環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望

一、前言
臺灣在2002年制定通過了環境基本法，今年剛好是環境基本法通過的十週年。值此之時，中國大陸也在討論環境保護法的修正，並對這部法律的功能與定性有相當尖銳的辯論。不論是臺灣的環境基本法或中國大陸的環境保護法，這種立法的模式與一般以污染介質或自然保育客體為主軸的管制性法律很不相同，它們在性質上已經超越個別環境議題的管制，具有高度的政策導引性，我們將其稱為環境的政策性立法。

對於環境立法的思考，傳統上都聚焦於管制的問題，而且隨著環境問題推陳出新，管制性立法也不斷地被創造出來，形成了龐大的環境規則。不過，新興環境議題所帶來的挑戰不僅是管制的問題，還包括國家整體政策及法律原則的問題。以氣候變遷為例，光是溫室氣體減量的議題，例如是否減量、減量目標的訂定、實施的對象，所涉及的考量不僅是管制的問題，還包括外交的角力、經濟與環境利益的權衡、產業的走向等等。這些事情的決定，往往不是單純管制有效性的問題，而是需要各種利益的權衡、妥協與規劃。在氣候變遷時代，在新舊環境議題交錯而益趨複雜的當代，環境法也因此不能僅定位在管制，而是必須扮演更重要的角色，也就是政策性立法。

在2002年臺灣制定環境基本法之時，臺灣社會經歷了環境意識抬頭與環境運動蓬勃發展，而大陸也正逢改革開放以及與國際接軌的壓力。環境基本法的制定也是在這樣的環境時刻下才有可能。在今日，不論在台灣或大陸，政府與人民都越來越意識到環境的重要性，卻也因為環境議題的劇烈變動而必須對環境立法有更為深刻而動態的思考。在這樣的「環境時刻」，此類相關立法的討論必然要看見政策性環境立法的意義與重要性。

二、管制性立法與政策性立法
管制性立法是環境立法的原型，包括針對污染所進行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項目或介質，訂定一定的目標，透過不同的手段，以維護或改善環境的品質。環境立法中有相當龐大的一部份都屬於管制性立法，例如空氣污染防制法、水污染防治法、毒性化學物質管理法、土壤及地下水污染管制、自然保育法等等。對應其管制結構，管制性立法的規範內容重點為：指定主管機關、界定規範對象、釐清管制目的、選擇合適的管制工具以達成管制目的、運用執行手段以推促管制工具的落實。因此，管制性立法具有清楚的主管機關與規範對象，有具體的管制目標及管制工具，為了確保管制目標的達成，立法者也會採取罰則的方式來對違反法律要求的人施以相當的制裁，以維護管制機制的尊嚴。

相較於管制性立法是以特定的管制事項為範疇，政策性立法則非鎖定於單一的管制領域或管制事項，而是規範整體的環境政策方向、原則與環境基礎制度。這種整體性的環境政策規範除了透過內國立法的方式，在一些國家的憲法層次或國際規範的層次，也有此種原則性、導向性的環境規範。在憲法的層次，例如法國憲法在2004年修正時增加了環境憲章（Charter for the Environment）；在國際規範的層次，則有如1972年的人類環境會議宣言、1992年的里約宣言、21世紀議程。至於內國立法的方式，最典型的是美國1969年的國家環境政策法（National Environmental Policy Act, NEPA）。這部法律從名稱上即很清楚地可以看出是在規範國家整體的環境政策，主要的內容包括：確立國家環境政策的目標、建立相關制度以達成國家環境政策目標、以及建立相關組織等。在制度面向最重要的是創設了後來影響各國與國際甚多的環境影響評估制度；在組織方面則是在總統之下設立了環境品質委員會（Council of Environmental Quality, CEQ）。

美國國家環境政策法的三大重要內容，其實正是一個政策性環境立法所包含的：確立一國環境政策的方向、設定重要的環境制度與組織建制、提供重要的環境法原則。這部法律深深影響七零年代以來美國環境立法，法院判決，以及環境公民團體的環境論述方向。臺灣在2002年制定的環境基本法也屬於此類政策性的環境立法。

對於政策性環境立法常有的誤解是將政策性的法律等同於邏輯或體系上的總則性法律。政策性立法中確立了環境政策與重要環境的原則，確實也有總則性法律的功能，但若僅將其理解為靜態總則或綱要，一味滿足於法律體系的靜態網絡，則過於低估了政策性立法的應有的功能。

政策性立法有四大功能：
（一）政策性立法是透過立法或行政作為來具體化國家的政策方向與制度，指引國家的行政及立法部門的施政。
在制度面，例如公民訴訟制度、環境影響評估制度、應設立環境資訊系統、應設立的組織等；在政策目標或環境法原則方面，例如對國家核能的基本立場或污染者付費原則。國家負有義務應實現相關要求。

（二）政策性環境立法有強化法院在環境爭議中角色的功能。如何讓法院在環境議題中有適切的角色，也是政策性環境法律的功能。
一個方式是增加環境爭議進入法院的管道，例如公民訴訟制度的設立。另一個方式則是提供環境爭議的底線與原則，例如在個案中釐清國家責任、經濟與環境價值衝突等問題的判斷，政策性法律都可望發揮一定法律解釋及說理的功能。

（三）政策性的環境立法提供足夠的制度基礎，活絡市民社會對環境的對話。
市民社會對於環境的關懷，需要足夠而強大的制度基礎，包括環境影響評估、環境資訊公開系統、公民訴訟等制度等，以開拓公民參與環境政策的空間，也讓公民們有足夠的資訊基礎，對環境決策進行論辯並檢視國家的環境決策。

（四）政策性的環境立法有增強全球連結的功能。
隨著溫室效應、臭氧層破壞、酸雨、油污、乃至野生動植物跨國交易等問題，環境議題已明顯地超越國界，甚至朝全球尺度的方向發展。氣候變遷問題的出現，更顯現環境議題的全球連帶性格。政策性環境法中可落實重要的國際環境法價值與原則，強化與全球的連結。

三、政策性立法的發展經驗：以臺灣環境基本法為例
臺灣在2002年制定通過了環境基本法，從立法構想的開始到實際的立法，總共花費了30餘年。在這部法律的立法歷程，反映了四個重要的轉折：從總則性法律到政策性法律、從狹義的公害到環境永續、國際影響，以及社會轉型。

（一）臺灣在思考環境基本法的歷程，一開始仍是以總則性法律思考。
最初的版本是1970年的「公害防治基本法」，主要功能是作為制定相關公害防治法的準備工作，內容主要是立法定義及組織等總則性規範、基本措施、財務措施等，是從靜態的總則性觀點在思考。1988年的「環境保護基本法」草案仍未凸顯政策性法律的特色。一直到1999年的「環境保護基本法」草案與2002年通過「環境基本法」，才為這部法律的調性做正確的定位，賦予其政策性法律的特色，並規範了重要的政策方向、制度與組織。

（二）臺灣環境基本法的發展顯現了社會對於環境議題範疇的理解。
從過去著重於有人發生損害的「公害」概念，發展到後來將自然資源納入成為保護對象的「環境保護」觀念，並同時將環境的理解為自然環境、社會環境的總稱。這樣的放寬，使得環境法所要處理的議題除了公害，還可以將濫伐森林、濫捕野生動物包含進入環境的概念之中，強化環境法可以發揮的功能。「保護」環境的概念也隨著人們與環境相處邏輯的改變而產生變革，現在我們對於環境已不再是以「保護」作為出發點，而是著重在永續發展。

（三）環境基本法的發展也展現了與國際的連結。
尤其是在1992年里約高峰會後，環境基本法的內容討論，更是受到里約宣言，二十一世紀議程以及其他國際公約的影響。在管制手段上包括污染者付費原則的採擇、以基金處理環境責任的問題、非核家園的要求、永續發展目標的確立及永續發展指標及組織的建立，都與國際情勢及國際環境法的發展有很深的關聯性。1999年的環境保護基本法草案中，將許多來自全球治理的環境議題吸納入草案中，包括生物多樣性等環境議題中詞彙的引進與國際間發展再生能源的趨勢。2002年通過的環境基本法，除了1999年草案所重視的生物多樣性及再生能源外，也反應了氣候變遷綱要公約及京都議定書的全球環境治理發展趨勢。此外，環境基本法也要求要兼顧原住民權益劃定區域，具體回應國際間有關原住民權益保障的發展。 

（四）臺灣的環境基本法的立法，與臺灣的民主轉型及市民社會的蓬勃發展有密不可分的關係。
臺灣的環境意識的提昇與環境立法的大量出現，與其他社會運動與政治氛圍的鬆綁相互連結。從1987解嚴年開始，在環境意識的提昇下，開始有大量的管制性立法，環境議題也逐漸進入法院，也有制定環境基本法的呼聲，最後則在2002年完成立法。

四、臺灣環境基本法的分類與功能
環境基本法全文四十一個條文可區分為三種類型，分別是理念與方針型、建構基礎制度與程序型、具體措施課予型。從這樣的分類中，我們可以發現環境基本法所要求共有八項理念、九個原則、十五項措施。觀諸這些條文，可以發現各個條文落實的方式及程度不盡相同，有些條文的內容是環境基本法訂定前就存在的，如公民訴訟、環境影響評估等，有些則是環境基本法訂定後才出現的，如環境教育法的立法化。此外，觀諸各個條文的落實程度也不盡相同，有些規範獲得相當的成效，有些則是部分落實或運作的情況不符合預期，或是原有的制度目前處於停擺的情況，更有些規範是沒有獲得應有的體認。以下就所區分的三種類型，就各自的措施與方向、現狀與制度可以加以整理如下表。

在理念及方針型的立法當中，最值得討論的是非核家園及政府面對二氧化碳排放的問題。就非核家園而言，環境基本法中的非核家園條款一直沒有受到論者作為論述的堅強依據，許多人還認為非核家園只是一種政治宣示而已，如此使得環境基本法淪為一部宣示倫理與道德的法律。同樣地，近期世界所矚目的碳排放問題，在環境基本法中也有著墨，然而臺灣的政治部門或司法部門並不重視環境基本法要求政府重視二氧化碳排放問題的規範，更不重視本於此等政策性立法所衍生的課責問題，如此一來，同樣的讓這樣的政策性立法無法發揮效用。然而，政策性立法並不是沒有規範效力，法律之規範效力，一方面來自於法律本身由立法者訂定的民主正當性，此外也來自於法律受到大家的重視、援用並論辯。如果法律未受到人們廣泛的運用與重視，就無法發揮實際的效用。因此，將來在討論核能使用及減碳議題時，應本於環境基本法中之規定進行討論，透過市民社會的論辯，賦予此等條款實際的內涵。

另外，如將視野移轉到具體制度與程序的面向上，可以發現此等環境法的基礎原則建置並不見得有完全落實，或是落實的程度有嚴重的不足，有些甚至處於停擺的狀況。除了在環境法規中加入公民訴訟條款是環境基本法訂定前就有的共識，以及整合環境資源的專責部會是政府組織改造的現在進行式外，目前雖然有行政院永續發展委員會的編制，但永續發展指標的運作卻是處於停滯的窘境，使永續發展委員會能夠發揮的功能顯得相當有限。此外，地方政府訂定自治法規及環境保護計畫也依各個地方自治團體的情況而有不同，甚至在此等議題的中央地方關係也無法有效釐清，使得環境基本法要求各級政府共同達成追求環境價值的目標難以有效達成；即便有具體的法規及制度存在，如果運作的人員無心進行這樣的工程，目標將終究只是目標，沒有辦法有效地達成。

同樣的，環境基本法中許多程序及制度規定儘管有些已經存在且運作中，但在具體落實的面向上仍有許多不足，包括民眾的參與、與國際間進行技術的連結與合作、環境保育人員的培訓與養成等，都有待更進一步的強化，甚至在國家政策上要有明確的方向與策略，才能使各級政府與國人繼續發揚環境基本法的政策方向與精神。

五、結論：政策性立法的再思考
越來越龐雜的環境議題，需要看到單純管制性立法之外的政策性環境立法。越來越多元、流動的價值與利益，時而交疊時而衝突，更需要的不只是具體卻僵化的管制規則，而必須持續的對話，進行相互的瞭解與妥協，並且在多元機制組成的治理網絡中強化機關的功能與責信。環境政策立法，不止是將重要的環境原則成文化，或者與其他法律做邏輯上的連結而已，最重要的功能在於建立框架與確立政策導向，以強化並維持環境議題的立法對話與行動。在社會開始感受環境議題的重要之際，充分體會政策立法的原有的功能與意義，期能環境時刻建立起制度，促成法院功能，活絡市民社會並與國際連結，進行全球化下有建設性的環境論辯。

十歲的環境基本法究竟帶給臺灣什麼？這樣一部政策性立法究竟可以發揮多大的功能？是處理環境問題的向上提升，還是原地踏步，甚或向下沉淪？對於環環境基本法的效力問題，不應該將焦點放在辯論環境基本法的形式位階上。法律的效力不該僅從形式的觀點觀察，而應該從整體功能觀察。政策性立法具有拘束國內各機關、增廣全球視野、在面對環境爭議時提供底線、匯納民眾參與並肯定環境資訊上知的權利、以及建構處理環境議題基礎組織等功能。從環境基本法的規範內容來檢視當今臺灣面對環境問題的落實情形，不難發現無論是理念與方針型的規範，或制度與程序型的規範，具體落實的程度都仍然不足。

這樣的檢證或許可以被認定環境基本法立法後所發揮的效用是相當有限的。事實上，包括氣候變遷、核能議題的討論、程序正義與資訊公開的要求等近期受到公民社會熱烈討論的議題，援用環境基本法論述的力道仍然薄弱，而法院以環境基本法來作為判決論述基礎的也不多。這樣的現象都顯示環境基本法在誕生後並沒有受到各界應有的呵護，甚至還有不少質疑此等立法存在必要性的聲浪。

但一部法律的生命與尊嚴，來自於人們的運用與實踐，那怕這樣的規範內容無法拿來作為個案一鎚定音的工具，但透過公民的論辯說理與主張，連結各級政府的重視，也能夠讓一部法律活起來。我們應該致力於如何讓環境基本法發揮政策性立法的作用，而不是一再從形式位階的角度加以批評。在環境基本法訂定十週年的今日，讓我們珍惜十年前環境時刻的產物，讓環境基本在未來十年更發揮應有的作用的功能。

最後，就環境基本法與兩公約之關係而言，人權固然是落實與強化環境基本法功能的重要管道，但環境基本法的落實不應也不能僅靠人權的實踐。這個觀念對於法院而言尤為重要。以公民訴訟為例，只要政府機關疏於執行法定義務時，人民即可提起訴訟，與一般訴訟講究人民權利受侵害為前提不同。因此，法院不應再去論證人民的權利是否存在，這樣公民訴訟的原始功能才能真正發揮。環境基本法是政策性的立法，並非權利本位的立法，嘗試將其與人權做連結固然值得肯定，但並非絕對或唯一的方式，更應該重視的是環境基本法的政策導引、社會對話與法院賦權的功能。