中共第十八屆三中全會：民生改革或破題

今年3月以來，國家各部門相繼推出20余項改革舉措，包括推動利率和匯率市場化、擴大“營改增”試點、取消和下放行政審批項目、建設中國（上海）自由貿易試驗區、取消金融機構貸款七折利率下限、暫免徵收部分小微企業兩稅、推進資源價格改革、完善鐵路等基礎設施投融資體制等內容。

一系列改革被視作為即將到來的三中全會鋪路。以“改革”為主題的十八屆三中全會，無疑被賦予了更多歷史責任，也承載了眾多的民生期盼。隨著三中全會的臨近，戶籍制度、土地改革、收入分配等領域的改革動向已成關注焦點。

戶改或有大動作

“防止農村城市化的方法有很多，比如說外來人口想要取得北京戶口，可以考慮進行考試審核。”10月初，清華大學教授文國瑋的“考試論”引起輿論一片譁然。隨後，金吉列出國留學諮詢服務有限公司相關人員因涉嫌天價出售應屆畢業生進京戶口指標被刑拘。

戶籍制度猶如一道無形的牆。從1980年公安部推行“農轉非”政策、1993年6月草擬戶籍制度改革總體方案，到2001年推進小城鎮戶籍管理制度改革，再到2011年國務院《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》文件出臺，30餘年來，破除壁壘的改革呼聲、動作從未間斷，但目標遠未實現。

近兩年，作為改革的過渡性政策，居住證制度在多地探索實行。全國城鎮發展改革試點經驗總結材料顯示，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與當地落戶相掛鉤。

然而，居住證如今已成農民工落戶城市的新限制。地方在居住證、戶籍、公共服務方面設置學歷、技能、投資等諸多門檻，已經成為普遍現象。

2012年4至5月間，國家發改委帶領各部委前往浙江、廣東、江西、貴州等8個有代表性的省份進行城鎮化調研，發現在這些地區，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵坦言，像北京、上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本接近於發達國家。

李鐵點出了城市戶籍所承載的附加值，它涉及社保、醫療、教育、養老等一系列配套社會福利和政治權利。有研究人員做過統計，一張戶口本的背後，共有67項城鄉居民的“不同等待遇”。

這關乎每一座城市為此支付的成本。

今年7月底，中國社會科學院發佈的《城市藍皮書》指出，目前中國農業轉移人口市民化程度綜合指數僅40%左右。而在2030年前，我國還有3.9億農民需要市民化，農民工市民化的人均公共成本約13.1萬元。如此粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元。

財經評論家葉檀表示，這是不計入通脹只計入城市福利的保守數位，實際數位可能將遠遠超出。中金公司首席經濟學家彭文生也認為，掣肘農民工融入城市的核心問題，仍然是“二次城市化”成本由誰負擔。

面對盤根錯節的利益關係，在十八屆三中全會召開前夕，社會各界對於戶籍制度改革的預測並不相同。

今年8月底，有媒體爆料，由於地方政府向中央遊說，同時戶籍制度改革也牽動城鎮中產階級的利益，因此改革計畫可能最終被大打折扣。

“樂觀派”則認為，中央將城鎮化作為首要任務來抓，最終出爐的方案可能會在戶籍制度改革方面有更大膽的動作。

根據目前發佈的少量城鎮化方案的細節，以及多年來戶籍制度改革的政策延續，彭文生分析認為，三中全會可能會延續此前中小城市先於大城市放鬆戶籍限制的基本思路。

2001年，我國放開了縣級以下城鎮的落戶限制，不再實行指標控制；2011年，放開了農民進入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍。

然而，大城市數百萬農民工能否“落地”仍然不得而知。

說起戶籍制度改革的時間表，中國（海南）改革發展研究院院長遲福林預測：“未來一兩年，中小城鎮的戶籍制度會初步放開或基本放開；三五年後，大中城市有條件的農民工市民化會推開；未來八到十年，也就是2020年前後，基本解決了戶籍制度問題。”

“新土改”醞釀再發力

8月末，有媒體報導稱，一份關於農村土地改革進程的重要檔已下發至河北、遼寧、吉林等18個省市。按檔要求，被確定的28個試點市縣將於今年8月至9月正式啟動農村集體經營性建設用地使用權流轉。

9月4日，國土資源部新聞處處長謝暉闢謠稱，截至目前，關於開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見，“國土部並沒有向地方政府下發過這一檔”。

然而，市場已經嗅到農村集體建設用地將釋放的改革紅利。受利好消息的影響，相關土地流轉概念股逆勢走強，表現出對新一輪土改的信心。

出於18億畝耕地紅線的高壓，在“新土改”中，農村集體建設用地已成為最敏感的話題。一位國土部官員曾透露，推動農村集體土地與國有土地同地同權，將成為未來土改的綱領性原則。

社科院農村發展研究所宏觀室主任党國英估計，農村集體建設用地約有18萬平方公里，“相當於目前中國城市建成區的3倍以上。”

此前，國土部組建的土地改革研究小組歷經一年多時間，對11個省份的50多個城市進行調研，目前已形成關於新一輪土地管理制度改革的框架建議。

10月中旬，有媒體從權威人士處獲悉，該框架建議的核心部分極有可能成為新一屆三中全會定調“新土改”政策的理論基礎。

據媒體報導，新一輪土地改革的總體方案大致為：在不突破現有土地利用政策、土地使用標準等法律法規的前提下，提高征地補償額度，縮小征地範圍，盤活存量建設用地，規範農村經營性集體建設用地的流轉，探索以“集體建設用地使用權交換企業經營權”的新路徑，嚴禁將農地直接流轉為商品房建設。

分析人士判斷，與土地改革總體方案相對應，在十八屆三中全會之後，相關部門會密集推出一系列新的土地改革政策。

關於土地改革具體路徑如何選擇，國土資源部針對不同的政策主題進行了多輪調研。然而，多位專家認為，由於各地經濟發展程度、土地資源差異大等原因，“一刀切”的政策措施難以推出。未來的改革路徑傾向於對不同類型試點進行深化，在合適時機進行推廣，然後通過“以點帶面”方式促進政策突破。

事實上，地方實驗早已展開。國土部也曾對外公開，“雖然目前沒有形成最終的指導檔，但其實各地就農村集體建設用地流轉的探索已經廣泛展開，其中也包括宅基地流轉。”

今年8月，浙江省溫州市發佈了《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》；海南省國土環境資源廳已經研究制定了《海南省農民集體建設用地管理辦法》，並上報海南省政府審議。

專家分析，浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等，有可能成為新一批“吃螃蟹者”，從而帶動“土地換股權”、土地流轉信託等試點的推進。

此外值得關注的是，“新土改”的推進並非左右逢源。在相關土地改革政策的很多方面，中央部委之間、中央與地方之間，甚至政府官員與專家之間，都存在很大分歧。

一名國土系統專家向媒體透露，在國土部修訂《土地管理法》和制定“農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見”期間，國土資源部遭遇了來自有關部門和地方政府的較大阻力，一些改革力度較大的政策也因此被迫夭折。

收入分配蛋糕怎麼切

2013年1月18日，消失12年之久的“基尼係數”重現。

當天，國家統計局局長馬建堂就當年國民經濟運行情況召開記者招待會。被問到“基尼係數”發佈計畫時，馬建堂出人意料地公佈了2003—2012年十年間的全國居民收入基尼係數：2003年是0.479，此後波動向上，於2008年達到峰值0.491，2012年回落至0.474。

這一數值遭到各方爭議。經濟學家許小年直言該資料過低，“連童話都不敢這麼寫”。然而時隔12年官方再次公佈基尼係數，被普遍解讀為在為收入分配改革“鋪路”。

事實上，2012年0.474的基尼係數，已經越過0.4這一代表貧富兩極分化的警戒線。有資料表明，中國收入最高的10%人群和最低的10%人群，階層收入差距達23倍。

如果將未來的改革紅利比作蛋糕，如何切好這塊蛋糕則考驗著各方智慧。對於收入分配改革的緊迫性，遲福林用“箭在弦上”形容。“無論是拉動內需，還是解決社會的一些利益關係，都需要加快收入分配改革。”

然而，醞釀八年的收入分配改革方案卻難以落實。今年2月國務院出臺《關於深化收入分配制度改革的若干意見》，並沒有得到普遍回應。

5月下旬，新一屆政府領導班子出臺《關於2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》。《意見》中用了80餘字對收入分配改革加以部署，包括要落實深化此項改革的若干意見，制訂出臺合理提高勞動報酬、加強國有企業收入分配調控、整頓和規範收入分配秩序等重點配套方案和實施細則。業內專家認為，上述提法過於籠統，實操性不強。

據報導，自1978年十一屆三中全會提出“克服平均主義”，開啟收入分配改革以來，我國收入分配改革至少經歷了17次重大事件。自2002年以來，收入分配幾乎每年都被重要會議或文件提及，但推動緩慢。

對於即將來臨的十八屆三中全會，社科院經濟研究所發展經濟學研究室主任魏眾預測：“收入分配改革一定會寫進報告的。從十六大到十八大，包括歷屆三中全會，收入分配改革都有提及，而且單獨成段。從語言表述上可以看出，對收入分配的認識一直在微調，在進步，是有意義的。十八大報告關於收入分配的表達是個指導性的意見，對未來幾年的改革起了總領作用。”

作為曾參與起草“十二五規劃”收入分配內容的專家，魏眾同時認為，改革即便寫入三中全會報告，能否夠落到實際操作層面，還有待觀察。“我的個人判斷是，新一屆領導班子目前對收入分配改革可能不會大動，還需要一段時間熟悉。”

在此情況下，如何讓大多數人分享改革紅利、打破收入分配改革的僵局？

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南表示，收入分配方案難產本身就說明收入分配改革的複雜艱巨。這些年，除城鄉和行業之間的收入差距略有縮小外，不同群體之間的差距仍呈擴大趨勢。

他認為，可以從兩個方向和一個切入點考慮。一個方向是提高低收入群體收入，可以通過多項措施來實現，包括健全社會保障體系、加大轉移支付力度、繼續提高企業退休人員待遇、促進建立低工資勞動者工資增長以及增加農民收入等。

第二個方向是調節過高收入人群收入，可將國企分配制度改革作為重要突破口，打破壟斷，徵收國企資源稅，提高國有企業稅後分紅比例。“《意見》中提到的到十二五期間提高5個百分點，要儘早落實。”

“一個切入點就是統籌設計財稅體制改革，這對整個收入分配體系改革能否取得突破極為重要。” 蘇海南說。