國土計畫的漫長等待

國土計畫的漫長等待

行政院國土計畫法修法爭議點

第一部份：第15條第3項加1款

「因應政府推動國家重大建設計畫需要，得適時檢討變更國土計畫規定。」

反對理由：國土計畫法於2016年1月公布，6年後才會完成國土功能分區圖，亦是國土計畫法正式實施的時候。目前國土計畫法尚未真正實際執行，基於法律安定，尚不宜修法。

其實在原有條文第三項第3款「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。」已有規定。此次增列讓國人懷疑行政院大開方便之門，尤其行政院核定之國家重大建設計畫之定義未明，恐有空白支票之嫌，且包括礦業採取，民間重大開發等均將列入，難免令人產生疑慮。

第二部份：第45條

「直轄市、縣（市）主管機關應於全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告實施直轄市、縣（市）國土計畫；並於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告國土功能分區圖。」將二年內修改為一定期限。

反對理由：將原有兩年內改為一定期限。事實上，已有15個縣市完成縣市國土計畫，尚餘8縣市未完成，顯然是執行問題，而非法令問題。應從執行面改進，提升效率。並由中央籌組產官學界成立一輔導團隊，協助地方政府面對，解決問題。且延長為一定期限，無明確時間，恐造成怠惰，影響推動時程。

前言、主持

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

黃榮村(前教育部長、余紀忠基金會董事、921災後重建委員會執行長)

今天我們為疫情下的大自然反思、承擔與啟動。

氣侯變遷對世界影響劇烈，衝擊國內外社經結構及宜居環境，高齡少子化、韌性都市、節能減碳等新課題已然成形。當前首要面對，是如何保國安家？自921震災、88水災到如今，過去三十年間的大小天然災害，已暴露出臺灣國土規劃缺失和盲點，我們欠缺中央政府的認真與決心、嚴謹的規劃執行、協調與及時矯正。幾十年來的防救災與國土保安經驗，深知地方政府在面對各類地方壓力的無奈以及能力上的侷限，因之更需從國家總體立場做出強力主導，方能奏效，就像在大型災害發生時，若無即時的上位主導，防救災措施一定難臻完備。

在面對動盪不安的時刻，對預見風險的防災也應提前部屬，如全球暖化造成海平面上升、沿海地層下陷，對島嶼國家影響格外嚴重，臺灣西海岸在可預見的未來，即將遭受嚴重影響。土地如何適地適用？臺灣如何掌握與氣候變遷、國際政經變動接軌？反全球化的衝擊下，風雨飄緲的當下，每個國家都要保本，臺商回流、種電、新能源政策固需因應考量，但難道還有比國土計畫更重要、更重大的保家衛民建設嗎？我們關心的是立法效能與政策是否能延續，以及國土計畫的契機是否會在修訂中受到傷害，希望由兼具專業及長期奮戰經驗的學者、公部門及民間夥伴，來表示意見供參。

引言

國土法第一條：「因應氣候變遷，確保國土安全」

邱文彥(前立法委員)

回溯國土法的漫漫長路

國土法最早可回溯至民國86年的國土綜合開發計畫法草案，五進五出立法院，第六次才完成，可謂漫漫長路。91年陳水扁總統時期曾成立「總統府國土保育與開發諮詢委員會」，顯示國土改造、環境保護等早就是政府關注議題。臺灣自然災害多，國土保安重要，因此馬英九總統在98年莫拉克風災後就表示：「速訂國土計畫法，讓家園更安全，為政府最莊嚴的承諾。」

國土法第二十六條訂定，先規劃區位再核准使用許可，亦即土地須依生態環境潛力規劃後再使用；國土法第二十四條也規範，符合國土功能分區及其分類之使用才能發展，這是和過去區域計畫法「遷就現實」最大的不同。國土法亦設有公民訴訟機制及違規檢舉獎勵，提供民間一道監督的防線，這些機制都有助於釐清該法追求保育與開發兼籌並顧的意旨。最後希望國會中有理性辯論，審慎關注面對限期將至的地方國土計畫。

國土法有四大功能分區，農業發展地區、國土保育地區、城鄉發展地區，以及大家比較不熟悉的海洋資源地區，原設定每兩年為一階段，現進行到第二階段，表訂4月底要將縣市國土計畫送至立院，但目前只有9個縣市報請內政部審議。國土法是跨黨派支持成果，民間團體也極力推動，但某政委卻指桑罵槐，以不堪言詞痛批反國土法修法委員，不但詆毀當年跨政黨的努力，破壞國土法的嚴謹性，有為私人財團開發開後門疑慮，令人遺憾。

爭議焦點：期限、國家重大建設計畫

今爭議點在於部分條文修正草案，擬將縣市國土計畫時程從「二年」延至「一定期限」、增列「行政院核定之國家重大建設計畫」不受五年通盤檢討限制，引發各界譁然。回顧103年行政院版本，當時的第十四條(後來通過的第十五條)，第三款提到政府為「新訂或擴大都市計畫」、興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得適時檢討變更，後來刪除新訂或擴大都市計畫部分，就是怕地方政府圈地，重蹈苗栗大埔事件的覆轍，有違土地正義及決策正義；回顧海岸管理法第十八條第三款：「政府為促進公共福祉、興辦國防所辦理之必要性公共建設，得隨時檢討。」顯見只限國防和公共福址才能隨時檢討，否則國土法將失去穩定性。近日民進黨黨團也認為不妥，規劃修改條文中，將行政院重大建設限縮在新能源、文化和農業，但我認為認定模糊、爭議仍多；例如太陽能發展糜爛，農地、埤塘上到處可見太陽能板，日本千賀縣去年風災時毀壞嚴重，應為殷鑑；過去浪費公帑，建設太多「文化蚊子館」，還要大興土木，再造重大文化建設嗎？農業部分也發展重大計畫，是否是想讓違章廠房農舍就地合法？可見這些重大計畫的定義，還有諸多爭議仍須再為商榷。

建議明定重大計畫基準、程序

提出幾點建議：（一）國土留白很重要，重大計畫不能鯨吞蠶食珍貴和敏感的土地，應虛實相間，盡可能集約使用，大規模保留開放空間，例如荷蘭農地規劃及英國大倫敦地區綠帶規劃的做法，值得參考。（二）即便是重大計畫，國土法第十七條講的很清楚，部門計畫在先期規劃階段，應徵詢同級主管機關之意見，國發會與內政部要相互合作，這部分還有努力空間。（三）明定重大計畫認定基準與程序，例如須有政府角色、財務規劃、一定認定規模和基準、環境生態衝擊評估等。否則，今天為某一私人財團就修改國土計畫，明天又為另一產業再度修改，國土計畫勢必失去其穩定性，政府豈非獨厚某些財團或產業，放棄了在高位全盤整合規劃的責任？（四）地方政府間或有能力與資源之落差，內政部應盤點現況，並給予相關協助。（五）加強推動海洋空間規劃，這是國土規劃最弱的一環。97年內政部曾委託完成《海域功能區劃與管理工作成果報告》，但相關資料只有近岸地區的，3至12浬沒有資料，現在推動的離岸風電，九成風機都處3浬外。在相關法令和地方層級操作中，發現國人對於海洋概念仍然疏離；例如三貂角與鼻頭角海域為民國76年行政院公告之《臺灣沿海地區自然環境保護計畫》12處沿海保護區之一，東北角國家風景區管理處將之劃設為「海域資源保護區」，但新北市政府的國土計畫，卻只能依內政部規定，將三貂角與鼻頭角海域劃設為「城鄉發展地區」，明顯是名實不符。

建立上位科學 考量國土承載

李鴻源(前內政部長)

氣候變遷是全球共同課題，但是否有反應在法規上，國土法就沒談到碳足跡。極端氣候只會越趨劇烈，超限利用狀況普遍，山上濫墾解決不完、水庫淤滿導致水資源調配嚴峻，臺灣有兩百多個港，卻沒人敢跟農委會表示不需要這麼多，突堤效應不斷丟消波塊，又引發生態問題，耗費七十億的興達港完工後沒有船進港過，儼然是最大蚊子港！

國土計畫遊戲規則不清 地方能力需專業支撐

國土計畫最大的困難是遊戲規則不清，很多地方政府沒有能力產出完善的地方國土計畫。臺灣如此小的國家有需要二十幾個縣市嗎？基隆規劃時不能不搭配新北，新北規劃又不能不看台北，必須衡量地方有沒有能力做到，否則最後只會收到二十二片零散的國土規劃拼圖，拼不出一幅好圖的。中央政府應站在上位，明確告知如何使用土地，地方政府再照框架做，而不是各自發揮再回到中央審查。國土法立意良善但缺專業支撐，國家重大計畫可用法令約束，但上位科學支撐要明確建立，我提倡低衝擊開發，用非工程手段解決淹水問題，應同時考量都市景觀與防洪，也稱為韌性城市。極端氣候告訴我們，沒有一個保護標準是安全的。工程界開始有新觀念，近期和荷蘭人談「為了失敗而設計」，過去臺灣治水概念，將所有籌碼押在堤防、降雨量，但只要防線被突破，城市就會癱瘓，「為了失敗而設計」概念，就是倡導工程一定會失敗，但失敗時，城市基本機能還是能維持，這要從都市設計角度看問題，並與防災型都更、都市設計擺在一起。

納入、整合各部會專業 改變社會思維

透水系統的設計在中央跨三個部，在市政府跨五個局，在學校則跨三個科系，一個內政部有本事幫我們做好國土規劃嗎？實則各部會專業都要納入。治水問題擺在國土規劃，而國土規劃應是一套涵蓋價值觀念、法令制度、行動實踐以及管理執行的體制，最重要的是整體社會價值觀的扭轉，整體思維若不改變，國土復育不可能達到，永續發展永遠只是無意義的專有名詞。

發生苗栗大埔事件時，在國會曾問：臺灣需要多少科學園區？憑什麼圈人家土地造成一堆民怨？二十幾個部長在場卻沒有人能說出答案。後我任內政部長期間，儘速交代營建署計算土地容受力，但業務跨半個行政院，最後在委託成大計算北臺灣容受力，至於南臺灣、中台灣的土地容受力至今還未見演算。法本身不是問題，但要先有評估，做出調查報告才做規劃，背後需要很強的專業支撐。建議回歸政治專業，有效積累資料、建立決策支援系統來輔助規劃。

強化國發會國土政策的角色

林盛豐(監察委員、前政務委員)

目前尚未落實國土規劃，仍透過區域計畫、都市計畫、國家公園計畫、各目的事業主管機關的土地使用相關法令，及各部會的部門計畫來管理國土。立法最初有兩大議題，一是將區域計畫與都市計畫整合，並將各目的事業主管機關的土地使用管理簡化；二是將非都市土地的被動式現況編定及使用管制，提升為主動計畫為主的國土空間規劃。

國土政策最大難處在於農業區規劃

國土計畫的目標包括國土空間整體規劃、避免保護區和農業區被侵蝕、符合效率與公平原則的土地使用、有效率的基礎建設、各部門計畫空間需求的整合、國土空間美學的形成等等。國土保護區可依照原區域計畫劃設，但農業區則不然，張景森政委就表示他到屏東，被當地縣市首長、議員抱怨，因為地方首長認為農業縣被劃設大面積的永久耕地，限制發展機會。

國土計畫本質是指導土地使用、指導重大基礎建設，目前正在進行縣市國土計畫，並整合為全國國土計畫。全國國土計劃，代表中央向下指導，必需明確而且具備宏觀視野，若只剩抽象準則，可能不易整合。全國國土計畫要有內建的管控機制，依據重要數字、進行總量管制與宏觀調控，這些部分目前都仍不足。中央各部門計畫必需表達明確的空間需求，且部門計畫之間要相互整合。四大功能分區在前幾項工作皆完備下才有意義。目前最難的是產業發展短中長期的空間需求，如能源發展、產業回流的用地需求，先前無法預知，因此必需有一定的彈性機制，才能因應，否則發展與環保兩股力量，將衝突不斷。

國家發展、空間發展策略 國發會是關鍵

國土計畫主管機關是內政部，目前正依國土法規定，提出配套子法，準備區域計畫法的落日與相關機制轉軌，國發會應提出國家發展策略跟全國空間發展策略，國發會是全國國土計畫的關鍵角色，應提出國土空間發展白皮書。部門空間需求若發生衝突時，需透過國發會的整合、國土計畫院級審議，以及政策環評來解決。四大功能分區，嚴格設限中央大規模基礎建設，及地方政府常見的擴大都市計畫需求，必需在規畫階段尋求平衡，否則一定爭議不斷。許多學者及民間團體，要求對國土保育區及農地變更採取嚴格管制，若干地區有downzoning提議，假使沒有配套補償，將引起反彈。

期程展延 地方國土計畫一年 功能分區兩年

現今規劃專業人力缺乏，全臺頂多能組出個位數的團隊有能力做縣市國土計畫，急需培力。區域尺度空間規劃的專業及整合、圖面作業傳統、基礎資料也缺乏統一規格的累積。本次修正國土計畫法擬將辦理期限「兩年」修正為「一定期限」，建議作業期程再延長一年為宜；國土功能分區圖劃設作業較複雜，參考目前辦理區域計畫用地變更作業經驗，辦理書圖製作、民眾溝通、疑義處理、審議核定、修正等相關工作所需時間總共約四年，考量國土功能分區圖為首次辦理，為使內容更臻完善，建議期程應由原訂之兩年再延長兩年為宜。

思土思民 長治久安 不能矇混遺忘

賀陳旦(前交通部長)

我們不可小覷四年前邱文彥委員在立法院的內應，及內政部在葉俊榮部長時期推動的努力，最終推出這一版傾斜保育的國土計畫法，實屬難得，臺灣展現用法律約束國土空間利用的決心，相信是受齊柏林「看見台灣」影片畫面影響，民眾願意嚴肅看待土地，用反省思維面對環境危機。社會上竟有少數人趁亂局要抛棄國人對國土創傷的擔憂，應公開譴責！

面對執行弊病 期限延後以兩年為考量

民進黨團修法動機為何？對於開放年期，我認為適當展延才是負責任的態度，國土計畫法不僅是探討國土計畫夠不夠高明、前瞻，基本規範的是程序。在「種電」和「台商回流」兩大客觀壓力和「首長改選」現實下，原訂去年底要交的地方國土計畫不及完成，略予延後可考慮。甚至中央版的國土計畫要不要針對兩項客觀項目再加調整，把期程延後兩年，也可以接受。但延後兩年同時要做以下檢討：1)公開、通盤檢視各縣市未能交卷的癥結，屬通病者，要有排除對策；或者2)內政部修納入中央國土計畫；3)其他部會在這兩年內加緊確立部門發展策略和計畫，日後仍應納入定期通檢；或者4)依照國土法第十七條，程序與若干部門(交通部建設規模大、對城鄉衝擊也大)洽行政院另予規範；5)今版沒有「都會區域計畫」？其擬訂和審定的程序不明確，就國際趨勢，都會區計畫愈見重要，不可矇混遺忘。

追蹤國土政策白皮書 敏感地區資訊公開

最後是資訊公開的重要性，有責定期公布國土白皮書，尤其是公共安全性質的環境敏感地區，政府更要主動用資料引動市場機制，像是農業保險緩和了過去災損導致的衝突，能保障多數國人身家財產；當我們的資訊願意公開，搭配其他機制後，政府未必是被民意挾持的一方，運用環境信託作法，鼓勵社會團體認養特定物業，減少民怨對抗。我們不能忘記推動國土法的初衷，及國民曾經支持政府的熱情，今日從現實面檢視行政單位是否趕得上計畫實行，適度延期前提下，該落實的部分、應啟動的機制，都不可停滯。

水資源、防洪規劃 確保永續均衡發展

陳伸賢(中興工程董事長、前水利署長)

國土法多年來在眾人努力下施行，起步已晚，更應急起直追。國土整合管理機制需有整體性、系統性及全國性，應摒棄GDP為國家成長目標的傳統思維，朝向永續、韌性指標發展。短期雖可能與民眾權益、國家經濟發展有所扞格，但長期能確保國家永續均衡發展。

能源轉型政策不是破壞國土的藉口

提出幾項國土計畫執行面需儘快解決的問題：

（一）開發地點與水資源立地條件配合，不能將耗水工業區放置缺水處；防洪與土地使用管理有絕對關係，面對都市淹水課題，不該無限制開發而增加地表逕流；我們歷經許多災害，地震潛勢區、土壤液化區，颱風侵襲致災區等，需以防災觀點納入國土計畫保育地區中。（二）政府的能源轉型政策為燃煤三成，天然氣五成、再生能源兩成。其中再生能源從零起步，以太陽能、離岸風電為主，太陽能不斷找尋土地，更將台糖平地造林砍伐轉型光電場，其尚有生態、景觀、休閒功用，此舉是否適宜？發展離岸風電，如何取得生態平衡，也是要面對的。（三）去年六月底「工廠管理輔導法」通過，落日條款一再拖延，許多違章工廠無法導輔為合法，且易造成公安事件，需有明確期限與標準，該拆就拆，該輔導合法就儘速完成。（四）農民擔心農地劃設為農一，就無法興建農舍，引起反彈與地方政府劃設上的困擾。原要求劃設八十萬公頃農地，後發現將有十萬公頃消失。應估算基於糧食安全之合理農地面積，並有相對補償機制。（五）土地資源有限，一旦劃為工業區，地價即上漲，應考量讓工業區土地可循環使用，且不淪為財團圈地，造成生態破壞。（六）基於尊重宗教，許多違建不易處理。如何建立輔導為合法或強拆機制，及未來如何在城郷或農發地區劃設宗教建築申請的區位，必須明確訂定，以兼顧國土保育及民間宗教信仰。

推動關鍵在執行 成立輔導團隊

不論目前推動的前瞻計畫，或水資源、防洪、防災等規劃，都需以國土計畫為根本依歸。國土法目前不是修法的問題，而是執行問題，中央要有積極負責的企圖心，建立公開資料讓地方有所依循，並落實推動，更應思索輔導團隊的成立，才能協助地方政府克服困難，如期完成，若只當作業務交差心態，解決不了國土問題。

國土計畫法與鄉村及農業永續發展

林國慶(前農委會副主委)

一、要如何來理解這次的修法

我今天談的重點是國土計畫法與鄉村與農業永續發展，整體而言，我認為根據目前的國土計畫法，很難達到鄉村與農業永續發展。在國土計畫研擬過程中，城鄉發展地區的劃設一直是各界關注的重點，而真正關注的焦點是在目前的非都市計畫區中，有那些地區要劃入城鄉發展地區的待發展地區。在劃設城鄉發展地區的過程中，仍然十分缺乏整體鄉村地區發展的戰略與構思。在這樣的情況下要如何來瞭解這次的修法，以及修法的目的為何？我的理解是修法的目的是給予地方政府或中央政府更多的時間與更大的權限與彈性，在非都市計畫區劃設待發展地區或待開發地區。我認為制訂更好的國土計畫能改善問題，然而，讓地方政府有更多時間完成計畫，讓中央政府更有權限與彈性變更國土計畫，就能改善國土計畫品質嗎？依照目前的計畫框架與實際做法，缺乏鄉村發展的藍圖與策略，所謂的時間與彈性可能使問題更為複雜，更難達到鄉村與農業的永續發展。

二、透過國土計畫促進我國鄉村及農業永續發展

我剛從亞太糧食肥料技術中心退休沒多久，在擔任中心主任三年任內，帶領中心團隊，多次訪問東南亞與東北亞國家（去年總共六次，包括越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、日本與韓國等），與這些國家的最高農業研究機構、農業大學或農業部合辦國際研討會，參訪各國最新的農業研發與推廣成果，也進而瞭解各國的發展與民情。我在國外住了14年，包括美國8年、新加坡5年及英國1年。在過去十年，每年幾乎都在夏威夷住兩個月。根據這些經驗，加上我在台灣從事研究與居住的體驗，我決定退休後住在台灣，我認為相對於其他國家，台灣是一個好山好水，很好住的地方。我認為要使台灣的生活品質顯著提升，應該重視鄉村地區的整體規劃，透過國土計畫促進我國鄉村及農業永續發展。

三、目前地方政府要完成夠水準的國土計畫仍然困難重重

今天討論的主題是國土計畫法修法，我們要問的問題是，為什麼要修法？修法的成本為何？效益為何？不修法的成本為何？效益為何？首先是若不將地方政府的兩年期限延期會有何後果？我們要問的是，若不修法，且地方政府無法如期完成國土計畫，會有什麼後果。如果這一部份不清楚，則修法的意義不大。另外，若地方政府如期完成，但國土計畫品質不佳，則又如何？問題的重點不是要不要修法延期，而是如何協助地方政府完成一個具前瞻性，達成國土目標的國土計畫。目前地方政府要完成夠水準的國土計畫仍然困難重重，是否要有更具彈性的作法與步驟，逐步強化規劃能量，也許是必須關心的重點。

四、要滾動式的隨時檢討，但不能隨時變更國土計畫

目前的國土計畫已將核定的重大建設列在城鄉發展地區，依法，此版國土計畫通過後，地方要五年後，中央要經十年後通盤檢討，才能變更國土計畫。這五年與十年的意涵為何?是五年與十年後才啟動通盤檢討?還是完成通盤檢討?個人認為要滾動式的隨時檢討，但不能隨時變更國土計畫。是五年後或十年後完成通盤檢討，而不是五年或十年後才啟動通盤檢討。

五、國土計畫法與鄉村及農業永續發展之關注議題

1. 如何營造一個有利於農業與鄉村永續發展的環境？

2. 如何妥適回應與處理南部地方首長關切的農業發展地區劃設？

3. 如何滿足產業界的用地需求，同時達成國土空間發展目標。

4. 如何處理農地違規使用工廠與未登記工廠，研擬符合效率與公義原則，以及促進農業與鄉村永續發展的輔導辦法。

5. 如何處理農舍問題。

6. 都市計畫區農業區如何劃設成農五及城鄉發展區。

7. 山坡地保育區如何劃設與管理，如何劃設成農業發展地區與國土保育地區，如何研擬容許使用與管理制度。

8. 如何研擬符合公平正義的配套方案與措施。

以上這一些應關注議題，目前的進展仍然有限，值得省思。此乃造成在非都地區以及鄉村地區規劃與劃設待發展地區，以及劃設國保二困難的重要原因。允許地方政府更長的時間規劃，或者讓中央能有更大的權限與彈性做國土計畫變更，恐非問題的重點。

六、推動鄉村地區整體規劃

政府應先明確界定「鄉村地區」之範圍，型塑鄉村地區發展願景，研擬鄉村發展政策與策略，進而做鄉村地區整體規劃。此必須要有法源及推動機制，建議訂定鄉村計畫法，成立鄉村發展署來統籌辦理。

七、鄉村發展地區之劃設

根據學術定義與一般的理解與認知，鄉村是都市的相對概念，亦即都市以外的地區為鄉村。若以我國的國土而言，我認為鄉村（Rural)是都市計劃區與國土保育區以外的地區，包括在鄉村的農業生產地區，人口集聚地區等，其特徵為人口密度較低，農業比重較高之地區。（例外部份：都市內之鄉村區，國土保育區與原住民鄉村區）。在我國「鄉村」常被混淆成狹義的概念，即在非都地區人口集聚的地區，例如在非都的法定「鄉村區」，農村聚落等。

就英文而言，city 、rural、village、rural settlements、town、suburban 很好區隔，可以明確界定，一般人可以清楚認知。鄉村規劃，rural planning 不會被誤解成只是rural settlement planning，rural area 不會被誤解成rural settlement area，rural development 不會被誤解成只是都市周邊地區之土地開發與社區整建而已。但在我國卻很混淆，很難理解。例如，內政部城鄉發展分署的「鄉」，以及非都的法定「鄉村區」，都與一般認知的「鄉村」有很大的差距。同樣的「鄉村」在不同的部會基於執掌與專業的不同有不同的定義。內政部營建署城鄉發展分署是基於「營建與開發」來界定「鄉」，意即在都市郊區之已開發地區（達一定開發程度與密度的地區）。

鄉村不應只局限於這些地區，所謂的鄉村發展不應狹隘的解釋為鄉村開發，而鄉村發展區不應狹隘的解釋為鄉村開發地區或可（或待）開發地區而已。我認為城鄉發展地區包括城市發展地區與鄉村發展地區，而「發展」不能狹隘的解釋為「開發」，不能將鄉村發展地區解釋為都市以外的高度開發地區。

如果用一般（或正確）認知的鄉村來理解，則城鄉發展地區的範圍就非常廣，即包括現在的城鄉發展地區與農業發展地區。建議將這一個範圍的區域區分為「城鎮發展地區」與「鄉村發展地區」。「城鎮發展地區」的範圍包括現有的都市計劃區以及「城鎮待發展區」，「城鎮發展地區」以外之區域為「鄉村發展地區」。在「鄉村發展地區」內則有規劃做農業使用的農業發展地區，即現在的農一、農二等，均改為鄉一，就等同於目前城鄉發展區的「城一」。

八、三個不同鄉村型態之發展定位與策略

1. 都市計畫區內之鄉村

相關鄉村政策與策略配合提升都市區內之生活品質，提升都市生態環境與景觀，提升都市糧食安全水準，作為都市人與鄉村區橋樑，作為強化食農教育之基礎。

2. 都市周邊地區之鄉村

作為都市與實質鄉村區之緩衝區，應透過縝密的規劃，兼顧都市發展與鄉村發展之均衡，在不危害鄉村發展之基礎上，協助都市之健康成長。此鄉村區仍應具有鄉村風貌，應透過政策維持郊區農業與景觀，以都市近郊農業的型態發展，強化與都市人之連結性。

3. 距離都市較遠，受都市影響較小之鄉村

以營造與維護永續農業發展環境為主，在此鄉村區集居聚落與農業之關聯性強，應強化與附近城鎮之連結，建設以生活、生態與生產相結合的優適農村聚落。

國家核定重大建設毫無標準

詹順貴(環境律師、前行政院環保署副署長)

行政院公告《國土計畫法》修正草案（下稱院版草案）引發在野黨與社會更大的反彈，原因在於沒信心，尤其，行政院記者公布院版草案後，督導此事的張景森政委，先是貼文指稱原本的《國土計畫法》是國家發展的災難，接著又更政治化地謾罵國民黨明知政權輪替在即而通過此法是「心『懷』不軌，老妓從良」，根本是在傷口撒鹽。公民團體與在野黨正是見識到負責督導的大政委如此積極好戰，才對院版草案更不放心。

其實，《國土計畫法》是在2015年12月18日三讀通過，當時的國內外脈絡，是要積極因應氣候變遷與實踐聯合國永續發展指標，堂堂政委用「老妓從良」羞辱當時國民黨、民進黨與台聯等三黨立委，會不會太失格？

這次院版草案主要的兩點爭議：取消明定公告生效時程與增訂經行政院核定之國家重大建設計畫得隨時檢討變更國土計畫規定。前者，因作業不及而需展延，修法只要明確訂定期限就可以，例如直接明定展延兩年。讓外界不解的是不定期限另外授權公告，擔心已經等了20幾年好不容易盼到曙光的國土計畫，又將不知何時才會日出？

而後者，則涉及國人與號稱本土政黨的民進黨要用甚麼角度看待《國土計畫法》與「國土計畫」。張景森政委只是沿襲《區域計畫法》的開發許可制邏輯，將之以低階的單純土地利用管理工具看待，因為會妨礙到四處竄生的開發建設，所以，視之為災難。其實，持這種心態治國，才是災難！

《國土計畫法》只是法源依據，「國土計畫」才是政策工具。在1974年制定《區域計畫法》前後的時空背景，台灣，不過是國民黨政府眼中反攻大陸的跳板或三民主義統一中國的復興基地，也就是「一個中國」下的台澎金馬「地區」。過去20幾年，之所以要推動《國土計畫法》取代《區域計畫法》，有一層更重要的高階意涵，就是要象徵台灣是一個獨立的主權國家。

因此，完成立法之後，在全國國土計畫擬定過程，其實應該用行政院或至少國發會的層級，建構廣域的溝通平台，藉機用以促進國人、培育子女對自己安身立命的土地、周邊海洋進行完整深刻了解，凝聚更多足以調適氣候變遷的永續發展共識，擘畫國家未來遠景與走向；地方政府的國土計畫，再依循此一有完整土地資訊、有願景共識的全國國土計畫而適地規劃功能分區與適性發展。令人婉惜的是，本土派民進黨發展主義至上的開發思維，與統派的國民黨並無太明顯差異，平白喪失了大好機會。

其實，在原本的《國土計畫法》第15條第3項規定，就已經保留了為因應已發生的戰爭或地震水災等重大事變、為加強資源保育或避免重大災害發生、政府興辦國防（如潛艦國造計畫）、重大公共設施（如前瞻計畫中的交通建設）或公用事業計畫（電廠、天然氣接收站）、配合全國國土計畫指示事項等，可以適時檢討變更。扣除前述具有高度公共利益的項目後，剩下可能的國家重大建設計畫，說穿了就只是名目不一的園區開發而已。而這種園區開發，既使後來民進黨團所喊出將限縮在新能源（農地魚塭埤塘種電？）、文化（如魏德聖導演將台糖50公頃農地蓋成台灣三部曲電影所需場景）與農業（較難想像）所需，染指的還不都是台糖優良農地或經常伴隨徵收迫遷的農地，它們的正當性與公益性恐仍禁不起檢驗的。加一個「經行政院核定」，也改變不了其噬地本質，衷心盼望蔡政府能從善如流改弦易轍。

溝通、配套、沙盒推演 管理轉為治理

吳其融(地球公民基金會專員)

各縣市國土計畫，最快完成的分別是新北市、苗栗縣、花蓮縣，接下來第二波在上週審議完成，有桃園市、新竹縣及基隆市，這些進度較快的縣市政府，往往在資訊公開及民眾參與方面，做得遠比其餘縣市佳。國土計畫最大的兩個意義：一是建立溝通平台，二是不要浪費資源。過往的專業式規劃，例如林口特定區，規劃之後停擺三十年，因為它是直接上對下的規劃，如何創造對話，應思考如何讓民間社會與專家、政治人物進到同一個討論平台。

民團可接受延一年 執政黨應有底線

針對此次修法，見到有些縣市故意拖延地方國土計畫，民團可接受延一年，執政黨應有底線，最慢在任期內絕對要完成；重大建設部份，既有條文第十五條第四項(都會區計畫或特定區計畫)就能處理，要讓地方政府清楚計畫內容，而不是行政院拍板後，地方政府就承擔。行政院核定之國家重大建設爭議多，地方政府核定的就不是國家重大建設？業者自建的也可能是他所認為的國家重大建設，違章工廠算不算？按照這樣的邏輯當然無邊無際。國土計畫法所創造的第一件事是公平，第二是如何引導大家且不違法，第三是尊重各種專業，也包含政治專業。

農地分配款 韌性都市配套 需沙盒試驗

最後談解方，未來要持續精進基礎調查資料，國土計畫有編列基金，一開始預計用作國土復育，但後來地方政府沒有劃設，其實就能用在資料調查，地方政府、中央各部會，要持續編列及提升預算，至少做到所有部會調查案、研究案，有同樣檢視標準。再者是農地問題，民團後續打算倡議「農地分配款」，其本概念同財政收支劃分法第十六之一條，以地方縣市農地坪數，扣掉人均農地再乘上人口，新北可能就要繳交四十億、臺北繳二十億，相對雲林縣則可拿到二十億，我認為每個縣市都應負擔農地責任，才得以平衡農業縣市與都會縣市發展問題，後續仍會再調整，因為牽涉到地方稅，土地增值稅、房屋稅、地價稅，同時也牽涉中央統籌分配款考慮的人口，但缺乏對縣市農地的維護，反而導致都市人口增多，稅基也越多的怪現象。建造韌性城市、韌性國土時，需有配套及沙盒試驗，才能進行長期模擬，在相關因子調查更完備時，才有辦法面對老舊框架問題，做總體性的解套，讓各部會有更多量能，更多可能。

結語

黃榮村、余範英

面對天災、能源短缺、土地容受力等問題，知識經濟發展迅速，科技與資訊網絡精進的時代，政府如何在國土空間變革中，國土計畫之內容與過程是否有足夠專業互動、滾動式地與民間對話？與會多是老朋友，參與國土法漫長的修正與推動有年，終於在立院邱文彥立委的努力下，葉俊榮內政部長期間公告，國土計畫法始能催生上路，今日修正內容並非不可，但在既定框架下，遵從架構規範，有限度地修正，不妥協、不延宕，況乎為特定群體開後門。

發言中綜整幾個關鍵：

一、學習荷蘭規劃經驗：重整及革新行政機制、講究科學方法，嘗試以「機能」作為權責劃分依據。中央部會應以國家發展願景為己任，以理性科學為經，生活機能為緯，以回應國家政策推動目標，給予地方空間規劃彈性。

二、中央與地方應有分工整合，在各縣市落差大的情況下，國發會應發揮作用，結合部門計畫與國土計畫，並成立國土計畫輔導小組。政委張景森責任重大，雖未明定為國土大臣，實際上深知起承轉合、來龍去脈，應不辜負這時刻賦予的重大意義與職責。

三、國土計畫其實是國家及社會的溝通平台，民間社會、專家、政治人物應學習建構公評互信的平台，協調、研擬配套，乃至沙盒推演。讓國家或國土增加認識與溝通的韌性，國人與土地面對衝擊時，才更具有調適與恢復力。

四、國土白皮書在各國皆有參考，日本兩年公布一次。更有國土政策白皮書在氣候變遷風險與政經趨勢分析下，每年由行政院院長辦公室訂定，逐年隨時檢視，可參考。

最後，對於所謂的非公辦但由國家核定的重大計畫，究為何意？新版本的新能源、文化、與農業方面的關聯性為何？這些規劃與後續仍有待觀察、檢視，亟需嚴肅以對。

大家加油，一起扛責任。