疫情對糧食安全與國土計畫的啟示

這一個月來的混亂，上述這段文字還不足以形容，但已可略略感受其可怕與無望，可怕的還不是已出現的風暴，而是未發生的風險。就在全球股市、油市大幅震盪，人心恐慌之際，各國政府忽然發現口罩不夠、呼吸器短缺、戰略物資吃緊，平日裡透過全球貿易唾手可得的民生物資，隨著封城鎖國，如今已然捉襟見肘。

於是，我們看到西班牙部分醫院防護衣不夠，只能以垃圾袋套上手臂以為因應，又看到德國柏林州政府向美國訂的口罩被美國政府攔截，尤有甚者，為確保自家糧食無虞，近期越南宣布禁止稻米出口，俄羅斯與哈薩克也禁止榖物、小麥、砂糖等農產品出口。雖然目前全球糧食充足，但在疫情所引發的恐慌下，聯合國農糧組織（FAO）預警全球糧食供應鏈恐怕在四、五月出問題。

我們要說的是，隱於股市崩跌、油價劇降外的各類物資短缺情況已逐漸顯現，政府非僅要未雨綢繆，更要反省政策的設計。長期以來，台灣一切經濟政策、國土計畫都是因應自由貿易而設計，然而當自由貿易受阻，保護主義抬頭，禁運風險升高，平日習以為常，彈指可得的物資已不復能順利得到，這是過去所沒有想到的，是以政策思維必須調整。

台灣礦藏不豐，天然資源有限，當年為加入世貿組織（WTO）開放稻米、水果等農產品進口，政府鼓勵農地休耕，以致我國糧食自給率在入會（WTO）後急劇下滑，依農委會估計，我國綜合糧食自給率已由1998年的79.2％降至2018年的67.2％。從總體經濟的角度來說，藉由市場開放可以促進競爭，提升農業生產效率，並創造消費者的利益，而農地變更為商業、住宅用地亦可以提升眾人利益，看來並非壞事。

不過，疫情改變了這個幸福的均衡，隨著生產斷鏈，物資吃緊，糧食自給率下滑，自由貿易的好處如今全成了隱憂。若疫情繼續發展下去，農產大國都跟隨越南、俄羅斯及哈薩克，為求自保而禁止穀物出口，那麼，對糧食自給率偏低的國家，自然是個災難。這也是何以當年烏拉圭回合談判，咸認為農業具特殊性，要求農業貿易自由化的同時仍須兼顧糧食安全，糧食安全平日不易察覺其重要，於今日疫情蔓延，各國封城禁運後，始明白當年談判者的遠見。

我國於2002年入會後，由於開放每年稻米進口14.4萬公噸，農地逐年休耕，以讓農業用水移為民生、工業用水，而每逢政府開發工業區、科學園區需要土地時，更大舉進行區段徵收，致使全台可耕作農地平均每年流失4,500公頃。依農委會統計，我國稻米種植面積已由1990年45.5萬公頃降至27.1萬公頃，玉米、花生、高粱、甘蔗、甘橘等農作面積降幅亦大，流失的農地極為可觀。

此外，台灣農業貿易逆差，隨著入會（WTO）後逐年擴大，2001年逆差僅38億美元，如今年年逾百億美元，這項數據反映台灣對農產品的進口依賴度已明顯升高，這也是一項隱憂。

從市場經濟而言，讓農地變更為住、商及工業用地，把農業用水移給民生、工業使用皆合情合理，而藉入會解除農產品進口限制也對消費者有利，然而若從糧食安全而言，這便有待商榷了。試想，我們糧食自給率如此之低，農產品對外依賴度如此之高，一旦全球疫情恐慌加劇，各國囤糧風起，台灣糧食從何而來，即或政府看到危機，想提高農業生產，然而那些流失的農地也回不來了，沒有農地又如何擴大農業生產？

更可議的是，在農地每年大幅流失的今天，執政黨又擬修正《國土計畫法》，未來只要經行政院核定的國家重大建設計畫，皆可「適時」檢討變更國土計畫。國土計畫法從草擬到2015年底完成三讀，歷經18年，四進四出立法院，直到五進立法院始得三讀通過，本法意在創造保育與發展雙贏，在為未來產業發展儲備用地之餘，也預留優良農地以供農業發展。然而，若未來此一修正條款獲立院三讀，又有多少良田流失，蓋不可知矣，其於經濟發展或許有利，但於糧食安全、生態保育豈能兩全？而國土計畫法賦予國土計畫「至高無上」的地位，自此也不復存在。

從這一波新冠肺炎疫情的發展，執政當局必須明白，未來自由貿易已非常態，因此糧食安全的地位必須提高，而糧食安全的地位要提高，則農地必須善加保留，而農地要善加保留則國土計畫至高無上的地位不可動搖，如此方能保住台灣糧食有自給自足的能力。處在這個亂世，當一切法則都改變時，政府對戰略物資、糧食安全及國土計畫的思惟若不改變，苦日子恐怕就要速速到來。