「城市型水災害」呼喚規劃公開和公民參與

近年來，暴雨帶來的內澇在中國城市不斷上演，城市面臨「洪災」威脅。

人們對2010年夏天的廣州暴雨還記憶猶新。更早之前，2007年的濟南「7.18大雨」造成22人罹難。當時，中國水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任、國際防洪大會常務委員會副主席程曉陶曾撰文呼籲人們重視「城市型水災害」的危害。

2011年7月，北京就曾有過一次暴雨。時隔一年，這次的降雨量幾乎達到上一次的兩倍。程曉陶認為：政府的緊急應對是有所改善的。主城區的暴雨回應水準比以前有進步。疏通管網的工人在天氣預報後做好了到崗準備，積水出現後很快開始了工作。而在去年那場大雨中，「整個交通一塌糊塗，設備都運不上去」，一些地鐵站出現雨水倒灌，人們戲稱全北京的地鐵站都成了「積水潭站」（北京地鐵二號線上的一個站名）。

但時至今日，這些工作應該說都沒有擺脫「大災之後有大治」的模式，算不上「未雨綢繆」，而是「亡羊補牢」之舉。

程曉陶指出，從世界各地特別是亞洲的氣象情況來看，局部高速度暴雨的次數在增加，平均每小時達50mm-100mm的降雨量記錄不時出現。

水災害已成巨型城市通病

1972年日本長崎市遭受超紀錄暴雨襲擊，交通、通訊、電力等生命線系統完全陷入癱瘓，299人因災喪生，小汽車損失超過了2萬輛。這場城區暴雨引發的大水災，第一次使人們建立起了「城市型水災害」的概念。

1999年，東京、博多暴雨成災。1小時降雨量均超過了100mm，兩地同時發生了地下室裏淹死人的事件。

2001年，韓國首爾的暴雨中，地下鐵道水流成河,造成49人死亡，9人失蹤。

現代城市在暴雨洪水面前的脆弱，逐漸暴露無遺。

這樣的脆弱並非中國獨有。超大型城市的「熱島效應」會引發「雨島效應」——由於氣溫高、空氣中粉塵大，熱氣上升，形成周邊氣流向城市彙聚的運動。一旦上升的熱氣流遭遇高空強對流的冷氣團，形成暴雨，就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心。

此外，城市的大面積地表硬化，造成地面滲透性能很差。不透水面積增加，必然帶來地面徑流的增多。

在多重因素的綜合作用下，超大型城市出現市區暴雨的頻率與強度會高於周邊地區，這種現象將會長期存在。

就北京而言，地面之下是巨大的華北地下水漏斗，地面之上是迅速積聚難以滲漏的水流。這樣的對比幾乎吊詭。

能在地面上解決的問題，就不讓它到地表以下去

發佈於2003年的《特定都市河川浸水被害對策法》，奠定了日本今天城市防水體系的重要基礎。

該法案明確要求：只要地表有超過1000平方米的綠地或農田變為城鎮面積，就要計算相應的硬化會增加多少徑流量，進而要求按防洪標準設置足量的雨水蓄滯設施。

簡而言之，「因為城市開發硬化在設防標準下造成多少地表徑流的增加，你就得挖多大的池子，把因開發而增加的水量蓄起來。誰開發，誰出錢。」程曉陶這樣形容。

其中蘊含的理據是：沒有人有權因開發而增加城市排水負擔、把風險轉嫁給社會。

這樣的立法規定，來源於解決城市排水問題的基本思路——減輕地下管線的壓力。盡可能不讓雨水彙聚到低窪地區，能在地面上解決的問題，就不讓它轉到排水系統中去。

管網建設的難度，高於道路建設，更不是一朝一夕之功。新城區可以更充分地做好規劃，建好共同溝，使骨幹排水管網和道路修建同步，並一舉解決好供水、供電、供氣、通訊與電腦網路的佈設問題。但老城區要把道路全都重新挖開、換大管徑的管網幾乎是不現實的。

城市水系是一個有機整體。著眼於在地面以上、從源頭上防水排水的思路，在國際上越來越得到重視。

在這個意義上，優化城市排水系統，是人人可為之事，企業、機關、學校、社區都可以在自己的院子裏做雨水蓄滯滲透的設施。

日本此舉，也得到了臺灣和韓國的效法。

事實上，在這一立法之前，日本公民社會已經做出了範例——一個235平方公里的小流域，城鎮化面積達到85%。為解決流域中隨城鎮化進程而加重的洪澇問題，成立了「綜合治水對策協議會」，1990年以來，興建的各種雨水調節設施多達4300處，總容積達300萬立方米。

2003年以來，依據《特定都市河川浸水被害對策法》日本所有列有特定都市河川的城市都強制性地實施了這一措施。

2001年大雨之後，首爾採取了強力措施，恢復了一些原先被改成道路的河流。在快速發展階段，這些曾經的河道由於水質污染，引發兩岸居民怨聲載道，加之城市急於解決交通擁堵問題，乾脆填埋後修路了事。而今天，人們重新意識到了它們在構建城市水系中的價值，再次把它們恢復起來。

識別暴雨中的高風險區

2011年，南京市政府官員曾經向市民承諾：明年不讓你們再受淹。但整個城市防水體系的徹底優化，不可能是一年之功。第二年，政府毫不意外地承受了違背承諾的社會壓力。

程曉陶強調：地下管網是巨大的系統工程，不可能一蹴而就。人們對此應該有科學的心態。一點一點，逐步漸進，是理性的態度。但城市管理者應該把規劃告訴市民。就像看到地鐵線路圖，市民就能知道其中虛線部分是在建的線路，預期何時可以通車，從而對地鐵建設期間造成的地面交通困難給予充分的理解。同時也應該向民眾告知，在現有的城市排水條件下，如降大的暴雨，哪些地方受淹難以避免，積水可能達到怎樣的深度，以便受威脅區域採取適宜的自保措施。 一句話，把規劃告訴老百姓，把危險告訴老百姓。

程曉陶認為：無論城市管理者還是市民，都應當更明確地建立“城市型水災害”的概念。城市管理者應當向市民進一步普及防災知識，而市民應當進一步提高應對暴雨的防災意識、主動回避高風險區、加強自我保護。這是應對城市型水災害的另一個重要課題。

一般來說，高風險地帶是可以根據防災常識判斷出來的。

比如：看到雨情嚴重，選擇路線則盡可能避免立交橋。行人應該注意觀察水面，地面如有坑洞，水面會有相應的漩渦。

這次的罹難者中，有幾人是觸電身亡。在特大暴雨天氣中，連續的水流可能因為觸及電源而成為導電體，因而具有危險性，但其電場是向外衰減的。如果腳下感覺到麻，及時退一步，是能夠退回安全地帶的。但如果感覺麻了不意識到是水體帶電，繼續前行，或處在奔跑狀態，腳下感覺到麻時，很可能已經難於退出來了。如果倒在導電的水體裏面，外界想施救都就無能為力。

這次大雨中，局部的高強度陣風，吹垮了一些在建廠房，也造成了人員傷亡。這提醒人們，暴雨中還需注意避免藏身在不穩固的建築結構裏。

程曉陶曾經調研過濟南「718大雨」中罹難者的具體死因，發現大部分是可以避免的。其中大多數人，是因為缺乏應對經驗，闖入了暴雨中的高風險區。

這些教訓，應該被記取。