還地於河：荷蘭傳統水利工程框架下的政策發展

先前荷事生非曾介紹過，荷蘭人治水的態度，正逐漸從「與水爭地」轉變為「還地於河（Ruimte voor de rivier）和「與水共存」（註 1）。但究竟是在什麼情況下，讓荷蘭人翻轉過去幾百年來「與水爭地」的治水文化呢？況且觀念的轉變並非一蹴可幾，新政策的推行必定遭遇衝突，荷蘭政府又使出哪些法寶，來應對政策執行遭遇的種種問題呢？

白鹳計畫（Plan Ooievaar）：還地於河的發想緣起
荷蘭百年來的河堤系統，是以夏冬兩堤構成。夏堤與冬堤之間的土地，稱為洪泛平原（Uiterwaard），依河岸情況可能寬達 200 至 400 公尺。從 1960 年代到 1980 年代這三十年間，因為戰後經濟蓬勃發展、都市快速擴張，加上沒有發生任何大型水患，使得地方政府與民眾慢慢忘記 1953 年大洪水的教訓，開始在洪泛平原內墾殖，興建住宅與工廠。但這些使用土地的方式增加了地層壓力，使得原本就因為上游壩堤興建，使得下游地下水挹注減少，而存在地層下陷問題的地區，地層下陷情況越來越嚴重。

面對這樣的問題，荷蘭 H+N+S Landschapsarchitecteng 景觀建築事務所在 1985 年公布的白鸛計畫（Plan Ooievaar），從區域計畫的尺度提出「還地於河」概念。該計畫構想的創新點，可說是今日荷蘭政府「還地於河」政策的原型：將夏堤破除，把夏堤與冬堤之間的土地回歸河岸自然生態系統。這個白鸛計畫，也讓 H+N+S Landschapsarchitecten 贏得 Eo Wijers 基金會的荷蘭河地競圖首獎（註2、3）。

白鹳計畫將「還地於河」之規劃概念，應用於萊茵河區域的規劃，規劃範圍東西約五十公里，南北約二十公里。圖中河流從上而下分別是，下萊茵河（Nederrijn）、瓦爾河（Waal）和馬斯河（Maas），黃色區塊主要為非都市使用地區，紅色區塊為主要聚落分佈地區，右上方聚落為Arnhem，其下方為Nijmegen。（圖片來源：Plan ooievaar the “Casco” concept）

在白鸛計畫中，「還地於河」的「地」，即是指夏堤與冬堤之間的洪泛平原。如果這部分的土地可以回歸自然，不僅可以減少地面活動對地層造成的壓力，恢復下游地區地下水的挹注，解決地層下陷問題，又可以健全河岸生態體系，增加休閒遊憩空間，提升整體環境與空間品質。此外，由於這個地區的土地本來就屬於政府或治水委員會（waterstaat）所有，不需要額外徵收私有地，政策可行性看似不低。因而，這個提案的創新構想，開始在相關部門發酵。

上、下圖分別為白鸛計畫規劃設計前、後的空間段面示意圖。規劃設計的重點在提升洪泛平原的自然發展，引導該區生態自我調節機制的建構。（圖片來源：Plan ooievaar the “Casco” concept）

然而，一直等到 1993 至 1995 年間，荷蘭境內河水水位達到有史以來的高點；以及1995年，海爾德蘭省的堤防幾近潰堤，二十五萬居民與一百萬頭牲畜雖然預先撤離，但也造成將近一百億美元的經濟損失。這龐大的損失，喚醒荷蘭政府與民眾的水患意識，讓他們重新審視既有的治水系統。隨後，荷蘭的國家治水政策，才於1997 年起開始納入「還地於河」的概念。

九個主要的「還地於河」工程規劃設計手法（圖片來源：Factsheet Room for the River）

如何整合民眾意見？參與式規劃與圖像化工具的應用
雖然洪泛地區的土地，本來就屬於政府或治水委員會所有，但民眾在此墾殖、居住與從事生產活動，卻也是既成事實。那麼，荷蘭政府如何面對反彈聲浪，讓各地民眾團體達成共識，將土地回歸滯洪使用，著實是個大問題。

在整個「還地於河」政策的溝通過程中，圖像化工具的使用，以及參與式的規劃方法，均扮演了重要角色。首先，荷蘭水利規劃部門發展一套特殊的參與式規劃方法與技術，主要藉由圖像與地理資訊系統工具，如 Planning Kit（註 4）等，供各利益關係團體利用。軟體中內建相關環境地理資訊、700 種工程規劃設計手法、以及與該手法相對應的數據設定，民眾可以藉此對規劃方案提出具體建議，且該系統工具可推估該規劃方案可能帶來的結果與影響，供各利益團體參考，據此選擇方案，建立共識。

其次，在空間規劃過程中，荷蘭政府透過各種溝通管道與場合，整合中央政府、地區與地方政府、地方居民、設計單位等不同利益相關者的意見，讓方案最終得以完成協調，創造自然與農耕、水與人共存的空間成果（有興趣的讀者可參閱：政府與人民的對話—荷蘭 Overijssel空間規劃案 ）。

還地於河案例：在 Nijmegen 與 Lent 附近，處理方式是於 Waal 河北側挖鑿河川支道以增加水流空間，同時配合該工程進行河岸土地使用與空間規劃，以提升河岸生態系統與空間品質（圖片來源：ruimte voor de rivier）

這樣的系統設計，反應出荷蘭政府部門與規劃單位的開放態度。除了將相關資訊公開，讓規劃設計更透明外，他們也研發相關輔助系統工具，降低其他利益團體與民眾加入討論的門檻。一旦利益團體與民眾理解規劃設計的考量與執行後果，不僅可以增進信任程度，有助案件推行，又可以激盪創新方案，凝聚共識，可謂一舉數得。

筆者認為，如此開放民眾參與的策略，正是目前台灣政府部門相當缺乏的一塊。雖然台灣政府在資訊公開方面耕耘已久，但這些公開資訊卻囿於檔案格式與系統限制，難以為民眾或相關利益團體運用，讓資訊開放流於形式，十分可惜。從荷蘭的經驗我們可以知道，這些政府花費大筆經費獲取的資訊，如地理資訊、氣象資料等，確實可以轉變為開放知識，成為促進民眾參與政策研擬與空間規劃設計的工具。台灣政府除了可從態度上根本反省，還應該積極思考如何務實的面對與化解民眾對政策的疑慮。或許讓政府資訊成為更開放的資料（open data），運用新科技讓政府資訊能被民眾更有意義的使用，降低民眾參與門檻，是增進民眾對於政策的理解，建立互信的一個有效辦法。

現實層面：水利工程與空間規劃的持續角力
從 80 年代萌發的概念，並於 1997 年起嘗試實踐的「還地於河」政策，象徵荷蘭政府在傳統的水利工程基礎上，導入空間規劃手法建立跨領域的合作平台，將空間品質、自然景觀、生態系統等其他專業領域納入整體規劃中。在新思維底下，「安全性」不再是水利管理政策的唯一考量。

只是，由於「還地於河」政策尚處於執行與發展階段，整體效果還不明顯。加上荷蘭的水利管理體系向來為工程派所主導，而水利工程專家對於「還地於河」的規劃理念，終究還是抱持懷疑的態度。隨著「還地於河」計畫將在 2015 年實施完成，自 2012 年開始，三角洲計畫（Delta Program）（註 5）成為荷蘭全國主要的治水綱領。但在該計畫中，空間品質再度遭到忽略，「安全性」依舊是唯一考量。部分空間規劃設計師認為，如果1997 年的「還地於河」政策象徵了荷蘭治水觀念的進步，那麼新版的三角洲計畫，則彷彿又往後退一步。這也許是水利工程為主導的治水委員會運作的結果。

就筆者的觀察來看，空間規劃設計者與水利工程專業者最大的衝突點，在於對生態與空間品質的堅持。水利工程專業重視安全，但對空間規劃設計者而言，除了安全外，若能同時兼顧生態與空間品質是更好的。在此思考脈絡下，空間規劃設計者思考的重點，在於如何兼顧兩者，而非完全屏棄傳統的水利工程技術。亦即在發展兼顧兩者的創新方法時，絕對需要水利工程專業的協助，以預估安全風險。我們可以預期的是，強調安全性的傳統水利工程技術領域，和強調環境系統與空間品質提升的空間規劃設計領域，在荷蘭未來的水治理議題上，將繼續角力與磨合，但這未嘗不是一件促進技術創新的美事。

那麼，「還地於河」的設計理念適合成為其他國家的水治理策略嗎？荷蘭台夫特水利工程教授 Bas Jonkman 於今年六月舉辦的 Urbanized Deltas in Transition 座談會上表示，荷蘭空間規劃設計師將「還地於河」、「與水共存」的觀念與規劃手法輸出到開發中國家時，必須格外謹慎。否則一旦發生水患，將影響該國經濟發展甚劇。他認為，不是不可以「與水共存」，只是必須在水利設施的保障下進行。

註 1：政府與人民的對話 — 荷蘭Overijssel 空間規劃案
註 2：De Eo Wijers-stichting Prijsvraag 1985: Nederland Rivierenland
註 3：Plan Ooievaar
註 4：Planning Kit
註 5：Delta Program