李鴻源專文（5）：搶救高鐵大作戰

淨土宜蘭正在消失，花東會是下一個羔羊嗎？

不只是東石、布袋，從台灣頭的宜蘭算到台灣尾的屏東，

西部平原十分之一都陷落在海平面之下，一切還來得及嗎？

雪山隧道還沒有通車前，我寫了封信給當時的宜蘭縣長劉守成，提醒他，要在雪隧通車前先做好土地規劃，並運用景觀生態決策支援系統訂出開發準則。

所謂的景觀生態決策支援系統，是荷蘭人在做土地開發，或是國土規劃時相當重要的工具。當時雪隧即將開通，通車之後的宜蘭不是不能開發，而是要事先訂出準則，做好明智開發，在經濟發展的同時，仍能保持一定生態和優美環境，以及棲地萬一被破壞，又該如何做好補償等。

雪隧通車了，宜蘭桃園化

當時的宜蘭，是全台灣離台北最近的淨土。水稻田遍布的蘭陽平原，不但滿是濕地，河口還是重要的野鳥保護區，生態保育做得非常好。

對宜蘭，我有一定程度的了解和關切，因為宜蘭過去曾經是養殖水產盛產區域，長久以往造成地盤下陷，即使後來養殖業已經停擺，土地仍然陷在海平面以 下，加上本身的排水條件不佳，單是一九九七年就一連淹了五次大水，時任台灣省政府水利處長的我，還曾陪同省長宋楚瑜一次次到災區現勘，想要找出解決辦法。

在給劉守成縣長的信上，我告訴他，如果不先根據景觀生態決策支援系統進行土地規劃，訂出開發準則，宜蘭將走向「桃園化」。

屆時雪隧一通車，從台北到宜蘭只要半小時，台北人會爭相到宜蘭買地「種」房子、蓋農舍，就像在綠地貼膏藥，一塊、一塊又一塊，造成農地破碎，無法種植農作物，最後棲地和濕地都不見了，宜蘭還是宜蘭嗎？

我之所以有這麼深的感觸，取名為「宜蘭桃園化」，就是因為親眼目睹桃園的改變。從小住在泰山的我，在五十多年前看到的桃園，擁有上萬口埤塘，放眼望去一片綠油油的稻田，間或夾雜幾間農舍，是個非常漂亮的地方。

後來，高速公路通了，中正機場蓋起來了，工業慢慢進駐，從台北縣一路擴展到桃園，處處可以看到過去便宜行事的痕跡，一片片都是鐵皮屋，有些是工廠，更多是違章工廠，不但毫無美感，更對公共安全造成威脅。

為了爭取更多的土地進行開發，桃園的特色—埤塘，從上萬口逐漸萎縮，被填到如今剩下兩千口左右。這些消失的埤塘，被填掉後再也不可能回復。

在台灣經濟起飛的過程中，或許我們不應該要求桃園為了保持農村景致，而犧牲經濟發展的可能，但在拚經濟的同時，如果能考慮到生態保育，同時保有自己的特色，這才是城市發展的關鍵。

遺憾的是，雪隧在二○○六年通車之後，到現在即將屆滿十年，我當時的預言逐一實現。十年折騰下來，披著「農舍」外衣的「別墅」一棟棟蓋起來，鯨吞蠶食似地攫食良田，優美的環境正在快速消失中。這一塊在台灣經濟奇蹟背後好不容易留下的淨土，似乎也沒能守住。

下一個遭破壞的淨土，或許是花蓮。隨著蘇花替代公路的完成，都會人可以快速到達的地方，都會面臨相同困境。鐵皮屋和農舍林立，全都是台灣人習慣便宜行事下的產物，不但景觀破壞殆盡，也為國土帶來無可回復的傷害。

過去，交通引導開發的腳步，現在，隨著交通愈來愈方便，道路開發到哪裡，破壞就到哪裡。我們不禁要問，交通發達是好事，還是壞事？

凡是到過英國鄉間旅遊的人，會看到道路從中世紀後就這麼窄，窄到只能勉強容得下兩部車會車的寬度，日本鄉下的道路也是，始終保存原來的鄉村風貌，不會為了觀光旅遊，將路愈開愈大條。

凡道路經過，面貌全毀

但是在台灣，走一趟西濱快速道路，可以發現「台灣特色」正在消失中。從八里過去是下福，下福原本是純樸的漁村，現在已經不見了，旁邊蓋了林口火力發電廠，沿路的漁村和鄉村風貌只有留在記憶中，轉而看到的是一處又一處用來養蚊子的工業區。

一路開到嘉義縣的東石、布袋路段，西濱加上輔助道路形成六線道的筆直大馬路，就像用巨大斧頭剖過鄉村的醜陋刀疤。大馬路上絕少看到車，卻徹底改變農民的生活方式，鄉下的老先生、老太太連過個馬路，都可能要了他們的命。農村、棲地破碎，人際關係也跟著改變。

這就是盲目建設的結果。從外表看起來像是國家注意建設，實際上卻是讓台北人能四通八達，在最短時間內到每個角落，即使到日月潭也只要三個半小時。這正意味著從台北出發，在三小時半內就可以到台灣任何地方，時間和空間的距離都大大縮短。

然而，我們付出了什麼代價？凡是道路經過的地方，幾乎是面貌全毀，這是台灣人要的嗎？我們犧牲了多少？得到了多少？更聚焦來說，道路所經之處的城市和鄉村有受益嗎？

宜蘭人有因為雪隧通車而受益嗎？若拉大尺度，放入時間的長河去觀察，我心中不免浮現極大的問號。當然，會有一部分人因此受益，但得失之間，又要如何衡量？失去的是否比得到的利益更大？這是宜蘭，甚至全台灣都要思考的。

從桃園到宜蘭的城市發展經驗，我所要陳述的是，我們不是不要建設，但建設要有指導準則，要有補償機制，對人以及對生態的補償。

一直以來，台灣在國土治理上，強調硬體建設、一昧追求經濟成長，卻缺乏指導準則的無限制發展模式，讓台灣早已承受始料未及的惡果，卻仍不自知。從工廠四處林立、養殖漁業興盛，違法超抽地下水，造成北從宜蘭到中南部沿海地區地層下陷，就是最好的例證。

搶救高鐵大作戰

過去，因為地層下陷多發生在沿海區域，一般人除了在颱風或豪雨時，從電視上看到汪洋一片的慘狀之外，多認為和你我沒有太大關係。但這幾年，經濟部水 利署的監測數據證實，不但地層下陷有往內陸移動的趨勢，而且高鐵經過的地區從彰化溪州到雲林土庫，最嚴重的地方每年以八公分的速度在下陷。

高鐵從二○○七年通車之後，沿彰化、雲林的路線到現在已經下陷七十公分，嚴重威脅行車安全。二○一一年，我剛到行政院不久，四月參加行政院會，由交通部高鐵局報告因應措施，讓下沉幅度趨緩，以確保高鐵安全無虞。

當時報告的高鐵局副局長胡湘麟是我在建國中學時的同班同學，我問他：「下一步呢？」他說，下一步沒有了，依照當時情勢，推估高鐵頂多只能再撐十年。

當時我就斷言，高速行駛的高鐵，絕不可能允許一年沉陷八公分，長期下來，十年內一定會斷。

當著主持會議的行政院長吳敦義的面，我主動請纓，要求這件事情交給我處理。院會中做成決議，為確保高鐵永續經營，由我邀集交通部、農委會與經濟部等部會積極研議，提出具體方案，避免地層下陷影響高鐵正常營運。

我為何有把握敢請軍令狀，不是憑著「初生之犢不畏虎」的精神，而是因為我擔任過省政府水利處處長，具有相關專業背景，同時也對地層下陷區域有相當了解。於是，我先把水利署同事找來，請他們就地盤下陷區域和抽水井位置、抽水量，做關聯性分析，確認是哪些井造成地層下陷。

過去在處理地層下陷相關議題時，最複雜也最難處理的，是當地農民灌溉用的十八萬口淺水井，有九九％都是違法開鑿。但以往每次談到要封井，農民絕對會跳起來跟你拚命。尤其，十八萬口井牽涉的可能是四、五十萬張選票，一直以來，都沒有人敢碰。

因此，我們必須先要用科學的方式，論證高鐵沿線地層下陷和水井的關聯性，再來談下一步。

事實上，當初行政院給了我根「雞毛」，我卻把它當成「令箭」耍，最後用四次會議，就解決了這攸關國家重大建設高鐵存廢的重大議案。

我以行政院政務委員的身分，召集公共工程委員會、農委會、經濟部、內政部、交通部及國科會等相關部會，開始進行研商。

政治議題成為技術問題

第一次會議，透過水利署所提出資料，我們當場確認，造成地層下陷原因主要是雲彰地區九百六十七口深水井，與農民的淺水井無關。把可能發酵的「政治」 問題，變成單純的「技術」問題。然後，我們找出這將近一千口深水井的使用單位，包括自來水公司、農田水利會、學校、台糖公司、監獄和工廠等。

緊接的會議，我們把深水井的使用單位全請來，逐一解套並尋找替代水源。以自來水公司來說，設置深水井主要是因為當地地面水源不足，必須抽地下水處理 後供應自來水使用。但興建中的雲林湖山水庫預計在二○一四年完工，二○一五年開始啟用，我要求水公司提出封井計畫，在二○一五年前將深水井全部封完。

其次是農田水利會所有的五百九十口深水井。過程中我們發現，水利會抽地下水灌溉農田，但灌溉渠道的漏水率高達五成之外，還有水可以賣給中部科學園區使用。

我親自去拜會農委會主委，說明古時候農民晚上要去巡田，每滴水都要充分利用，現在沒人巡田，水也嘩啦啦流走沒人關心，這其中有太多可以節水的空間， 但這是農委會的專業。為了表示尊重專業，我請農委會幫忙訂出封井計畫，交給水利會執行，同時協助水利會修補灌溉渠道降低漏水量，也不要再將水賣給中科。

至於中小學校為何抽地下水，我委實想不通，於是將雲林縣、彰化縣教育處長找來，問他們是不是水費預算不夠，學校只好抽地下水。不料，兩個處長都大喊冤枉，因為每年編列學校水費根本都沒有申請完，年終時總剩下許多結餘款。

經過幾波周折，我們才知道教育部訂出的「校長教學績效評鑑辦法」中，其中一個指標是學校有沒有節約用水，而識別依據就是水錶，校長為了讓水錶的數字漂亮，只有抽取地下水。要徹底解決，唯有請教育部對在地層下陷區學校網開一面，刪掉這項評鑑指標，學校自然而然樂於封井。

最麻煩的是工廠所擁有的深水井。因為我們找來主管的國科會、經濟部工業局，並翻遍法令，居然沒有一條容許我們進入工廠，了解工廠內所挖深水井的抽水 狀況。最後還是利用多重管道，威脅利誘終於讓一家中部地區大廠封井，這家廠因為耗水量大，距離高鐵又近，封井之後，彰化溪州的地層下陷問題也因而解決大 半。

在此同時，我們也協調經濟部水利署、工業局和國科會，成立專案小組，巡查輔導工廠所訂出封井計畫，是否落實執行。

我印象最深刻的是，除了跨部會之間需要整合協調，同部會也需要橫向聯繫。最典型的是在研究高鐵地層下陷時，我們發現高速公路局當時在雲林建一條國道 引道，但因為路堤所使用的填方重量太重，造成局部地層下陷非常嚴重。非常諷刺的是，不論是興建引道或是管理高鐵，同樣都屬於交通部，卻缺乏橫向溝通，以至 於各做各的、各行其是，甚至出現相互扞格的局面。

為了徹底解決，由我職掌（擔任主委）的公共工程委員會，邀集專家制定高鐵沿線三公里的「新建建築物重量管制作業規範」，在高鐵沿線周邊三公里內的新建建築物，如高鐵站、路堤或高架橋梁等等，在申請建照時要同時審查材料，進行重量管制。

對於建築物重量的管制規範，不但特殊，在台灣工程史上也是絕無僅有。譬如國道引道不是不能蓋，而是所用的填方必須用輕質材料，其次是高鐵在興建彰化站和雲林站時，要特別慎選建築材料，避免重量太重，造成高鐵周邊地層，下陷情形愈趨險峻無解。

跨六個部會的協調整合

算一算，前後只開了四次會議。我最終的目標是要解決高鐵沿線雲林、彰化地層下陷問題，確保高鐵安全無虞。我力求每一次開會都要有具體進度，並由相關單位訂出封井計畫，預計在二○二一年前，將九百六十七口深井完全封閉。

根據水利署給我的資料，雲林地區地層下陷幅度現在為每年六．八公分，預計到二○二一年可望趨緩降低為每年三公分，彰化地區則可以從現在每年沉陷五．三公分，提早在二○一六年縮小為三公分。

在四次會議結束後，我也完成搶救高鐵的協調整合工作，之後即交給經濟部地盤下陷執行推動小組，並要求每半年監測一次，若有達到預期目標就繼續往前推進，若沒有則要檢討行動方案。

即使到內政部履新，我仍持續關心，私下拜託水利署，因為這是經濟部的權責，我不方便過問，但若有任何重要訊息，請務必讓我知道。

到目前為止，就我所知，搶救高鐵封井計畫仍往健康的方向前進，達到每階段設下的目標，高鐵安全應該已經得到確保。

但是，從這次的經驗，我想大家可以發現，搶救高鐵事涉至少六個部會，更不用說底下的局署處和附屬機關多如牛毛，中間的利益相關人更是不計其數，在過程中需要很強的「計畫經理人」（Project Manager）去做跨部會的整合協調。

但我只用四次會議就解決，這也說明，治理國土，政府的運作方式不能再一成不變。