【解讀國土計畫草案】內政部看國土規畫 一場全國高度的「寧靜革命」
為何我們需要一個「全國國土計畫」？又如何在各種相衝突的土地需求中取得平衡？本報邀請負責「全國國土計畫」規畫業務的內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳，請他說明這部將影響未來國土20年的規畫。
從24年前的濱南工業區開發說起…..
1990年代，燁隆、東帝士財團計畫在台南七股沿海，投資4000億元開發濱南工業區，設置七輕煉油廠和大煉鋼廠。最後，在當時台南縣府的反對與環保團體的極力抗爭之下計畫中止。這裡就是後來的台江國家公園。
台江國家公園綠色隊道。圖片來源：Chester（CC BY-SA 2.0）
「為何一個黑面琵鷺重要棲息地客觀條件如此明顯的地區，它的使用方式可以在工業區與國家公園二種極端間擺盪？為什麼不能事先做好空間規劃，透過規劃程序與公民參與，讓每塊土地都得以適得其所地發展，而不是等社會抗爭後再來重新評估？」林秉勳對此事感觸很深。
「這是國內長期存在保育與開發難解的課題，在這不斷拉扯的零合遊戲中，空間規劃者究竟能做甚麼?」
從全國高度看國土計畫 國土、海洋、農地、城鄉不能偏廢
論及土地開發時，常落入環保與經濟孰輕孰重之爭。國土計畫的土地競合以何者優先？
林秉勳澄清，國土計畫為綜合性規劃，須兼顧國土、海洋保育、農地維護、產業與城鄉發展，不能只關照單一面向。當競合產生時，國土計畫主管機關應先評估土地適宜性及其潛力與限制，再以規劃手段將競合加以消弭、區隔，並做出最適規劃。
林舉例，過去的土地開發模式通常是開發商先買地，再申請土地開發許可。如果取得的土地是位在敏感地區，就容易產生爭議。國土計畫則是事先調查規劃，先定出可發展與不可發展區位，並提醒開發者避開環境敏感地。對保育團體，這可以省去不少抗爭之力。對開發商，他更清楚那些地不要開發，以免誤踩地雷。透過國土計畫具體的指導，希望能創造保育與開發雙贏的局面。
林指出，國光石化就是一例，如果當時已有國土計畫並明訂土地使用指導原則，或許大規模抗爭與社會成本的虛擲就可避免。
內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳於全國國土計畫公廳會回覆民眾疑問。攝影：陳文姿
協調各部會的土地需求 農地與發展成角力關鍵
國土計畫就要擔任土地整合協調平台，各部會（如工業、交通、能源、礦業等）未來發展的土地需求、區位、總量都要先提出計畫，並在國土計畫中協調。可以想見，在國土保育、農糧安全、開發、甚至是不同部會的開發間，都可能存在土地的競合。
林秉勳指出，目前劃設過程爭議最大的區域在原本農業使用地區，縣市政府想規劃為城鄉發展地區，也就是未來的城鄉發展地區第二-3類。農地不是不能釋出，如產業發展有用地需求，當然須提供適當的土地以滿足所需，但前提是先經過適當的規劃。
林補充，處理零星個別興建工廠，或是先搶先贏的方式違規佔用農地，應先評估研擬適當規劃策略引導。急就章式的輔導合法，反易造成農業環境更大的破壞及未來規劃的困難。
林秉勳表示，過去農地快速大量流失最大問題是在沒有秩序、沒有條理的情況下被轉為非農業使用。國土計畫希望導正這一點。「全國國土計畫」已經訂下79萬公頃的農地總量，未來劃入農業發展地區的土地都應做農業相關使用為主。如有縣市政府有產業或城鄉發展需求，可由於縣市國土計畫檢討變更時做出整體綜合考量，並指明調整區位數量，有計畫性的釋出。
國土理想與行政現實的拉鋸
近日，許多農業縣市已經紛紛提出抗議，不希望縣內大部分的土地被劃為農業發展地區，因而受到限制發展。而關心農業的民間團體，則希望農地盡量維持農用。土地，是安居的所在，卻伴隨許多現實考量。隨著「全國國土計畫」討論白熱化，國土計畫的前進勢必更加困難。林秉勳對全國國土計畫的期望是什麼？
「希望國土計畫有理想、也兼具行政可行性。希望這是場寧靜革命。」
貢寮山區水梯田稻子收割。攝影：彭瑞祥
