朱雲鵬》民主的挑戰 一波接著一波

美國哈佛大學教授李維茲基（Steven Levitsky）和齊布拉特（Daniel Ziblatt），在2018年出版了一本書，名為《民主國家如何死亡：歷史所揭示的我們的未來》。這本書指出，近數十年來，民主政體死於武裝革命或政變的很少，死於民選領導人的卻比比皆是—後者透過行政權力，強迫實施其所選定的政策。作者認為，一直到2016年，美國都還成功地抵制了破壞民主的企圖；這要歸功於有權力者遵守兩個準則：「相互容忍」和「寬容」；後者的意義是「有意識地約束自己的權力，以遵守法律的精神和內容。」

最後那一段話非常重要，尤其是「精神」二字。法律的「內容」無論如何自以為周延，都不可能涵蓋所有的情況，會出現不足。這就是為何法律要在第一條先書明「宗旨」，也就是立法的「精神」。民主的真意在於，有權力的人會以「寬容」的態度，遵守法律的精神，從而確保民主。

如果此書在今年之後出修正版，相信會把這次美國大選所遇到的狀況，看成是對民主制度的最新挑戰。現任的川普總統一直到今天都拒絕承認結果，宣稱自己是贏家，而且直接介入關鍵州的選舉結果確認過程。他打電話給密西根州大城底特律所在韋恩郡兩位共和黨籍檢票員，後者先前投票反對確認，後來又改變為同意確認，但在通電話後，二人均簽署書面切結書，表明不同意確認，而成為川普律師提出訴訟的文件。後來律師撤回了告訴，但也見證了過程的險峻。

凡是法律沒有明文規定之處，都必須靠許多個人的勇氣與判斷，也就是要遵守法律的精神。這就是美國民主，也是世界任一國家民主的基石。可以想見，如果此二人從頭到尾都拒絕同意，將為整個密西根的確認時效投下巨大的變數。

民主至少有兩大基石：言論自由和投票。在台灣，有一個「國家通訊傳播委員會」（NCC），主管電視廣播。NCC組織法第一條載明其宗旨是「落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神v可見這是重要的獨立機關，攸關言論自由的保障。為了「超越黨派」，此法規定委員中屬於同一政黨者，不得超過1/2。美國類似的法律則規定五位委員中至多有三位可屬同一黨籍。

台灣有另外一個「中央選舉委員會」（中選會），也有組織法，其第一條說：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務v可見這是另一個重要的獨立機關，攸關選舉的公正。為了「超越黨派」，此法規定委員中同一黨籍者，不得超過委員總數三分之一。

奇妙之處在於，美國是柔性政黨，其黨籍由公民在參與政黨初選時自己登記。依據Ballot Access新聞的統計，兩黨加起來近8千萬人，占本次美國大選投票者的一半，全體公民1/3。

在台灣，民進黨和國民黨都是剛性政黨，一如蘇維埃；入黨要申請，會收到「黨證」，而且以後每年要繳黨費。在此情況下，黨員人數最大二黨合計約55萬人，只占成年人口3%：也就是絕大多數公民非黨員，和美國完全不同。

所以，同樣或類似的法律條文，其實際效果完全不同。對於美國而言，專家學者有登記的黨籍為天經地義，但對台灣而言，無黨籍是常態。

在這個時候，法律文字和精神的奧妙差異就出現了。在美國的獨立委員會，黨籍委員人數的限制有其效果，在台灣就很可能無效。有提名權的人，可以遵守文字，但一定可以找得到無黨籍登記，但有強烈政黨意識的人來擔任NCC或中選會的委員。這時候，李氏和齊氏所說的區別就重要了；如果有提名權的人，充分尊重法律的精神，會提名真正政黨意識為中立者，以遵守法律的「精神」。如果不能這樣做，將開始敲響民主的喪鐘。

長期而言，還是要把文字的漏洞補好。NCC組織法最早的版本，其委員由立院政黨依照席次比率推薦，再由依照同樣原則產生的審查委員票選產生；這樣至少可以保障不會是一言堂。但這層保障被大法官釋字第613號宣告為違憲。建議法界專家要積極找出合乎憲法的其他方式，確保不同黨派傾向（而非黨籍）的人，都可以參與獨立委員會。

說組織違憲，是要保護憲法，但是憲法本身的民主都面臨威脅了，談其他的還有何意義？

（作者為東吳大學講座教授、前行政院政務委員）