李鴻源專文（1）：政府決策缺少一顆「腦袋」

擔任內政部長不久，有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。

這是當政府以光鮮亮麗的數字，告訴社會大眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下歷史紀錄的同時，隱藏在數字背後的陰暗面。

年輕的生命因為救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。

我在不忍之餘，開始仔細探討空勤總隊的體質，發現這根本是支東拼西湊的「雜牌軍」。機隊中有越戰時期的U機（UH-1H）、有B234，還有向法國買的海豚機。除海豚機外，機齡普遍老舊。面對台灣的高山地形，竟只有兩部B234可以進行高空救援。

再看看報表，飛機的妥善率（指一支機隊中飛機可以正常飛行的比率）並不高，原因在於維修備料貨源不足，維修經費編列也不夠，令我相當擔心，於是更進一步去研究人事狀況。

結果發現懂飛行的人不在管理階層，管理階層對飛行也不在行。空勤總隊的總隊長和副總隊長都是消防體系出身，底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後轉業來 的，他們必須通過高考以成為正式公務員，然後才有一步步往上爬的機會。這對退伍的飛行弟兄來說並不容易，因此多只能擔任較沒保障的約聘雇人員，不但待遇比 一般軍方飛行員還要差，而且要在最惡劣的環境下執行救援任務。

即使要做任何改變，也被人事制度和預算編列完全卡死。我的同事冒著生命危險在執勤，長久以來，沒有人幫他們爭取應有權益，即使替他們爭取也沒有用，因為現行法規將一切都綁死。

我們用不合理的人事制度，和僵化的文官系統，去框住一支作戰部隊。因為經費不夠，部分飛機維修工作必須靠自己，但同仁的專業能力是否具足？同時因為備料不夠，有幾架飛機必需停飛，以便「割肉」來充當其他飛機的料源，這是非常昂貴且沒有效率的營運方式。

黑鷹來了就能高枕無憂

政府並非沒有注意到這個問題。莫拉克風災過後，社會開始討論機動救災的必要性，馬英九總統更一口承諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊，全面提升空中救援能力。

表面看來，這是「德政」，社會也會給予掌聲，但黑鷹進來了，就代表空勤總隊執行救援任務所向無敵嗎？我必須說，這其中還有極大的模糊空間。因為黑鷹 直升機是向美國軍購的精密戰鬥武器，維修及備料全都掌握在美軍手中，人員也要送到美國重新訓練，更重要的是，黑鷹每次出任務的成本非常昂貴，飛行一公里所 耗費的油料成本高達兩萬元，絕非經費拮据的空勤總隊所能負擔。

一支老機隊，面對新飛機，絕不是黑鷹來了，就能高枕無憂。我開始去請教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家，研究如何管理一支直升機隊。

經過詳細研究後，我決定首要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。

當時空勤總隊第三大隊的董大隊長，曾經是陸軍輕航部隊少將指揮官，不但是優秀的飛行員，也是機隊管理專家。我請他到辦公室來，告訴他這可能是空勤總 隊改造的最後一次機會，部長願意一肩扛起責任，破格拔擢他三級跳晉升總隊長，我們一起改變空勤總隊的體質，他思考三天後同意了。

同時，我也跟原來的總隊長說聲抱歉，告訴他，為了弟兄生命安全，以及空勤總隊的健全發展，我必須進行這項人事調整，畢竟這不是他的專業。

人事調整後，我緊接著向國外專家請教，一個規模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務，一年應有的規模和預算，並深入了解其他國家的狀況。他們給我的 答案是，大部份中小型國家的非軍用直昇機業務，多半採委外經營。以台灣的規模根本不需要自己養一支機隊，只要全數委託專業公司，單純購買服務﹂即可，粗略 估計只要現行預算規模的一半就可以做到。

不久後，我將研究心得向總統和行政院院長報告。其一，為了要讓空勤業務健全發展，我破格找了位適當的人選來負責；其二是建議行政院認真考慮救援飛行任務委外的可能性。但這一切，隨著我的去職，最終都不了了之。

回頭來看，擔負救援任務的空勤總隊，只要將機種全部汰換成海豚直升機就很完美，而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的成本就可以做到。內政部需要海豚，國家卻給黑鷹，就如同我只需要豐田汽車，你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。

黑鷹根本不該用來救援

因為像黑鷹這樣精密的戰鬥直升機，原本就不是設計來執行救援工作的。

我們接收後，必須先將機艙改裝，機上的重武器拿下來，還要裝上探照燈以利於晚上出任務，每項看似簡單的換裝工作，都是用「億元」為單位在計算。顯見當初沒有人做仔細的幕僚作業，給總統具體的評估報告後再做決策。從這案例也可以看出政府的決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」。

等全案到我手上時，所有決策已經完成，我只能在既有的框架內做損害控制。很遺憾，整件事情我也只能做到一半，未竟全功就離開了。我希望後面的人要繼續往前推動改革，不然問題只會繼續發生，未來還會有更多無謂的「犧牲」。

而空勤總隊的問題，絕非個案，它普遍存在政府的每一個機關、每一項決策。

過去政府透過制度的設定，讓台灣從貧窮落後，創造出如今的一片榮景。但現在我們要面對的是更艱鉅的國際競爭，還有全球化和全球氣候變遷等無可逃避的難題，我們身上穿的這套衣服、這套制度足夠應付嗎？

這套已經沿用六十年左右的制度，是在過去的時空背景下，根據防弊和齊頭式平等的前提所訂定的。用到今天，我們才突然發現，當遭遇食品安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距持續擴大等複雜又跨領域的難題時，整個國家突然陷入一片黑暗中，看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前，而我們卻 焦急地在原地踏步。

只有對立，沒有對話

關鍵在於我們習慣的政府治理模式，已經無法解決今天發生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題，對今天的問題幾乎是束手無策，更何況未來因全球化和極端氣候所帶來的更大挑戰。

要做到真正的治本，我認為必須檢視幾點：政府的運作文化是否需要改變？體質是否需要改變？法令制度是否需要改變？是否需要有更多的彈性？台灣有可能 成為一流國家嗎？我在本書中所提及案例，都是啟發性個案、它們的共同點是強調跨領域對話、跨部門整合，建立中央和地方的夥伴關係、地方和民間的夥伴關係。 當文化逐漸改變，人民才有機會從「國民」，慢慢變成「公民」，培養出公民意識。當公民意識被喚醒，從政策面、制度面積極介入參與，所有的答案自然水到渠 成。

很可惜的是，台灣社會近二十年來，只有對立、沒有對話。我們所遭遇的問題中有九成是政治問題，卻常常被當成技術問題在處理，只談枝微末節，不從根本著手。

縱觀政府運作過程，看不到企業精神，更沒有財務規劃的概念，舉債及編列特別預算是我們處理危機的慣用模式，於是國家財政赤字日趨嚴重，哪有餘力負擔不斷擴大的社會福利支出，以致民怨日日升高。

擺在我們眼前的未來，絕不是個簡單的問題，在等一個簡單的答案。台灣要如何成為一流國家？別無他法，唯有改變政府的運作方式。

但要如何改變？第一、必須體認政治需要很強的專業支撐的事實，所有決策都要有科學做依據。第二、政策要非常明確。各部會一定會有本位主義，但要解決重要議題往往需要協調數個部會，成功與否的關鍵在於介面整合和政策協調。

第三、鼓勵具有創意的商機。每個危機都是轉機，在解決問題的同時，也會創造商機，帶動新產業、新經濟的出現。

最後也是最重要，但最常被忽略的就是「公民參與」。不要害怕及迴避公民團體及非政府組織，將他們納入變成夥伴，成為政府決策及運作的一部分，大家共同面對問題。

在走向明日台灣的過程中，不論政府或民間，都要謹記三個關鍵字，整合、協調和執行，態度上更要保持正向思考，跳出框框看問題，利用對話取代對立。

我相信，台灣大有機會邁向真正的一流國家。

本書的完成，要感謝余紀忠文教基金會以及董事長余範英女士。希望有愈來愈多人的參與和耕耘，一起讓台灣邁向一流國家之路。

＊作者為前內政部長。本文為作者新著《台灣如何成為一流國家》（時報出版）之自序，原標題為：〈政府決策過程中，缺少的是一顆「腦袋」〉。