從IPCC的最新警訊 反思台灣氣候變遷政策

正視IPCC的警訊

本次發表的第一專論，主要是就全球氣候變遷趨勢加以分析，如依據文獻回顧，分析增溫幅度、極端氣候事件發生頻率、海洋酸化趨勢等。明年3月所發表的第二專論，將會針對氣候變遷造成的衝擊以及調適策略加以探討，而4月所發表的第三專論，則是分析各項可行的溫室氣體減量策略，以提供各國於研擬減量政策時的建議。

9月底發布的第一專論中，其提出了以下的趨勢，論證全球氣候變遷正在加速發生：

陸域與海域的平均溫度在1880-2012年間，合計已升溫0.85℃。

北半球自 1983-2012 年為過去 800 年最暖的30年。

海平面至水深75公尺之間的表層海水的升溫速度，1971-2010年期間每10年升溫0.11℃。

過去20年間，格陵蘭與南極大陸融冰量大量增加。而全球冰河退縮速度在1971-2009年間，冰河每年消退的速率為2,260億噸，但在1993-2009年，每年消退速率增加至2,750億噸。

全球海平面自1901-2010年已升高0.19公尺，顯著比過去2百年的升高速度為高。而自1901-2010年每年升高幅度為1.7mm，但其中1993-2010年之間則增加為3.2mm。

2011年時，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等主要溫室氣體的濃度，較工業革命前分別高出為40％、150％、20％。若與過往古氣候研究資料相比，目前的溫室氣體濃度是過往80萬年中最高的。

在極端氣候事件上，其觀測到自1950年後，北半球中緯度地區的降雨量持續增加；而熱浪發生頻率亦增加，特別是在歐洲、亞洲跟澳洲三個區域；北大西洋熱帶氣旋的強度亦有所增加。

除了對過往的變化趨勢加以分析外，本次報告中，亦彙整了主要的氣候變遷整合性評估模型的預測結果，指出若未能大幅減少溫室氣體排放量，則到本世紀地表平均溫度，最多可能上升多達攝氏4.8度，海平面平均上升0.82公尺，而格陵蘭的冰覆將會完全融化。

若要避免此情形發生，唯有的對策既是大幅削減溫室氣體排放以及研擬適切的調適政策。而在減量政策上，雖非第一專論報告的重點，但其指出一重要的減碳政策規劃依據：若要使增溫抑制在攝氏2度以下，到本世紀末前，全球的累計總二氧化碳排放量不可超過1兆噸。因此應依此上限，進行整體的減量政策規劃。

因應真正的預算危機－碳預算上限

金融危機至今，各國多面臨須採用「撙節」措施，削減支出，以因應預算上限。依此概念，則可將 IPCC提出的「1兆噸」，視為在二氧化碳排放量方面的預算上限，依此進行後續減量政策的規劃。

而碳預算運行上最大的挑戰，就是如何抑制全球石油、天然氣以及煤碳等化石燃料的開採。因為Carbon Tracker Initiative此智庫的分析，若全球石油、天然氣以及煤碳的已知蘊存量均開採並使用時，將會排放量約達2.7兆噸的二氧化碳，導致超過碳預算。因此如何逼使前述傳統化石能源業者，放棄其獲利來源，捨棄其開採，目前國際上則有分別有由下而上以及由上而下的兩套倡議策略。

在由下而上方面，主要則是退休基金撤資行動（divestment）。此乃由350.org此組織所發動，從各大專院校上著手，要求學校的退休基金的投資標的中，不可投資化石能源業者。

由上而下方面，則是國際能源總署、國際貨幣基金以及OECD等所倡議的移除化石燃料補貼（Fossil Fuel Removal）。其呼籲各國應檢討能源價格訂價策略，避免以低於成本的方式，補貼化石燃料的使用，導致政府財政困難、社會逆向補貼、溫室氣體排放量增加等三重損失。

若由此檢視台灣既有的減量政策規劃，首先則可發現目前台灣的減量目標訂定上，並未有碳預算概念，即目前僅訂出減量目標年的削減目標，但未就累積排放量上限加以分析。更有甚者，目前訂定的減量目標則顯然不足以因應IPCC提出的碳預算限制。另外抑制化石燃料的耗用上，在由下而上的倡議策略上，各項投資主管機關並未向投資人揭露「碳泡沫化」（carbon bubble）的風險，放任資金持續流入大量耗用化石燃料的產業。而在移除化石燃料補貼上，政府雖於去年氣候變遷國家會議時，承諾將逐步落實，但在油電價調整上，卻未其有納入移除化石燃料補貼的思考，仍是放任耗能產業以低於成本的價格，耗用電力，致使大量溫室氣體的排放。

牛步不前的調適綱領

於此份IPCC的報告中指出，即使可大幅度削減溫室氣體排放，世紀末的增溫幅度仍至少將增加攝氏1度以上，海平面上升40公分左右。因此需藉由妥切的調適策略減緩氣候變遷的衝擊。

然而台灣雖於去年度提出《國家氣候變遷調適綱領》，表示將依此綱領進行各部門與地方政府行動計畫的研擬，並以管考機制要求其落實。然而調適綱領的落實與否，實則端賴國土計畫能否有效執行。

當前的國土計畫法草案中，雖已明文將氣候變遷列為國土計畫之規劃基本原則，並要求在全國以及各縣市的國土計畫中，均須涵納氣候變遷調適策略。但從國土計畫法立法時程從1997年延宕至今的情形看來，台灣的氣候變遷調適能力充其量僅能漸進的增加，而非系統性的躍進與變革。

而國際上分析氣候變遷政策時，均強調應將「鎖定效應」（Lock-in Effect）納入考量。鎖定效應指的是短期間的決策，將型塑無法面臨長期環境危機的結構。而如上述分析，台灣若未能正視IPCC的警示，則將陷入經濟體碳泡沫化及社會氣候變遷恢復力（Resilience）不足的兩大危機。