【縣市國土計畫】澎湖12項建設 「農變建」歷史困境待解

作為未來五年國土規劃藍圖的「澎湖縣國土計畫」，27日在內政部進行小組審查。因離島條件特殊，又有長期累積的「農變建」問題，在功能分區劃設上被要求補充說明。此外，委員認為整體計畫偏重城鄉發展建設，以澎湖擁有的天然優勢來說頗為可惜。最後，會議要求縣府補充資料，下次送國土計畫審議大會審查。

離島中還有離島 未來人口預估仍樂觀成長

澎湖縣目前人口約10萬4000人，預計至民國125年將新增1萬1000人。縣府提出「低碳生態、創意觀光、序續菊島」為未來發展願景，規劃產業與經貿「雙核」（馬公新灣、龍門尖山）、觀光遊憩則分海陸三環三線——「海上藍色三環」與「陸域觀光三線」。

因應觀光需求成長，縣府也提出相對充足的水、電、廢棄物處理對策。根據草案，前瞻計畫要補助吉貝和七美各新建一座海水淡化廠，馬公也將有海淡二廠二期工程，增加供水量後將可無虞。不過有委員提醒。觀光人口增加，醫療需求也要確保無虞，另外，澎湖觀光的淡旺季明顯，有委員認為可能不利於就業，質疑未來是否真能把人留在澎湖。

水庫蓄水國保區周邊  成民宅、農地、墓地

澎湖海洋資源豐富，大小島嶼就有90座，海洋資源地區佔了全縣九成以上。南方四島國家公園、玄武岩自然保留區、望安島綠蠵龜產卵棲地保護區、貓嶼海鳥保護區等均為國土保育地區；國家級青螺濕地、地方級菜園濕地兩處，雖無核心保育區，縣府也增列劃入國保區。

比較爭議的是水庫及周邊地區的劃設，澎湖縣內水庫為水質保護區，依照規範劃為國土保育地區第一類（國保1），但在水庫蓄水區周邊，卻已有住宅、學校、農地、墳墓等土地利用，因此縣府打算將蓄水範圍以外的部分改劃為農業發展地區第二類（農2），遭委員質疑必要性。

內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳也表示，這是例外作法，與全國一致性不符。他解釋，按照「全國國土計畫」指導原則，劃設國保1同樣可以訂定嚴格的土地管制標準，而縣市政府甚至可以依需求提出新的國土分類。

縣府說明，當地東衛、成功、興仁三座水庫面積廣大，且為平地型水庫，將另訂土地使用管制規範，以確保水質。居民日常飲用水多仰賴海淡廠供應，與水庫關聯不大。面對委員質疑，縣府表示當初確實曾考慮以新增「農業發展地區第六類」（農6）來處理，不過後來決定劃入農2。

最後，會議決議請縣府補充說明必要性後，留待大會討論。

「農變建」歷史課題 縣府將納鄉村區規劃、加嚴管制

另一方面，「農變建」也成為會議討論焦點。澎湖農地相對稀少，部分弱勢民眾卻面臨「有地無屋」窘境，因此自民國83年起形成特殊的「農」變「建」制度。只是近年逐漸浮濫，甚至淪為農地炒作管道，曾遭監察院糾正。

地球公民基金會研究員吳其融表示，在地團體統計，每一年約有200棟違法或合法的「農變建」用於觀光民宿。

縣府盤點「農變建」分佈，發現集中於馬公都市計畫區附近，馬公以外則是零星分佈，因此，如何防止零星分佈的農變建「失控」就成為關鍵。

草案中，縣府打算將馬公市內的農變建部分納入鄉村地區整體規劃，補足公共設施或防災需求。此外，縣府也訂定加嚴管制措施，除了農變建申請總量上限共40.5公頃，也劃出不得申請農變建的區域、以及限自住自用等條件。

12處重大建設或度假村計畫 確定執行者僅少數

澎湖國土計畫中有一頁「表格」，羅列12處未來預計進行的開發案（城2-3），頗為可觀。其中，有四處均屬重大建設的文化及觀光部門（隘門濱海渡假區、漁翁島度假區、七美月鯉灣濱海渡假區、吉貝休閒度假區）。其他開發案則有六處（海洋科技產業園區計畫、國家級水下博物館、海淡博覽園區、青灣仙人掌公園整建興建等）。

審查委員質疑，這12個案子只有少處完成招商，大多還未完成核定。縣府回應，目前仍在加緊補充證明文件，若未能即時完成，達不到城2-3的劃設標準，將納入未來發展地區。

縣府並補充，由於當地未登工廠數量的清查還未完成，暫時將以海洋科技產業園區做為未來納管用途。

只談建設很可惜 委員：「澎湖可以是世界級史詩」

另外，城2-3所列的開發案大多在海岸地區，或是選址位於海灣的度假村，容易受到海平面上升或海嘯影響。委員問及氣候變遷因應對策，縣府坦言，並沒有個案考量，「相信將來個別案件在推動建設時，投資單位一定會考慮氣候風險進來。」

最後，營建署副署長陳繼鳴提醒，「菊島應該是很療癒的地方，不要只談建設。」現場也有多位委員表示，澎湖有很多賣點，卻沒有在草案中呈現。也有委員鼓勵，不妨考慮多方發展，從水下考古到聯合國永續發展目標（SDGs），「澎湖可以是世界級的史詩。」

林秉勳也表示，澎湖的確有別於其他縣市，不要只是開出一份建設清單。他也呼籲其他縣市，國土計畫草案不該只是鎖定用地變更，「否則只呈現功能分區的顏色變來變去之外，什麼都沒有，意義不大。」