公海服務全世界 你只關心200海里？

公海正面臨其生態系統健康和生產力週期性衰退。現在正需我們團結急切、果決地行動以逆轉這龐大的全球公共領域的衰退，否則將是一種對現在和未來世代不可饒恕的背叛。

──2014全球海洋委員會報告

不管你稱呼它們為「公海」、「邊界水域」、「國際水域」或「各國管轄以外的區域」，這些遠離陸地的開放海域一直吸引著人們前往探索、貿易、征服、戰爭或享受一場純粹冒險的旅程。本文將向讀者們介紹這些遙遠海域的定義、位置、治理、效益和挑戰，並且簡短描述2014年海洋健康指數如何評估這些海域的健康。有興趣的讀者也會在這裡找到一篇有關深海的相關文章。

信天翁、鯨魚、海龜、北極燕鷗、烏龜、金槍魚類、劍旗魚類、鯊魚和其他許多物種為了覓食和繁殖，可能需要橫渡數千里水域。而人類是最晚加入這一系列歷史久遠的長程海洋旅行者的成員。經由太陽、星星、風、水流、氣息或味道、體內磁羅盤、海洋聲音變化及其他感官指引下，這些環遊世界者年復一年通過地球上最遙遠的水域找到回家的路。

然而在人類城邦崛起後，所有的海洋遊子都缺少一種航行意識──區分不同海域的擁有者──這對這些生物們是全然陌生的概念。

大部分的動物都會暫時占領和捍衛某些領域，即便可能僅是築巢地點、雌性周遭的動態區域、或覓食場所。可是僅有數種動物會保衛大範圍活動領域，因為這耗費太多精力。然而，這許多物種構築了複雜的海洋生態系，形成「海洋空間」，而人們也在這空間中活動。

海洋 屬於誰的？

這項體認是聯合國海洋法公約（UNCLOS 1982）管理人類海洋活動的條約的基石。聯合國海洋法公約的這項決議，聯大第2750號決議C第25條（UNGA Resolution 2750 C （XXV））明確承認人類、海洋生物、經濟、政治、科學和科技間的相互依存關係，強調了在密切的國際合作框架下必須將這些視為一個整體。

文化和對交易商品的需要，讓人類異於其他物種。隨著開始使用海洋貿易路線運送更有價值的貨物，王國們建立海軍以保護貿易船隻，並且開始探索、征服與開拓新疆域，也用來控制領地周邊或連接殖民地到母國的海洋。一開始，海域主要以保衛能力粗略劃分範圍；而後隨著導航技術的進步，對於海洋領地的主張逐漸穩定且詳盡，直到（第三次）聯合國海洋法會議中決議的海洋法公約（UNCLOS1982）的編纂，正式確立現代海洋領域的劃分。

因為不同專屬經濟區（Exclusive Economic Zones， EEZs）或公海的法律、習俗或執法成效的差異，可能使這些生物受到不同程度的保護，這些領域劃分對海洋物種而言，幾乎完全不重要。然而，海域界定對各個國家卻非常重要，因為公約規定了領土國有哪些權利，能掌控各種資源和用途及其他國家有哪些導航、穿越、漁業等等的權利。

但是，如同下圖上的淡藍色塊所示，專屬經濟區（約1.3億平方公里）涵蓋了少於40%的地球總洋面（約3.6億平方公里）。專屬經濟區一般是指從領海基線向外延伸200海里（「群島」國的專屬經濟區可以相當龐大）。然而有時候專屬經濟區實際上沒那麼大，例如：地中海區域各國宣稱的200海里往往相互重疊。

如果一個國家能證明其大陸棚延伸至海洋遠處，專屬經濟區則可能廣至350海里（560公里）。在任何情況下，每個國家都有權管理其專屬經濟區海域和大陸棚區海床和底質內的「環境」和「海洋生物資源」。各國對於在北冰洋擴展「領土」，「專屬經濟區」和「大陸棚」特別感興趣，因為最近海洋冰河融解，伴隨著開發大量儲存於此的石油、天然氣和礦物資源的潛力。

而我們感興趣的是上圖顯示為深藍色塊的另外60%海洋。這些部分就是公海，雖然公海涵蓋了46%的地球表面（佔地球約5.1億平方公里表面積中的2.3億平方公里），它不屬於任何國家，是真正的「國際水域」，由地球上的70幾億人所共享。

公海資源：漁業

公海開始於國家對海洋督權的結束。因為它們超出了各國的管轄範圍，協調管理的責任主要落在由國際條約為基礎建立的一個複雜組織網絡，各國基本上保留了執行管理職責的責任。「船旗國」有責任管理所屬的船隻和公民。舉例來說，所有船隻必須懸掛其「船旗國」的標誌，否則可被視為無國籍船隻。於1994年生效的聯合國海洋法公約（UNCLOS）經過大多數國家的同意（特別值得注意的是其中並不包括美國），也被大多數國家承認是現行的海洋國際習慣法。

下圖中所示的所有組織都是經由條約立約國所成立，並包括來自締約國的每一個成員。組織這麼多參與者進行官方協商的成本和細節安排限制了能討論的議題、決策速度和往後的執行。會員國不同的價值觀、利益和目標，也可能會進一步增加協商的複雜性，更不用說會員國最痛恨放棄對所屬船隻和公民的控制權。 除此之外，國際機構監察活動或執行條約義務的能力也有其限制。漁業管理就是一個例子，有11~26萬噸間的漁獲可能是來自於非法、未經報告或不受管制（IUU）的漁業行為，高達全球總漁獲量的1/4，每年相關經濟損失在100~240億美元。

現有的公海治理架構薄弱、零散且執行不力。不同機構監管不同的行業和部門，而在許多情況下，現代以生態系統為本的管理、防範原則和污染者自付原則的施行還有待加入討論。

當前海洋管理的方式並未為公海生物多樣性的提供足夠保護，也無法促成海洋生物資源永續和公平利用。（來源:全球海洋委員會報告2014）

公海資源：航運

全球包括集裝箱船、油輪、輪、軍艦、遊輪和其他船隻的船隊，載著大部分的加工品、食品、石油、其他生活必需品和人們，跨越由數千英里海洋分隔的陸地。你可以在這個網站（www.vesselfinder.com）上看到許多船隻的即時位置。

如圖所示，全球航運之繁忙。然而這遠遠低估實際狀況，2005年全球約有30,851艘大於1000噸的船隻，僅僅11%呈現於此（Halpern et al. 2008）。

深入海中央，除了偶然可見的海鳥、海豚或成群飛魚外，可以有幾小時甚至幾天看不到什麼海洋生物。然而如果你穿透水層往海裡看，特別是擁有高浮游生物產量的湧升流和匯聚了海洋生物的海流匯集處，就是有可能看到充滿生機的所在。這些生機是公海漁業資源的基石，為人類帶來主要利益有：鮪魚、旗魚（如劍旗魚、傘狀旗魚和槍魚）及其他魚類等海產構成全球總漁獲量的10~15% ；或對人類具有特殊意義的標誌性物種，比方鯨魚、鯊魚和數以萬計的海洋動物和植物代表構成複雜的海洋生物多樣性。

海洋健康指數組織評估的其他利益，如海水養殖、自然（非食品類）產品、小型漁業就業機會和海岸保護因為不發生在公海上，因此無法進行評估。另外2項指標，旅遊和娛樂及生計和經濟，在公海中代表則是豪華遊輪或商船航經的海域。然而，這些活動的利益歸屬於船隻起始和造訪的國家，而非開放海域本身。

因此，從每艘航行公海船隻的建造、港口作業、船員、貨物或旅客所產生的工作、薪酬和利益也由進行這些活動的沿海國家或地區得利。公海提供途徑給這些活動，卻無法從這些活動中獲得正面價值。事實上，公海得到的卻是諸如污染、噪音或其他的負面影響。

因此海洋健康指數組織僅針對公海海域僅以3個項目進行評估：糧食供應（以野生漁獲為代表，目前並沒有在公海進行的海水養殖）；地區意識（海洋文化、傳統、精神和審美價值的無形效益）；與生物多樣性（以其物種子項為代表）。由於缺乏可靠數據，我們無法評估海底棲地的健康。預定將在今年年底發布的2014年海洋健康指數，將首次揭露15個聯合國糧食暨農業組織統計區域（南極地區分別評估）所涵蓋的公海在這些項目的得分。

公海資源：氣候調節

公海（和深海）提供了全球另外一個利益：氣候控制。然而這是目前海洋健康指數不列入評估的項目。地表水吸收了楊光照射地球表面帶來的熱量，透過風和水流運輸到全球的地表水和深海中儲存，從而調節陸地和海洋地區的氣候。海洋也從大氣中吸收大量二氧化碳，調節全球暖化的速度，卻也造成了海洋酸化。某些浮游生物，特別是翼足類、有孔蟲和球菌藻，利用部分海水中的碳以製造碳酸鈣外殼而舒緩了海洋酸化的速度。

這些小生物死後，牠們的殼沉入海底，成了大部分海底沙泥的一部份，殼內所含的碳將被長久封存。不幸的是，增加的海水酸度使得這些微生物更難形成殼，所以未來牠們調節氣候的功效可能會降低。

海洋及其邊緣棲息地，紅樹林、海草和鹽沼，以同樣程度總共吸收了大約1/3人類燃燒化石燃料所排放的二氧化碳。海洋健康指數透過測量其規模和狀態的變化，評估了那些邊緣棲息地繼續儲存碳的能力，但開放海域碳儲存能力的變化尚無法評估，因為測量方式還不夠精確、頻繁、也不夠普及。

莫讓海洋枯竭 現在開始關心

海洋曾因範圍廣闊而被認為不會受到人為影響，但我們現在已經認知到，整個海洋，沿著每個專屬經濟區的海岸都受到衝擊。海洋資源過去也被認為是無窮的。舉例來說，偉大的英國生物學家湯瑪斯‧亨利‧赫胥黎在1883年於倫敦舉辦的漁業公約會議開幕演說中承認，沿海漁業，如牡蠣或鮭魚，是可能被耗盡的，但他接著陳述：「我相信，鱈魚、鯡魚、沙丁魚、鯖魚，還有可能，是所有大型海洋魚類，都是取之不盡，用之不竭的。也就是說，我們不管做什麼都不會嚴重影響到魚的數量。任何規範這些漁業的企圖，根據這個觀點，似乎都是枉然。」根據今日聯合國糧食暨農業組織的報告，全球漁業的87%卻不是已經過漁就是已經被充分利用。

我們不知道公海的未來會如何，能不能繼續提供可靠的食物來源？人類會不會試著減少大氣中二氧化碳濃度並以鐵、氮或磷肥增加浮游生物生產力以支撐食物網？石油生產或礦產工業會不會擴展到公海海域？這些決定會影響到公海及地球上生命的許多層面，因此需要所有負責管理公海的機構仔細討論。

※ 本文翻譯自海洋健康指標組織（Ocean Health Index），該組織致力於使用多種指標評估許多區域、國家的海洋健康狀況，其中包含：海岸保護、觀光與休閒及漁業資源等許多面相，希望可以使大眾及各國政府更加重視海岸／海洋管理問題及相關政策的制定。