中國智庫如何參與改革決策

來源：北京青年報

中國智庫如何參與改革決策？

從社會主義市場經濟建立到推進農村改革，許多重大決定的誕生，都離不開為決策者出謀劃策的重要力量——智庫。他們被稱為“影響決策的人”，無論是官方智囊還是民間智庫，總會受到領導層的重視：有民間智庫人士透露，在提交了一份有關改革的建議後，國務院總理李克強就曾在一天內讓辦公室主任打來兩個電話，表達這份意見的重要性。

智庫

英文稱“ThinkTank”，即智囊機構，也稱“思想庫”。

指由專家組成的，多學科的，為決策者處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機構，是影響政府決策和推動社會發展的一支重要力量。

2000家

據統計，以政策研究為核心、直接或間接為政府服務的“智庫型”研究機構達2000家。

課題 “命題作業”和“自選動作”

中國（海南）改革發展研究院董事局主席高尚全的抽屜裡，整齊擺放著38份得到中央領導批示的建議書。時間跨度從1981年到2013年。

84歲的高尚全記得，中改院的一份改革建議遞交後，國務院總理李克強在一天之內讓總理辦公室主任打來兩個電話，稱“這份意見很重要”。國務院副總理張高麗則做了批示：感謝尚全同志的關心支持，請起草小組酌閱。

高尚全見證了十二屆三中全會、在巨大阻力下把“商品經濟”寫入決定；經歷了十四屆三中全會，中央最終採取了幾位“智囊”的意見，把“勞動力市場”寫入檔。

在30多年裡，中國為政策出臺提供理論依據和策略意見的學者不計其數。無論官方還是民間，智庫如何為決策者提供支援，往往蒙著一層面紗。

一種比較常見的形式是中央和國家部委向研究機構交辦課題，“佈置作業”。國務院發展研究中心研究員倪紅日對被北青報記者說，中心所做的課題，有的是中央財經領導小組辦公室直接交辦的，有的則是與各部委協作。

比如該中心參與的“十二五規劃總體思路研究、十二五規劃指標體系研究”就是中財辦的課題。而像“中國低碳發展宏觀戰略研究子課題中國碳交易市場機制研究”、中改院承擔的“'十二五'改革規劃研究”和“'十二五'基本公共服務均等化政策研究”這樣的，則是國家發改委委託課題。

此外，研究機構自己會有大量的“自選動作”，結合特長對相關領域的公共政策進行研究。

中改院院長遲福林說，農村改革一直是中改院長期關注的話題之一。1998年，中改院的課題組提出了要儘快“賦予農民長期而有保障的農村土地使用權”。十五屆三中全會決定起草期間，中改院遞交了這份建議，“當時擔任副總理的溫家寶進行了批示。最終我們看到，決議中採納了這一提法。”遲福林說。

內容 諮詢報告不超3000字

接受北青報記者採訪的多位元學者表示，和一般研究的學術報告不同，智庫向決策機構提交的建議報告，必須簡明扼要，同時要提出站在全域角度的觀點，不為任何既得利益代言。

“寫幾十萬字很容易，但是要用2000到2500字把一個非常大的事情說清楚，是很難的。有時候，一句話就是一個重要觀點，可能決策就會據此而定，”倪紅日說。

國家行政學院決策諮詢部主任慕海平在接受媒體採訪時曾透露，原則上每篇決策諮詢報告字數不超過3000字，其中送閱件的字數可以更短，可以是1000字，甚至是500字。“必須講管用的話，不講虛話，講反映自己判斷的話，不講照本宣科的話。”

倪紅日說，一般來說研究成果都是“集體智慧”的結晶。以十八屆三中全會召開前廣為流傳的“383”報告為例，它作為國務院發展研究中心的一個重大課題，大概是兩年前啟動的，當時很多部門和研究人員都參與其中，最終形成了幾十萬字的成果。

管道 民間智庫管道不夠暢通

對官方智庫和民間智庫而言，有一點明顯的區別，是為決策建言的管道不同。

一般而言，官方智庫可以通過內參或送閱件向上直接傳遞意見建議。

國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院教授常修澤告訴北青報記者，2003年在十六屆三中全會決議起草期間，他為起草組提供了關於建立現代產權制度的研究報告。報告完成後，他通過宏觀經濟研究院交給發改委，再由發改委遞交上去。

官方機構不但傳遞意見的管道暢通，也會比較及時地得到高層的回饋。據國務院發展研究中心官網提供的數位，2012年中心報送各類研究報告572篇，黨中央、國務院領導同志對其中145篇報告做出批示271件次。

相比之下，民間智庫的聲音就不是那麼容易反映到決策層。在遲福林看來，通過和媒體合作，可以把一些建議呈給相關部委和領導。

另外一個方式是舉辦高水準的研討會，也可以擴大民間智庫的社會影響力，從而增加對決策的影響力。

以中改院不久前舉辦的“2013新興經濟體經濟政策論壇”為例，北青報記者在參會名單上看到，除了有來自四川、雲南等25個省市地方決策部門的代表，還有商務部、外交部等中央部委的代表。在會上，中外多家智庫的學者對包括中國在內的新興經濟體的轉型、市場化改革等發表了看法，不少參會的官員表示收穫很大。

問題 官方智庫被指缺乏獨立性

在今年6月底召開的首屆中國智庫國際學術研討會上，多位與會專家認為，中國智庫發展將迎來春天，但也要看到中國的智庫仍存在獨立性不強、研究水準和影響力不足等問題。

在對中國智庫的評價中，“缺乏獨立性”是常見的批評聲音之一。國務院參事任玉嶺曾表示，中國大多數智庫機構，多是用皇糧養活的，是依附於政府的，正是由於獨立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

倪紅日看來，國務院發展研究中心一直以來的傳統是突破“官本位”，追逐的是公眾和國家利益。“我們的研究人員是獨立的，不受輿論和中央領導觀點的左右。尊重的是事實和國家全域利益，堅持實事求是。”

以醫改為例。由葛延風領銜的國務院發展研究中心中國醫療改革評價課題組曾經發佈了一份報告，直言改革開放以來的醫改是不成功的，引發巨大反響。醫改由此成為全國上下普遍關注的首要民生問題。

目前智庫可分為：按公務員法來管理的智庫，參照公務員法來管理的智庫，全額撥款的事業單位智庫，自收自支的事業單位智庫。還有些民間智庫是在工商部門、民政部門註冊的機構和組織。

清華大學朱旭峰教授說，中國智庫不要用民間、官方的智庫簡單劃分。不要在思想庫身上貼標籤。

而國家行政學院教授丁元竹更是建議，要建立統一的市場，才能有智庫間公平的競爭。

障礙 新型智庫要突破“資金荒”

近年來，中國智庫在政府決策過程中逐漸發揮著越來越大的影響力，今年4月，習近平對建設中國特色智庫作出重要批示，把智庫發展提高到了國家戰略高度，並提出要建設“中國特色新型智庫”。

遲福林認為，和中國作為世界第二大經濟體相比，中國的軟實力和硬實力並不匹配。智庫是一國軟實力的重要體現，中國應該從政策、制度安排等方面鼓勵智庫更多為國家決策服務。

據媒體報導，國務院發展研究中心主任李偉在日前召開的“2013年國務院發展研究中心黨組務虛會”上，談到了官方智庫發展遇到的挑戰。他說，從根源上講，就是體制內管理和建設專業智庫的關係問題。“一方面，中心的基本職能是直接為中央重大決策和政策制定提供諮詢服務，這個職能決定了中心不能去體制化。另一方面，我們對決策的影響越大，對智庫建設水準和專業化程度的要求就越高。”李偉建議，在體制內建設新型的專業智庫，有三個方面需要作出制度創新：一是人事制度，二是財務制度，三是統籌協調外部力量的機制。

在中國智庫國際學術研討會上，不少專家也提到“資金”對於智庫發展的重要性。

中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇說，在資金管道上，要讓社會資金進入。中國機構編制管理研究會執行副會長於寧指出，中國智庫不但要最大限度地爭取政府的資金支持，還要與基金會、公司、大學等非官方機構保持密切聯繫，溝通研究資訊，以更多地獲取各方資金支持。

管道

智囊如何參與決策

1.智囊機構接到權威機構就某一大檔或研究課題任務

2.成為政治局集體學習的講課者，影響高層。或者受邀參加專題座談會

3.國務院重大決策前夕，往往會在國家行政學院舉辦省部級專題研討班，結束時，國務院領導和學員座談，有關起草小組再根據講話精神完善檔

4.各部委研究機構會收到更具體的課題研究，有時候一年有三四百個。有時候在熱點問題上，還要接受臨時突擊性諮詢

5.一些內參可以送到中辦、國辦

6.學者在研討會某一觀點受到高層重視從而影響決策

故事

智庫的“興奮”與“遺憾”

在一次座談會上，遲福林給時任國務院總理溫家寶講了一個故事。那是在一次去農村的調研中，遲福林看到一位老人只有一條腿，家裡還有一位老太太臥床不起。他問鄉鎮幹部這樣的家庭是否能得到補助，得到的回答是申請了3個月給了5元錢。“我當時和總理說，這事我聽了很心酸。農村應該儘快建立最低救濟制度”。

2006年，遲福林在參加溫家寶總理主持的“十一五”規劃座談會時，再次提到農村救濟制度的問題。當時規劃中寫道，“十二五”期間國家鼓勵在有條件的地區實行農村最低救濟制度。而遲福林認為，應該在“十一五”末期就在全國範圍內建立這項制度。

第二年，國務院發出了《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，比原計劃提前了四五年。“我們感到很高興。無論是不是我們提的建議起了作用，但我們的建議和中央的決策是一致的。”遲福林說。

國務院發展研究中心研究員倪紅日卻有些遺憾。

1997年亞洲金融危機後，中國在財政政策上面臨選擇：是繼續適度從緊，還是調整為適度放鬆。時任總理朱鎔基，要求包括國務院發展研究中心在內的各有關部委提出建議。

“我們建議應該擴大國債。”倪紅日說，國務院採納了這個建議，擴大了國債發行用於基礎建設。可是發債是有界限的，雖然中央重視風險控制，但後來一些地方政府突破了限制，大量靠發債解決發展中的問題，導致債務規模不斷擴大。

倪紅日說，一些建議雖然在當時解決了問題，但如果智庫人員在政策跟蹤上做得不足，不能夠連續地提供決策建議，可能就會留下遺憾。

本版文/本報記者　劉一 製圖/巨琳

中共中央、國務院部分直屬智庫機構

中央財經領導小組

組長：李克強兼任

中共中央財經工作領導小組辦公室主任劉鶴

組成人員：一般由國務院副總理、國務院秘書長、發改委主任、財政部部長、中國人民銀行行長、國資委主任、證監會主席、保監會主席、銀監會主席等財經官員組成。

中央黨校

校長：劉雲山

中央直屬重要部門，是幹部加強黨性鍛煉的熔爐，黨的哲學社會科學研究機構。經常參與起草各項報告。

中央政策研究室

主任：王滬寧

中國共產黨最高智囊機構。是中共中央直屬機關。

國家行政學院

院長：楊晶

國務院直屬事業單位。是培訓高、中級國家公務員的新型學府和培養高層次行政管理及政策研究人才的重要基地。

國務院發展研究中心

主任：李偉

直屬國務院的政策研究和諮詢機構。研究國民經濟、社會發展和改革開放中的問題，為黨中央、國務院提供政策建議和諮詢意見。

國務院研究室

主任：謝伏瞻

承擔綜合性政策研究和決策諮詢任務。為國務院主要領導同志服務的國務院辦事機構。負責起草政府工作報告。

國務院參事室

主任：陳進玉

國務院直屬的主管政府參事工作的機構。是政府決策的智力支持機構。

中央和國務院各部委下設的部分研究機構

發改委宏觀經濟研究院

院長：朱之鑫

直屬發改委，以政策研究和諮詢為主，參與起草調研五年規劃、參與發改委政策研究制定。

部分學術機構

中國社科院

院長：王偉光

中國社會科學院是中國哲學社會科學研究的最高學術機構和綜合研究中心。下屬很多研究院多是政府部門智囊。