【解讀國土計畫草案】11章300頁怎麼讀 各章重點看這篇

繼前一篇報導邀請政大地政系助理教授戴秀雄從宏觀的國土規劃精神來看國土計畫，這部重大計畫攸關國土保育與全民權益，本篇簡介全計畫11章共42節的內容大要。

檔案下載：「全國國土計畫」（草案）

 

全國國土計畫預計2018年一月送行政院，五月公告。攝影：陳文姿

 

第一部分：了解現況  預測未來

第一章 緒論
第二章 發展現況與課題
第三章 發展預測

「全國國土計畫」是根據現況與未來的發展所作的土地空間規劃。因此，現有狀況的調查（第二章）與未來預測部分推估的方式（第三章）都是審閱「全國國土計畫」草案的關鍵。

基本資料如人口、水資源、生物的棲地與族群的移動、微氣候數據等都是合理規劃的重要元素。缺乏數據就沒有可信的基礎，後續的規劃也會跟著出錯。

第三章的推估尤其重要。舉例來說，未來人口數是多少，是怎麼計算出來的？農地與產業未來的土地需求是如何預估的？有考慮到人口的減少與流動嗎？有考慮到氣候變遷的因素嗎？這些須一一被檢視。

要判斷數據推估是否出錯，對一般公民來說並不容易。相對可行的就是檢視官方資料中對於現況的資料分析是否有明顯欠缺或不合事理。這部分需要很多基本功夫。

第三章 發展預測－人口趨勢圖。圖片來源：全國國土計畫草案

第二部分：設定目標

第四章 國土永續發展目標

第四章共3節是在確定「全國國土計畫」的規劃價值觀跟原則，屬於抽象性、普遍性的宣告。或許流於空泛的概念，但不至於出現大問題。

第三部分：土地需求管理原則

第五章 國土空間發展與成長管理策略
第六章 部門空間發展策略
第七章 氣候變遷適應策略與國土防災策略

第五章第一節是從全國尺度來看空間發展。從「全國國土計畫」的空間尺度與位階，規範指導旗下的縣市國土計畫、都市計畫與各部門計畫的空間規劃，也讓控管這些下位階計畫時有所憑據。

第五章第二節規定各土地功能分區的總量、使用優先順序、與新增用地需求的管理。這正是第一節內容的操作要求。社會所關注的全國與縣市農地總量、產業用地需求總量都規範在這節。

第六章則是從產業發展、交通運輸部門、住宅、公共設施、能源與水資源來看土地需求。此章用來綜整個目的事業部門空間作為，也用以控管各部門空間計畫。

第七章氣候變遷的減緩調適與防災是我個人特別關注的章節。這議題緊扣天然災害與人居環境的處理。我們是否願意為了氣候變遷減少排碳？這可能涉及產業政策調整。不適合開發的地方也要調整開發強度。

這是台灣第一次嘗試將氣候變遷寫入有法效的法定空間計畫裡。相關機關似乎還缺乏經驗，後續必須再觀察這部分內容的定稿，以及計畫如何持續改善。

 

第五章 成長管理。全國農地資源控管面積表，總量應達79萬公頃。圖表來源：全國國土計畫草案

 

第四部分：國土功能分區劃設與管理

第八章 國土功能分區畫設 
第九章 土地使用指導事項

第八章定義土地功能分區的劃設原則，規範什麼類型的土地應該劃入國土保育地區的第一類，什麼類型的土地應該劃入農業發展地區的第三類。第九章則定義各種分區不同的開發限制。

由於不同的土地分區的管制強度不同，因此，土地分區的劃設成為一般民間團體爭辯的重點。但我認為能否達到管制目的，重點在第九章的土地使用指導原則，因為實際的運作是靠第九章的土地使用指導。

是否為了國土好，土地的管制就應該愈嚴格愈好？例如，盡可能的把要保護的對象都提升到國土保育地區的第一類？這一點值得再斟酌。即便是在山區，不同的山谷、不同的坡面，都有不同的特性，一概用最強的管制禁止使用並不符合土地適地適性利用的原則。（詳見相關報導）

分區的劃設順序定義在第八章。功能分區劃設是以國土保育地區及海洋資源地區優先、其次是農業發展地區、城鄉發展地區。社會憂心地方政府實際作業會逆向操作，以城鄉優先。對此，已不是「全國國土計畫」的問題，而應緊盯「縣市國土計畫」。

 

第八章國土功能分區。表格來源：環境資訊中心整理

 

第五部分：國土復育

第十章 國土復育促進地區之劃設原則

未來國土復育地區將受到很強的開發限制，最嚴重的地區可以要求遷村，這點恐怕會成為未來抗爭的議題。

《國土計畫法》第32條的補償規定並未涵蓋國土復育地區，加上國土復育地區是由各目的事業主管機關操作，等於是在「全國國土計畫」系統中開外掛。

目前還很難預估日後實際操作的狀況，但以其對於亟需復育標的之重要性與其伴隨的高強度權利限制，勢必是解讀「全國國土計畫」草案時另一個必須留心的地方。