〈銀行家觀點〉力抗氣候暖化 研議邊境碳稅勢在必行

現在大家應跳脫要不要碳稅的淺層思考，而關注於世界要如何因應不同強度的碳排放量，制定各種相應政策。當越來越多國家推出「碳邊境調整機制」，就越有可能使尚未推出的國家決定跟上。

人們總是很喜歡說當前的選舉有多重要，但過去幾個月的歷史顯示，2020年11月的美國總統大選以及2021年1月的喬治亞州參議員補選，可能是2000年以來美國最重要的選舉。在喬治亞州的兩場選舉都獲勝之後，民主黨出乎意料地以非常微小的差距，拿下了控制大部分財政政策的參議院，橫掃了總統大位與參眾兩院。

刺激方案有羅斯福「新政」影子

雖然前總統川普在今年1月試圖阻礙政權和平轉移，但民主黨如今已無心與對方談判。拜登總統想在上任100天內推出新法案，這個數字有象徵意義，因為當年羅斯福就是在上任100天內，大刀闊斧做出改革來因應經濟大蕭條，和前任總統的無所作為形成鮮明對比，這就是史上著名的羅斯福「新政」，而目前剛通過、正在推行的經濟刺激方案，頗有羅斯福「新政」的影子。

1980年代雷根革命的核心論述如今都被駁倒。近期拜登政府新推出了兩項草案、通過一項法案，規模總共已相當於美國GDP25%左右的經費。2021年3月甫通過的1.9兆美元疫情紓困法案，讓國家更有能力維持全民的健康狀況。至於「美國家庭計畫」（American Families Plan）草案，則要用1.8兆美元幫家長分攤子女的教養費；而另一項「美國就業計畫」（American Jobs Plan），要斥資2兆美元去推動各種能夠促進永續的基礎建設，包括平價住宅、電動車、升級電網、大眾運輸、研發經費等。「美國就業計畫」裡面有100億美元要用來打造「全民氣候行動」（Civilian Climate Corps），該行動的名字在向羅斯福的「平民保育團」（Civilian Conservation Corps）致敬，內容可能來自之前民主黨左翼同仁提出的「綠色新政」（Green New Deal）方案。拜登在上任總統的第一天，就提出了上述的每一項計畫，而且讓美國重新加入了《巴黎協定》（Paris Agreement）。

碳稅在美國的阻力

不過，即使是在目前的政治與經濟局勢下，碳稅依然遙不可及。碳稅這種環保政策同時獲得了經濟學家和氣候科學家的支持，而且本身並不會拖累經濟（至少影響不會超過其他類型的稅），但依然被排除在拜登的新政之外，其推出的「美國就業計畫」甚至提高了企業稅率，這將抵消一部分聯準會投入大量資金所能達成的效果，同時也顯示拜登忽略了環保這個對全球未來最重要的問題。碳訂價至今在政治圈依然是燙手山芋，原因之一就是即使它達成任務，人民也不會有感。

碳稅政策分為收入跟支出，徵稅只是前半部而已。我們得知道從碳訂價政策收來的錢將流向何方，才能分析碳稅會讓誰損失、讓誰獲益；但選民看不到這一部分。課徵的碳稅可以用來資助消費、用來減少其他稅、用來補貼其他能源，或是許多其他選項，每一種用法都有不同的政治經濟意義。如果要讓碳稅政策第一次就獲得通過，並且不會在前線碰到技術問題，就必須先把每個環節都設計正確。

有些人很在意這個政策要叫碳「費」還是碳「稅」。美國長久以來對「稅」這個詞過敏，不過「費」與「稅」的差異也會影響到實際上的制度設計。通常費用並不列入總預算，所以可以防止政府用帳面上的自由市場政策暗中擴大權力，而且收來的錢可能用碳紅利的名義還給納稅人。

這種方式還能降低左派對碳稅的批評，左派認為，低收入者必須把更多的收入用來支付能源費用，所以碳稅是一種累退稅。但如果收來的錢可以還給人民，這種政策就不會加劇既有的不平等。

更重要的是，這種方式可以讓選民有動機去守護這項政策。人們在討論碳訂價的成本、效益、資金分配所造成的影響時，經常忘記這種政策可以降低政府與政黨推動這項政策的成本，同時墊高中止這項政策的成本。很多國家常常收回過去的環保收費政策，這會讓信貸提供者更沒有信心去資助一個長達數十年的碳減排計畫，例如澳洲在推出碳稅之後兩年就取消了，改用所得稅減免來抵銷碳稅的收入，但這樣就無法讓每個納稅人都分到碳紅利。

拜登和前總統川普都注意到，讓每個人直接拿錢的作法通常很受歡迎，所以如果美國真的要推行碳稅，照理來說作法會更趨近發錢給每個人。甚至可能會在開始收到碳稅之前就先成立一個機構，在收費之前就讓人感受到這對自己有利，藉此奠定政治支持。

相關政治局勢有利徵收碳稅

不過，雖然美國目前要徵收碳稅依然困難重重，相關政治局勢卻越來越有利。今年3月，美國石油協會（American Petroleum Institute）成員包含埃克森美孚（Exxon Mobil）及雪佛龍（Chevron），都支持碳訂價。「取得實質進展最有效、最透明的方式，就是政府制定一個全國級的碳價格政策，而不是用各種聯邦法和州法搞出一台拼裝車。後者無法有效因應氣候挑戰。」這個行業過去直接否認全球暖化存在，如今行業代表卻說出截然不同的發言。

話是這麼說，但什麼時候能做出實質的行動，還是大問題。美國杜克大學經濟學家馬丁．羅斯（Martin Ross）研究發現，美國不同地區的二氧化碳密集度（CO2 Intensity）相差2至3倍。一般來說，內陸地區的使用比較多碳，東西岸則較少，而這也剛好吻合政治分布：民主黨當家的地區主要都仰賴知識經濟。這不僅幾乎可以完全解釋，為什麼支持碳稅的人通常都是左派；未來在推動政策的過程中碰到障礙時也非常值得參考。

只要徵收到的錢能夠有效運用並且回饋社會，碳訂價會傷害經濟的說法就站不住腳。但光這樣還不足以說服人，因為全國各地的二氧化碳密集度並不相同。評估稅收政策時，不僅要看它的總成本和總收益，還要看它讓不同對象、不同活動所承擔的成本之間差多少。

免費排碳終將行不通

政策對不同對象造成的影響差異，不僅牽涉到它是否公平、會產生哪些政治問題，還關係到社會可能會用哪些方式回應。人們很可能會設法逃避碳稅，從消費者角度來看，最簡單的策略就是從沒有徵碳稅的地區進口碳密集型產品。無論反碳稅的論述有沒有明白點出，這個「漏洞」都是碳稅政策必須思考的大問題。而且人們還會問，對一個地區的生產徵稅，是否會讓當地產業外移，使當地出現去工業化（De-Industrialization）現象。

夠有遠見的政府，就會意識到這個問題；今年3月，歐洲議會宣布，歐盟將在2023年前對電力和某些工業產品徵收「邊境碳稅」（Carbon Border Tax），最終將延伸涵蓋到目前國內稅制底下的所有項目。意思是，無論美國政府要怎麼做，美國對歐盟出口的生產商基本上已經在繳碳稅了，而這可能會讓他們不那麼反對美國課徵碳稅。

我們真正該思考的，不只是要碳稅，還是不要碳稅。而是要去想，這個世界要如何因應不同強度的碳排放量，制定出各種相應政策。關注環境、社會及公司治理（ESG）的投資興起，顯示全球資本可以如何在比較小的國內市場設定投資環境。過去那些看債券時只關注利率的「債券義勇軍」（Bond Vigilantes）現在已經沒了，而說碳稅「反商」的觀點最終也可能被淘汰掉。當越來越多國家推出「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），就越有可能讓量變產生質變，使那些尚未推出的國家決定跟上。

（本文摘自2021年6月份《台灣銀行家》月刊，本文作者為台灣金融研訓院特聘外籍研究員，撰文：David Stinson孫維德；譯者為廖珮杏）