從台東美麗灣開發案看台灣海岸管理

一、前言：

地狹人稠的台灣屬於海島型國家，卻有三分之二的國土是山區，並且座落於太平洋火環帶，地震頻仍，岩層破碎脆弱，又地處西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑，颱風不時帶來強烈的暴雨、洪水與土石流，讓台灣名列世界自然災害危險地區的前茅。面對日益極端的氣候型態，如何正確管理利用海岸地區？已是刻不容緩的嚴峻議題。

二、美麗灣渡假村開發案呈現的海岸開發思維台東杉原海岸，一個接近半月型的美麗沙灘，是阿美族每年7、8月舉行的豐年祭與海祭的主要場域，屬其傳統領域土地，且周邊有不少3000年以上的文化遺址。另依中央研究院生態多樣中心於2008年8月10日發表的「台東杉原灣海洋生態與生物多樣性調查報告書」所載，其記錄到104種石珊瑚、10種軟珊瑚、5種水螅珊瑚（陳昭倫，2008：3），並因而孕育豐富的魚蝦、蟹貝、海蔘、海膽等生態與漁業經濟資源。可說是一文史與生態兼具、豐富多樣的珍貴寶地。
然而「懷璧其罪」，這塊美麗沙灘，很快便有財團伸手染指。其過程是台東縣政府於2004年12月14日，以BOT方式將杉原海水浴場所屬臺東縣卑南鄉加路蘭段346及346-2地號山坡地土地交由美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）進行開發，開發面積合計5.9956公頃。該公司於次年2月21日以因應開發需要為由，將旅館主體建物的建築基地面積0.9997公頃，單獨分割出來申請建造執照，藉以規避「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定山坡地應實施環境影響評估（以下簡稱環評）的1公頃開發面積門檻。台東縣政府於同年3月8日以「配合開發需要」為理由同意配合辦理，使該建築基地得以不必進行環評直接開發。同年10月7日美麗灣公司取得興建旅館的建照後，隨即進行施工。嗣後又以擴建規劃別墅區增加開發範圍（即剩餘的面積4.9959公頃土地）為由，於2006年9月26日申請全區開發，並檢具環境影響說明書送審。當初規避環評在先，迨取得建照並幾乎完成主體建物後才又申請全區開發，藉「生米煮成熟飯」的既成事實，綁架台東縣政府不得不讓全區約六公頃的開發案環評過關。經莿桐部落原住民與台灣環保聯盟台東分會提起應停止實施開發行為的公民訴訟；嗣台東縣政府於2008年6月15日通過環評、7月22日公告後，再打撤銷環評的行政訴訟。今年初其環評結論已被行政法院判決撤銷確定，高雄高等行政法院並判決美麗灣公司應停止實施開發行為。美麗灣公司偷雞蝕米，迄今無法順利營運，可惜其與台東縣政府未能反省檢討，仍只一味求盡速營運，對於法院判決結果與理由的指摘卻虛與委蛇。任何開發案的藉口，總不外乎可以增加GDP、稅收與促進就業，於是在發展主義思維之下，只要打著上述表面上冠冕堂皇的理由，即無視環境風險任意圈地開發。完全不顧當地自然、人文與環境風險，強制蓋在沙灘上的美麗灣渡假村，正好完全反映出台灣財團的心態與政客的迷思。

三、他山之石海岸地區之土地利用有其全面性與不可逆性，其土地之保護、防護與利用，須有正確之判斷及綜合性之觀點，始能兼顧三者之和諧。任何海岸的開發利用對於生態環境多少都有損害，若既然開發已成為無可避免的情況下，如何創造環保與經濟雙贏，儼然成為最重要的課題。以下爰先針對外國法例略做簡單介紹：

（一）美國美國《海岸地區管理法》實施至今已有三十年經驗，堪稱全世界對於海岸管理最具經驗的國家。美國國會制訂海岸法時，特別指出海岸地區對於現世人或後續世世代代具有自然、商業、遊憩、生態、產業和景觀上直接或潛在之價值，因此海岸地區有效率的管理、有利使用，以及其保護和發展，對於國家有重大利益。然而由於人口和人類各種需求的增加，使脆弱的海岸生態系統面臨重大壓力。陸域土地使用造成的海洋污染、不當的規劃和不良的管理制度，更使問題雪上加霜。近年來全球暖化的趨勢越來越明顯，對於海岸地區可能造成重大影響，各州必須能夠預見與因應。因此，美國聯邦不得不制訂國家海岸政策，並透過與各州政府的夥伴關係，推動海岸地區永續之管理(NOAA, 2003)。此外，在美國，如欲開發海岸地區土地，則必須事先或同時進行生態衝擊補償，才能取得許可。而過去主管機關工兵署許可給得非常浮濫，在2008年的卡翠那颶風重創路易斯安那州之後，開始嚴格把關。

（二）日本日本也是海島型國家，全國海岸線長約三萬五千餘公里，其中海埔新生地等人工海岸約八千四百公里。日本約有70%的土地係屬險峻不適合居住的山區，導致海岸人口密度相當高，也位處環太平洋火環帶，海岸又大多係屬狹長的沖積平原，除自然侵蝕外，動輒遭暴雨洪水淹沒，自然環境非常脆弱。日本政府亦深知其自然資源的不足，昭和三十一年（1956年）公佈「海岸法」（並於1969年修正）之初，主要係以工業發展取向為主。依日本海岸法規定，海岸管理者以外之人，擬在海岸保護區內設置海岸保護設施以外之設施或工作物而佔用該海岸保全區域時，需取得海岸管理者許可。另外，於海岸保護區內為採取砂石、在水面或其他土地新設或改建其他設施，及為土地之挖掘、堆土、取土或其他政令規定之行為者，需取得海岸管理者許可。其他地區的管制，則更加鬆散。

（三）澳洲澳洲在1990年計畫制定國家生態永續發展策略時，即已提出海岸地區管理問題。1993年，聯邦政府資源評估委員會海岸地區詢問組的最終報告對海岸地區生態永發展問題提出了69條具體建議，包括擴大海岸地區監督、制定海岸地區資源管理國家標準、由聯邦政府建立海岸地區關心（Coastcare）項目等。1996年聯邦環境顧問理事會提交的國家環境報告指出，海岸環境在惡化，澳洲正在以不永續的地方式利用海洋與海岸資源，並提出需要對海岸環境進行綜合管理。2001年的國家環境狀況報告則進一步指出，在海岸地區環境繼續惡化之下，如沒有各級政府的一致努力，則澳洲的海岸地區和海洋環境將在下個10年面臨日益嚴重的壓力，因此，應積極管理人類活動對海岸地區的影響是必不可少的。此後，聯邦政府與州和領地政府經過一系列協商，最終於2003年達成一致，決定共同推進對海岸地區的綜合管理與治理。2006年5月，聯邦政府頒佈了「國家海岸地區管理合作途徑實施計畫」，標誌著海岸地區綜合管理政策的正式實施。

（四）荷蘭荷蘭陸地面積的四分之一低於海平面，隨著氣候變遷與洪水氾濫災害日益嚴重，該國開始檢討以往治水政策，重新評估濕地的生態功能。近年來荷蘭採用「還地於河」（Room for river）的防洪策略，更改堤防的設計方式，恢復洪氾平原及濕地，希望藉由濕地的蓄洪、滯洪功能來減低洪水災難的強度及頻度^[1]，紓緩洪災的影響。1993年，荷蘭政府引進「生態補償原則」，用在大型發展計畫中平衡開發計畫對環境生態所造成的影響，以減輕大型建設計畫對生態環境的衝擊，鼓勵公私部門就開發行為選擇對環境最友善的方案(Most Environmental-Friendly Alternative, MEFA)；在1993年引進之初屬於自願性質，但經過在1993年生態主要網絡 (Ecological Main Structure)、2000年歐盟動植物棲地與鳥類指令(Bird- and Habitat Directive)及2002年瀕危動物法案(Endangered Species Act)的一連串政策引導下，最終在2005年發布的國家空間策略(National Spatial Strategy ,2005)中正式提到：「沒有任何發展活動可影響生物多樣性，除非…(No new development that may affect biodiversity, unless…」)」亦即轉為強制性。基此，在國家環境政策計畫(National Environmental Policy Plan, NEPP)和國家自然政策計畫(National Nature Policy Plan)中，已融入減輕與補償的觀念。

四、我國相關海岸開發現況與法規分析我國在海岸地區的開發行為約有：沿海養殖；採取砂、石、礦產；交通運輸：港口、機場、；電廠、重工業；離岸油、氣開發；軍事設施；填海造陸整地工程；衛生污水處理與排放；固態廢棄物處理；水資源開發；觀光遊憩設施興建；海濱防護管理等。然政府迄今對於海岸地區的管理，仍偏重於海岸開發行為的審查程序，相關法規對於生態所造成的影響與衝擊多未有著墨，因此，過去海岸地區生態一直未受到應有的重視。近二、三十年來在人口增加及追求經濟利益之下，西部海岸地區生態幾乎凋零殆盡。為避免沿海土地不當開發利用之繼續蔓延，實需就海岸地區之特性、利用、生態體系、經濟價值等從事調查、研究、訂定相關法令規範，以引導其合理利用。我國海岸法草案，行政院於86、89、91年曾三度函送立法院審議，均未能通過立法。嗣於97年5月5日再送立法院審議，因號稱是一部統合協調海岸地區保育、復育、開發與管理的法案，卻讓各利害關係團體都不滿意而遲遲未能完成立法。目前政府有意重新啟動海岸法立法工作，筆者認為其內容應根本揚棄開發許可制，且為因應時代潮流與全球極端化氣候型態，應有下列規範：

（一）建置生態補償制度在美國，生態補償制度是工程與生態取得平衡的一項行之有年制度。藉此制度的導入，希望能遏止生態品質持續惡化，達到生態「零淨損失」的基本要求。然而為避免補償制度實施後，開發單位認為有補償制度作後盾，而大肆進行工程開發，主管機關應該確實審核開發單位所提出之補償計畫中是否已遵循『迴避、衝擊減輕與生態補償』三原則，做為核准開發之必要條件。生態補償制度甚至可作為國土保育的一種機制，用以保障國土的永續利用，不必劃地自限僅限縮適用在海岸地區或濕地，因此，未來應直接在國土計畫法草案中直接規範保育區「零淨損失」，讓國土計畫法中真的具保育國土功能。因國土計畫法屬於上位計畫，納入零淨損失制度，將促成補償制度之應用，並確保國土保育地區達到國土保安與生態保育的原始劃設目的。而且補償制度更提早至可行性評估及規劃階段即予導入。

（二）建立海岸地區生態資料庫由於海岸地區的管理與生態補償機制的導入，均有賴於周詳之生態環境背景資料。開發利用區、緩衝區中重要生物或指標生物之棲息環境、生物數量與分佈、陸域與水域之物理環境、水質、水流、漂砂現象等等。這些資料需要仰賴長期觀察、蒐集與紀錄，固然會耗費相當多的人力、物力與經費，惟基於長久之計，仍應忍痛建構完整之海岸各項資訊之資料庫，據以做好海岸地區的國土規劃，以及真正找出合適於補償棲地環境、補償比例，俾利提出較為可行的生態補償或保育措施。目前海岸法草案雖已明定須建置國內本土性資料庫，但如何應用研究，尚有待整合提升。

（三）民眾參與、政府單位縱向與橫向整合無論是親近海洋、公共通行等海島國家公民基本人權或海岸地區的開發利用決策，甚至生態補償制度應如何實施與追蹤監督，如能有事前的充份溝通，凝聚高度共識，將有助於提高決策的正確性與正當性，減少執行過程的阻力。因此，政府部門於規劃階段、決策過程，即應納入如審議式公民參與、公開聽證會等民眾參與機制。（四）  維持自然海岸線比例不再降低由於台灣海岸的過度開發，依內政部營建署統計，目前台灣自然海岸僅剩44.44％（絕大部份是在東部海岸）。依據永續海岸整體發展方案（核定本）內容，行政院國家永續發展委員會（國土交通組）及挑戰2008國家發展點計畫（水與綠建設計畫），業將「維持自然海岸線比例不再降低」列為評估指標，未來海岸地區之利用管理，應以減量、復育為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」者為優先考量。在海岸法草案之中如何具體展現維持自然海岸線比例不再降低之議題，尤其是如何兼顧災害防治、經濟發展與資源保護，仍有賴相關主管機關揚棄舊有思維並吸納民間活力知識，一起尋求突破。

五、代結論如同海岸法草案的命運，國土計畫法草案也歷經十餘年，遲遲無法通過立法。海岸地區當然屬我國國土的一部分，因此，國土計畫法與海岸法在功能上，應有適度之區分與分工。依作者看法，國土計畫法性質上應屬於空間規劃與土地利用管制的規範。因國土計畫法應屬於最上位的法律，依國土計畫法所擬定的國土計畫也應是最上位的國土利用法定管制計畫，所以，海岸法應定位為在國人在海岸地區的行為管理規範。亦即海岸地區土地，依其適宜性在國土計畫架構下，編定其土地功能分區，明定其限制，禁止或容許使用項目及其強度；而海岸法則依國土計畫的土地分區編定，保護海岸地區自然資源，防護人類生命財產，以及約束管理國人利用海岸地區土地之行為。如此功能分工，才能真正具體落實法律規範功能，確保台灣永續生存。 

[1] 詳參徐嘉君。2003。荷蘭的濕地生態復育與水資源管理，台灣博物25卷第4期，頁76-81。