環境基本法10週年 永續大夢一場空

「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」 ──《環境基本法》第3條

2002年12月11日，歷經立法院13年來的審議後，環境基本法正式頒佈施行。然而這部承載眾多運動者的期待，且由諸多「環境生命週期管理」、「環境資源總量管制」、「非核家園」、「環境公民訴訟」等新穎觀念交織而成的環境憲法，是否發揮了引領台灣邁向永續發展的功能？適逢此法施行十周年之際，正是檢視其中關鍵條文落實程度的最好時機。

總量管制未落實 環保優先成空談

欲履行環境基本法中的環境保護優先的根本精神，因此須確保各項經濟活動，均不危及台灣的環境涵容能力。而環基法第16條，亦明載「各級政府對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源總量管制理念，進行合理規劃並推動實施」，第14條則是強調「對於已超限或瀕臨極限利用之稀有資源，應定期調查評估，並採改善或限制措施」。但這10年來的進展，則可由馬總統去年在黃金十年的環境願景記者會上，仍僅能以「未來式的修辭」，宣示著「我們將來會很精確地訂出一個環境能夠承載污染的程度，然後據此進行相關政策」，映照出落實程度的低落。

目前在涵容能力上限的制定上，行政院永續發展委員會2009年所公佈的永續發展政策綱領中，列出了「溫室氣體排放量」、「空氣品質」、「耗水量」、「垃圾清運量」等項目的量化目標。而環保署於2008年委託環工學會所完成的「台灣環境品質目標分析及改善專案工作計畫」研究計畫，則以「超越日本，趕上瑞士」為原則，亦就戴奧辛與重金屬等有害空氣污染物的人均負荷量，提出目標。但上述目標，均未回饋至實際的政策研擬的參考，如於產業發展綱領以及各耗能產業的政策環評之中，相關主管機關均未檢視此類產業結構的發展，是否會逼近前述涵容能力的上限。

此外，若欲落實環境基本法的第16條之規定，則首要之務是藉由國土計畫法的立法，將環境涵容能力列為成長管理之依據。但國土計畫法遲未通過，而官方版本中，雖載有相關條文，但實際上卻因忽略環境管理分區與國土分區之間的差異，如涵蓋多個縣市的空氣品質區，與國土計畫法中的保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、海洋資源地區等分類之間，缺乏銜接介面，均將使此條文難以落實。

污染者負責的制度鴻溝

如前所述，環境基本法中攸關事前規劃的總量管制制度，目前並未落實，但於事後救濟相關的制度上，亦存在極大的鴻溝。於環境基本法第4條中，明定污染者負責的基本精神：「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」而第33條中，更指出：「中央政府應建立環境相關之緊急應變、損害賠償、補償及救濟制度。」但這10年來，雖於第5屆與第6屆立委任期時，賴勁麟與陳重信兩委員分別提出環境損害賠償制度的立法，但行政單位卻未提出對案，致使「環境責任法」，仍停留在草擬階段，導致極大的制度鴻溝。

因為缺乏環境責任法相關法制，故導致友達企業於中科三期開發案中，可悍然抗拒成立環境及健康保險基金的要求；亦致使2008年年底發生的高雄潮寮毒氣事件，仍淪為以「敦親睦鄰的回饋經費」取代環境損害以及健康風險的賠償；更將使RCA案的受害工人，糾纏於漫長訴訟之中以求取應得之賠償的場景，不斷重現。

而環保署於7月時發出新聞稿強調「其積極規劃環境責任保險制度」，亦引述環境基本法的相關條文作為其推動此制度的依據。此雖可視為對於環基法屆滿10周年的具體政策回應，但仍難掩全民因立法遲滯所付出的健康與環境代價。

錯失綠色經濟體的轉型契機

面對當前的環境與經濟雙重危機，聯合國、世界銀行等國際組織均倡議應以提升能源與資源效率的綠色經濟體作為國家發展目標，以解決前述雙重危機。事實上，環境基本法中早已揭示相關概念。如在第8條中提出「建立環境生命週期管理及綠色消費型態之經濟效率系統」的概念，第13條亦提出「各級政府為求資源之合理有效利用及因應環境保護之需要，應採適當之優惠、獎勵、輔導或補償措施」。在能源轉型上，更於第23條中明訂「非核家園」條款。只是這10年來，因缺乏具體政策工具的引入，致使台灣錯失了邁向綠色經濟體的契機。

如在能資源效率提升的政策工具上，國際上指出可藉由稅制改革以及強制效率標準的制定，以有效降低經濟體對於各類原物料以及能源的需求。但目前在資源管理上，台灣仍停留在傳統廢棄物範型，而為如歐洲與日本已採用永續物質管理的原則，謀求物質生產力的提升。而此舉乃是因為整併現行《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》相關內容，納入多項與源頭減量與清潔生產有關的《資源循環利用法》在歷經5年之後，仍未進入實質立法程序。因此面對各類產品中再生料含量以及有害物質成分的規定，多僅能停留在自願性的綠色採購獎勵，而非符合環境友善化設計準則的強制規範。

另外非核家園條款所揭示的能源結構轉型上，過往10年中，仍長期陷於核電複合體所散布的「非核既缺電」、「廢核傷經濟」的論點，除虛擲3千億於核四工程之上，更致使再生能源發展與能源效率提升相關法規立法的延滯。

而直至今年，在見識日本經歷福島核災的慘痛經驗，以及台灣核電廠不斷印證環保團體提出的各項「耐震係數不足」、「工程設計錯誤」等警示後，行政單位方願意務實地提出「非核家園促進法」，正視環境基本法中非核家園的承諾，而非如以往總是屈服核電複合體的脅迫，想盡辦法移除環基法中的非核家園條款。但據了解，行政院版的非核家園促進法是以將當前的「確保核安，穩健減核」政策賦予法源為規劃方向，僅具有確保既有核電廠不會延役的保守功能。

環境資源部的許諾與失落

相較於各項環境管制原則的確立，環境基本法另一重點是強調制度量能的重要。其於第29條賦予行政院永續發展委員會的成立法源，更於第30條中即提出「中央政府為有效整合及推動維護環境資源之政策及相關事務，應設置環境資源專責部會」。然在今日因組織調整，推動環境資源部的成立之時，卻未見以謀求《環境基本法》的有效落實，作為現行未來組織架構的規劃根基。如面對環基法中對於環境風險以及預警原則的重視，環境資源部下應成立化學物質管理署，以降低民眾的健康風險。但相關部會，仍僅是在本位主義下，算計著員額與職等的變動，致使組織量能無從提升，無從引領台灣，走向環境基本法的應許之地。（綠色公民行動聯盟）