該如何看待整合治水？

有了8年800億的前車之鑑，在這次康芮颱風又重創台灣之際，行政院退回了水利署3年600億的計劃，希望提高治水的層次，從國土規畫、整合治水的角度來思考地方的防洪對策，而不是單純以水利工程的思惟來作為政策的導向。基本上我們對這樣的轉變應給予正向的支持與認同，但到底整合治水是甚麼？以及該如何操作？我想這是台灣未來很大的挑戰。而在這方面，荷蘭的經驗將有許多得以為台灣借鏡之處。

荷蘭的治水發展有兩次重要的里程碑：一次是在1953年，該年荷蘭發生了荷蘭歷史上最嚴重的水患，北海大潮結合因融雪而暴漲的河水摧毀了南荷蘭區域的堤防，造成將近兩千人的喪生，也因此荷蘭政府決定進行「三角洲計畫(Delta Work)」。除了封閉萊茵及須耳德河口以及修復補強原有的堤防系統和海岸沙丘，這個當時價值45億歐元的計畫也擬定了整個荷蘭水災防禦的空間規劃，尤其是對於位於政治、經濟中心的環形城市區域(Randstad)，荷蘭訂定了一萬年的防洪頻率標準，來保護這個荷蘭這個極端重要也極端脆弱的區域。
荷蘭這種築堤排水、與水對抗的思維模式，一直到二十世紀末有了重大的改變。1993年荷蘭Limburg的Maas河谷又發生嚴重水患，這次的大水震驚了這個以「與水爭地」聞名於世的國家，一萬年的防洪標準彷彿成了空中樓閣，超過180平方公里的土地（大於高雄市）積水1.5公尺，共8000多居民強迫疏散，財物損失超過一億歐元。荷蘭立即成立了皇家委員會調查這次的水患，隔年一月報告出爐，委員會提出水利專業的建議：疏浚河床，設立滯洪區和加蓋堤防，委員會確信藉由他們的方案，Maas河谷可以確保250年的洪水頻率。
豈料隔兩年的一月，在Limburge河岸高水位再一次幾近溢堤(near flooding)，24萬居民被疏散。事件之後，荷蘭政府立即的反應是再加高加長堤防，並加速疏濬，但卡在經費與技術的問題，這些計畫並不如預期的順利，而更令人疑惑的是，隨著氣候變遷的加劇，到底多少年的洪水頻率才算安全？這讓荷蘭人開始思考他們是不是對自然不夠了解，如果單靠水利技術無法解決這些問題，那替代方案是什麼？最重要的是，這也似乎意味著，長期以來以「對抗」水災為思維主軸的「三角洲計畫」應該有所改變，「還地於河(room for the river)」、「與水共存(working together with water)」的計劃就在這樣的脈絡下展開。
還地於河的計畫事實上包含了四十多個多功能的子計畫，來考量整個河川流域而非片面整治部分河段，總預算達23億歐元，預計2015完成。計畫中除了依據河川的最大逕流量來推估最適宜加大河川斷面積的地點，並運用 9 個主要方式以加大河流斷面積，包括：挖低泛洪平原、堤防往後遷移、將窪地變湖泊、加深夏季河床、加高堤防、減低水閘高度、移除橋墩障礙物、設滯洪池和加築臨時河道。
之外，這樣一個龐大的河川流域計畫該如何結合沿岸的城市計畫是計劃的核心。以荷蘭古城奈梅亨(Nijmegen) 為例，這個北面臨河的古城，由於城市東邊是保護區、西邊及南邊都已發展飽和，跨過河往北邊發展是未來奈梅亨發展的趨勢，但同時它也位在河床蜿蜒的轉折點之上，因此也是還地於河計畫中河道拓寬的重點。拓寬的河道將由原本的三百多公尺加寬為七百多公尺，這也同時加大南、北城區的區隔，因而增加了城市跨河發展的困難度。為了解決這樣的問題，還地於河計畫也同時整合奈梅亨的交通系統，以環型路網整合新舊城區，並考量現行聚落保留部分沙洲成為串連南北城區的中途島，並計劃以這個島為基礎結合北岸的新區以拓寬的河道作為休閒遊艇港，不僅替北邊城區塑造優美的城市景觀，也帶動新區的發展。

圖：Nijmegen 搭配還地於河計劃所作之都市發展方案，沿河南岸為舊城區， 北邊河道為新開闢之河道，方案中希望結合環形路網與新開闢之遊艇碼頭串 連新、舊城區為一體，協助都市跨過河岸往北延伸。

總的來說，所謂的整合治水不是僅止於將所有的水利工程加在一起考量而已，而是將空間規劃、交通和景觀等等的專業知識，進一步與水利的知識整合在一起，擴大城市空間在因應水患上的可能性。
問題是：荷蘭與台灣有著截然不同的水環境，荷蘭的經驗是否能在台灣操作？答案當然是肯定的，只是我們不該只是直接引用他們的方案，而是應該學習他們跨領域解決問題的過程，從而去找到我們自己合適的策略。筆者曾於去年應高雄市政府之委託，邀請四個跨領域包含水利、都計及景觀、工程的荷蘭專家(包括荷蘭還地於河委員會的委員)，與中央及地方政府相關官員、相關學術單位及在地組織舉辦為期5天的實作工作坊(workshop)，希望藉由荷蘭分析水患的架構找到適合台灣的方案。
工作坊最後替整個高屏溪流域提出了一個大架構的願景，也同時幫美濃及愛河流域這兩個易淹水區域擬定一些可能的方案，其中一個值得一提的方案，是這些荷蘭專家幫愛河流域規劃出一條結合環狀輕軌的「環狀藍帶」，也就是將原有的愛河及運河河段延伸並連結，新開闢的環狀運河不但能利用潮汐的作用自淨愛河的水質，並且利用水閘門的控制也可讓環狀運河具備滯洪池的功能，解決此區域因人口密集而不易找到適合土地興建滯洪池的困難，最重要的是藉由城市水岸的創造，將型塑高雄獨特的城市品質。不可諱言的是，短短5天工作坊激盪出的方案仍有很大討論與改進的空間，但可以肯定的是荷蘭這套整合治水的操作模式絕對可以適用台灣，幫台灣找到合適的策略。

圖：荷蘭還地於河委員會委員Prof. Maurits de Hooge  於2012 高雄水岸工作坊中所提之愛河環形運河方案

未來，也期許行政院能從這次的水患開始，摒棄以往以民粹為導向、浮誇口號式的政策擬定方式，不要再抱著灑大錢就能解決問題的心態，好好的從根本去釐清問題、提出計劃，朝向更理性的政策擬定過程，這將是台灣人的福氣。