少了國土規劃的藍圖
殷寶寧 — 2007年05月06日 檢視台灣各縣市人口數，超過兩百萬的地方自治體，僅台北市的二六○萬，與台北縣的三七三萬。其次為桃園縣一九○萬。再次一級則為台中縣一五三萬，高雄市一五一萬。易言之，「兩百萬」這個修法門檻，可說是為台北縣量身定做，一舉滿足藍綠立委尋求年底連任之地方選票壓力；現任藍色縣長的未來四年好日子；順便再扯出民進黨籍前任縣長、擁有龐大行政資源之現任閣揆、與企圖邁向總統大位的初選利多。
都市化程度經常被視為社會進步與否指標，但對許多曾為殖民地開發中國家言，反而經常需承受「首要都市化」惡果。
所謂「首要都市化」意指一個國家或地區內，最大都市規模與其他都市相較差距過大(通常以第一與第二大都市比值為依據)，以至於所有人口與經濟發展機會，完全集中在特定首要都市，形成國家內部高度區域失衡的現象。該首要都市內部，則面臨嚴重都市服務不足、都市功能失調、大量城鄉移民、地區認同薄弱、文化難以生根、生活品質低落等負面影響。於是，以首要都市扮演火車頭角色，帶動國家整體依賴發展模式與邏輯，長期而論，並不利於國家的發展，更可能因首要都市機能崩解，產生骨牌般的負面連鎖反應。
但一個常見之倒果為因的論證模式是：台北縣始終扮演著台北市衛星城鎮、通勤都市的角色，一般人往往以簡化的公平與資源分配角度，認為應賦予台北縣更多的資源，以避免成為台北市吃肉、台北縣啃骨頭的窘迫。但正是因為前述錯誤的「台北市獨大」發展模式，歷史性地造成此階層等差的主、從都會區模式，不獨台北縣市如此，高雄縣市、台南縣市、台中縣市同樣都存在著這樣的邏輯。故若依照前述《地方制度法》修法思考模式來看，僅以人口數來為都市行政規模與財政分配進行加碼，罔顧國家整體空間結構，則整個人口超過台灣四分之一的台北縣市地區，再加上基隆、桃園縣，將可能綿延成總人口超過八百六十萬的大都會帶，亦即台灣超過三分之一人口均集中在北台灣。這個算術問題暴露出台灣內部區域不均衡的危機，已不言可喻。
再以近來全球關切包含全球暖化、氣候異常等永續發展課題觀之，台灣二氧化碳排放量排名全球第二十二名，佔總量一％，每人每年平均排放十二‧四公噸，排名全球第三，以面積密度計算則為全球第一。過去十年間，我國二氧化碳排放量每年成長八％，但國內生產毛額則僅有四％的成長；而根據統計，二○○六年底，台灣人口密度每平方公里為六三二人，在全球千萬人口以上國家中，僅次於孟加拉，其中，北高兩市人口密度，每平方公里均接近萬人，亦即過度都市化、大量使用汽機車、人工空調、都市熱島效應、垃圾汙染等等，均為造成台灣此等環境災難的重要原因，故從環境永續角度所提倡之「小而美」、「分散化」、「去中心」等概念，便是意圖從城市空間尺度適量縮減、人口減量，以達到能源最適應用規模。
一如人口一百五十萬的高雄市在一九七九年升格為直轄市，促進「區域均衡」為其首要考量，今日要解決台灣區域不均衡問題，除了健全國土規劃體系、儘速通過審議已經超過十年的「國土計劃法」、「城鄉計劃法」等，透過有效的都市計畫管制、開發許可與土地利用等政策工具，進行地方行政組織架構的重整(例如台中縣、市應率先合併升格直轄市，不僅有促成區域均衡的效果，且可整合高鐵之一日生活圈的整體經濟效應)，更應全面考量國土資源的永續利用，區域與城鄉均衡發展，改善生活環境品質、經濟發展與公共福利，這樣的專業立法，將遠比立法院朝野透過多數暴力的數字遊戲，凌駕行政部門之全國行政組織調整職權，更值得關注。
(作者為真理大學通識教育學院助理教授)
