其次，調查權尚可結合制裁的能量，制定真正適合的法律。美國國會曾成立甘迺迪總統遇刺案、越戰美萊村屠殺案、尼克森水門案、伊朗軍售案、太空總署火箭爆炸案、911恐怖襲擊事件等調查委員會，即為顯例。

總統制的美國基於行政與立法權力制衡的設計，在國會無質詢權的情況下，聽證權成為立法監督的主要利器；再者，國會有彈劾政務官及法官的權力，在彈劾案審查時必須進行調查，而聽證即為調查權的重要手段。為了議事效率起見，聽證又分正式及非正式兩種形式，前者被稱為準司法式聽證，僅少數專案調查或行使同意權時使用，後者被稱為辯明型聽證。絕大多數的立法或監督的議案均使用非正式的聽證，相當於我國的公聽會。

內閣制的國會雖仍擁有調查權，但卻認為本質上立法職權均隱含了輔助性的調查權，即藉聽取報告與質詢權、議案審議、公聽會、文件調閱、專業幕僚研究報告、不信任投票等即可達成一般國政調查與監督的目的。除非遇到特定事件發生，在極少數情形下，經黨團運作及議院決議後，才可組成特別調查委員會，進行非常態的調查，例如日本的福島核電災害調查委員會。

立委顧立雄的提案並無針對特定事件所組成調查委員會的要件規範，除院會決議外，各委員會經二分之一以上委員同意，亦得設調查專案小組，對相關議案或與職權有重大關聯事項行使調查權。此外，委員會為審查院會交付之議案，得舉行聽證會。然而立法院委員會席次為13至15席，其決議只需要出席有3人以上在場者的過半數通過，其決議數應為世界最低人數紀錄，國人怎能相信立委不會濫用調查小組進行政治鬥爭呢？

再者，調查與聽證兩者具有體用的關係，只有特定專案調查時，始能啟用具準司法性質的聽證，而絕大多數議案審查僅舉行公聽會即可，但立委們是否能辨明聽證與公聽會的差異，而不致濫用聽證權呢？

各國因憲政制度的不同，對國會調查權的規定雖略有差異，但在立法與行政權發生不可妥協的衝突時，須經院會決議成立特別委員會方可行使的限制，並無二致。立委提案引用外國法制，應師法其調查權發動的時機與要件，以及院會交付委員會審查的議案，以公聽會為蒐集立法資訊的主要工具。期盼立法院能妥善處理此次調查權法制化的修法，終結國會亂象。（作者為中央警察大學法律系兼任教授、前立法院法制局長）

意識到各國單打獨鬥不是正辦，近期國際組織呼籲各國應透過國際協商，通力合作，共同採取有效措施，一起使力來使全球景氣脫困的聲浪，越來越高。例如，2月底G20財長與央行行長在上海開會，IMF於會前即呼籲G20應通力合作，採取「大膽行動」支撐需求，提升景氣；會後主辦單位發佈之公報，也揭示「G20成員同意將各自及共同使用所有政策工具，包括貨幣、財政和結構性改革政策，以實現提振全球增長的共同目標」。

單一國家政策之所以成效有限，主要原因之一是受到全球化之影響。首先，就貨幣政策觀察。在金融全球化下，資金的國際流動性相當高，使得各國的股、債、匯市等金融市場緊密相關，股價、利率與匯率等在各國間產生連動現象。當單一國家採行降低利率、存款準備率或量化寬鬆等寬鬆性的貨幣政策時，其國內利率之下滑皆導致大量資金外流；一方面使留在國內的新增貨幣或資金量大幅萎縮，故在提振國內景氣方面所能發揮之效果大打折扣；另一方面大量外流的資金，則對外國（尤其是金融市場規模不大或發展未臻健全之新興經濟體）的金融穩定（包括股、匯市）產生顯著衝擊。又寬鬆的貨幣政策也將導致本國貨幣貶值，進而誘發其他國家的貨幣競貶現象。

全球化下單一國家擴張性財政政策成效之不彰，亦與全球化使各國的實體經濟透過貿易產生了高度的關聯性密切相關。各國在生產上皆使用了不少來自他國的進口原物料、零件與半製品，故而消費、投資與出口等最終需求支出，都含有相當比例的進口成分。許多國家的國內投資活動所需要的機器設備與技術專利等，更多為來自國外之「舶來品」。因此，凱因斯理論所強調擴張性的財政政策透由對內需的提振，以及其隨後對所得所將引發的乘數效果，有相當比例（即進口占GDP比例）外漏至外國，未能在國內發揮作用。

此一外溢至外國的需求增加，有提振他國景氣的「外部經濟」效果，甚至還可能藉由外國所得因而提高、進口增加，終使本國輸出至外國的出口隨之上升，而使本國獲益。然而，此作用必難彌補原始乘數效果之縮小幅度。因此，財政政策效果的外溢，對實際負擔財政支出、希冀提升本國內需與景氣的的政策採行國而言，終究是政策效益的一種漏損，故而降低了財政政策的景氣擴張效果，甚至進而降低了各國採行擴張性財政政策的意願。

相對於一國的單打獨鬥，若是各國經由協商，共同採取適當的寬鬆貨幣政策，各國之利率水準將同時下跌，所引發資金在國際間流動，以及各國匯率相對波動之幅度，必將大為緩和，寬鬆貨幣政策在各國境內發揮的效果也將獲得強化。

又若各國共同採行擴張性的財政政策，各國除了可享受本國政策的景氣提升效果外，也可同享他國政策的外溢作用；換言之，對財政政策的外部效益，各國同有付出，也都有享受。如此，各國採行擴張性財政政策，負擔必要財政支出的意願即可提高；全球景氣在各國同時共同使力下，也必可快速復甦。

2008年爆發的全球金融海嘯，對國際經濟金融的衝擊相當鉅大，幸而當時各國共同推出強烈的寬鬆貨幣與財政政策，使危機在2010年即迅獲紓解。目前，欲使全球經濟重獲前進動力，所需要的就是類似全球金融海嘯期間的各國政策合作。故而，個人相當樂見G20在2月底的財長與央行行長會議上，已達成共同使用貨幣與財政政策等工具，來提振全球景氣之初步共識。

最後，補充說明一點，在全球金融海嘯期間，一些國家的過當財政擴張，隨後引發了主權債務危機，致使各國目前對寬鬆的財政政策多所忌諱。不過，個人認為全球仍有不少國家，其政府的累積債務占GDP比重仍不高；或政府的債務主要是內債，甚少外債；或是其貿易收支長期呈現盈餘，意即國內存在過剩儲蓄。這些國家若適度擴大政府公共支出，應皆不致引發主權債務危機，故都還有採取擴張性財政政策的空間。個人也認為，台灣同時具備以上三條件，故也應加入國際上共同擴大財政支出的行列。

http://www.chinatimes.com/newspapers/20160311000089-260202

最近各黨團都提出國會改革方案，民間監督團體也提出不少建議，但這些改革方案都沒有觸及問題的核心。這些年來，台灣民主體制運作失靈的主要根源在行政、立法關係嚴重失衡。

立法院慣例 台灣獨創

近年來，一方面立法院不斷片面擴權，將自己的制衡權力無限上綱；另一方面，立法院淪為委員撈取個人資源的政治競技場，多數委員無意投注心力於法案審議。其結果是，立法績效與立法品質極其低落，帶動社會進步與提升國際競爭力所需的關鍵立法長期卡在立法院。個別立委為了滿足背後支持者的要求，動輒向行政機關提出需索或施壓，導致行政權的運作支離破碎。而國家的行政體系資源、精力與士氣又不斷被損耗，社會菁英更普遍不願出任公職，就是因為擔心在立法院受到屈辱。

與歐美民主國家的國會運作相對照，立法院許多議事慣例都是台灣獨創而全世界所無。例如黨團協商機制將正常的委員會機制架空，議長主導下的密室政治，完全違反了代議民主與民主問責的基本原理；又如，採取冗長的總質詢制度，只是為滿足每一位立法委員的問政需求；還有，國會議事經常都是在未足法定開會人數的情況下進行，委員簽到後就可以早退，委員會審議法案時實際在場人數只剩下3、4人的情況非常普遍；此外，只有我們國家允許電子媒體攝影機可以堂而皇之地進入議事會場，為了衝收視率的電視台與急於作秀的立委形成緊密共生關係。可悲的是，台灣民眾對這些憲政亂象已經見怪不怪，政論節目也把這種病態視為常態。在不知不覺中，民主治理品質不斷被耗損，台灣更付出鉅額的社會成本。

行政權早已失去對立法的主導權。任何法案除了行政院版本外，個別委員都會提出各種替代版本與修正提案，然後全部併案審查。行政院版本如果有幸進入三讀，也一定被修改得體無完膚，更多的政府法案是胎死腹中。許多財經法案中的關鍵條文經常被抽梁換柱，在這些個別立法委員提出的修正案背後，經常可以看到金主與利益團體的身影。

在歐洲內閣制或半總統制國家，政府提案一定享有優先審查的待遇。在美國三權分立體制下，雖然個別國會議員經常主動提案，但內容一定經過國會法制顧問的過濾，而必要時總統還可以動用否決權。

立法壓行政 明顯失衡

立法院對於行政官員的精力與士氣的耗損更是驚人。全世界沒有一個正常民主國家會讓日理萬機的行政首長耗費如此多的時間與精力，來滿足個別國會議員的政治表演與選民服務需求。在典型內閣制國家，內閣需要赴國會接受反對黨詰問的次數與時間都有嚴格限制，通常每個星期加起來頂多是數個小時。進行總質詢時，反對黨一定是派出擔當影子內閣的資深議員發言，與內閣進行旗鼓相當的政策辯論；絕不可能出現個別議員荒腔走板演出的畫面，絕大多數資淺議員也只能在一旁靜坐觀戰。

對照於美國的三權分立，我們的失衡狀態更是明顯，美國的行政部門首長親赴國會的次數屈指可數。例如，2015年一整年，美國國務卿凱瑞僅僅6次應邀親赴國會聽證，其中4次是分赴眾院與參院，各半天。還有2次是為國務院預算審查而赴眾院備詢。聯準會主席葉倫也僅僅4次赴國會報告與備詢，其中2次是每半年向國會提出貨幣政策報告的法定義務。至於各部會次長或署長赴國會聽證的次數就更少了。

所以美國國會雖然發揮了制衡功能，但不會影響政務的正常推動。部會首長每次赴國會聽證都是重頭戲，準備發問的國會議員都一定做好充足準備，新聞媒體也一定派出有專業素養的資深記者深入報導與分析。我們的很多立法委員問政都是即興演出，電子媒體報導喜歡採集戲謔畫面，相較之下形同兒戲。

過去十幾年來，立法院在院長帶頭下不斷創立新的問政慣例，讓立法委員有機會要脅部會、分食行政部門的資源大餅。席次減半更助長個別委員的威風，少數人可以在委員會裡興風作浪。無分藍綠所有立委都享受到國會片面擴權的甜頭，而且胃口愈來愈大。

少數立法委員可以在總預算審查過程中偷偷夾帶千奇百怪的附帶決議，並動輒凍結特定預算科目，藉此要脅部會。2、3位委員就可以輕率在委員會提案通過沒有拘束力的決議，卻要求行政部門把自己雞毛當令箭。行事風格大膽的委員甚至將部會次長或司長直接約到自己的辦公室，當著廠商與金主面前「喬」事情。

難怪許多企業老闆、產業公會、職業公會都逐漸明白政治獻金是一本萬利的好買賣。因為透過立法委員可以脅迫行政機關，可以幫自己偷渡條文，或在關鍵時刻阻擋下對自己不利的法案。現在甚至可以透過立委提前施壓，讓法律草案還沒有踏出行政院大門，就已經被迫轉彎。

紀律蕩然 政治馬戲班

我們的立法院一向嚴以律人、寬以待己。立法院早已是紀律蕩然無存的政治馬戲班，各種自律機制形同虛設。我們立法院只缺一棟像樣的國會大廈，但是在委員薪資、特權、辦公費與助理人數配置等方面，均明顯超過所有歐洲國家的國會議員。即使在美國，也只有聯邦參議員的待遇與配備超過我們立委。但美國的人口是台灣的14倍，國力是我們的30倍。

現在部分立法委員還醞釀立法院擁有調查權，可以任意傳喚社會人士到立法院作證，並對不合作的證人課以藐視國會罪。在台灣這樣一個認同撕裂，民粹氣焰高漲，網路媒體助長社會情緒暴衝的政治生態下，國會調查權很容易被濫用，我們必須記取50年代「麥卡錫時代」美國國會濫用調查權進行誣陷與整肅的歷史教訓，防止其在台灣重演。

要矯正國會亂象的第一步是將立法院的席次恢復到200席以上，而且其中半數以上是政黨比例代表制選出。其次是行政權要挺起腰桿，透過樹立新的憲政慣例與大法官釋憲，畫出清晰憲政分際，拒絕違憲違法的國會決議，不容許立法權直接干預行政權運作，更要維護行政官員的起碼尊嚴。還有，電子媒體攝影機必須撤出國會議事場地，改由祕書處集中提供轉播畫面。釜底抽薪之計，是回歸內閣制的憲政設計，讓行政權與立法院多數直接聯結，政黨菁英都進入立法院。

問題是，國會今日已經成為民主轉型除三害之後的周處，我們可以期待食髓知味的立法院洗心革面、自廢武功嗎？（作者為台灣大學政治系教授、中央研究院政治學研究所特聘研究員）

如果委員會算出來四種選擇，要民眾從中選一個，我覺得大部分人可接受。過去政府總是只說某項要不要增加，結果總變成當事人說不要、非當事人說要，這樣沒有意義；若採委員會以總體圖像來思考、再設定選擇題的全新溝通模式，結果應該不同。

討論稅不能一個一個談，這樣永遠會有別的國家比較低，講到營利事業所得稅，就有人說香港才多少；講到證所稅，就有人說亞洲有多少國家沒徵。單項討論稅，比來比去永遠輸給避稅天堂開曼群島。

委員會在設計組合方案外，也要有能力以數據說服民眾。以政府支出方面的年金為例，目前軍公教所得替代率在百分之七十幾至九十幾，比起經濟合作暨發展組織（OECD）三十幾個國家都高很多。委員會可列出客觀數字說服全民。

至於委員會組成，可以像英國經濟學家Anthony Atkinson新書《扭轉貧富不均》所說，制度性地納入工會的人或弱勢族群，這是未來主政者在傳統三三會、五大工商團體外，必須多花時間溝通的對象。畢竟傳統幾大團體的工廠核心往往已移到越南、大陸，在台灣只剩白領，心中根本沒勞工，主政者若仍只跟這些團體談，政策會扭曲。

主政者若組成委員會，就該尊重他們的決議。以馬英九總統調降遺贈稅爭議來說，當年台灣遺贈稅在全球算低，該不該調降的是非問題其實很清楚，當年賦改會專案負責者也只建議將遺贈稅免稅門檻提高，沒建議將遺贈稅率降到百分之十，可是政府卻硬搞降到百分之十。這就是政府偏聽偏信、被奇怪的人包圍的結果。

在設立委員會外，政府也要用對溝通方法。人民過去不接受加稅，原因包括政策不夠公開透明，方法也不對。只要政府清楚說明國家困境，用對溝通方法，並善用民意「社會運動」的力量，其實人民會接受，台灣人沒那麼不理性。

政府在面對民意壓力外，還會面對政商界等各方阻力。任何政府都該知道，有權力就會被包圍，做決定都存乎一心，關鍵是不要忘了來幹嘛。很多從政者都不知道自己被包圍，偏聽偏信都不是故意的，主政者只能隨時反求諸己。

不過各國因有不同歷史背景，社會不平等發展脈絡不大一樣。以英語系國家如美國、英國來說，社會分配不平均很重要來由來自CEO薪水很高，公司肥貓多；歐洲、日本等老國家則是因貴族階級勢力影響大。

至於台灣，一九四○年代國民政府來台時，當時的日本大企業就全都變成國營事業，例如台糖等，變成是政府最有錢，因此沒有貴族留下來的影響等問題。另外，台灣CEO的薪水也不算太高，分配不正義脈絡和其他國家不同。

台灣分配問題 看動態不平等

我認為，現今台灣的分配不平等狀況，最適宜用「動態不平等」分析。在學理上，「不公平」向來有多種意義，比起著重任何一個時點所得分配平均與否的「靜態不平等」，我一直更關注「動態不平等」，舉例來說，父母屬中下階層者，子女若夠努力，仍然沒機會往上攀升。

我最喜歡的廿世紀哲學家Ronald Dworkin說「公平的社會應是endowment insensitive, ambition sensitive」，彰顯了動態公平的核心概念。其中ambition 是指個人的努力、拚勁；endowment指無關個人努力的、生下來就給定的資源或機會。

我們若拿一九七○年代前行政院長孫運璿和近年台灣的產業政策相較，會發現當時企業家若去找孫運璿，孫運璿都會說只談政策、不談個案，因為他那時代還沒超大企業，所做都是在培育新興產業，不知未來誰大誰小。因此孫運璿的政策就是扶助第一代企業家，和現在的產業政策很大差別是不知對方將會變如何，服務對象可說不特定。

贏家已出頭 政府繼續幫後代？

然而現代的台灣，第一代企業家早已傳到第二、三代，以致政府要扶助產業，對象都很明確，這就不大符合Ronald所說「公平社會應是endowment insensitive」。有些人會說現代畢竟不是威權時代，而是民粹時代，但並沒講到核心：孫運璿做政策的環境盡管與威權有關，但以前要扶助產業是不知對象是誰，現在則是winner已存在，而且還要幫他持續winning。

越有錢的人 越靠房地產賺錢

在世代財富世襲狀況下，若真要做到分配公平，就該搞清楚有錢人所得結構為何，又到底靠何賺錢。例如有資料顯示，越有錢的人，財產越來自資本所得，而且很大比例是靠買賣房地產，不只是股利所得。

現行土地增值稅採分離課稅，是因為一般認為買賣房地屬偶發所得，並非常態；但在這份資料顯示，買賣房地根本是有錢人賺錢的常態性主要來源，難怪曾有電子大亨說做辛苦這麼多年，結果發現賺的錢還不如炒房地產賺錢多。

改善炒房地問題 三法同時走

要改善炒房地問題，我認為有三個方法。首先是今年開徵的房地合一稅。過去台灣土地是按政府公告現值計徵土地增值稅，增值稅率相對高，以往房地兩稅分開時，有心人士會故意低估房屋價值，藉一稅率高、一稅率低間做手腳，例如把增值高者灌到稅率低者；兩稅合一後，就無處可逃。

政府還該調漲土地增值稅稅率。台灣過去是增值課稅多，但持有稅低，房屋稅和土地稅率都不高；國外則是房屋稅、土地稅等持有稅高，增值稅較低。然而台灣這本來較高的土地增值稅，後來已從百分之四十到六十，降到百分之二十到四十，未來有調整空間。

土地公告現值也該調高。土地公告現值過去是是三年才調一次，但地方政府因怕得罪票源，不願調整，未來政府應設計一些誘因，去反映土地實價。

稅改怎麼改 最好組成委員會

要實踐分配公平等社會理想，政府當然也該實施相關社福政策，但首先會碰到財政問題。台灣目前財政最大的問題就是稅收不夠，又支出太多。以稅收來說，台灣租稅負擔率只有百分之十二點三，是全球倒數第五，這不論誰來看，都知道一定要加稅，否則政府未來無米可炊；在支出方面，台灣潛藏負債十八兆，包括各種年金、勞保等，也到改革時刻。

政府若真想解決問題，可以組成委員會，設定總目標，要求在一定年限完成，包括租稅負擔率須增加到多少、潛在負債幾年後減到多少，委員會再依此研究哪些問題比較好突破，排出優先順序，規畫出ABC等解決方案組合，讓民眾選擇要哪種組合。

過去政府說要加稅，總會碰到阻礙，例如說要增加遺產稅，當事人就說錢不回來；說要加營利事業所得稅，當事人就說要把公司移到韓國、把帳移到開曼。正因為所有加稅計畫都有敵人，所以我認為需要委員會、需要大的目標。委員會成員除了找出解決方案組合ABC，也要有能力以數據說服民眾，當委員會把資料整理出來，就到人民選擇時刻。

討論稅不能一個一個談，因為這樣永遠會有別的國家比較低，例如講到營利事業所得稅，就有人說香港才多少；講到證所稅，就有人說亞洲有多少國家沒徵。單項討論稅，比來比去永遠會輸給避稅天堂開曼群島。

委員會列方案 人民從中選擇

在政府支出方面，就拿年金來說，目前軍公教所得替代率在百分之七十幾至九十幾，比起OEDC經濟合作暨發展組織國家三十幾個國家都高很多。委員會可列出這些客觀數字，用來說服全民。

我們若問全民台灣十八兆負債要不要改，大家一定說要改，但怎麼改？我認為就該由委員會以職業別等來全面評估社會公平問題，研究可能對策，同時要避免激起太高反彈。例如可以調高勞保上限，但不溯及既往，只從一定日期後開始。

如果委員會算出來四種選擇，要民眾一定得從中選一個，我覺得大部分人可接受。過去政府總是只說某項要不要增加，結果總變成當事人說不要、非當事人說要，這樣沒有意義；若採委員會以總體圖像來思考、再設定選擇題的全新溝通模式，結果應該完全不同。

委員會組成 須納工會與弱勢

至於委員會如何組成，我認為可以像英國經濟學家Anthony Atkinson新書《扭轉貧富不均》說的，可以制度性地納入工會的人或弱勢族群，這才是未來主政者在傳統三三會、五大工商團體外，必須多花時間溝通的對象，保持資訊多元。畢竟傳統幾大團體的工廠核心往往已移到越南、大陸，在台灣只剩白領，心中根本沒勞工，主政者若仍只跟這些團體談、完全聽他們的，政策會扭曲。

我也要強調，主政者若組成委員會，就該尊重他們的決議。以總統馬英九調降遺贈稅爭議來說，當年台灣遺贈稅在全球算低，該不該調降的是非問題其實很清楚，當年賦改會專案負責者也只建議將遺贈稅免稅門檻提高，沒建議將遺贈稅率降到百分之十，可是政府卻硬搞降到百分之十。這就是政府偏聽偏信、被奇怪的人包圍的結果。

用對溝通方法 台灣人會理性

要克服加稅阻礙，除了設立委員會外，還要用對溝通方法。人民過去不接受加稅，原因還包括政府政策不夠公開透明，方法也不對。我認為只要政府清楚說明國家困境，用對溝通方法，並使用社會運動方法激起民意氛圍，其實台灣人民會接受，台灣人沒那麼不理性。

政府也該善用民意「社會運動」的力量。我覺得大家不要高估過往的民粹表現，低估民眾理性，有時這可能只是因為過去欠缺社會運動帶領。台灣民眾其實聽得進去小改變，只是要說服他怎麼做。

有權力必遭圍 政府要有定力

長照計畫等社福政策都需要錢，吃幾碗麵，就要下幾碗麵條，不可能沒錢去做長照。然而不論走稅制或保險計畫，錢都來自人民，增加福利一定要增加支出，政府一定要能以說服人民的社會運動方式去推動稅改。

政府在面對民意壓力外，還會面對政商界等各方阻力。任何政府都該知道，有權力就會被包圍，做決定都存乎一心，關鍵是不要忘了來幹嘛。很多從政者都不知道自己被包圍，偏聽偏信都不是故意的，主政者只能隨時反求諸己。

社會問題 個人須當自己問題

人民也該盡責任。個人影響政策的能力或許微小，但都該take the problems personally，將面臨的困境視為切身問題來改變。

例如年輕人面對低薪，即使在環境內會因為改變不了而吞下去，但在心態上該當成企圖要改變的事情，而且不能只在企業內投入力氣，要在大環境裡也投入。面對社會問題，每人都要抱持想改變的正面態度，問題才會改變。

金控法、證交法……政府須注意

此外，我也要指出台灣過去談分配正義沒人看到的許多面向，例如金控法、證交法、公司法、兼業限制問題等。

以銀行來說，台灣現在除了公家銀行，其他私人銀行多是家族銀行，包括吳家、辜家、蔡家、何家等，既牽涉家族、財團問題，就得要有相當規範。

像現在有人建議金管會應幫銀行打亞洲盃，但公家銀行常被認為效率不彰，若幫私人銀行又很容易被質疑到底是幫家族或國家。我認為政府應盡快解決金控法、證交法等的落差問題，否則若一旦推行政策，很容易遭人民質疑公平性。

產金分離問題過去也長期被忽略。以美國來說，他們早就確實實施產金分離，限制銀行實體經營其他事業，以免造成借錢給不同事業間流動的弊端，也易有連動性風險乃至公平性問題。例如若一家銀行、家族集團在擁有全台十分之一產業，大到不能倒，就不符合產金分離原則，也影響世代流動，都須公司法、證交法等規範。

新政府以創新、就業、分配等民生議題為主軸，並選定亞洲矽谷、生醫、綠能、智慧機械、國防航太等五大產業作為創新經濟的基石，建議新政府聚焦國內投資做為檢視政策成效的標竿，因為投資代表企業對政策的認同，對經濟前景的信心，也帶動消費者信心；更重要的是，創新—不論技術精進或新產品開發，都要靠投資體現，有國內投資才會創造在地就業，才有加薪的機會，經濟轉型才不至於落空。「台灣接單、海外生產」只嘉惠少數人，如果「台灣創新、海外投資」，創新與在地就業無法連接。

投資政策 需要一致性

政府施政缺乏穩定性及可預測性，成為民間投資最大障礙…

近年來，台灣經濟表現落後韓國，最重要的是我國研發占GDP（國內生產毛額）比率與國內投資率雙雙低於韓國，後者平均每年少了8個百分點（23% vs. 31%， 2005-2014）。在各大國際研究機構的投資環境評比，台灣表現優異，比韓國亮眼，但叫好不叫座，台商投資不在台灣，外人投資不到台灣，產業政策是否搔到癢處，國內投資是一項重要指標。

民間投資的最大障礙在於政策缺乏一致性、穩定性與可預測性，除了合法之外，還要符合社會觀感；而社會觀感是一項武斷、模糊的標準，常常沒完沒了，迫得企業到海外投資。

財政收支劃分法的分配不公是另一個投資障礙，工廠落腳的地方政府分配到的稅收少於企業總部的地方政府，以致地方與中央招商不同調，投資者無所適從。所幸，新政府上台之後，在大多數縣市，中央地方同屬一黨，有助協調；但最佳策略仍在修法，矯正扭曲。

企業界也關心缺水缺電等「五缺」，新政府的回應應具體，並應考慮供需的平衡。以電力為例，新政府上台，已確定以綠能取代核能，達到2025非核家園的目標，給我們一個安全乾淨的家園，這是福音。但在現實面，企業界難免擔心電力供應是否穩定，台積電講得很清楚，它的製程先進，一秒鐘都不能缺電。雖然企業可以自力救濟，自蓋電廠，確保供給穩定，但也墊高投資的資本成本，是台灣投資環境的減分。

重要的是，到底缺不缺電，政府應有一套具有公信力、讓企業可以放心的計畫，新政府應責成台電將能源供需估算模型、未來綠能發電及節能投資計畫、針對不同情境的GDP成長率、國際油價等參數值，進行細膩的壓力測試，以昭公信。

除了五缺之外，大多數企業所以不投資，是因為沒有創新，資金找不到投資機會；畢竟，台灣的超額儲蓄高達新台幣2.43兆元（2015年主計總處估計值），資金充斥市場。新政府已選定五大產業作為創新經濟的基石。其角色在於鬆綁相關法規，提供相關基礎建設，這些都是浩大工程。

以亞洲矽谷為例，先看看加州矽谷如何成為高科技創新基地，眾所周知，加州的稅率很高，但有柏克萊、史丹福等名校訓練出來的人才，留住人才的群聚環境，及創新創業所必要的法規制度及基礎建設，尤其是眾多而活躍的創投基金與天使。鄰近的奧勒岡州想要以低稅率和加州競爭，成果有限，無法撼動矽谷的地位。

公共建設 快積極補強

公建支出直直落，企業缺水又缺電，新政府應積極補強…

相對之下，台灣的創投基金規模小，能夠承擔的風險小，集中於成熟期的新創事業，發展亞洲矽谷的挑戰在於引導資金到早期創投。新崛起的數位金融提供早期與成熟期創業者更多元的籌資管道，創業者將創意貼上網路，網民可以挹注小額投資或貸款，給予支持，這種群眾籌資模式對於在車庫創業的年輕人特別管用；利用大數據技術協助風險控管，網路借貸也可以提供中小企業不靠抵押品的融資管道。

無疑的，新型的金融科技有新的風險，政府的角色在於完備相關法規，保護投資人而不阻礙市場發展，投資人保護不在於保證不虧本，而在於確保投資人獲得充分而正確的資訊，以做智慧的決策。

發展創新產業，要避免「台灣創新、海外投資」，否則在地就業加薪一場空。蘋果的創新能量令人驚豔，但在美國本土創造的就業與其所創造的價值不成比例，都是來自中小企業協力廠商的貢獻。這些協力廠商依賴蘋果產品生存，他們開發的Apps又助長蘋果產品的熱銷，可以說是共榮雙贏。給我們的啟示：政府要藉創新創造在地就業，重點在於建立平台與誘因機制，搭橋大企業與中小企業。

國內投資低迷的另一個肇因，是政府公共建設支出節節退縮，已低於社福支出，其對經濟成長率的貢獻從2010年起至2015年為止，已連續六年為負。新政府應以積極態度補強公共建設支出之不足，包括解決缺水缺電等「五缺」、桃園機場第三航道、社會住宅及高齡化社會友善老人的基礎設施、新產業所需基礎建設等，經費浩大，但錢從哪裡來？

財政困難是政府公共支出負成長的主因，一方面是由於稅率偏低，但在鄰近的香港與新加坡都維持低稅負的環境下，增稅的可能性值得商榷。

另一原因在於年金制度的債務，據審計部估計（2014年），三大基金的隱藏債務高達18兆元。年金改革的必要性已是朝野共識，一旦完成，政府財政雖然仍然拮据，應有足夠空間推動重要的公共支出，重要的是，要說服選民公共建設的必要性。

（作者是中央研究院院士）

I· 台灣的經濟發展是如何走向開放之路

大家很難想像，台灣戰後的農業與工業產值分別只有戰前的6成或5成不到，一直要到1952年左右才回到從前的水準。在整個1950年代，台灣的貿易赤字很大，出口產品中糖跟米就占了了8成。台灣無法依靠農產品的出口來彌補龐大的貿易赤字。那台灣經濟是如何在這麼艱困的環境下一步步走向開放？這裡必須提到一個很重要的推手，就是美國的經濟援助。

美援對台灣經濟有兩個的影響，一個是實體面，另一個是制度面。當時全球接受美援的國家很多，但後來經濟上的表現都不如台灣。關鍵因素不在美援的實體面，而是美援對制度面的影響。

回顧1950年代，台灣的工業部門以國營事業為主幹。當時主導美援的在台美國國際開發總署（US Agent for International Development，AID）卻大力主張利用美援來協助民營企業的發展。更重要的是，1958年因為台灣對美元的運用非常成功，美國準備停止經援，乃對台灣政府提出了8點建議，這8點建議事實上就是後來政府19點財經改革計畫的藍本。包括了外匯與金融改革，稅制改革，推動國營事業民營化，成立資本市場等。在這之後的兩年中，政府逐步建立單一匯率制度，並讓新台幣貶值。為了修正幾近苛徵的重稅以及釋出農地供工業使用，1960年頒布了「獎投條例」。1965年成立亞洲第一個加工出口區。這一連串的措施吸引了大量的僑、外資，也鼓動了本地的投資。 但最重要的是，這些投資大部份都集中在出口，並澈底將台灣從一個封閉型經濟轉變成以出口為導向的經濟。

台灣在這一段為期25年的發展期間，締造了兩個世界紀錄。 （1）台灣是第一個開發中國家成功利用貿易當做推動經濟成長的引擎，而且在時間上約早了韓國5年。（2）台灣在這段經濟快速成長期間，所得分配愈趨平均，跳過了開發中國家普遍遭遇到的顧志耐陷井（Kuznets Trap）, 而且物價平穩。台灣到了70年代已經有好多出口產品位居世界前矛，像鞋、帽、成衣、玩具、腳踏車輪胎，甚至縫衣機等。另一個不太被提到的是，台灣為了因應本身龐大下游加工業的需求，在這段期間的後期，也發展了鋼鐵、石化原料以及電子、機械零組件工業，所謂的第二次進口替代產業，或是今天很夯的紅色供應鍊。

II· 台灣如何突破中所得國家經濟發展的困境

80年代中以後台灣經濟又面臨一次鉅變。台灣當時的人均所得已經到了3千美元，達到中所得國家的門檻。台灣要如何繼續向前走，擺脫廉價代工的生產型態，迎接高工資時代的來臨，突破所謂中所得國家經濟發展的困境，是一個非常大的挑戰。另一個問題是，台灣當時每年都出現龐大的貿易順差，最高的時候（1985年）可以占到GDP的20％，而且都來自跟美國的貿易。可想而知台灣會受到多大來自美國的壓力。

果然，新台幣匯率從1985年底的40塊比1塊美元開始穩定持續升值。最高的時侯升到24比1塊錢美金，升值幅度超過了60％，居全球第二，僅次於日本。同一時間新台幣工資每年漲幅都超過2位數。在這樣的情況下，台灣的出口產業勢必無法再依靠由廉價勞工所生產的產品。結果這些產業開始大量外移，而新的出口產品出現了，就是各種石化原料，機械、電子零組件，以及機器設備等。再經過了十年，到了2000年，原料、零件與機械兩大類產品的出口占了台灣總出口的8成，徹底翻轉了台灣的出口結構。這裡還催生了一個新興的IT產業。

III． IT產業發展的基石

2004年4月美國商業週刊的封面報導了台灣的IT產業“Why Taiwan Matters？”很多國家都想發展IT產業，但少見成功。台灣的IT產業是如何發展起來的？

發展IT產業必須有二個條件：充沛的科技人才與龐大的資金。台灣從60年代開始有大量的學生留學海外，其中有4到5成是理工科系專業。這些海外留學生到了80年代陸續歸國，他們學有專精，又有實務經驗，成了發展IT產業不可或缺的基礎人力。

IT產業是一個燒錢的行業，錢從那裡來？台灣資本市場在1990年代市值增加了4.4倍。但同期間，台灣IT產業的市值占比卻從1990年微不足道的2.7％增加到1999的54.2%。換言之，這段期間台灣股市所增加的市值有7成是到了資訊業。IT產業的市值占率到現在都還維持在50％以上。

這裡我們學到一件事，發展產業不是靠口號，也不一定是要靠政策大力的扶植，而是順應市場力量，有足夠的人跟錢。政府能做的是培養專業的人才，而且不一定要自己培養，以及創造一個願意承受風險的資本市場。

IV·產業政策與產業發展

現在我們可以談最後一個問題，產業政策與產業發展的關係。在經濟發展的初期，普遍缺乏資金，市場又封閉，產品是否有競爭力好像不是那麼重要，因為資金投到那裡都會成功。其實並不盡然，因為台灣的國內市場有限，這種封閉 、內向型（inward looking）型的發展非常沒效率，是浪費資源。台灣的產業發展不走當時時髦的重視重工業，輕視輕工業的路線，反而是走務實、發展輕工業，而且以出口為主的路線，獲得很大的成就。

台灣到了80年代中，當以出口輕工業產品的產業發展型態走到盡頭時，也同樣是在外部壓力下，讓新台幣大幅升值，結果促成了產業快速的蛻變與升級。同樣重要的是，得力於早期開放的留學政策以及膨勃發展的國內資本市場，孕育出全球矚目的IT產業。得一提的是，在IT產業中沒有一家是國營企業。

V. 結語

當經濟發展到了一個資金不再缺乏，技術可以自己開發或自國外引進的階段，發展產業靠的是企業家，而政府只在於提供一個良好，富競爭，又開放的經營環境。我想強調的是，政府的職責在塑造開放的環境，而企業家則要勇於面對競爭。

產業發展就像登山，切忌獨行，獨占。兩岸同業、夥伴可多相互切磋，因為，他山之石可以為錯，可以攻玉。

歷經數十年的民主化過程及三波國會改革，民眾對國會的印象仍相當負面，國會改革一直是政治改革的主旋律，但很遺憾的是，多年來各界的專業意見都沒有付諸實現。今年似乎是轉變的一年，各政黨對國會改革都有共識。目前，各政黨已有二十多個國會改革版本在司法委員會，現在正是國會改革的起點，改革前夕，余紀忠文教基會舉辦這次會議，期待彙整各界對國會改革的意見。

我們一般談及國會改革，有一種是簡易版的改革，另一種是複雜版的改革。複雜版的改革涉及到的不是立院一部分的改革，而是關乎到選舉制度、政黨制度和憲政體制，是連環套的關係。當然今天每位專家能夠具體提供一些路徑圖及具體作法，兩種版本都可以盡量表示意見。

正視憲政精神 國會回歸正常化

林濁水（前立法委員）

正常化為基本主軸 忌零碎化

台灣的總統有權無責，但是又寸步難行，因為應該有的權力一點都沒有。民進黨要人民、開放與專業化的國會。但我覺得國會改革基本精神須更務實，而重點則在於正常化。

為什麼用正常化作為國會改革的基本主軸，因為國會裡面太多全世界都沒有的制度，包括協商制度。全世界都有協商，但沒有像我們如此把朝野協商法制化。這些怪制度，都強烈影響國會運作，甚至包括效率、監督能力以及彙整民意的功能都受到傷害。

國會在一黨獨大之下，累積很多怪招，跟過去十幾年的七次修憲一樣：有問題修一下，好像解決了，但又冒出副作用。憲政體制越改越亂，國會體制也越改越亂。因此現在很難一項一項挑出來說要改，應該要完整的檢討。國會改革怪招有四個亂象根源，若不面對根源，註定零碎：

一、由行政院立法局到分贓政治

首先是威權底下行政院立法局體制的殘留複數召委，這是一個大家有觀眾，分贓而治之的局面。兩蔣時代設計了兩個制度，其一是複數召委，全世界沒有一個委員會是有兩個正主席的，而設置目的乃為了眾建諸侯而少其力，分贓而治之。現在的影響是造成分贓，而召委熱衷考察、用專案報告來修理部長，以及兩個召委搶一個法案等問題，嚴重傷害立法效率，並造成朝野對立的堡壘。

其二是委會會輪替制，或大風吹制、反資深制，當時設立目的在於避免委員會因專業和資深而坐大，是蔣家整軍的「將領輪調策略」運用到國會上而造成的。現在的影響則是常常由非資深甚至新科立委召委，立法院的專業、立法效率、精神的延續性都受損。

二、朝野協商 過渡權宜措施常態化

第二個亂象的根源是過渡性權宜措施常態化，最核心的問題即朝野協商機制，現在的說詞為協商機制在於保護小黨並反對多數暴力，但回顧當時的時空背景，朝野協商機制的設立就是要對付小黨，當年個別英雄主義盛行，為了對付這個現象，需要好好協商，這是權宜措施。真正目的在於解決包括各黨及無黨獨行俠，順便緊縮小黨為自己辯護甚至杯葛的空間。

獨行俠風盛行是因為民主過渡期，以及複數選舉制度這兩個作用相乘的基礎背景，但這些都已成過去。當前朝野協商機制獲得利益的就是黨鞭及院長。

三、國會減半 權力大能力小

第三個亂象根源來自民粹主義下的國會減半，委員會太少、專業化弱化、負荷太大以及監督能量不足等問題，造成審查法案預算時，凡事皆推到協商的惡性循環。此外，個別委員權力大增而能力減小。還有票票不等值的問題，使國會代表性和民意內涵出現不相應的落差，民意反應失真，選民的平等權受嚴重傷害。例如：新竹五十多萬人口選一個議員，馬祖一萬人選一個議員，因此國會與民意已經有重大的扭曲。

四、憲政體制不明亂了套

最後一個亂象根源則是我國憲政體制不明，台灣總統兼任黨魁，議長、副主席或中常委皆成總統下屬，對內應該是分庭抗禮，有上下屬關係如何行監督權？總統不兼黨魁，議長兼剛性政黨的副主席或中常委也不對；如果在總統制下，議長就是國會政黨領袖，透過政黨領導國會發揮制衡總統的能量。

國會改革 三階段策略

國會改革策略可依循兩個因素，分別是立法技術的難易，以及影響重大性兩者而定，建議分三階段改革。

第一階段先修國會內規，例如單一召委、廢朝野協商機制（院會只做程序協商，不做實質協商，協商不能推翻委員會決議）、廢委員會大風吹制。以上三項立法技術最簡單，讓國會正常化效果也最迅速且顯著，可儘速在最短時期進行修改。

第二階段較為困難，建議修監察法解決調查權爭議。國會調查權的立法，各國皆有所不同，立法技術高，不宜急就章，讓立法院請願及調查權的行使能夠合作，縱然朝野各黨都把它當作優先議題，但我們必須了解這是快不來的程序。

第三階段則是修憲，解決國會席位太少和票票不等值的問題，讓憲政體制不再混沌不清，使行政、立法及各政黨間的互動分際符合憲政法制。

第一個階段的立法技術最為簡單，一個月就能解決，而最後階段的憲改問題，則是國家全民須共同面對的，若我們不去正視憲政制度中基本架構與基本精神，只做局部的修改，愈改只會累積更多混亂的能量。

三點建議

當下，我針對國會改革再叮嚀三點建議，其一是公督盟的評鑑立委標準做部分調整。立委為了符合公督盟對提案數量的要求，往往為提而提，並非經過嚴謹的法制作業或公聽會過程，導致立法品質敗壞，修改一兩字即成一案造成審查上的困難，在委員會裡一個法案有二三十個提案要併案審查；另外，鼓勵書面質詢，立委助理拼命寫，行政院公務人員也要回覆質詢，像在作文比賽，虛耗在這些事情上等同不用辦公。

第二個建議是廢除朝野協商，我國委員會功能不彰的主因即朝野協商制度。目前八個委員會中，對於有爭議的議案，至少是經過公開辯論後再行表決，朝野協商則僅有兩位總召及院長即可決定，況且協商過程完全不透明，結論往往是「喬」出來的，造成民眾對國會信任度低落，故協商應回歸委員會制度。另一個問題來自委員會審查的專業性，立委跑攤只是藉口，自從改為小選區後，跑攤情況應有所改善，建立委員會權威及召委專業性才是正道。

第三，修憲部分，我反對降低投票權至十八歲與國會改革掛勾。雖然大部分學者對修憲感到悲觀，但百分之八十的民眾贊成要修憲，應盡快去探詢民眾對修憲方向的看法，而不是政客自己決定憲改。

改革三訴求 人民的、開放的、專業的

李俊俋（民進黨立法委員）

我在立院進出二十年，曾擔任過五個不同職務，從國會記者、助理、國會聯絡人、政務官到立委。而目前擔任民進黨黨團第九屆國會小組召集人，上一屆四十位委員中，參加國會小組有十三位，而這屆參加國會小組則有四十二位，可見這是一個熱門議題。我們是否真的能解決問題，才是大家關切的。

民進黨國會改革及落實方案

民進黨的國會改革方案主要有三個訴求：人民的國會、開放的國會以及專業的國會。所謂人民的國會，我們是一個代議機關，代表人民行使立法權，因此國會設計上有無足夠親民，讓人民充分表達意見，這都是我們沒有做到的，包括議事規則第六十一條規範委員會不准旁聽；開放的國會部分則是討論要不要有國會頻道、立即實況轉播，協商也要全程轉播？有無必要可行性？專業的國會則是能提供哪些配備讓立委問政有更有充分的資訊。

落實的方式分三種，第一種完全不涉及修法，包括國會頻道怎麼開，蘇嘉全院長已召集朝野協商。另外，專業、開放的國會總共有七個法要修，包括議事規則、立法院職權行使法、立法院的組織法等，相關條文都要有相關配套。

人民的國會希望更多人參與，這涉及兩個問題，第一個問題是十八歲公民權，到底要不要讓更多年輕人投入關心國會。全世界只剩下台灣要滿二十歲才能投票。在去年六月的修憲並沒有通過，原因是國民黨希望同時討論不在籍投票，而民進黨認為不在籍投票沒有在修憲的層次；而另外一個問題就是票票不等值的問題，這都與修憲有關。

其他廢除監察院落實單一國會，這也是修憲的部分。還有正副院長投票到底是一種選舉行為，還是議事行為。民進黨主張，無論是立法院的正副院長，還有在地方制度法中各縣市議長的投票，都應該是議事行為，所以要記名投票。

至於開放投票與修法較無關聯，比如是否可利用網路做立法的倡議。現在人民有請願權，但請願的效果不大。大家最在意的是聽證權與調查權該如何行使。調查權和監察院的調查權是競合關係，還是同一個職權分成兩個部分。目前立法院只有調閱權沒有調查權。另外，程序委員會期待完全作程序的安排，而非決定那些法案可以討論與否。

落實透明改革及委員會中心主義

有關專業的國會，則希望利益迴避與專職化的立委。擔任立委期間，原職業與兼職都必須暫停，這是在行為法中做一個規範，但這一定有非常多委員有不同意見。國會要透明改革，第一個要被要求的就是立委本身，過去有許多的立委掛名公司董事，繼續承包公共工程，這是要避免的。

此外，強調落實委員會中心主義，對協商有非常大的反感也是來自這裡。很多委員會的討論，因為早上質詢媒體在，下午真正進入逐條討論時，立委都跑光回到選區去。立委不能只質詢，希望對條文內容也要參與討論。

過去有一個現象，委員會沒有討論清楚或缺乏共識的，委員會召委通常就直接送協商。協商在立院的規範，院長只能針對議案有爭議事項始能送協商。未來我們特別要求，若法案中有三分之一無法達成共識，須重新送回委員會討論到有共識為止。

還有議長要中立化，議長中立到什麼程度？是否要透過組織法來處理？還是為大家遵守的常規，都要討論。這些改革民進黨主張分階段解決，先處理完全不必修法的，其次再討論國會相關行政命令部分，第三階段才處理涉及修憲的部分。民進黨這次選舉後，我們面臨社會極大的壓力，民眾期待國會改革盡快完成，因此國會小組希望三月底以前拿出民進黨的版本，並符合社會期待。

憲政改革須高度 體制須確立

江啟臣（國民黨立法委員）

國會改革是一個大至修憲，小至技術性的修正。但我看到憲政制度的紊亂，行政立法關係糾結不清，很多是隨著人在改變，而不是制度。因此憲政制度的改革是國會改革必須要面對的議題。

面對結構性問題 立委擴權須審慎

立院組織本身有結構性的問題，這些不需要修法，行政上就可以處理，例如議事協商紀錄的公開、旁聽專區的設置等。在國會改革上要嚴肅面對的是中長期的問題，國會的權利要大到什麼地步，是只有質詢權與預算權的監督跟質詢，還是要包括調查權；調查權與司法的分際該如何釐清？根據大法官解釋，立委具有調查的權力，在五權憲法之下，我贊成有某種程度的調閱與調查，但不能逾越司法或涉及到個人。

釐清立委職權及行政立法關係是根本

而立委的權力該到多大，是至今無法聚焦的。在這次的總統大選，三位候選人都沒有人談談我們該走哪種制度。中華民國總統成為大小事情都要出來表態，因為是直選出來的。但這樣的總統有效率嗎？能做到什麼事情？憲法裡面沒有給總統的責任，人民要他跳出來；憲法裡面要求總統要做的，人民卻沒有要求。我們談的是國會改革，這已經不是純粹國會技術性改革的問題，不論透明、專業或是效率，有一半是結構性的改革，這才是台灣國會面臨的問題。

以總統的高度，應該跳出來面對這個問題。馬英九第二屆任期最應該做的就是體制的確立，就算沒有結果，起碼應開啟討論的平台，讓我們接續完成。我們希望談的是五權憲法該怎麼改，往內閣制讓權力責任較好釐清，政策執行更有效率，往總統制則是另一種面向的討論，這是不能迴避的問題。

當前的台灣，政務體系有專業，卻缺乏民意授權，民意代表有民意卻無專業，所以總統變成全民的民意代表，而行政院院長連一個民意的背書都沒有。因此，要啟動中長期的改革工程需要一位具高度的人來做此政治決定。

而另一項工作是提升公民素養，讓民眾知曉立委、地方議員、代表及里長職權的差異，以內閣制國家為例，若民眾投票時預期國會議員等同部長層級，其投票標準將會提高，對專業的要求也會大於其他民意代表，相對的政黨於提名時也會謹慎，對國會組成元素也將有所改善。

擴大公民審議 專業猶待提升

黃秀端（公民監督國會聯盟理事長）

國內有史以來對國會改革有這麼大的期望，很難得也是國會改革最好的契機。根據各項調查，民眾對立法院的運作效率及滿意度皆不佳，第九屆開議之後，確實有面對民眾的期待，國會也作出實質回應，包括透明化已經做了不少，黨團轉播及公開會議紀錄也在進行中，即使無聊的協商或會議轉播，網路上更有上萬人觀看，代表民眾有在關心，而這些都是短期內可以做到的。

檢視國會內規 立委里長化

我今天要來談的是國會內部的內規，世界各國沒有複數召委而且委員會輪替，也就是學界批評的遊走於各個委員會，還是很多委員每年換一次，四年換四次，這樣的狀況不可能專業，但即使這邊都改變了，委員會真的能專業化嗎？

因為我們很多立法委員都必須要跑回選區做選民服務，委員不把時間放在委員會審查，如何能專業化？我們到底有什麼方法讓委員會專業化，其中一個就是要教育民眾，民眾把委員當成里長看待，我們付給每位立法委員部長級的薪水，卻讓委員去做里長的工作，太划不來了。

還有，為避免烏龍法案，當法案在委員會審查出委員會之前，是不是要有人看過一遍。應讓法制局的人員看一下，參加委員會會議，法制局可能說人力不夠，可是就法規編制上來看，目前的員額還是夠的。

目前立法院的各委員會只要有五名委員就開議，三名立委就可做成決議，這很可怕。我主張現在無法修憲時，一個委員加入兩個委員會，讓委員多一些，解決三個人就做成決議的困境。

法案審議公開 歐美借鏡

這幾年來，歐洲的丹麥、荷蘭及歐盟等國家，出現類似公民審議委員會性質的機制，目的是針對法案的專業性。碰到專業的立法要怎麼辦，要找一個委員會，由委員會找一些人協助專業立法。要在委員會花這麼多時間討論，委員也沒這麼多時間，把專業委員沒有能力的或是需要很多時間的，交給這類委員會來處理。負責找學者專家來做審議，要很深入討論，針對各個面向討論來做成結論。有些需要加入公民討論，因為有專業性未必是具有可行性。強調過程公開，民眾知道結果。若深入的討論與結果，委員會決議不採用，必須要有強有力的理由說服。

憲政體制仍未明朗

其他還有很多需要改革的地方，修憲問題很困難非短期內能達成。不同政府體制是一定要修憲了，很多民意調查，大家要採取什麼制度是沒有共識的。唯一比較有共識的就是總統直選，這裡有很多矛盾的地方，要內閣制可又要總統直選。

憲政體制與國會運作有很大的關係，牽涉到行政立法關係，國會該如何運作。議長中立化在內閣制沒問題，但在總統制議長扮演的角色是不一樣的。總統制下，委員會的專業一定要特別強，在內閣制就不必然。不過，一一三席不可能走內閣制，議員都去當閣員就沒有議員了，勢必要具備一定數量的人數才能行內閣制。

正視多元代表性的時代意義

范雲（台大社會系副教授）

關於憲政體制，我個人主張參照芬蘭制，此為有總統直選的內閣制，但似乎困難重重，民眾高度不信任國會表現，所以要推動總統直選的內閣制相當困難，重點在於如何說服民眾，

秉持分配正義與多元民主的理念

我關心的是分配的正義與多元民主，國會改革如何更符合分配的正義與多元民主。這次選舉在內湖南港地區有份研究顯示，選舉光有申報的政治獻金就有一千八百萬，事實上都是企業給的為主，其中又有一半來自單一的產業─建商。如果這樣募款選上，能夠百分之百脫離建商的影響嗎？為什麼需要這麼多錢，根據該研究顯示，申報的經費有一半以上花在宣傳上。我這次參選的心得，即使具有一定的知名度，在選區仍很難突破十％的支持。這件事情誰要給你贊助，一定沒有建商願意給我們政治獻金，台灣選舉已經被金錢化了，民主選舉已經不是公開的辯論。

如何多元代表性，回到剛剛提到的協商，現任立委有苦難言。我支持協商結果必須回到院會再表決。協商是利益的讓步，若有公共性，好的協商結果黨鞭有辦法讓他的成員投票出來，畢竟有民意的溝通後才能究責。

公平的選舉制度 方有國會正當性

談到多元，這次綠社盟拿到三十萬張選票，在知名度極度不足的情況下，並以不到一千萬的選舉經費，打敗台聯跟民國黨是相當不容易的。有選舉專家說我們的策略錯誤不夠現實，但若今天在德國的選舉制度下，小黨就有一定的空間，因為德國門檻是二％，選舉補助款是○．五元，上次大選，綠黨的得票數四年就可以拿到四千六百萬經費。

德國聯邦有席次的政黨是六個，拿到政黨補助金的有二十幾個。如果永遠有各種小黨在外面競爭，我想我們的國會一定會不一樣。如果我們要有多元代表性的競爭，更好的國會，要採取降低席次當選門檻，包括補助門檻也要降得更低。未來我認為應該主張總統不應該和國會一起選舉，就像這次媒體都聚焦在總統的選戰，立委的政策辯論空間相對受到壓縮。我們要的是一個更自主獨立的選舉，這不需要修憲，只要簡單的政治決定就可以。選舉制度決定國會的組成，所以不改革選舉制度就無法改革國會。

重建程序正義與國會尊嚴

羅傳賢（前立法院法制局局長）

國會內規與憲政運作的糾結

國會是國民主權的象徵，也是協商民主的最佳場所。「沒有程序，就沒有民主」，「沒有程序，就沒有公共利益」這是議會政治的重要原則。程序的合法，包括了程序的設計與公平的執行，國會改革的內規就是程序的正義。

立院形象不佳的原因，憲政運作的困境絕對是個大問題。憲政體制揉合了總統制及議會內閣制的內涵，將兩套哲理及立基基礎互斥的制度套在一起，運行上就產生先天性困難。

協商制度是時代的產物，長期戒嚴，第一屆老立委數十年未改選，扭曲了民主政治，並留下不少後遺症。國民黨長期控制國會，沿襲舊規，沒有改革的動力。國會建築物無法改建，目前仍是日據時代留下的小學教室進出容易，難以管制攝影機直接拍攝報導，國會尊嚴受損，立院形象不佳。公督盟說只有形象改變才有改建，我則認為惟有改建才有形象改變。

建立國會尊嚴與公開原則

從先進國家的國會殿堂觀之，國會議事進行中，政黨衝突升高與電視轉播不無關係，美國眾議院議長早在五十年前就警告，攝影機直接進入國會，將凸顯議員個人角色，對國會尊嚴必然造成巨大傷害；英國更頒訂電視轉播規則，由國會轉播處執行，導播拍製過程必受嚴格的限制。

建議國會改建，國會主控電視轉播系統建制。大會採完全公開原則，委員會因屬預備性質，與最終決定的大會不同，應奉行委員會禁止旁聽原則，比照先進國家程序，禁止旁聽的目的在於確保委員自由發言及審查的集中性。委員會的旁聽空間有限，報導自由乃成為公開原則的重心；大會完整旁聽及委員會禁止旁聽，但不禁止國會記者採訪報導。

國會的原意為相互說服，總質詢為內閣制的共有特徵，其用意無非是讓內閣首長與議員，進行政策辯論。國會議員對內閣進行質詢，必須製作扼要的書面向議長提出，由議長轉告閣員做準備，質詢時閣員先行針對議員已提出的問題答覆，我國立院也應循用此良善制度。

調查權非常態 法制公正程序是解答

調查權乃非常態，內閣制國會認為，立法職權本質上已隱含了調查權，故調查權的重要性不如總統制國家。常態下一般監督權，包括聽取報告與質詢、公聽會（為民主正當性）、文件調閱、專業幕僚研究報告及不信任投票等配套機制。

建議借鏡日本經驗，於內規中規定黨團或委員提案，必須送法制局進行法制作業。為強化法制局功能，進用法律人才為必要配套，目前我國法制局擁有法律系所學位者尚不到四分之一，距離理想甚遠，尚有待新任院長充實改進。

黨團所召集的會議屬於內部自律性質，並非立院的法定會議，是依自訂的組織規程或運作辦法所為，黨團邀請行政官員備詢，在發言的責任、進行的程序、時間的限制等情況均無法律規範下實施，造成行政官員無法理解及預見的困擾。

黨團對外部人員發生權義關係的事項：理應規範於立法院職權行使法中。終極完美的制度根本不存在，公正的程序才是改革的解答，也是界定公共利益的最佳方法，也就是經過嚴謹的程序，在資訊公開及賦予公平公開參與、溝通或協商下，最後獲得共識。國會改革應首重正當程序設計的建立。程序設計的基準，則為正義及效率。

回首國會建制 話當今政治文化

朱雲漢（中研院院士）

看國會運作及行政立法關係之紊亂

這幾年我鮮少願意談國會或憲政相關議題，我當研究生時，有幸研究並參與憲改過程，如今卻心灰意冷，因為專業學理見解在民粹壓力或當前台灣的政治文化下，皆顯得一文不值，過去推動國會建制與改革的艱辛日子，學界的共識是朝內閣制邁進，縱使早期民進黨在野時也是擁護內閣制的，因為在民主轉型的過程中，內閣制相較於總統制仍是較好的設計，但總統直選議題出現後就一去不復返了。而關於第七次修憲，當時許多學者都不贊同立委減半，認為簡直是災難，如今的後遺症卻是全民共同承擔。

我們國會有很多的慣例及陋習，是全世界所沒有的。其他國家國會議員了解我國的國會生態及制度後，都覺得匪夷所思。立法院過去養成一種本能，凡是內閣制中對職權有幫助的都要，較差的就不提出來比較，之後再去看總統制裡賦予國會的權力，我們沒有的也都想要，造成國會運作及行政立法關係的紊亂。

職權行使的配備方面，我們的確缺乏一個好的民主殿堂大廈。我們較為接近美國的參議院制度，但美國人口是我們的十五倍，國力是我們的三十倍。美國很多國會議員也是選區和國會兩邊跑，現在華府給他們的薪水只能租一個一房，國內旅行也不可能坐商務艙。

痛缺乏專業幕僚 行政體系虛耗

今天我們對國會政治信任度低，其實是整個國家進步的絆腳石。很多重要法案長年擱置，法案審查品質令人不敢恭維。委員提案和政府提案是併案審查，沒有優先順序，這在美國可以運作，因為美國國會法制專業的幕僚體系相當完備，我們缺乏相關配套機制，長年卻如此運作，無怪乎實務上出現問題。

許多部會首長對於一年中花這麼多時間到備詢感到相當頭疼，相較於英國的國會運作中，質詢時間只有資深前排議員（影子內閣）可以問問題一小時，後排議員只能觀摩官員；而日本只有四十五分鐘。美國國會是用聽證的方式，去年一整年國務卿到美國國會參加聽證總共只有六次，其中有四次是參議院、眾議院各半天。我們把整個行政體系決策層虛耗在立法院，這種消耗對國家是慘不忍睹的。

此外，行政資源為了滿足里長式服務的立法委員，我曾聽聞駐外外交官全天候待命，只因為國會聯絡人來電，轉達某委員選區有出國遊學的孩子，背包遺失了需要外交官協助，這些畸形的運作方式，導致立法院無限擴張其權限。

結語

王健壯

四十年前的立院老委員代表性不強，但專業性很強，每天在圖書館研究法案。一部議事規則可以讓流氓變成紳士，台灣的立法院正好相反，一部議事規則讓紳士變成流氓，這都來自於我們欠缺議事文化。

我們對體制改革寄予高度的期望，那是必然，但是除此之外，有些選項顯然我們未做，例如議事運作、開會如何協商、協商效率如何提升等問題，美國可以出現甘迺迪或桑德斯，它們是從單一召委制度累積下來的。可在台灣，若對台灣政治有什麼影響力，絕對不會是因為複數召委，國會議員累積出影響力的，這次的國會改革，相信全民都拭目以待。

余範英

過去三波國會改革，從調整立院體制、改善黨團協商制度，到最後的選制改革，都無法在國會弊病上對症下藥。觀察當前兩大黨提出的改革議案，共通點在於「黨團協商透明化」以及「議長中立化」，然國會改革需要計畫性、長期性的制度關照，投機且民粹式的改革終究非國家社稷之福，惟有透過專家縝密的討論，並向民眾溝通解釋，才能降低改革過程的阻礙；此也牽涉媒體的工作及公共責任，當國會改革議題告一段落，媒體改革將是基金會下一個關心議題。

觀察經濟實質面，卻是一片低迷。上週三公布的元月景氣對策信號，由於國際經濟復甦慢速拖行，國內各項經濟表現也不見起色，九項構成景氣對策信號指標，僅貨幣總計數M1B為綠燈，其餘各項指標仍未見好轉，因而景氣燈號持續亮出第八顆代表「低迷」的藍燈。2月適逢農曆春節、工作天數較少，地震也對部分產業造成影響，目前已可預見2月將續亮藍燈、創下連九藍，追上金融海嘯時的紀錄。壞消息接踵而至，上週五台灣經濟研究院公布今年元月製造業景氣燈號為代表衰退的「藍燈」，這也是從去年4月以來，連續第十個月「藍燈」，顯示當前我國製造業仍處於谷底，未脫離衰退陰霾。

從金融面與實質面相互對照，可以看出股匯雙漲實際上只是外資進來炒作的結果，台股從新春開紅盤以來，外資幾乎天天都淨匯入，2月之淨匯入約13億美元（亦即新台幣400億元以上），扭轉去年11月以來連續三個月的淨匯出情況，轉呈淨匯入，因而帶動股市新一波的外資資金行情。匯市方面則因資金持續匯入，對台幣持續帶來升值壓力，這是央行所不樂見的。由於實質面的低迷，各方預測三月下旬央行可能再調降利率，以協助經濟復甦；然而央行用心良苦的利率調降，極可能被外資匯入所帶來的台幣升值所抵銷，這對央行而言可謂情何以堪。

當然，央行稍堪安慰的是，全球主要國家的股市以及大宗物資及貴金屬價格，都被國際炒家炒作上漲。除了股市呈現資金行情，國際炒家拿主要產油國家限制生產、美國原油儲備減少及美國就業報告利多，讓原油期貨價格在近日收高，西德州中質原油（WTI）期貨價格曾創8周以來的最高收盤價。至於黃金則以各國實施負利率但美元未走強、投資人需要保值商品，以及朝鮮半島情勢緊張帶動避險需求等理由，持續炒作黃金，國際金價近來勁漲，已從近三年的「熊市」首次翻轉為「牛市」，黃金現貨價格累計反彈超過20％。由此可見，全球資金不投入生產，反倒投入各式資產的炒作；在國際資金狂流中，台灣股匯的炒作，也算只是「躬逢其盛」。

值得注意的是，2008年金融海嘯前的各國股匯市、大宗物資、原料價格也被大肆炒作，葛林斯潘在其「危機、人性以及世界經濟的未來版圖」一書中指出，為什麼全球計量經濟模型沒有任何一個能預測出金融海嘯的發生，因為經濟預測最困難的就是預測轉折點（turning point）的發生時點，和轉折衝擊的內容與強度，這是計量經濟學的罩門。葛老提出「人性」說，主張經濟行為受人性影響，以致計量經濟模型頓失預測能力。

葛老認為樂觀偏誤、陶醉、羊群行為、恐懼等幾項，是造成景氣循環轉折點難以被計量經濟模型預測的人性因素。亦即，樂觀和陶醉造成大多頭市場，羊群行為加強大多頭市場的強度（導致計量經濟模型失靈）；然而，市場狂飆後，「高處不勝寒」的恐懼感，會讓市場流動性嘎然凍結，先是長期市場交易（股市、債市等）流動性凍結，接著是短期市場交易（票券、債券附買回等）流動性凍結，在2007～2008年金融危機時，甚至連隔夜拆放市場都讓人有流動性凍結的窒息感。

我們摘述葛林斯潘的著作，目的在提醒投資大眾「居高思危」。尤其證券期貨主管機關切勿明知這只是外資炒作，卻告訴投資人外資看好台股，以免誤導投資人。券商業者更不宜以大陸紫光等高本益比的特殊個股為例，強調台股「實在很便宜」。若以上週五為比較基礎，我國股市的本益比為14.11倍，在各主要市場中，美國四大股市除NASDAQ高達28倍外，其餘約在15～18倍之間。歐洲主要市場除英國高達33倍之外，德國與法國約在20倍左右；至於日韓股市本益比約在15～18倍附近，大陸各股市本益比約在13～15倍之間，與台股相近，香港則不到10倍，遠低於台灣。

綜言之，當實質面積弱不振，也看不到明顯的轉折點時，金融面竟然可以持續股匯雙漲，這不是「非理性繁榮」，什麼才是「非理性繁榮」？

台灣的生醫產業，若不論醫療器材產業，大抵可分新藥研發、原料藥、特殊製劑與學名藥品四大類。這些從興櫃、上櫃到上市的生技製藥公司在資本市場上的價值認同，差異很大。新藥研發或利基導向的新興生技公司雖處於虧損狀態，股價卻獲資本市場的青睬，股價不乏上三位數字甚至數百元者，光浩鼎一家臨床試驗盲前的市值就超過1千億台幣。同樣上市獲利穩定的學名藥廠，卻缺乏法人或股友的關愛。新藥研發仍然在臨床試驗階段，實際營收尚須等待3-5年。這種現象是等待夢想成真？或只是另外一波假象的幻滅？目前上市上櫃市值超過百億台幣的生技製藥公司，筆者初估，只有以原料藥為主的神隆以及西藥製劑廠的台灣東洋與永信3家營運獲利，台灣東洋為學名藥廠轉型為癌症特殊製劑公司，永信為國內學名藥龍頭大廠。如果一家尚未有實際營運收入的生技公司，其市值比至少20家有營收獲利的學名藥廠市值的總和要高，這不是一個值得政府、社會與投資大眾嚴肅思考議題嗎？

最近十年公開發行的生技製藥公司，尤其強調新藥研發的公司，大多數都只有個案或少數二、三個系列產品(pipeline products)。眾多這類公司的共同特色，往往連具備基本核心研發能力(core research competence)的團隊都未建構，有的公司甚至強調毋須從事研究、只要專做發展 (NRDO, No Research Development Only)，殊不知從國內法人研究機構或學界技轉的標的，邁向商品化階段的漫長時程，研究與發展兩者很難明確切割，需要研究與發展間來來回回互動補強。國內現階段的產業研發結構，並不足以支撐NRDO的概念，尤其對創新新藥開發而言，可行性不高。國內現有智擎與寶齡富錦兩家的新藥分別獲得美國及台灣主管機關核准上市，這兩個新藥成分都是具有已知的毒理與臨床資料，採取NRDO的策略，有其可行性。智擎發展該已知成分的新劑型與適應症，寶齡富錦則是開發另一已知成分的新適應症，與研發創新成分新藥有別。兩家公司的主事者在開發標的商品化的發展方面，都有一定研發實務或市場經驗的累積。

浩鼎至少是一家有核心研發專長與團隊的生技公司，研發線上不只一項乳癌疫苗新藥。其他很多未具基本核心研發能力與團隊的公司，根本缺乏開發創新藥品的條件，高度仰賴技轉自學界或法人研發機構的成果，認為NRDO就可成就一家創新生技製藥公司，這是國內新藥研發「虛」的一面。認真從事新藥創新研發的公司，目前在資本市場上呈現的是高資金燃燒率與高每股虧損率支撐的高股價，這是另外一個「虛」的一面。當然，這些資本市場認同的高股價生技公司，其「實」的一面是這些公司都放眼於區域或國際市場，尤其是醫藥先進國家市場，但到研究成果授權國外藥廠或產品獲得主管機關核准上市有實質營收時，仍需一段時日。

除基亞與浩鼎新藥臨床試驗解盲結果未如預期外，目前上市上櫃公司在台灣及美國進行各階段臨床試驗者，幾乎未曾聽到新藥研發失敗的例子。此與歐美大型藥廠累積的經驗有很大的差異。一般新藥臨床試驗，從進入第一期臨床試驗開始，過渡到第二期臨床試驗，以迄第三期臨床試驗完成，每一階段都會有敗陣的機率，最終成功上市的機率往往低於五分之一。台灣很少聽到臨床試驗不如預期或失敗的訊息，這是台灣生技製藥產業與資本市場另一面的「虛」。就這一點而言，基亞與浩鼎臨床試驗解盲未如預期的訊息，對台灣生技新藥研發方面，仍有其正面的意義。

根據台灣IMS公司提供筆者的資料，台灣全民健保實施20年來，藥品市場規模從新1995年台幣700億上下成長為2015年的新台幣1,600億左右，成長一倍多。國產學名藥廠在健保藥費支出的金額市占率從33％下降到24％左右。同一時期的中國大陸藥品市場，從1995年的美金80億規模，成長到2015年的美金1,200億以上，成長15倍，而中國國資藥廠的金額市占率高達70％以上。兩者相較，可知全民健保對以內需市場為主的國資學名藥廠發展之限制。但是，以學名為主的上市上櫃傳統製藥公司，其上市以後的營收與獲利穩定，毛利率與績優電子公司相較，毫不遜色，沒有資訊電子產業「茅山道士」(指毛利率3％或4％)的問題，但是在資本市場較不具爆發力，這也是台灣生技製藥資本市場「實」的一面。

近十年留美台裔創業有成的生技醫藥專家與企業經營者陸續回台，為台灣生技醫藥產業增生重大能量，這也是近年生技製藥資本市場樂觀以待的緣故。台灣生技製藥產業的發展，累積政府與學界三十年以上的投入，在國資學名藥廠原有配方、製造與品管的紮實的基礎上，結合近十年回台專業人士的經驗與能量，在國際上有一定的競爭潛能。藉這次浩鼎臨床試驗解盲未如預期的震撼，在新政府即將上台之際，拋磚引玉，讓大家平心靜氣檢視台灣生技製藥產業與資本市場的「實」與「虛」，希望能對建構健康明確的生技醫藥產業政策與環境有所助益。

(作者為前衛生署藥政處副處長、陽明大學退休教授)

尤其今年以來，全球金融市場動盪對實體經濟活動的衝擊越來越顯著。最近美國聯準會主席葉倫在國會聽證詞中表示：「邇來美國金融形勢對經濟增長的支持力度減弱，這些發展如果為時持久，可能給經濟活動和勞動力市場前景造成壓力。」背後反映的正是對美國及全球經濟前景暗淡的憂慮。

分析國際經濟情勢所以不樂觀，主要是因為全球人口紅利逐漸消失、大量生產造成供給過剩、缺乏重大創新導致技術進步停滯，以及傳統的經濟成長模式面臨瓶頸，致使全球經濟成長缺乏動能。同時，2009年以來美、歐、日貨幣量化寬鬆（QE）的邊際效果下降，而中國大陸自2009年推動4兆人民幣刺激政策，雖然發揮短期效益，但持續寬鬆的貨幣政策不但助長了股市和房市資產價格泡沫化，也留下大量過剩產能和不良的金融債權；至於其他新興市場，在聯準會加息之後，也面臨著應對資本外流和國內經濟下行壓力的兩難選擇。這些情勢都顯示傳統的經濟成長模式已經遭遇瓶頸，而目前全球經濟所面對的深度結構調整過程，恐怕將持續一段期間。

處在上述國際環境下，台灣未來的出口難免會延續負成長的態勢，實難樂觀。而且台灣對大陸出口比重高達四成，大陸經濟成長減緩與「供給側改革」政策的推動，更是影響台灣出口的重要變數。

日前大陸海關總署公佈1月外貿數據，出口金額年減11.2％，進口年減18.8％，都遠比預期更差。除了顯示國際需求疲弱導致大陸經濟低迷局面雪上加霜外，由於房地產高庫存增加了經濟的系統性風險，加上鋼鐵、水泥、有色金屬、採煤、煤化工、平板玻璃、造船、重卡、輪胎、紡織、服裝、鞋帽等傳統行業，及多晶矽、太陽能電池、風電設備等新興行業，都存在嚴重的產能過剩，更讓大陸經濟面臨下行壓力與風險。

正因如此，中共中央2016年經濟工作會議定調「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板」五大任務，同時全力執行「積極穩妥化解產能過剩」等措施。大陸國家主席習近平和總理李克強都強調「要加大供給側結構性改革力度，重點是促進產能過剩有效化解」、「要以壯士斷腕的勇氣化解過剩產能」等，其中特別針對鋼鐵和煤炭兩個重點行業，除了阻滯工業發展外，也會連帶影響經濟成長。據估計，假設該二產業產量下降10％，將使大陸工業增加值減少0.51至0.76％，而GDP成長率也會減少0.27至0.41％。由此評估看來，大陸「去產能」工作至少要三年才能看到成效，因此未來台灣的出口與經濟成長，恐怕難以立刻好轉。

再就產業競爭力觀察，2015年台灣出口衰退10.6％，其中對大陸及香港出口減少12.3％，對東協六國出口衰退14.6％，而今年1月份對大陸與香港更進一步減少19.3％，對東協六國出口也衰退8.7％。這些數據除了顯示大陸和東協國家經濟成長減緩及自主供應鏈崛起，以及台商當地投資增加對台灣出口的替代效應之外，台灣貿易結構調整投入不足，難以培育新的競爭優勢產品，無疑是更值得檢討的課題。

面對全球與大陸經濟深度調整所形成出口衰退壓力，不論是仍在執政的馬政府，或是即將接任的新政府，都應該深入檢討現有貿易結構的弱點與各產業的國際競爭力問題，進而提出強化台灣外貿競爭新優勢應有的產業創新政策。特別是對新政府而言，提出以全球市場為導向的國際經貿戰略（不應侷限於新南向政策），積極與全球各區域之新興市場建立「多元、多面向夥伴關係」，乃是拓展台灣產業全球商機的必要作為。

在推動策略上，應該改變現行以密集組團赴海外進行拓銷活動為主的作法，重新調整駐外經貿機構的布局和任務，透過與各國簽署產業合作協議或建立服務性合作架構，或是促成與各國主要廠商的結盟及相互投資，俾利於打入其產業供應鏈，才能形成新的市場進入商業模式，重新提振台灣出口的競爭力。

參與TPP談判的12國在去年10月5日宣布完成談判，11月公布文本後，時隔3個月始在本月4日聚集一堂，正式完成簽署儀式。值得注意的是，儘管美國身為TPP最重要的推手，但因美國總統選舉在即，加上美國共和、民主兩黨總統候選人及國會議員與部分民意仍對TPP堅表反對，使得歐巴馬卸任前獲得國會通過的機會甚微。加拿大在新執政黨自由黨的不同態度下，對是否能獲國會批准，轉趨保守。日本安倍內閣雖是支持TPP最忠實的盟友，但負責TPP談判首席代表經濟再生大臣甘利明，頃在上月底因涉入收賄與關說醜聞而辭職，亦在日本掀起波瀾。

TPP歷經7年的談判，但目前12個參與國國內或多或少均面對反對或質疑的聲音，未來更有可能出現政府改變立場或民意轉向的風險。此在在顯示，民主國家的政府如欲推動參與國際經貿協定，如複雜、嚴格、高標準的TPP者，不僅必須在整體層面，力求獲得社會共識與廣泛的支持；在個別領域或分眾層面，更應精準地進行不同產業別、議題別的影響評估與分析，以及與不同的「利害關係人」群體對話及研擬因應或配套措施。

加入TPP是馬總統在第一任執政時即清楚宣示的政策目標，當時並宣稱要在8年完成談判；同樣地，加入TPP亦應是民進黨執政後的重要功課。參考其他TPP國家面臨的問題，我國如以加入TPP為重要目標，除應該進行一般性的公共諮詢與溝通外，更應針對不同產業別、議題別進行細部的影響評估與研擬因應或配套措施。依此精神，我國加入TPP不只攸關產業的利益與發展，更涉及勞工、環境、消費、健康、醫療、文化、教育、性別等層面；不只中央部會與大型產業必須知道TPP內容而有所因應，地方政府與中小企業亦應了解與其所涉業務或利益、義務。目前的看守內閣在積極推動與TPP有關之法規檢視與修法外，應該提供新政府完整的過去進行產業溝通及宣導的民意趨向，以協助新政府辨識重要的「利害關係人」與盤點未來談判的問題所在。

歐巴馬政府強力主導TPP，與其他國家談判對手交鋒的強勢作為，在國內亦大肆宣傳，頻繁舉行公聽會等，是否能獲國內民意肯定仍屬未定，豈非情何以堪？美國的實例值得我國新政府與舊政府警惕。（作者為中華經濟研究院台灣東協研究中心主任）

蔡英文的經濟政策核心就是「堆柴火理論」，她幾次闡述：「產業政策就像是柴火，如果一根一根拿出來燒，熱量有限、無法有足夠的熱量；如果把柴火堆好了再燒，就可燒得很旺、而且持久。」據此，其財經團隊提出了「五大創新研發產業」計畫，未來將會在北中南打造綠能、國防、生醫、亞洲矽谷和智慧機械等5個重要的產業創新生態系，讓它發揮堆柴火效果，將台灣的寒流趕出台灣。

仔細來看，「綠能科技」與「生技醫療」政策與目前行政院六大新興產業的內容重疊，目標大同小異。同樣地，「亞洲矽谷」政策也與近幾年馬政府推動的青年創新創業政策不謀而合。「國防航太」雖有新意卻匪夷所思，航太、船艦從來不是台灣的強項，姑且不論如何在全球的競合中取得優勢，國內大專院校少有這方面的科系，台灣也沒有這方面的資源，也沒聽說有這方面的關鍵技術，要如何讓航太、船艦等成為火車頭產業？

資訊通訊與精密機械業是台灣最強項，打造台中成為「全球智慧機械之都」，因應全球工業4.0大浪潮，政策思維值得讚許，但從更大的架構來看，目前行政院推出之生產力4.0計畫，亦涵蓋了「智慧機械」的範疇，要如何落實？台中是否有足夠的吸引力形成智慧機械創新聚落，只能拭目以待。

綜上，我們認為新團隊的產業政策並不完善。首先，看不出經濟發展的主軸，5個產業之間的關聯並不強，想不透要如何加疊、愈燒愈旺？看起來更像是單獨的「五大新興產業政策」。其次，除了十分冷門的「國防航太」，其他四個產業政策內容還是走老路，且沒有振奮人心的亮點，也沒看見突破性的整合策略，平實而論，令人失望。除此之外，五大創新研發產業完全著重於「科技製造」導向的產業型態。我們需要全盤的創新，更需要投資來引導創新。

我們建議：第一，要推動更多的產業創新。除了原本提出的「五大創新研發產業」，還有更多更新穎的產業、技術及思維，例如從2016 CES大展（美國消費電子展）來看，虛擬實境（VR）、增強的影音效果（4K超高解析度電視及高解析度音頻）、無人機，以及智慧汽車四大應用是新近的焦點，新政府必須了解及掌握，讓我們走在時代的尖端。又推動創新電子商務結合第三方支付的電子錢包，或是共享經濟的UBER及Airbnb，或是精品文創、運動休閒產業等，這些當前新興的產業發展，政府不能視而不見。我們認為仿效大陸推動的「大眾創業，萬眾創新」，鼓勵創業與創新，才能夠百花齊放，締造新猷。

第二，要推動傳統產業的維新及農業的加值。面對加入TPP的重大國家目標，弱勢的傳統產業及農業將受到嚴重的衝擊，不能走老路坐以待斃或是倚靠補助苟延殘喘。已經走出來的成功例子，像巧新公司從做高爾夫球頭的小鐵工廠，到如今是生產軍規等級的汽車鍛造輪圈大廠；或是宏遠紡織從原本傳統的紡織業發展塗布、貼合等高單價的機能性技術，開發排汗、防水、抗UV等機能性薄布料。現在三大領航農產業：生技農產業、精緻農產業，以及精準農產業，甚至擴大健康及有機生產，創造高食安價值。傳統產業、農業與科技的整合勢在必行。顯然地，如何戰勝紅色供應鏈的大量生產，台灣必須走少量多樣，高附加價值生產之路。政府必須有新思維引導產業轉型升級，促進中小企業、農企業的蓬勃發展。

第三，要讓企業能「放心」。台灣的投資十分低迷，國內企業滿手現金，但這幾年幾乎沒有大型的投資案，外人直接投資（FDI）更不用說了，聯合國2015年《世界投資報告》，台灣吸引外資在全球211個國家或地區中，排名倒數第五。究其源，就是因為企業沒信心不敢投資。企業要的是「溝通、溝通、再溝通」，期盼新團隊多與企業溝通，打破民進黨長期以來與企業的隔閡。

誰會當選國會議長固然是社會關注焦點，但是蔡英文主席說得好：「國會改革才是要務，既然人民給民進黨過半席次，更要落實國會改革的主張。」。

無疑的，當前的氣氛下，國會改革已被當成所有政黨在國會開議後的起身炮。大家都不敢否定國會必須要在組織和議事運作上進行全新改造，才能終結國會亂象，向民眾交代。

開議前夕，新國會的各黨團已陸續提出了一些改革主張，其中，即將主導國會的民進黨團的方案合理地比較龐大，號稱有3大原則：「人民、開放與專業」，總共修改7個法，內容蠻多，強調「延續上一屆國會改革小組的工作，系統性推動改革」，但是坦白說，到目前為止，這些主張精粗並存，以致於很龐雜，甚至有的地方流於枝節粗疏卻不完備。

例如「18歲公民權修憲」，這是對的主張，但為什麼和國會改革有關係？當做是國會改造首要項目？既然要修憲，為什麼不優先處理席次太少和區域選舉票票不等值問題？又為什麼國大已廢除，監察院也不再由省議會選舉的「參議院」，早期在抗爭時代流行的「單一國會」訴求還是現在的改革目標？這些主張放在國會改革中都很無厘頭。又如，規定委員提案程序委員會就「不得擋案」，卻未加上經法制作業的程序條件，不免粗疏；再如，民進黨憲政立場是高度偏向總統制的內閣制，卻又一方面主張內閣制體制的嚴格議長中立制度，另一方面又由不分區立委當議長，令人難以理解其憲政精神的依據是什麼？

諸如此類的內容都讓人難以理解。這樣的改革彷彿是前七次修憲的翻版：沒有全盤配套的考量，只有短視的、精神上互相矛盾的權宜措施，實在令人擔心國會依這種權宜心態一路修改下去，結局會是如何。

其次，民進黨的方案內容中儘管仍有許多可取的地方，但是內容項目既然龐大，涉及修法又包括修憲，可見工程浩大，不可能一蹴可及。那麽，那些內容優先，那些押後？完全沒有階段性和時序上的規劃，展現不出貫穿其中的核心價值，更談不上有什麼「系統性」的架構，欠缺和國會第一次政黨輪替相稱的氣象。

所謂國會第一次政黨輪替最合宜相應的氣象，就是展現徹底的轉型正義新精神。

我國的國會體制有三大亂源：威權時代的留下來，到現在仍紋風不動的行政院立法局體制、民主化過程中的權宜體制、屈從民粹的民粹體制。

台灣的國會制度建立在把國會當行政院立法局的威權時代，許多制度非常離奇：例如，複數召委制度、委員會大風吹制度、名頭堂皇但卻曠日費時又毫無人重視的總質詢制度、國會欠缺調查權等等。這些體制和正常國家的國會迥然不同，在戒嚴時期有利於威權領袖對國會的控制，民主化之後又在極端保守的國民黨一黨獨大，或者2000～2008年間，在國民黨加親民黨的藍營過半聯手壟斷之下，被保護下來，動也動不了。現在這些體制除了照樣使國會欠缺有效的制衡力量之外，還成為杯葛施政能量充足本身又成不了事的亂源。

於是，台灣在民主過渡期又產生了從歐美到非洲的怪象。

全世界不管民主或獨裁國家的國會都找不到的所謂朝野協商機制，以致於國會既沒有辦法展現「院會中心主義」精彩的政黨政策辯論，做為凝聚國家共識的基礎，也完全破壞了「委員會中心主義」的專業精緻立法，使得立出來的法條一再成為眾人嘲弄的笑柄，而且還使國會從合議制被扭曲成院長－總召雙首長制。

台灣的國會還在幼稚粗魯的民粹主義風之下，進行了造成席次過少以致於傷害立法品質，且對不同選區公民極端不公平的票票不等值的國會減半。

這也無怪乎，當馬英九宣布28日要赴太平島慰勞駐軍，美國在台協會表示感到相當失望，因為在美國從權力政治的角度投射下，台灣領導人赴太平島不是單純的內政問題，而是區域安全問題，它會牽動著美中台三邊最敏感的神經。

而在此時，菲律賓正在國際法院為南海積極聲張主權，日本正在努力拉攏越南、印尼形成圍堵中國大陸的價值同盟時，美國當然希望台灣能夠扮演著無聲者，不要為美國的東亞政策部署投下不安的變數，當然最重要是，要不讓東亞鄰國誤以為兩岸在南海問題上是在相互聯手。

但是從國內的角度看，太平島是台灣固有的領土，同時在菲律賓於國際法院聲張主權的範圍也包含台灣的太平島，台灣此時聲張自己的領土主權，不但是天經地義的事，更是領導者不可逃避的責任，但是在美國東亞政策放大鏡的照射下，似乎一切都扭曲變形了。

馬英九原本去年就要到太平島，但是在美國怕影響台灣大選的的政治壓力下，只能暫時放下，但是馬總統對於領土主權的執著，卻是一直念茲在茲，也把它當成是一種歷史的定位，而在大選之後，擺脫政治的枷鎖，馬總統終於可以做自己了，原來台灣必須要政治空窗期，才能夠無懼美國壓力，好好地做自己的主人，這不也是身為台灣人的悲哀嗎？

而民進黨這次選擇不派人去太平島，表面上是不願為馬英九的政績加分，但實際上是要積極配合美國的政策，在民進黨不承認九二共識，中國大陸也不滿蔡英文維持現狀的主張，為了要維持民進黨上台之後兩岸關係的穩定，民進黨需要美國給中國大陸施加壓力，不要在民進黨上台之後，對台灣下重手，所以民進黨在南海的問題上，當然不能給美國添麻煩。

馬政府在兩岸緩和的政策上，兩岸關係是它對美政策上最好的平衡桿，讓台灣的外交政策可以走在平衡的鋼索上，但是在民進黨上台之後，兩岸關係似乎只會更壞，而不會更好，而當台灣失去中國大陸的這個平衡桿之後，也只能越來越倒向美國，而越來越配合美國的政策，這只會讓台灣失去原有的外交自主性，連聲張主權的微弱聲音都不敢發。而這應該是民進黨上台之後，大家最擔心的事。（作者為政治大學國際關係研究中心研究員）