李永展／地方創生，是「鄉愁」還是「鄉痛」？
李永展 — 2019年06月17日為落實地方創生，行政院核定的「地方創生國家戰略計畫」規劃了五支箭，其中第一支箭是「企業投資故鄉」，旨在補強社區營造及農村再生「人、地、產」中相對欠缺的產業面，鼓勵企業基於故鄉情感，善盡企業社會責任，認養地方創生事業，協助地方產業興起。
在高齡少子及城鄉失衡的當下，地方創生的確重要，因此如何透過「留鄉、返鄉、移鄉」的人口移入，推動「創意、創新、創業」的創生，以達到2022年地方人口移入等於移出、2030年地方人口回流、最後實踐「促進島內移民，達成『均衡台灣』」的地方創生目標，便是大家必須反思的。但如果沒有清楚梳理地方創生意涵，地方創生會不會成為外漂人口回不去的「鄉愁」（nostalgia），而返鄉築巢的人的「鄉痛」（solastalgia）？
雖然回家，卻不在家
大家都有深刻經驗，一旦離鄉背井求學或就業，常常會掛念著家鄉的林林總總，這時心中浮起的是一股淡淡的「身處異鄉的鄉愁」。鄉愁通常是指人們對家鄉故土或依戀客體懷有愛意及渴望，因而覺得痛苦或抑鬱。而2003年，澳洲環境哲學家Glenn Albrecht提出了solastalgia這個新詞彚，則是指「身處家鄉的鄉愁」或「鄉痛」——由於家鄉故土的環境生態變遷、社經結構遽變，或文史傳承中斷，以至於人們雖然身處家鄉，卻覺得與家鄉的鏈結斷裂了。
對離鄉背井的遊子，或許還能從對家鄉故土思念的鄉愁中獲得一絲慰藉。但如果遊子返鄉，卻發現家鄉已非昔日故土，成了無法辨識的「不具地方感的地方」（placeless place），自己與周遭環境格格不入，就可能產生屬於「心土病」（psychoterratic disease）的「鄉痛」。
某種程度上來說，鄉愁可能是暫時的，也具有心理療效，因為內心深處有個聲音一直告訴自己，總有一天能回得去。但一旦回去了，卻產生「鄉痛」，則其喪失感可能是永恆的——你站在原生土地，看著一切都變了，那尋回的希望或心理療效也隨之破滅。就此而言，如火如荼的地方創生，如果引動人們回到故鄉，究竟這些人是消弭了鄉愁？還是增添了鄉痛？
地方創生的三種提案方式
近半年來，筆者有機會接觸全台各地推動地方創生的案例，有些機制必須釐清，才有助於不同利害關係人透過異業結盟，提出「接地氣」的創生計畫及事業提案，發揮綜效，以成就地方創生的美意，重新找回家鄉或新故鄉的「地方感」（sense of place）。
國家戰略計畫明確指出，地方創生事業提案方式依地方發展狀況，如果是以鄉鎮市區為單元，採由下而上的形成與推動提案；如果是跨鄉鎮市區範圍，則採由上而下之政策引導方式。而提案作業流程採二階段，第一階段的「尋找DNA、凝聚共識、形成願景」由鄉鎮市區公所主導，一旦規劃完成後，到第二階段的「形成提案階段」，產官學研社等利害關係人便扮演著參與、協助、媒合的角色。
從各縣市推動地方創生的實戰經驗，除了公所主動積極提案外（官），還可歸納出三種類型的提案方式：在地企業主導型（產）、在地社群主導型（社）、學術研究團隊主導型（學研）。
- 在地企業主導型：通常是由地方經營多年的企業體率先響應，由於對故鄉（或新故鄉）的深厚情感，積極投入地方創生計畫，期望以企業體經營理念結合在地社區力量，為地方永續發展建立基石。
- 在地社群主導型：則是由社區團體或民間組織協助彙整，透過社群／社區力量，從不同面向找出地方DNA，例如農產食品加工、在地工藝產業、長照醫療保障、教育文化推廣、長者智慧學院等面向的梳理。更有意義的是，在地社群組織可協助公所成立「地方創生推動辦公室」，除了延續地方創生民間力量，持續推動地方創生事務，更扮演地方媒合平台，協助公所提出接地氣的地方創生計畫及事業提案。
- 學術研究團隊主導型：是由學術研究單位結合在地居民、社群組織及大學社會責任團隊，協助公所提出地方創生事業計畫。
在清楚勾勒地方DNA後，由地方首長帶領，與產官學研社等利害關係人交流溝通，逐步形成共識願景及團隊媒合。指認出地方人口結構及產業類型外，由學術研究單位協助整合不同利害關係人（地方頭人、地方企業、地方社群等），並與公部門利害關係人（公所、縣市政府及中央部會）共同商討地方創生計畫內容。
共識願景形成後，公所彙整相關創生事業構想，有硬體及軟體的需求，包括資訊平台建構、交通串連計畫、循環經濟農業、社區長照體系及部落創生事業構想等。臚列出事業構想後，公所應彙整這些創生事業需政府協助的事項，例如確認是否符合國土計畫內涵、盤點環境生態資源、協調地方行政部門配合、輔導土地使用及建築執照合法化、整合社區產業及地方企業、協助社區合作社或社會企業設立等。
一個好的地方創生事業企劃，應該包括這些內容
地方創生事業構想可整合出合宜的KPI（例如青壯人口回流數量、長照醫療產業就業人員數量、培育各類青年人才數量等），然後依據這些KPI，提出創生事業構想及協助媒合的需求。例如，某個地方創生事業提案，需要適當空間設立部落酒廠，那麼提案內容至少應該包括：確認土地權屬及用地別、確認使用權、空間整（修）建費、酒廠設置費、中央廚房設置費、釀酒設備與場地、專職人員費及未來營運方式等。
原鄉部落可能有各式各樣的傳統酒，透過分析傳統酒的風味來源，確認各種酒精度的發酵製成，然後結合轉作雜糧的特色啤酒或日常生活飲食的甜酒釀等，最後以釀酒為核心，帶動部落周邊稻作的契作與雜糧的轉作。易言之，酒廠經營不僅提供部落全新的就業機會，更延伸出複合式旅遊業及服務業。
要落實此類創生事業計畫，公所可邀請酒麴技術開發與酒廠籌備的民間團體及社群組織協助；至於酒廠用地的取得則可以有不同取徑：假設是利用部落既有土地，而酒廠設置也符合法規允許的土地使用類別，則實施者可與土地所有權人洽商合作開發事宜。如果此方案不可行，應尋找合宜的替代方案，然後依相關法令規定（例如財政部「農民或原住民製酒管理辦法」或農委會「農村酒莊輔導作業要點」等），協調土地使用變更的合法程序。
最後，要落實產業社區化並創造在地企業投資，未來營運方式可成立社區合作社、社會企業，或實業股份有限公司，採取股份募集，讓社區居民自由入股或由國發基金投資建設經費。
上述內容說明，地方創生事業計畫如果只是便宜形式或抄襲複製，也不瞭解創生重點，更忽略社區文史特色及空間紋理，那麼即便獲得補助，終究無法讓有心的企業體落地生根／深耕。這就是「鄉愁」與「鄉痛」的分界——如果有落地生根的周延計畫，經過由下而上的社區參與、不同專業／企業體的協助，勢必能產出「接地氣」的社區產業或企業體，才能實踐地方創生的真意，進而成為吸引人口回流或移鄉的最佳詮釋。
「官」在地方創生中扮演的角色
不管是哪種類型，鄉鎮公所在推動地方創生時的重要性是無庸置疑的。但我們也必須深切反思，台灣368個鄉鎮市區公所的能力建構，是否足以承擔此重責大任？地方政府不僅公務龐雜，人手往往不足，因此在推動地方創生時，公所人員及地方首長的培力便迫在眉睫。這時，國家戰略計畫所指稱的利害關係人「學、研、社」便可扮演重要的推手。
在地學校（尤其是大專院校）或學術研究機構，可協助公所盤點地方DNA，透過相關計畫（例如學校本位課程、大學社會責任或科技部計畫等）、特色課程、研究主題或社團活動，協助公所培力，一方面傳遞國家戰略計畫的意涵，一方面發揮整合能力。
在地社群的社區組織或民間團體也可協助整理地方DNA，透過在地組織梳理地方文史涵構及空間紋理，惟有建構具「真實性」的社區產業／地方企業，才不會成為抄襲的文史地景或不具地方感的地方。
另一方面，根據地方創生國家戰略計畫，縣市政府主要任務在研擬跨鄉鎮市區的地方創生計畫，協助創生事業提案媒合地方資源，以及成立地方創生專戶。因此針對希望提出跨域發展的公所，縣市政府便應主動積極協助。如果鄉鎮市區公所不積極，但企業體或在地社群希望積極推動地方創生，縣市政府也可利用跨鄉鎮市區的地方創生計畫手法將公所納入，如此便能透過多元管道落實地方創生的願景目標。
我們要的未來，會不會來？
雖然在一個地方長期居住，能夠加強對該地的地方認同，但在一個後現代、多族群、多元文化的當代社會中，城鄉空間的創新設計也可有效促使人們產生地方認同感。所以，地方創生的「留鄉、返鄉、移鄉」便強調：不管是否是本地出生的居民，只要認同地方，只要對地方有感情，便能產生認同感，「他鄉日久變故鄉」。因此，地方認同感的塑造是地方創生重要的一環。推動地方創生時應包容更多元的不同族群，並鼓勵各種利害關係人共同參與。
地方創生同時包含了當代時間與空間的焦慮，但誠如法國社會學家傅柯所言：「我們時代的焦慮與空間有著根本的關係，比之與時間的關係更甚。」二戰以來，台灣因為人口結構轉變及產業結構調整，造成當前城鄉嚴重失衡的窘境。在人口紅利不再、經濟發展遲緩的當下，如何有效整合產官學研社的各方力量，精準回應人口減少及發展失衡的台灣現況，才能讓「我們要的未來」真的會來，也才能讓地方創生不會成為回不去的人的鄉愁，回去的人的鄉痛！
