公義與永續》永續城市治理與都市更新

問答提綱：

Q1 :介紹基金會水水臺灣近年的關注重點

A1 :余紀忠文教基金會水水台灣小組，長期關注台灣環境的現況及課題，對國土規劃、水資源保育、韌性城市與城鄉治理等面向都有所投入，並結合各領域專家學者及在地人士，作為台灣河川流域環境資訊、專題研究及報導評論的分享平台，提供研擬未來管理策略與推動方案的參考，建構永續發展之願景。此次內容主要為前年美濃大地震後，基金會邀請產官學者針對地震防災議題所討論之統整內容，希望就國土安全、災防準備及法規制度面檢視，透過資訊公開，分析台灣對於地震防救災的準備情形，了解從中央到地方，從社區到個人，甚至過去長期倡議的「韌性都市」，都應重新思考、審慎深入討論。

Q2：強震重創花蓮，不僅震碎了建築及家庭，也震出討論許久的防災問題。李鴻源曾投書媒體說，過往他提出「防災型都更」，但政府至今仍無作為，讓他直言：「沒有防災的頭腦」。我們該如何看待老屋的都更問題？

A2：都更、防災是整體政策，相關部會與經費要配合，包括金融財政、保險等。老屋健檢要強制立法，人民應部分負擔，成本可於第二年的財稅抵扣。改善環境之健檢費用可做為抵扣，若仍不滿意可買保險，以加強更好的防災策略，各部會也要一同整合相關作為。更重要的是財務管理，現在實施房地合一稅制，一半長照、另一半住宅。對於整個環境改善，防災地價稅要提高，一小部分的錢做為防災用。改善環境為人民要解決的問題，不該全推給政府，人民也需了解國家政策重要性。而都市更新的恐慌與因應，其核心根源有二：一是都更成為賺錢工具，形成商品化現象。另一是都更過去只有全面拆除重建的單一價值觀，若不願或無法拆除重建，即認定都更障礙，造成恐慌。

政大地政系張金鶚教授表示：理想只是口號，實踐才是王道，整合、財產權都是問題。都更如果都能成功，應都能防災，重點怎麼成形，各界見解不同，意見背後通常為觀念問題，房子被商品化，財產權問題常凌駕於安全上，有時需法令介入。如果某地區有一成住戶不同意，就很難推行，大家都一直在妥協，政府介入很重要。

再來就是立法問題，公辦都更沒有太大效果，如何有效推動多元都更，在制度下慢慢成長，是比較合適的方法。從震災觀點與居住品質來看，政府介入程度拿捏不明確。在臺灣，市場力量比政府介入還要大，如何運用民間資源有效解決問題，從教育重新檢討。都更條例現有這麼多版本，共識整合是最重要的，多元價值社會如何找到平衡點，讓價值突顯出來才能推動。法律制度背後要更彈性、更多元，不該只是依賴政府，都更不該成為政治勢力與政治上的操弄。

都市更新的恐慌來自多方面：一是對自我財產權價值不確定性的恐慌。房產權益價值評估缺乏客觀一致標準，加上容積獎勵、稅負優惠，一坪換一坪，白吃午餐心態，個人自有房產主觀價值與市場客觀價值有落差。二是都更權益分配是否公平的恐慌。由於建商實施者多私下各別與地主協商談判簽定同意書，各別地主條件不盡相同，建商與地主間彼此缺乏信任，擔心自身權益受到損失。三是都更越晚同意獲利越大，尤其釘子戶可以獅子大開口，獲取最大利益；另外也可能因為居住價值觀差異，不願意參與都更，成為釘子戶。此二種釘子戶都可能形成少數不同意戶的恐慌。

當少數都更不同意戶造成都更集體共識無法形成，政府是否該動用公權力予以拆除並要求強制參與都更？雖然依現行《都更條例》政府可以依法執行，但仍引起社會不少爭議與衝突，顯然社會各界仍有不同的價值觀。

因應之道，若能盡量透過公開公正專業的協商平台讓少數不同意戶改變心意，避免公權力的介入應是上策；若少數不同意戶無法被說服改變心意，但若能夠予以劃開不參與都更，重新劃定都更同意範圍應是中策；若無法劃開少數不同意戶都更範圍，如5樓的1樓，必須要很謹慎地遵守法律要求的「程序正義」，政府才依法執行公權力是不得已的下策。

總結都市更新的恐慌與因應，其核心根源有二：一是都更成為賺錢工具，形成商品化現象。因應之道即是都更去商品化，回歸改善居住生活環境的目的，都更必須投入心力，沒有白吃的午餐，地主真正參與了解都更才能避免恐慌。另一是都更過去只有全面拆除重建的單一價值觀，若不願或無法拆除重建，即認定都更障礙，造成恐慌。因應之道是應建立多元的都更價值觀，老舊房屋的整建維護，不同大小規模範圍的拆除重建與整建維護並存，保持都市歷史紋理脈絡發展，容忍都更拆除與不拆除的多元價值，都市更新何來恐慌？如此不完美的都更，或許更是一種完美都更！

Q3：面對天災不斷，我們更應重視在地環境特質，以及在地文化的空間規劃。未來發展型政府的新考量及定位，也應從經濟掛帥的城市空間成長模式，轉到韌性都市的可持續發展治理。在此觀念下，國土計畫與防災間有何關聯？科技應用又能帶來什麼革新？

A3：都市安全機能的確保，並非徒然增加避難設施或規劃避難路線等即可達成目標，而須就都市環境與國土空間規劃開始，建立整體性的防災系統，才能防範及因應都市災害的發生。將來國土計畫及防災資訊科技應鍵結，除防災資訊科技普及(監控、監測、監視)外，應運用大數據。另外，觀光與基礎建設脆弱度、維生設施與醫療系統的容受力，如大型活動地點與空間、文化歷史資產、交通節點與消費歡愉場所、老年與小童、長期病患及脆弱人口、不同層級的醫護設施和救援體系都應整合考慮。

國土計畫法第4 條第10 款及第8 條第8 款指出，『為減少國土災害損失，應於國土計畫中加強防災規劃之內容，且應訂定國土防災綱要計畫，針對整體國土空間發展之需要，訂定關於防災空間需求及因應策略之規劃』；災防法第22 條規定：『為減少災害發生與災害擴大，應實施災害防救必要之地質相關資料之蒐集、分析與建置』。再再顯示都市防災及國土規劃之重要性，然全國層級之國土防災綱要計畫中，國土空間防災策略規劃希望達成「國土災害的防治與減災」，就國土空間規劃、城鄉規劃、建築管理角度而言，規劃就氣候變遷、地質法等相關法令及日本東北大地震經驗等項，擘劃都市防災整體規劃藍圖，期望成果能結合都市計畫通盤檢討主要計畫內容，完善國土規劃與土地利用，降低因土地規劃與不當利用所衍生之災害損失。

銘傳大學都市規劃與防災學系洪啟東教授提出，重建、整建、維護，傳統概念無法應付全球氣候變遷，頂多預防地震，將來應思考何謂減災、調適。過去都市設計，審的都是單一建築，都市更新應整體看。以往認為棟距夠寬本為應該，現在竟要給獎勵，這些都是有問題的，這牽涉建物產權認定和外觀。

傳統都市更新的意涵，是指已建成區或老舊建築區未來有更新需要，並留設可供滯洪空間，以及建築物增設雨水貯留設施，以降低淹水風險。「都市更新條例」旨在都市計畫範圍內，以公共利益為前提，為未來的居住環境與機能帶來全面改善。開放空間產權複雜、房價降低、資金等可稱為廣義防災型都更要面臨的問題。建議降低防災型都更門檻，最後關鍵還是要回到審議制度。但制度冗長，審議委員認為必須遵守公益、正義，居民則希望一坪換一坪。因為認知上差異，公聽會民眾曾提出不希望容積移轉，因為移轉後價格要由住戶負擔，導致更新遙遙無期。

Q4：台灣並沒有常態性的防災專責單位，都是到了災害發生時，才成立一個辦公室、防災中心等。基金會怎麼看待這件事？

A4：我們缺的是防災專責單位，如果一年預算十億、有一百五十至兩百人規模的防災總署，就可以指導內政部、科技部、各部會執行業務計畫，幫助協調整合。台灣最困擾的是防災專業沒被重視，被重視的僅止於預測，但法令、政府運作等問題沒有人關注的。未來如果防災總署成立，相關作業便水到渠成。以美國的聯邦緊急事務管理署（FEMA）為例，其職權分屬上直屬聯邦政府，且單位獨立、預算額外編列而不歸在常態預算裡，不受國會監督，「因為這是救命錢，這個年度沒有消化完還可以挪到下年度繼續用」，整合各部會、協調各種救災的效率特別高。

前內政部長李鴻源曾說：「今天政府裡面沒有一個防災的專責單位，我們的《災害防救法》是把災害分到每個部會去，譬如颱風、地震分配到內政部，水災分配到經濟部，核災卻分到一個最小的行政單位－原能會。」而這樣的做法，使得災害發生時容易產生究責困難的問題。以高雄氣爆為例，李鴻源提到：「如果在其他縣市發生氣爆，會不會發生救災慘烈犧牲的狀況？答案是完全一樣的結果。檢討報告的是誰？防災總署沒有成立，怎麼檢討？那麼誰又要來落實檢討報告所提之解決方案？」

防災專業的落實可分為兩個層面，一為技術專業，相當於現行規劃負責的各部會；另一為政策專業，負責部會之間的溝通與整合，而這就顯示了成立總責機構的重要性與必要性。總責機構的設立概念，是由行政院「災害防救總署」作為一個全國性的防災最高專責機構，如同總指揮的腦袋，而其人員編制應至少要達一百人左右，並有獨立的經費編制，絕非目前行政院轄下的「災害防救辦公室」，僅是一個沒有權責的幕僚單位，更無獨立的經費可推動防災的預防及教育，編制甚至只有少少的二十五人。

國內地震研究預測做得非常好，雖都是科技部單位，但其研究和政府直接連結不太強。過去我請營建署計算土地容受力，推算如何明智使用這塊土地，我們如果要做大台北防災型都更，可能需二十年時間，若基礎假設是有八百萬人在台北，那幾乎沒有空間了，因為土地成本太高，做任何事的負擔成本都太大，等於穿著西裝改西裝。

財務規劃部分，如幾百萬戶、一千萬戶的補強更新，是天文數字，目前政府負擔不起。我之前才會把閒置土地校舍，私校退場與都更防災綁在一起。這已經是一個政治問題，而非法律問題，若把它當政治問題就有彈性許多。

私校退場規定是所有財產要充公，不退場的結果是少子化使學校倒閉，政府反而要付一百倍代價。賠償可以，但是土地變更，政府拿六成，提供土地誘因，但私校仍須回饋相當比例的土地給政府。

地震是大議題，如何利用政府手上的籌碼和空間來容納危險建築；在政治層面解決後，再談法律如何鬆綁，不然每條法都有盲點，承辦人無法解決法律問題，因此要釐清政治和法律問題。以台南市為例，市政府沒有能力解決安平地區土壤液化問題，已經是既成災區，我們可在重建時，檢視法令有哪些差距須補強或重新檢討之處。新北市也是適合的案例，現在有了防災型都更財務計畫，有憲兵訓練中心，何不挑這種案子做出成效，讓民眾了解什麼是防災型都更。

如果政府沒有能量執行，如何建立夥伴關係，需要專業思考。要從政務官角度看事情，然後再從事務官角度分別討論，因為兩者角度一起看是無解的，跨領域對話、跨領域整合才是重點。

Q5：有關地震防救策略，地方政府能有什麼作為？

A5：以新北市為例，前年在正式的市政會議提出「新北市地震減災策略各局處應該辦理的減災方案」。訂定「地震防救策略」，分為五項「防的策略」與三項「救的策略」。防的策略包含(一)保障市民既有建物安全、(二)確保公有建物及設施耐震、(三)強化都市更新防災因子、(四)強化基礎設施防災能力、(五)宣導提升民眾自我防護；救的策略包含(一)健全震災搜救機制及作業程序、(二)強化情資蒐集傳達機制、(三)精進特種搜救能力。

新北市地震災損評估系統(NTPC-EDAS)，使地震災損評估系統雲端化，透過雲端技術開發，建立更為彈性及穩定的「新北市地震災損評估系統」。擴充地震災損評估系統資料庫，搜集新北市建物類型、建物耐震分析資料、橋梁現況資料、人口分佈等更新擴充系統資料庫，提升災損評估準確性。同時強化氣象局地震即時資料連結，這部份與氣象局合作，利用本市二十九區地震即時觀測網之地震量測資料介接至EDAS，提供更精準之地震震度資訊，提升災損評估準確性。

為落實全民自主防災教育，教育局(校園防災)、警察局(治安社區)、水利局(水患自主防災社區)、工務局(坡地防災社區)、消防局(防災社區)、農業局(土石流防災社區)，以上各局處於今年一月聯合召開整合型防災社區遴選會議，參與遴選之社區(里)及區公所代表前往市府簡報社區(里)災害潛勢等情況，由前揭六局處及專家學者擔任委員，遴選十一處社區(里)，推動社區防災工作。

全民地震防災宣導，透過防災演練，使居民得以熟悉災前防災整備工作，並運用已建立之社區組織及資源，透過參訪，從中學習相關經驗外，也以實地觀察體驗環境來提高社區交流的互動機會與空間。建置防災體驗館。全民防災已成為國際趨勢，新北市未來防災體驗館選址將以交通便利性與人潮聚集點為原則，並結合新建廳舍空間規劃建置，初步以竹圍、國光及永和新生地都更用地為考量，期能打造本市首座防災體驗館，透過互動式設施搭配災害情境，提供市民實地操作體驗空間，學習各項緊急避難知能，進而提升市民災害應變能力。

落實各項防災演訓，秉持「防災重於救災、離災優於防災」原則，由各機關充分運用政府及民間力量定期辦理各項防災演練，以整合及驗證各項救災能量與計畫。最後，如何精進相關救災能力部分，含括民間資源，並且在支援過程中，納入民間體系到政府救災倫理當中，是未來要努力的。