國土計畫尚未成功 政府仍須努力

然而第二屆總統任期即將開始，馬總統的國土計畫及國土保育承諾，卻仍未實現。4月21日2012全國 NGOs 環境會議「邁向永續國土」分場討論上，地球公民基金會董事長廖本全表示，內政部研擬的國土計劃法草案雖然比現行體制略好，但能否克服當今面臨的種種金權壓力和開發亂象、落實公民參與的精神、達成國土有效規劃及保育的目標，仍有待努力。

國土管理不力是環境問題的根源

廖本全檢討台灣數十年來國土超限利用，是造成當今各種環境問題的根源。他認為，台灣地體本質先天就很年輕、脆弱，後天又揮霍身體、不好好照顧自己，碰上氣候變遷大環境的威脅，落得一身病痛傷殘。他認為，災難已經常態化，若要談國土永續利用，必然得回歸國土地質的天然限制來思考，因為災難只是種種不當作為造成的結果。

然而他發現，政府對災難的因應措施，一直停留在只處理結果、不解決根源的狹隘思維，風災一來就要救災、重建、治山治水，讓受害者變成社會的更弱勢，結果是「災難永續、工程永續」，代價卻是環境及社會的不永續與不正義。八八風災本身即是政府 1160 億治水政策失敗的明證，但即使之後，政府仍不斷重蹈覆轍，惡耗台灣的社會和環境。

而國土管理失控，將造成種種環境不正義，終究回到社會，變成社會的不正義。不會說話、說話小聲的弱勢者如白海豚、農漁民，特別容易遭殃；而玩得起金權遊戲的人，則把賺錢的成本外部化給全民和弱勢。他指出，近年來種種土地徵收爭議就是這種脈絡下產生的社會問題。

因此，完善的國土管理，是解決環境和社會問題的關鍵。廖本全認為解決之道是政府應為台灣社會求「災而無難」、人民求「遠離災難」，了解國土特性後，再來談國土計畫法，並將過去向大自然強行搶來的、濫用的，還給大自然，落實國土保育。

野蠻遊戲當道，國土計畫又奈何？

台灣已有一套運作中的國土計畫體系，但廖本全直言，國土規劃與保育的真正的問題，在於有一股金權勢力大玩「有權力、敢的拿去吃」的「野蠻遊戲」，不只可以輕易凌駕現行法制規範、將國土資源蠶食鯨吞，更讓新的國土計畫法至今無法通過。

廖本全舉出許多實例，說明這些不遵守國土計畫體系的遊戲者，可以走到體制前直接喊「芝麻開門」，甚至大門感應到就自動為其敞開。例如台北市北投溫泉地區，因市政府無力取締不合法及違規業者，便欲將溫泉保留區變更為溫泉特定計畫區，就地合法，讓原本河谷行水區的管制形同虛設，恐成下一個廬山。同樣地，台中烏日西南工業區有 200 多家違法工廠成立自救會，要求台中市政府就地合法，市政府居然買單，幸好在農民反對下未通過。

然而更可怕的莫過於鯨吞者，如中科三期后里基地，不用閒置工業區，強要鯨吞大片農業特定區（中部區域計畫的優質生活區），等於是顛覆國土計畫的工業區與農業區編目，結果最後區域計畫的優質生活區居然被拿掉。廖本全痛批：「這不僅是逆向行駛，前面還有警車開路!」

在他眼裡，中科四期二林園區更是荒謬，把高耗水、高耗能、高污染的科學園區放在可釋出農地為零的優質農業核心區，同時還是長期缺水、地層下陷嚴重區。此舉無疑是在挑戰國土計畫，可是政府還是執意要放。他在營建署區委會上痛陳：「如果讓此案通過，委員就是在背叛自己的專業，也告訴台灣社會，台灣不需要專業的規畫者，因為握有權力者就是最好的規劃者。」然而最後，區委會還是通過了，同意的 11 票中有9票是政府部門，包括營建署 2 票和農委會 1 票。

政府的失能與不做為，曾在營建署工作、長期觀察政府運作的廖本全認為，不能全怪公務員，因為確實有認真向善的公務員，只可惜力量不夠，應努力讓他們變成主流，來抵抗高層因金權勢力做出的不當政治決定。

新法能解決舊問題？

與談的內政部營建署綜合處計畫組副組長林秉勳，則嘗試以體制內的角度，提出國土計畫和保育的官方作法。

現行國土計畫體系中，從上而下，分別有「國土綜合開發計畫」、「區域計畫」、「直轄市、縣（市）綜合發展計畫」、各縣市的都市計畫及非都市土地利用等。然而，最上位的綜開計畫沒有法源依據，無法確實規範下位計畫；區域計畫雖然有法可循，卻無專責機構推動；而縣市的綜合發展計畫不但無法令地位，且容易隨首長而異動。

他強調，目前研議的國土計畫法，雖然不是能解決所有問題的萬靈丹，但將賦予上位國土計畫及縣市國土計畫統一的法源依據，強化其指導的實質功能。新法也加強開發許可申請的審議，審議重點包含其與計畫的符合程度、是否符合當地環境屬性等，不讓開發許可凌駕國土功能分區之上。若要變更功能分區，須經中央政府審查。

另外，為讓地方政府負起地方空間計畫的責任，國土計畫法也賦予地方政府更多實權，輔以中央訂定的規範讓其遵循。

台灣生態工法發展基金會董事長賀陳旦認為，明確的法定規範能讓模糊的政治空間減少，樂見其成。但他提醒，可能限於營建署本身的專長，似乎有太高比例著墨在開發許可。並且簡化審議層級之後，縣市的國土計畫只有內政部一審，再往上就報行政院處理。然而報院處理是行政官員的政治密室交易，沒有民眾參與和監督的機制，實質上並非真的二級二審。

另外，增加縣市政府權力、弱化中央主管機關（內政部），也是引起爭議之處。苗栗後龍科技園區即是地方政府不顧工業用地大量閒置，執意要在農委會劃設之特定農業區開發工業區的案例。灣寶農民歷經十多次辛苦的北上抗爭、蒐集資料證據戳破苗栗縣府無閒置工業區的宣稱，才終在 2011年4月由營建署區委會駁回此案。廖本全質疑，未來農業發展地區的劃設、開發取可和廢止，都交給地方政府，卻無任何公民參與、監督體制，防止地方政府濫權。類似的圈地事件是否將不斷重演？

廖本全另指出許多問題，例如新體系與舊體系如何銜接？不可發展地區仍開後門，且無法防止開門機制被濫用；中央主管機關弱化，尤其是農委會，而中央主管機關(內政部)之層級無法掌握實質權力；公民參與不足，辦「座談會」「廣詢意見」並無法保證人民可實質參與。

種種疑慮，都需要公部門與民間更多的意見交流和討論。林秉勳說，目前本法仍在內政部手上，預計今年 10月31送進立法院，在此之前將多方舉辦公聽會，也請NGO及各界人士多多給予意見。

夭折的國土復育

國土管理的另一面向是針對敏感、劣化地區做國土復育，但其命運卻更加多舛。

廖本全提醒，2005年經建會曾研擬國土復育條例（草案），提出禁止新闢及拓寬道路、公有土地禁止放租放領等，以保育為宗旨的「減法」利用策略，然而自5月經行政院核定至隔年12月止，遭到立法院程序委員會擱置43次，被山農、相關利益立委攻得體無完膚。而同年1 月通過的國土復育策略方案暨行動計畫，執行成效相當緩慢。最後此計畫在2008年4月，遭立法院經濟委員會要求「國土復育條例」未完成立法前，立即停止執行。

換言之，2008 年政黨輪替之後，國土復育又重新歸零。八八風災後，許多學者一致認為國土復育刻不容緩，且應優先於國土計畫。然而目前內政部研擬的國土計畫法卻將國土復育綁在一起，內容也不夠明確，引發廖本全質疑將與國土計畫混為一談，弱化和模糊復育的焦點。

而在國土復育陷入空窗期的同時，威脅山林的金權勢力卻從未停歇。總統大選前行政院長吳敦義曾狠批林務局公地放租管理不力、任其荒蕪，讓環團為林務局抱屈；今年 3 月農委會公告「國有林地變更為非公用財產處理要點」，要把出租造林地的管理權，從林務局改為國有財產局，如此國有林地將可出售，更引發各界撻伐是讓違規佔用就地合法。

未來仍阻力重重

除了法的擬定，賀陳旦也提醒，政府各部門之間的組織整合仍是一大挑戰。不同部門如經建會，對國土空間的配置有不同的期待和規劃，營建署的國土計畫法要如何與之整合運作?

體制改革涉及許多部會單位，也牽扯各方利益糾葛。林秉勳承認，目前推動國土計畫法，最大的阻力還是來自立法院的各方角力。雖然第七屆第七會期曾進二讀，但被原住民及文化委員會委員擋下23條（通過36條），主要是涉及原住民族、計畫審議機制與民眾參與等議題，而這也是未來推動的難題之一。

廖本全也認為，雖然新任內政部長李鴻源信誓旦旦要推動國土計畫，然而2009年開始推動時，藍營即是國會多數，卻仍無法通過。若要通過，必須先克服玩野蠻遊戲的各黨立委和勢力。不然，就只能再等一次大規模的災難，讓台灣大徹大悟。