的部份14.6％，才由地方政府編列預算支應，以減少地方政府負擔，避免因下水道建設而拖垮地方政府財政，如表15，甚值我國各地方政府參考。

日本即使已全面收取下水道使用費，且下水道施工品質要求也高，但其已完成之下水道管渠四十萬公里長中，每年仍因管渠劣化、老化，而發生崩塌斷裂達4000～5000件，甚至時有人命事故，更值剛起步的台灣加以重視維護管理，對污水處理廠更應建立完善的維護管理體系。

表15  日本全國下水道使用費收費及實際支出

註：2010年統計

台灣地區除台北市自民國72年開始，收取污水下水道使用費，目前依自來水使用量每度收集5元外，其他營運中的各縣市皆未收取污水下水道使用費。但因污水下水道在各縣市為新興業務，其營運費用之編列，會排擠到其他部門之既定預算，而無法充分編列，造成各下水道系統未能有充裕經費進行經常性的維護管理，以致設施頻繁故障，縮短可用年限，其損失遠比正常管理耗費極大，甚至有可能發生管線崩塌意外事故，實有賴各縣市早日開始收取污水下水道使用費，以補預算財源之不足，並提升污水下水道設施之維護管理，以延長使用壽命。

目前各縣市多以非污水下水道供用地區未依法收取水污染防治費，若供用地區收取污水下水道使用費，將有失公平為由，雖多已制定有收費辦法，卻仍不收取，實有待依法分別同時收取水污染防治費及污水下水道使用費，以達污染者付費及使用者付費之精神，並分別充裕財源改善水環境與維護污水下水道設施。

8.污泥資源化減碳

下水道污水處理過程所產生的脫水污泥餅量，依各污水處理廠之規模而異，而一座每日處理污水量10萬噸之污水處理廠，其每日產生之污泥餅約20～30噸，台灣地區由於地狹人多，屬合法的掩埋場已不易獲得，因之每日所產生之污泥最終處置，成為一相當棘手的問題。

日本近年因開發出脫水污泥低溫炭化技術，將脫水污泥餅先乾燥後，再以300℃左右低溫造粒炭化，所消耗能源較低，排出的溫室氣體量也比焚化材料化為低，但其產品則可提供作為煤炭火力發電廠之混合燃料，除可做為燃料增加發電量外，更可達到碳中和之效益，可折減火力發電廠之溫室氣體排放量，而有益於地球環境保護。

台灣各都市污水處理廠漸無法解決其最終污泥餅處置問題，可檢討由縣市為單元或以數縣市為單元，集中後仿日本的低溫炭化方式，將脫水污泥餅集中炭化後，就近提供給煤炭火力發電廠做燃料，此一解決方式，有賴污水下水道機關積極與電力公司協調促成煤炭為燃料，以發揮污泥資源化利用，並降低溫室氣體總排放量。

五、前瞻未來策略

未來行政院環境資源部，將整合現在分散在各部會之農委會水土保持局，經濟部水利署、環保署水保處及營建署下水道工程處，統合於同一部會之內，形成一縱向貫穿水系管理和橫向之水量水質合一管理。其共同面臨的是各部門之間行政面的融合和重組，以及技術面的水不足、水太多、集水區被破壞、水質污染、自來水漏水率高、污水下水道尚待積極建設與有效管理、水回收再生利用觀念尚待建立等問題。

未來除應持續防治水患及調配水資源之利用外，更必須注意自然環境的維護、追求各種水體利用水質和水環境，以永續經營水資源，創造源源不絕之活水。瞻望未來水環境資源的管理策略，有待積極推動：

1.整合調整及重組原各權責機關之法令、組織架構及明確分工

（1）未來水、土、林的管理整合在環境資源部下，其治理與管理面之分工及權責劃分，有賴從原各自的水土保持法、水利法、水污染染防治法及下水道法，重新檢討，建立新架構，以明確各機關的界面和權責。並檢討原在九十一年制定公布之環境基保法之內涵，甚至檢討有否制定水基本法之必要性，以奠定長遠的水政策。

（2）進行法令規章整合之檢討，如自來水法及飲用水條例之整合，將自來水法定位為事業法規，自來水法與飲用水管理條例重疊部份，全部劃歸自來水法主管。飲用水條例以主管飲用水水質及自來水尚未供應地區之用水、井水之安全為主，瓶裝水之管理則劃歸食品主管機關主管，以明確劃分權責。

2.強化水庫集水區及水源集水區之水、土、林管理，以涵養水源確保既有水庫的永續利用。

（1）水庫及水源集水區的不當開發利用，會加速造成水庫淤積量增加減短水庫使用壽命，增加河川輸砂量，縮小河川通水面積，造成河川淤積，加快流速，抬高洪水位，增加洪峰風險，減少雨水截留及蒸發散，減少植生覆蓋，增大土壤沖刷，減少滲透量及地表滯留，減少平常滲出影響基流量等，皆為影響水源穩定水量的因素，亟待各級政府，依法嚴加保護管理。尤其在環保意識高漲，新的水庫開發已不容易之下，對於只能調節總用水量10.6％容量的現有水庫，更應有具體能落實之保育、管理策略，以達長壽命化。

（2）有關集水區管理，已有翡翠、石門及曾文水庫跨部會及跨縣市平台經驗，應由未來環境資源部內加以整合，並從制度面建立具體分工機制，達到水、土、林整合為環境資源部之功能和目的。

（3）現台灣已公告之自來水水源集水區雖有113處，其面積總和為8,992平方公里，（標高100公尺以上山區佔總面積90％），相當於台灣地區總土地面積約25％，其面積雖大，但其範圍內之人口約僅80萬人，兩千多萬人的自來水使用者，應能負起80萬人受限的損失，建立合理的回饋，補償制度。目前水源保育與回饋費每年約有12億元，未來應以加強保育為主，新加坡以收取自來水費的40％，做為水資源保護稅，可供我國借鏡。

（4）自來水水源是要提供世代共同利用之水源，因之流域內之居民如何以減低水源區的環境負荷，有效保育並維持其活力，不僅是本世代的責任，也需負起保存遺留給下一代之任務。因之亟待各水源河川流域的居民，每一個人在生活中，如何共同形成一新的環境共生的新文化，認識水源區的重要性，以人與水源區共生之理念，成為公民意識，達到水源區健全的永續發展，是全民的責任。

（5）台灣各市鎮隨著都市化，而漸趨不透水化，除為造成市鎮遇豪雨即行淹水外，也造成在非降雨日市鎮周邊溪流乾枯而水質污染，更造成夏天炎熱時，市鎮熱島化，悶熱難耐且耗費電力。促進市鎮透水化、雨水貯留、滲透性雨水下水道及綠化，皆為創造舒適市鎮生活環境之重要策略，有待修訂相關措施積極推行。

3.調整水體水質保護策略，依法收取水污染防治費，全面定期清理污染源，維護水源及各種水體用途水質

（1）對於水庫及自來水水源，其水質未能達到自來水原水水質標準者，應依各水體特性，訂定各種更嚴格的放流水標準，做為保護水質之依據。

（2）對於水庫及自來水水源集水區內之建築物污水處理設施及專用污水下水道，檢討全部由地方政府代為統一委託操作管理，以收確實正常運轉，保護水源，但得由水源回饋金支付全部設置及操作費用。

（3）對於污水下水道尚未建設供用地區，為提升其化糞池之功能，應由地方政府統一委託每年代清理至少一次以上，對於其財源應檢討依法酌量收取水污染防治費專案支應，達到污染者付費及保護水體水質。

（4）對於重要水體河段，雖放流水皆已合乎放流水標準，但仍未能達到水體分類之水質者，應依該河段允許之污染負荷量，訂定總量，再據以訂定更嚴格的放流水水質標準，包括增加放流氨氮管制標準，以為管理依據。

（5）歷年以來以河川污染長度百分比做為河川施政管理目標之行政措施，並未能彰顯保護達成程度，又有以DO 2mg/L以上不發臭為目標，但因台灣河川坡度大，再曝氣能力高，而不易呈現實際水質，宜檢討參考日本改以各地面水體分類水質達成率為管理目標，河川以BOD、水庫及海灣以COD為管理指標，因BOD或COD具綜合性之意義，藉以掌握各種不同分類之達成率，做為分別加強管理之依據，並以全國總達成率為總目標。至於目前地面水體河川分類丁、戊類河段未訂有BOD指標數據，則可加以檢討增訂，使全部河川水體可以BOD達成率為管理指標。

（6）有效落實各縣市以階段性，選擇優先性策略推動短、中、長程為目標、願景之河川污染整治（含流域管理）計畫，對於已推動有成之豬糞尿廁所化所分離之豬糞，朝協助生質能發電利用，以降低濃度，藉以逐階段達到改善河川水質。

4.合理調整自來水水價，採累進費率計價，以價制量。發行自來水特別公債籌募財源，加速挽救漏水，維護自來水設施使用壽命

（1）自來水是民生及產業生產必須物質，為使其能提供量足質優的自來水以滿足需求，必須有充裕的自來水營運管理經費，供做為開發、營運管理及設施維護之財源。並維護能世代利用，以確保設施的永續利用。

（2）自來水為提供基本生活所必須的自來水量，需以較基本水價提供，以照顧基本生活需要。但對於超過一定基本使用量以上的使用者，因已非基本生活需要的用水量，以及從水源開發營運及維護之成本需要，應依其用水量愈多，反應出愈高的單位用水量水價，也即累進水價，以反應合理水價，則不僅可達到反應成本，以價制量，同時可依法獲得較合理的利潤及財源，以加速更新自來水設施，提升自來水供水水質，達到自來水輸配水減漏以充裕水資源水量，並使自來水設施可達到世代永續利用之多項效益。

（3）台灣自來水公司目前平均水價每度為10.92元，低於平均成本11.16元，為全世界最低水價者，遠低於新加坡每戶每月用水量40度以下之水價每度36元，更低於每月40度以上者，超過部份每度47元，也低於世界各國平均水價37.6元。應加強宣導民眾，瞭解支付合理水價，才能有健全的自來水設施和優質的自來水。

（4）台灣自來水水費，自民國八十二年調整以來，已歷二十年，因未能反應合理水價，且缺乏政府充裕預算補助，以致設施陳舊，漏水率偏高達21％以上，造成已經處理後的珍貴自來水漏失，既耗損藥品及電力，更浪費可用的水資源量至鉅，每日漏失水量超過194萬噸，每年損失珍貴水資源超過7.14億噸，為一多重的重大損失。若再不加速抽換老化水管，其隨著年代將更加漏損，而更新率趕不上增加漏損時，將造成無法挽回的災難。因之應即訂定每年減漏目標，積極進行減漏，而以達到新加坡漏水率的5％以下為目標，同時除減少漏水率外，更應提升售水率，以達效率化供水。

（5）台灣自來水水價多年來每每以政治因素未再檢討，而造成自來水主管事業單位的高負債，未能投資改善，期待全民能早日有共同挽救自來水的認識，建立合理水價的定期評估制度，以改善自來水設施，並進而達到確保可用的珍貴水資源，維護世代可利用的寶貴資產。為加速漏水改善，應檢討發行自來水特別公債，籌募財源加速辦理，再以合理調整水價及累進費率計價盈餘攤還，以挽救面臨癱瘓的自來水。

5.提升用水合理化管理，珍惜水資源

（1）新加坡為一缺水國家，其每人每日用水量僅147公升，台灣每人每日用水量大於268公升以上，政府規劃以250公升為上限，有再檢討的空間。而每人每日供水量與每人每日用水量間有相當大的差距，包括漏損、無費用水等，皆賴積極減漏並減少各種損失，尤其都市澆灌之無費用水，應改使用污水處理水替代，以減少耗用自來水。。

（2）產業用水除新開發者，需依用水計畫書審核其用水量外，對於既有產業，應建立定期申報其產業生產變化及用水需求，重新核定供水量制度，包括地下水抽水水權量，並得改提供部份再生水供做次級用水替代水源。

（3）目前產業用水回收率全國平均約65％，應藉調整水價、比照新加坡取用自來水及新生水之不同水價，以及定期申報檢討用水變更制度等，提升產業用水回收率，未來產業新開發計畫，超過一定用水量以上者，應朝自籌水源之政策，做為管理制度。

（4）農業用水灌溉用水效率亟待提升，尤其改善農業輸水渠道漏水損失，以及強化掌水工代灌制度，有效提升水資源利用效益。

（5）目前的曾文及烏山頭灌區供水量與農田實際灌溉進水量頗有差距，若能強化專人（掌水工）代輪灌之工作方式，採灌水面積灌水量責任制，以提升供水之使用效率，使供水量與灌溉水量之差距更為降低，則所降低的水量，就可轉移供嘉南及高雄地區民生及工業使用，該地區經常缺水問題將可獲得很大的舒緩。而所增加之水源原水售水之收入，也可酌量補助上述專人代輪流灌溉的掌水工，在各期作耕作期間之工作津貼，如此效率化之運作不僅可創造出大量水資源，以減緩南部每年缺水，也不影響農作之用水需求，但可充分發揮效率化灌溉節水，並充裕南部地區水資源效益。

6.加速污水下水道建設，受益者付費以強化設施維護，確保安全及長壽命化

（1）台灣地區公共污水下水道人口普及率目前僅為21.72％（2012），有賴政府加速建設，以改善生活環境品質及保護水域水質，進而創造都市水庫，以建立第二水源，充裕水資源。每年確保一定建設量之預算，加速建設，提升施工管材耐用性及施工技術，以提升整體使用年限，並建立完整的GIS下水道管渠資訊，以為長期維護管理之用，確保安全，並降低生命週期總支出（LCC）。

（2）加強污水下水道基本智識、目的、效益及使用管理之公民意識宣導，提升國民的認識，瞭解其重要性，進而在生活上能加以重視，使全民能以擁有利用污水下水道而能成為文明生活幸福感指標之一。另為健全污水下水道的建設，應教育及督導各縣市政府之污水下水道建設，應達到用戶接管徹底分流，並填除化糞池，以改善生活環境，防治水體污染，達到建設污水下水道的投資效益。

（3）污水下水道設施由於長期處於污水環境中，老化、劣化及故障較快，必須有充裕的固定經費以加強維護管理，延長設施使用壽命，減低更新頻率。依下水道法在污水下水道供用地區，污水下水道用戶必須依用水量繳交污水下水道使用費，但目前除台北市外，各縣市已有污水下水道地區，皆未依法收取，以致其管理預算多不足，對於已完成設施之維護管理不合標準，將影響其使用年限，甚至有因管理不善造成污水下水道管塌陷，造成人命事故，以及污水處理設施之提早故障等，故各已建設污水下水道之縣市，應即依法收取污水下水道使用費，以充裕財源，加強設施維護，否則污水下水道恐有成為各市鎮隨時會引爆的災禍。

（4）目前各縣市污水下水道的操作維護管理，多採個別系統委託民間公司代辦，由於係分別委託，造成管理成本、設施維修、技術人員分散之不效率不經濟問題，未來各縣市宜朝整合成一專案加以委託，以提升管理效率及維護能力，達到節能減碳，並進而降低維護成本。

（5）各級下水道機關應加強培訓專業人才，累積經驗提升監督管理能力，並嚴加考核代操作管理。中央主管機關更應建立提升代操作業的制度和水準，持續技能訓練及考核，整體提升營運管理水準，以延長設施使用壽命，確保安全。

（6）隨著污水下水道普及，各地區之污水處理量將逐年增加，污水處理所產生之處理水，除應朝資源化利用外，所產生的污泥將因台灣土地狹小無處可掩埋，而造成環保問題。為長期解決污泥問題，必須朝資源化及碳中和減碳為目標。檢討鄰近數縣市將脫水污泥集中合乎經濟規模，低溫炭化提供為煤炭火力發電廠之燃料，除達資源化利用外，更為發電廠碳中和減少碳排放之效益，長期解決未來污泥資源化問題。

7.污水處理水回收再生為第二水源，以充裕水資源

（1）污水處理水回收再生利用為全世界各國解決水資源不足之對策，尤其新加坡在2010年已回收達20％，預計至2050年回收50％，而其自來水供水水價每度34元，但再生水之新生水水價則減27.6元，且不需付下水道費及污水處理費，藉以獎勵工業用水改用再生水，其做法可供我國借鏡。政府已訂定2031年，達到回收再生水量120萬CMD之目標，應予以積極全面推動，以創造充裕水資源。

（2）對於台灣中、南部水資源不足地區，除規定新開發之產業在核定用水計畫書時，核定要使用一定比率之再生水或回收率外，對於既有的產業應建立定期檢討用水量機制，於定期申請用水檢討時，應予核定使用一定比率之替代水源再生水，以發揮節約用水及充裕水資源。

（3）污水處理水之再生水，應加速完成「再生水資源發展條例」之訂定，以為推動再生水之依據，並由地方政府採BOT或民間融資制度（PF1）以合約辦理供應，供應之再生水，可依需求端之需求供應二級處理水或進一步處理之再生水，而有不同水價，或由使用端自行處理後再利用。

（4）目前自來水尚有14％水源係用地下水，未來對於地層下陷區應加速朝地面水替代，非下陷區也應朝減量取水，以達地下水之平衡。

8.以供定需，做為未來水資源管理策略

（1）依據經濟部水利署估計，台灣地區未來由於少子化，產業轉型及推動用水合理化後，最高需水量將於2021年前發生，水資源需求總量將達182億噸，其中農業用水量佔70％、生活用水量17.5％及工業用水量12.5％，而以年總用水量不超過200億噸為目標，其差額20億噸水源之開發，則以廢污水再生及海水淡化為主，而成為長期可供之水資源。並避免高耗水產業錯置在高缺水潛勢地區，不適宜人口居住處不開發城鄉之策略，達到衡量可供水量以決定開發之以供定需策略。

（2）未來應透過區域計畫法、環境影響評估法及非都市計畫區開發管理制度等法規，審核核發用水、供水，進而定期就既有產業目前實際用水量紀錄、用水量差異、節約用水計畫執行情形，藉以重新核定用水量或水權量，以達到靈活調整水資源可用之水量及水權量。

六、結語

台灣所面臨的水環境資源問題，已相當嚴峻，亟待環境資源部積極整合各相關部門，共同針對問題，擬訂具體對策，解決問題現狀，有效管理、達到效率化用水，並強化既有設施的維護管理。宣導建立使用者付費及污染者付費之公民意識，依法酌收水源回饋金、水污染防治費（污水下水道未普及地區）及污水下水道使用費（污水下水道供用地區），並合理調整自來水水價及累進費率計費等，以充裕各項財源，挽救維護世代間無可替代的水環境資源設施，為本世代全民無可迴避的責任和義務。全民應能體認各種水環境資源設施，包括水庫、自來水及下水道，在「建設、施工階段雖是夢魘，完工後利用則是世代間社會共同資產，有效管理是責任，不能好加維護管理將是社會大災難」，因今日不做，明日會後悔，期待在尚未全面癱瘓之前，能以全民的智慧，加速拯救改善台灣水環境資源。

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