許嘉棟 : 兩岸的國進民退

文/許嘉棟(東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、中信金融管理學院講座教授)

做任何決策，都必須在多項目標中作適當的取捨。政府在企業經營體制的決定上，所面對的主要即是效率與公平二目標的取捨。各國經驗顯示，公營企業的經營績效普遍低於民營企業，鮮有例外；但是公營企業的利潤可歸全民共享，避免所得分配不均，而且較會配合政府政策、兼顧公益，則是支持公營者的主要立論依據。國父孫中山先生即曾據此而提出「發達國家資本、節制私人資本」的主張。而此一效率與公平孰重的爭議，也導致近三、四十年來，海峽兩岸政府皆在應「發達國家資本」或是「發展私人資本」，或換言之，企業發展應走向公營或是民營的政策方向間拔河，時見游移擺盪的現象。

大陸的「國退民進」

中國大陸早期遵奉共產主義，不容許私有財產，所以沒有民營企業（以下簡稱「民企」）可言。在1978年開始推動經濟的改革開放之後，市場經濟慢慢建立，個體戶與民企方逐漸出現；且在「讓少數人先富起來」的政策保護下，民企快速成長壯大，近幾年且出現了多家國際級的大型民企。相形之下，由中央或地方政府主導之企業（泛稱國企），因普遍經營績效欠佳，甚至不少已成所謂的殭屍企業。因此，大陸政府長期以來也持續進行國企改革；近幾年在十三五規劃的「去產能」供給側結構性改革政策指令下，對不符效益之國企更予積極整頓。這是大陸所謂的「國退民進」之階段。唯中國並未放棄共產主義，故政治與社會上仍瀰漫著濃厚的共產與社會主義思維，以致國企改革與國退民進之路行來頗為坎坷。

「國進民退」之逆流

以2015年9月大陸國務院頒發的《國企改革方案》為例，該方案開放大型民企入股國企，以進行混合所有制改革。此項改革的用意雖然不錯，但是除了引進民企資金，並不予參股者話語權或控股權，堅持混合所有制企業仍由國企主導。在此種政策安排下，民企雖不情願，卻不能不配合政策，參股國企，對國企挹注大量資金，排擠了自身的發展。

又在2018年前十個月，大陸主張國進民退的聲浪高漲。這些倡議者認為民企已完成協助經濟發展的任務，應該退場；甚至主張大陸應回到共產體制，消滅私有制。這種聲音並未受到黨政高層的遏抑，致令民企心驚膽戰，投資大幅下降。

另外，在「發展具中國特色社會主義制度」之政策指導原則下，大陸的市場經濟難以完全放開，經濟管制與政策指導或干預無所不在，人治色彩極重；而且金融體系尚不完善，民企難以取得充分融資。許多民企因此必須仰賴政府給予政策、機會、資源或資金，甚至必須與當權者或權貴子弟合作，方能取得某些業務經營權，或是成長茁壯。近期有位旅港大陸籍經濟學者之研究指出：大陸有無數民企藉著以直接或間接合資的方式，與大型國企掛勾，以取得國企的奧援，或藉此與黨政軍高層及權貴子弟建立私密往來關係，進而形成了不少以大型國企為核心的企業集團（State-Centered Conglomerates）。此類企業集團在大陸經濟體系中，已佔有相當重要的地位。此類民企在國企或政商關係之庇蔭或協助下，承平時期可獲得快速、順利的發展與豐厚的利潤，但是近幾年在習近平為了整飭政風與鞏固其領導地位，而雷厲風行地打擊貪腐下，中箭落馬的黨政軍與國企要員以及權貴不計其數，與之有所關聯的民企及其負責人隨同遭殃的也所在多有。阿里巴巴的創辦人馬雲在2018年9月出人意表地對外宣布一年後將不再擔任集團董事局主席。外界揣測馬雲此一退休決定，背後原因或許多少與此有關，思以急流勇退求自保，避免遭到株連。

大陸高層力圖扭轉情勢

民企之活力與信心的淪喪，將使在諸多因素衝擊下逐漸下行的大陸經濟更形雪上加霜，故而大陸高層不能不出面「救民企」。習近平自2018年9月起，多次公開向民企信心喊話，表示將堅定支持民企的發展。10月以來國務院與一行兩會等中央權責單位，也持續召開一連串會議，除了重申對民企與中小企業之支持，並推出諸多有利於民企發展的具體措施，其中「保障民間企業家人身與財產安全」被列為施政重點之一。

大陸高層的這些努力能否有效挽回民企的信心，尚有待觀察。唯可確定者，在大陸的一黨專制政治體制下，人治色彩難除；又「中國特色社會主義制度」之堅持，也必將使政府那隻看得見的手在經濟體系的運作中永續長存且無所不在，故國進民退與國退民進之擺盪與拔河，未來必將持續。

台灣之省思

回頭省思台灣。自從在1990年代完成許多公營事業之民營化或半民營化（指名義為民營，但政府仍具主導權），也就是「國退民進」之後，台灣近二十幾年來罕見進一步的民營化措施。除了在二次金改期間將幾家公營行庫予以合併，政府不僅不曾再將國企予以民營化，對現有國企及半國企（政府仍具主導權的民企）的營運管理規範也少有鬆綁，以致影響了其經營績效、發展以及跟民企的競爭能力。我們也時見一些立法委員強力捍衛政府在半國企之持股比重，不容其下降，或讓半國企轉變成真正的民企。2018年10月間還曾有立法委員提出將國企之認定標準由政府出資逾50％下修至20％之構想。雖然此一擬議因普遍遭到反對而未能成真，但可印證仍有不少國人及民意代表存有國進民退之思維。

因此，我們在海峽這邊「隔岸觀火」，目睹對岸的國進民退與國退民進之爭正熾，有些人或許會為台灣慶幸，但是捫心自問，我們也只不過是五十步笑百步，老實說比對岸高明不了多少！