公義與永續》地震帶上 思索韌性應變

問答提綱：

Q1：2016年的美濃地震造成台南地區重大傷亡，同時期日本發生熊本地震，東加王國和厄瓜多也接連地牛翻身，而近日花蓮強震造成4棟大樓傾斜倒塌及11處危樓，又不時發生有感地震，令國人憂慮。面對地震頻傳，我們應如何應對？

A1：國立臺灣海洋大學邱文彥教授，從事國土規劃、海洋治理、濕地保育等相關領域研究，曾擔任環境保護署副署長及立法委員，也是與基金會長期投入公共政策的夥伴，他不斷呼籲現行都更體制缺乏防災思維，有不該開發的危險地區劃定於都市計畫區內，有以容積獎勵為誘因的都更，即便建築結構安全的大樓，有於震災中疏散、避難的問題，都是以防災為名。規劃防災體系應重新檢討、完善改進。回顧21世紀的幾個大災難，台灣社會始終沒有認真面對，憾事不斷重演。台灣要正視災難風險、建立防災戰略思維；一條鞭管理，大幅提升災防體系改革。從上位計畫（國土計畫、區域計畫）到細部計畫（都市計畫、建築管理），釐清各個階段的不同重點工作。

Q2：政府機關對於風險管理或防災整合又做了哪些因應？

A2：九二一地震後，營建署針對既有建築物進行補強工作將近十五年，現在我們要把經驗轉化到私有建築物。目前以全國的建管資訊系統進行篩選，發現全國八十八年十二月三十一日以前，建築物約有一千兩百多萬件，數量是公有建築物的四十五倍左右，量大、需要龐大經費、評估人力也是，所以計畫安排時程是六年，成為現在的「安家固園計畫」。

營建署建管組表示，從近年經驗來看，建管組密切關注三件事情： (一)技術規範強化、(二)行政制度改進空間檢討、(三)實務執行的落實。召集產官學專家，檢視台灣耐震規範有無進步空間，各方共識是在八十六年五月一日所頒布的中華民國耐震規範，經過兩次修正以後，目前安全性是夠高的，對於技術規範，沒有立即強化急迫性，耐震規範尚稱足夠。

技術規範分兩部分，一是建築物結構耐震設計，另外一個是地基調查。針對地基調查，土讓液化直接影響低矮房子，在現行技術規範中，對於四樓以下非公眾房子反而認為可以免鑽探，且可採用鄰地可靠的資料進行作證，這部份目前正在進行調整，未來在中高的地震潛勢區中，低矮房舍的地質鑽探可能不能減免，除非已經完全把土壤係數、參數納入設計。目前行政管理制度，在行政制度架構分立不變情況下，技術部分是否要有專業的監督機制？實務執行面，全台既有建築物比例非常高，執行面分為新建與既有建築的改善。

營建署管理組「安家固園專案」協助民間老舊建築物耐震性能評估與補強，但依照立院預算中心報告指出，105年執行率僅13.34%、106年至7月之執行率亦只有10.73%，成效不如預期。

計畫對象是私有建築及住宅，與早期公有建築物性質不同。推動是以受理申請方式，等於被動申請。有部分人會因房價或其他原因而拒絕評估，這部份將與都市更新接軌。未來可能有獨棟的公寓大廈需要拆除整建，其面臨的最大問題是共有、持有問題。為了大眾生命財產安全，必須立法來執行強制性手段。

預算中心表示，我國建築物的耐震設計主要規範於「建築技術規則建築構造編」及「建築物耐震能力設計規範及解說」等規定，應全盤檢視各地區地質差異，以設計建築物耐震能力；而公、私有建築物耐震補強及安家固園計畫等措施，宜加速補強進度，並強化政策宣導及溝通，建制長遠可行之安家措施，才能真正確保人民生命財產安全。

前水利署長，時任新北市副市長的陳伸賢則表示，「安家固園專案」包含補強、土讓液化潛勢改善示範區等，總經費六年五O八億，與一般防災型都更的資源投入有很大落差，但與一般都更發生的問題相同：整合意願、行政程序和居住正義。此次專案以房屋整修補強為主，但能做的只有增加誘因。政府應先做補強，讓個別建物暫時安全，整體地區更新則需溝通協調、整合，挑出最困擾、風險最高的優先著手，讓資源集中，找幾個示範區進行防災型都更，如此搭配都更會更順利。未來法治面向和預算較完整時，可再進一步擴大。

從防災都更角度，台灣位於地震帶上，老舊建築約兩百九十五萬戶，人民容易受到地震等災害的威脅。政府主導都市更新，就是推動公辦都更，政府主導都更時，是依據《都市更新條例》第九條推動；在都更條例修法草案中，從一條擴張為九條，使政府做大面積的都更時能更迅速、更全面。人力發展部分在調整與整合時，我們希望有一個專責機構來協助推動實施，替政府擴展公辦都更的效能。期望都更條例在社會各界有共識之下，盡速完成立法、修法作業。在中央部分成立專責機構，增加都市更新能量，提升台灣都市整體防災功能。

Q3：有關地震訊息的最上游資訊提供單位為何？臺灣地狹人稠，該如何降低地震所帶來的災害？

A3：氣象局在防災部分，負責最上游資訊端的提供，也就是地震發生後，包含震源、震央以及各地震度的訊息提供給全國民眾和防救災單位。國家傳播通訊委員會(NCC)，前年也推動「災防告警細胞廣播訊息系統」，透過系統可以快速的把地震、颱風、土石流等資訊利用4G手機提供給國人。降低地震災害不能使用單一方法，而是複合方法，都更即是一種。地震之前，應提升既有的建築物的耐震程度，包含既有建築物的評估、補強。

氣象局在防災部分，負責最上游資訊端的提供，也就是地震發生後，包含震源、震央以及各地震度的訊息提供給全國民眾和防救災單位。「地震早期預警系統」與「行政區地震速報系統」是目前氣象局在地震防災業務面上最有關係的兩個系統。「地震早期預警系統」就是強震即時警報系統，指的是在地震發生以後，在比較強烈的地震波尚未到達地方前，提供相關資訊以進行預警，目前整個系統針對台灣島內的地震是十五秒(約震央五十公里以外)，島外二十五秒。

國家傳播通訊委員會(NCC)，前年也推動「災防告警細胞廣播訊息系統」，透過系統可以快速的把地震、颱風、土石流等資訊利用4G手機提供給國人。

行政區的即時震度展示系統部分，在地震後可以得到實際觀測的各地震度資訊。目前在全台灣布置的一百多個即時觀測站，以密度而言是夠高，但我們希望與防災做連結，提供更細緻的服務。所以從去年開始，與各縣市政府合作，地方政府負責提供傳遞線路，地震發生後，各鄉鎮都可以有即時觀測的數據，並傳回氣象局，除了增加地震資訊的準確度外，時效性也有所提升，未來在災損評估上也可以提供重要依據。

國家地震工程研究中心提醒，降低地震災害不能使用單一方法，而是複合方法，都更即是一種。根據巨災型災害統計，我們約十五至二十年會有一次大規模地震災害，應做足準備。地震之前，應提升既有的建築物的耐震程度，包含既有建築物的評估、補強。台灣既有建物數量太多，十五年內可能做不到，所以應先在建築群裡面找出有高危險性、耐震度有疑慮的地區。

部分補強過後的區公所，效果不錯，但尚未補強的部份，其結構無法成為災害應變中心。校舍也應列為優先處理建物，至少高震損的建物要先處理好，排序非常重要，如何有效排序？應針對十五年內可處理好的高震損建物先著手。目前住商混合大樓中，低樓層是有商業與經濟價值的，但都不屬於社會弱勢，有一定能力、財力進行耐震度的提升。若第一樓層先處理好，不至於發生像台南維冠大樓整棟崩塌的情況，優先順序訂出來後，十五年內能處理的先起步，即能降低災害。

Q4：救災防災的經驗累積缺少具體方式，預測模擬的誤差，也使我們有更大的空間做好防範措施，台灣公部門和私部門都不喜歡公布模擬結果，怕影響不動產。但防災不能沒有目標，我們為了防災而努力，能回收多少效益，應該要使民眾更了解，對此基金會顧問有什麼建議？

A4：都市防災專家陳亮全教授建議政府應運用情境導向，模擬實際災損狀況作為災防政策依據；公部門一定會憂心公布後會造成房地產下跌等後遺症，但比起沒目標的做，有方向的政策才可有效降低死傷。從都市計畫法來看，重點不是重建，而是整建、維護、修護，因此要放大範圍。台灣有南北差異問題，推動上如何補強，用的方式要有彈性，也需注意手法和工具的差異。都更本來就具備防災功能，不僅是單一區塊，而是以區域為導向，如此一來，公權的介入會更有正當性與公益性。

災損評估要有更精細的模擬準確度。一個五、六級的地震，若倒塌了五百棟甚至五千棟建物，會手忙腳亂，須有危機意識，情境導向的救災應該先釐清。此觀念也在新北市的專諮會提出，台灣技術是可行的，端看是否有足夠資訊進行評估。目前中央有地震災害防救業務計畫，雙北有自己的地區(鄉鎮)防救計畫，兩方缺少連結。以日本高知縣為例，鄉鎮計畫要在全盤計劃裡互相接軌，包含業務和預算。一年多前曾拜訪高知縣是地震時，海嘯侵襲的主要威脅區。高知縣在模擬和政策規劃中，市鄉鎮都是串連在一起的。儘管現在沒有立即危險，該縣仍建造一個避難海嘯塔，相關計劃擬訂後不到一年時間，其他縣市也建造完畢。

有關安家固園專案，學校目前有八成已進行補強，現在應提升都市防災力。建議找出需要都更的都市，目前資料不是很具體，但仍可排定需要優先推動的地區，把漸層環境圖資套上，例如老建築密集度。如果一個城市進行這種調查，找出優先地區推動，接下來就可以進行地區環境改善計畫，包含土地調整和道路，做完後逐步針對有問題之處進行重建，有些則做補強，才能提升效率與效度。

民間投入除了容積獎勵，可否有稅制減免，這是跨部門整治議題，不要只靠容積獎勵，可以做類似免稅計畫。未來少子化，可否進行學校和社區調整，在學校進行老人照顧，造就宜居和韌性城市。

最後建議： (一)加強強震即時警報系統，通過4G廣播。區域型從測站收集，較準確，但是速度比較慢，接近震央會有盲區。現地型則是單點，準確度稍差，但是速度快，這兩個系統應該要結合。雖然依照日本結合兩系統後發現可能有結合的誤報，還是應先做了再繼續磨合。(二)找出最佳資訊傳遞方式。例如電梯收到訊號可否在最近的樓層停下，這會比人的反應要快許多，其他包含保全系統以及高科技產業應用，是整個國家應該規劃的。法令面也非常重要，氣象不能亂發警報，法令要怎麼修？這些界面都有了，缺少整合單位。(三)情境模擬系統非常重要，應被認知為可進行的方式(四)防災資訊系統整合與推動(五)地震防災的各個手段應整合，包括耐震補強和軟體系統，整合成防災對策，過去縣市很積極在做，應與中央接軌整合。

Q5：在國土計畫法啟動下，揭露並決定該土地是否適於開發。各縣市政府必須據此修正都市計畫中的土地使用分區，為每一塊土地尋找適合的使用模式，達到防災都更的目的。而在都市更新推動工作中，基金會是否有地方實務案例可以分享呢？

A5：新北市都市更新推動工作，分為「民辦都更」、「­公辦都更」、「社區輔導」以及「教育推廣」。就具體工作來說，「民辦都更」包含容積獎勵、陽光法案、簡易都更程序、經費補助籌資協助等。「公辦都更」包含永和大陳義胞社區、新店行政生活園區、新莊文德段、板橋民權段、土城運校段。「社區輔導」包含自力更新輔導、海砂屋輔導、整建維護輔導、培訓都更家教、電梯產業團隊。「推廣教育」部分則包含都更法令實務工作坊、法令宣導說明會以及都更小百科的推廣。

簡易都更精神是希望為老屋找更新的路，有都市更新的意涵與精神，不需循都市更新條例繁複的程序，讓改建程序簡單快捷。這方式可促進老舊建築物重建，提供多元的重建途徑，提升都市整體防災、居住安全及生活品質。

公辦都更以永和大陳義胞都更案為例，大陳社區之核心議題包含防救災疑慮、土地過於細分、居民整合困難、權屬關係複雜(租占戶)，後續工作最重要的是持續溝通建立信任。防災都更需求與因應，進行災害潛勢風險評估，包含地震、淹水、人為以及火災，透過災害相關資訊的判讀，歸納新北市都市計劃地區關鍵評估因子及其影響評估要項。

美濃地震後，新北市施政方向以及具體行動策略如下：(一)公辦都更：災害風險密集區域，篩選策略地區示範公辦。(二)自立都更：跨大協助作為：補助經費再提高，同時專業團隊全程輔導。(三)簡易都更：以簡化程序為主，依新北市施行細則第四十五條規定辦理；並擴大適用危險建築物定義。(四)整建維護：包含電梯補助、立面補助以及耐震補助。(五)老屋健檢：結構可以補強部分進行結構補強，不適用結構補強部分進行重建(自立都更、簡易都更)。(六)都更推動師蹲點輔導：目前二十四處社區輔導中。(七)防災道路與避難點：搶災困難部分應優先被更新，這部份作法則是增加誘因、加速取得。

早期談都市更新，為了捍衛財產權，大家都會高舉居住正義大旗；而都市更新條例當中提到為促進土地與建築物的合理利用，增進環境品質，環境景觀的價值也很重要。面對居住正義、環境景觀，居住安全更是不可偏廢的。