昨天，我們邀請長期關注土地與人權議題的詹順貴律師，從公民與專業律師的角度來為大家解答；今天，我們特別邀請長期參與國土法制定，並且是未來推動國土法的行政單位——內政部營建署綜合計畫組蔡玉滿科長，來協助解讀這部你我都應關心的《國土計畫法》。

蔡：國土計畫法將國土分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四大分區。

未來《國土法》會取代現有的區域計畫、而都市計畫則屬於「城鄉發展地區」下的第一類、國家公園屬於「國土保育地區」下的第三類。

Q2：以墾丁國家公園為例，既是國家公園，但也有國家公園設立前的既有居民，後來又發展出遊憩與商業的地區，《國土法》能解決這類問題嗎？

蔡：國家公園是屬於「國土保育地區」下的「第三類國土保育地區」，未來仍受《國家公園法》管理。

日前有些居民表達希望脫離國家公園範圍的意願，這部分尚未確定。一旦土地脫離國家公園規劃範圍，將會依法訂出適當的國土功能分區。

Q3：不少台糖的優良農地現在都被轉成科技園區或工業區，未來台糖土地可都保留為優良農地嗎？

蔡：國土計畫是空間計畫性質，並不會針對特定產權類別進行規劃，所以台糖公司土地仍應視其土地資源特性進行規劃。

未來台糖土地能不能請作為科技園區或工業區使用，要看縣市的國土計畫中，該筆土地是被規劃「城鄉發展地區」或是「農業發展地區」而定。

Q4：請問國土計畫四分區是否都已劃設了？

蔡：國土分區尚未劃設。不過，因為國土計畫遲遲無法立法通過，內政部已提前規劃全國區域計畫與縣市區域計劃，就是為銜接國土計畫而預做準備。

規劃全國區域計畫時，特別針對農地，及其他分區進行討論，並有初步結論，未來會修正並適度銜接到全國國土計畫，也會依造程序重新辦理公聽會。

Q5：請問未來原住民土地的管理會受影響嗎？

蔡：由於目前《原住民族土地及海域法》還未完成立法，所以原住民族傳統領域土地及原住民保留地會先依《國土法》規定辦理。

目前《國土法》規定，特地區域如果有涉及到原住民土地及海域，內政部須要會同原民會共同擬訂原住民族特定區域計畫。

等到《原住民族土地及海域法》立法完成後，如果該法有特殊規定，到時候原住民族傳統領域土地及保留地就會回歸到《原住民基本法》管理。

Q6：請問最近爭議的非法工廠在農地合法化的問題，據估計全台可能有高達6～8萬家的違章工廠，屬於低污染事業又在特定區位能就地合法的僅有709間，請問其它違章工廠的問題能因國土計畫法而解決嗎？

蔡：未來只要規劃在「農業發展地區」的工廠就不合法。

依據《國土法》第32條規定，只要當地縣市主管機關認定有必要，就可以令這類建築變更使用或遷移。《國土法》下設國土永續發展基金，將協助地方執行所需要的經費。

Q7：國土法從公布到公告國土功能分區，共計需六、七年時程，這中間有新開發案該如何處裡？

蔡：《國土法》公布後一年施行，施行後二年內，才公告實施全國國土計畫，再經二年會公告實施直轄市、縣市國土計畫，之後，再二年會公告國土功能分區，共計六～七年的時程。

在國土功能分區未公告前，如果開發商單位打算在一般農業區內進行開發，仍需先經內政部審查開發許可，到時候內政部會根據土地使用原則審查，而國土法將作為審查參考。

蔡：現在正在進行的全國區域計畫與縣市區域計畫，其實都是為國土計畫所進行的預備計畫。

由於《國土法》公布後，還要三年才會公告全國國土計畫。為了讓這段期間，國土的管制仍有法可循，內政部正在進行的全國區域計畫還是會繼續完成。

至於在地方的部分：各縣市的縣市區域計畫都已接近完成階段，這些計畫都已經考慮到《國土法》銜接，所以接下來的工作，就是依據《國土法》規定修正縣市區域計畫，就可以完成縣市國土計畫。

等到國土功能分區公告後，區域計畫法將不再適用。

土地分區利用有法可本  工廠不得搶農田

《國土計畫法》對土地利用將有更嚴謹的把關，如國土保育地區以保育及保安為原則；海洋地區以資源永續利用為原則，建立使用秩序；農業發展地區應以確保糧食安全為原則，避免零星發展；城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則。

法案通過後，從事一定規模或性質特殊之土地使用時，必須考量土地使用適宜性、交通、公共設施服務水準、自然環境及人為設施容受力，並依各國土功能分區之特性，經審議符合條件才能使用。

《國土計畫法》施行後兩年內，中央主管機關應公告實施全國國土計畫；全國國土計畫公告兩年內，地方主管機關則應公告實地方國土計畫，並在地方國土計畫公告實施後二年內兩年內公告國土功能分區圖。

等國土功能分區圖公告之後，現在正在實施的區域計畫法就完成階段性任務，不再適用。

蘇迪勒在新北烏來、桃園復興造成多起土石坍方和土石流，目前烏來最嚴重的情況為「道路阻斷」。前往現場勘災的水保局土石流防災中心主任陳振宇認為，「先天地質加上大雨」，是造成烏來成孤島、合流部落遭滅村的主因。

這次烏來與新店地區受創最嚴重共有3個區域，一是新烏路（台9甲線）的忠治里、福山里，多處土石坍方、土石流阻斷道路、砸毀民宅；其次是南勢溪和新店溪匯流處的「溪洲部落」，因雨量太大、溪水宣洩不及而產生淹水，第三則是平廣路因土石坍方造成平廣溪阻塞，引發淹水。

陳振宇解釋，整個烏來地區的地質以「變質砂岩」和「頁岩」為主，而兩者又像「大理石蛋糕」一樣互相沉積、堆疊；但頁岩質地軟、易風化破碎，因此一下雨，就會導致頁岩滑動、被沖走，形成土石坍方、拉扯樹林，大量木、石就會隨著雨水橫流，成為極具破壞力的「土石流」。

而從歷史氣象紀錄來看，8月8日烏來地區就已降下超過750mm的雨量，超過200年頻率，「因此先天環境加上後天誘因，是引起這次坍方、土石流的原因，也讓烏來路斷成為孤島。」陳振宇解釋。

從google earth影像列出此次新店與烏來的災區分布情形。（圖/水保局提供）

開發山區道路容易致災，盼《國土計畫法》快通過

目前烏來區福山里有2條土石流潛勢溪流，但現在出現土石流災情的地區都是新地點。陳振宇認為，台灣整體地質年輕、地勢陡峭，「只要大雨降下來，都有可能出現土石流，不是只有烏來、合流部落特別容易發生土石流。」

不過他坦言，許多深山鬧區，過去可能就是「土石流沖積扇」。陳振宇表示，合流部落的DF032土石流潛勢溪在2004年艾利颱風、海馬颱風都有出現土石流，2009年時才正式劃入土石流潛勢溪流，且地質調查時也發現合流部落本來就在「土石流沖積扇」上，因此現在崩塌「也不意外」。

而像台9甲線這種從「山腹」開闢的道路，很容易崩塌。陳振宇說，一般而言山會有陵線，而為了開闢山路，會將山的坡腳，也就是「山趾」切除，施以擋土牆，再打造路基供汽車行駛，卻因此造成山體結構不穩，容易崩塌。台9甲線、蘇花公路都是非常典型的案例。

因此，要真正確保人民的身家安全，「最根本的就是趕快通過《國土計畫法》，確認那些地區不能使用、那些地區合理使用的範圍是多少，」陳振宇說，這樣一來才能確定那些居民住在土石流高危險區，並由政府提供配套性的政策遷移。否則現階段水保局能做的，就是發布土石流警戒，請居民撤離。

烏來忠治里的崩塌分析，與道路建設不無關係。（圖/水保局提供）

日本經驗顯示居民也不愛疏散，須時時進行防災宣導

土石流防災中心主任陳振宇。（攝影／潘子祁）

「其實日本人也很不愛避難疏散，」陳振宇坦言，2013年萬宜颱風侵襲日本時，他在日本修讀博士班，正居住在京都宇治川旁，當時颱風在當地降下200mm不等的雨量，「和台灣比根本沒什麼，但卻破了當地各個監測站的觀測紀錄。」

當時地方政府已發出「疏散簡訊」，並派出宣傳車大力廣播要市民前往避難所疏散，他帶著忐忑又好奇的心前往指定避難所，「結果可以容納1000人的國小，現場包括我也只有7個人，」讓他大呼「原來日本人也沒有要疏散的意思。」

陳振宇說，大家都以為日本人非常有秩序與守法，但是在面對災害時會和台灣人一樣，常以「住在這裡2、30年都沒看過你說的災害」為由而拒絕疏散，或許這是人們面對災害時的共通性格，但他提醒身處在颱風、土石流頻仍的台灣，「居安一定要思危。」這些天災其實都是「正常自然現象」，但如何讓它對人的傷害降到最低，則絕對依賴民眾的警覺性。

烏來西側山坡有滑動風險

大規模崩塌的定義是土方深度10公尺、崩塌面積大於10公頃、崩塌體積超過10萬立方公尺的災變，發生頻率比一般淺層土石流低，但一旦發生可能就造成重大災害。

2009年8月9日，小林村附近的獻肚山發生崩塌，帶走462條人命，事後調查可能是「大規模崩塌」惹的禍，地調所隨後在2011年展開全台地質調查，首波鎖定莫拉克受災區，烏來則因人口多，且山坡高低落差大，先前曾發生崩塌，再崩塌的可能性相對較高，因此在2012年時納入調查範圍。

地調所初步用航照圖判斷，烏來攬勝大橋到觀光大橋中間，也就是南勢溪左岸、溫泉區的西側坡地，大約有30公頃是潛在滑動範圍，裡面包括烏來運動場和大約200戶居民。

初步勘驗後，發現此區部分建築物和路面擋土牆有很多裂縫，明顯裂開1~2公分、略有滲水，有些地方道路下陷，還有護欄比道路低，顯示有邊坡潛移滑動的徵兆。

地調所進一步鑽取岩芯後，發現部分深度有錯動擦痕，「研判本調查區兩處鑽孔之附近區域地層，存有近期地層活動潛勢性較高之滑動面。」此外，地調所鑽孔過程中，發現地下水位很高，若大雨期間地下水位受到補助，「恐有邊坡位移之可能」。

報告指出，「由於本調查區係為重要觀光風景區，倘若發生大規模的崩塌滑動，其影響範圍及經濟損失難以估計」，因此地調所選定烏來西羅岸附近，佈設觀測儀器。

此次崩落區，和地調所監測區不同

截至今年6月，地調所共發現864個潛在大規模崩塌數量，其中94個可能對安全有直接影響，總計有84個鄰近聚落，可能面臨和小林村一樣的威脅，不過因數據不足，烏來並未被列進潛勢區。

根據林務局公佈的空拍圖，這次烏來崩塌面積約56.89公頃，主要崩塌地在南勢溪上游，以及忠治里和平廣路，並不在地調所監測範圍內，地調所簡任技正紀宗吉也表示，颱風期間，監測區並沒有崩塌、地滑，地下水位也沒有明顯上升。

他解釋，按照山坡外觀判斷，監測區是老崩塌地，屬於硬頁岩，但到底多久前崩塌過、何時會再崩塌、地質穩不穩定，目前仍不得而知，雖然這次是土石流，也不在觀測區範圍，但之後會搜集該地降雨量、時間、位置等，進一步判斷烏來致災狀況。

新北市府：全面檢討烏來溫泉區，不安全就遷移

新北市城鄉發展局表示，颱風前就持續進行烏來溫泉區的通盤檢討草案，朝更嚴格方式管制，先前也有取得地調所的資料，預計套疊可能發生災害的潛勢區，以及坡度、河川行水區等資料，如果安全有疑慮，例如沿著行水區蓋，超過土地容受力，就會要求業者遷移。

城鄉發展局表示，目前局裡列管的溫泉業者有48家，其中11家在台北水源特定區，37家屬於烏來水源特定區，也就是目前民眾比較常去的溫泉區，目前已多次和業者溝通檢討，預計年底草案出爐公展，送都委會討論。

地調所初步用航照圖判斷，烏來攬勝大橋到觀光大橋中間，也就是南勢溪左岸、溫泉區的西側坡地，大約有30公頃是潛在滑動範圍，裡面包括烏來運動場和大約200戶居民。（圖/中央地調所提供）

大規模崩塌即深層崩塌，奪走小林村462條人命

所謂「大規模崩塌」其實就是耳熟能詳的「深層崩塌」。在小林村悲劇後，經濟部中央地質調查所將大規模崩塌定義為：土方深度10公尺、崩塌面積大於10公頃、崩塌體積超過10萬立方公尺的災變。

會發生大規模崩塌主要有特定的地質與地形條件，與地表上有無植被關連性較小，因為一般樹木根系很少能鑽入地底10公尺深。如果譬喻土石流是對一棵巨木折斷枝幹，大規模崩塌就是連根拔起、屍骨無存。

在全台灣84個類似小林村的「大規模崩塌潛勢區」，最令人擔憂的是南投縣廬山溫泉。打開廬山溫泉北坡的勘查簡報，一張張怵目驚心的照片映入眼簾，路面被擠得彎曲變形，同一條街高低差達30公分，擋土牆裂縫比一個人身寬。

在經濟部中央地質調查所8年監測期間，廬山溫泉北坡曾三次發生10公分以上的滑動，「我相信小林村滅村前不是沒徵兆，可能每年都有滑動，就和廬山一樣，只是沒注意到，而廬山什麼時候會崩，沒人知道。」經濟部中央地質調查所環境與工程地質組簡任技正紀宗吉說。

廬山溫泉北坡和小林村都屬於「大規模崩塌潛勢地區」，2009年8月9日，莫拉克颱風挾帶強風豪雨，獻肚山發生大規模崩塌，帶走小林村462條人命，崩塌面積超過250公頃，日本專家勘查後，提出「深層崩塌」的概念，中央地質調查所則稱為「大規模崩塌」。相較於土石流、坍方，大規模崩塌發生的頻率較少，可是一旦發生便容易造成重大災害。

大規模崩塌高潛勢聚落，廬山、清境、寶來、樂野都上榜

莫拉克風災後，地調所和農委會水土保持局、林務局，分別選取莫拉克災區與非災區、高屏溪山坡地、林班地，建立全台大規模崩塌潛勢區資料，利用最新的「光達」（LiDAR）掃瞄，直接穿透植被，其中有人居住的聚落、曾經崩塌的區域是首要優先關注目標。

截至去年底，總共判別近8500平方公里，約佔全台面積四分之一，其中有11%屬於潛在大規模崩塌面積。

大規模崩塌不代表一定會造成傷亡，得看附近有沒有聚落，地調所至今年6月共發現864個潛在大規模崩塌數量，其中94個可能對安全有直接影響，有些聚落甚至同時受到兩個潛勢區影響，扣掉後，總計有84個鄰近聚落，可能面臨和小林村一樣的威脅。

地調所再比對不同地區的地形資料、發生災害的紀錄等等，把聚落分為高、中、低3個等級，其中被列為最高級的區域，除了許多莫拉克災區，還包括不少知名觀光景點，例如南投縣廬山溫泉與清境農場周遭、高雄市寶來溫泉附近的竹林聚落、嘉義縣阿里山樂野聚落，受影響戶數超過500戶，還有未納入數以萬計的觀光客。

廬山溫泉北坡觀測情形。(圖/中央地調所提供)

曾崩塌地區，發生大規模崩塌機率較高

大規模崩塌通常和濫墾濫伐、地表活動關係比較小，決定因素在地質和地形、水文，例如順向坡、砂岩夾頁岩、陡坡、地下水高入滲區、曾有崩塌紀錄等，再次崩塌的機會就比較高。

以廬山溫泉北坡為例，雖然南投縣長林明溱強調岩盤完整，不像小林村很破碎，但紀宗吉表示，此處是舊有崩塌地，屬於板岩地形，因長期擠壓變得破碎，早已不是原有岩盤結構，「我們曾鑽井到120公尺深，岩心都非常破碎」，也因太破碎，雨水入滲速度快，地下水位上升也很快，更加深崩塌機率。

清境農場所在地和廬山溫泉北坡一樣，以前都曾發生過崩塌；阿里山樂野部落則有泥質砂岩和頁岩互層。

複合型災害不容小覷

值得注意的是，大規模崩塌除了直接致命，後續帶來的複合性災難也不可小覷。災防科技中心坡地組組長張志新表示，高雄寶來溫泉附近的竹林聚落，雖然表面上看起來影響的戶數只有4戶，可是下方有龐大的寶來溫泉觀光區，一旦崩落可能堵塞河道，形成堰塞湖，潰堤後果不堪設想。

他指出，竹林聚落只要用goole地圖，就能明顯看出山的凹痕，代表先前曾發生多次崩塌，「崩崖」清晰可見，八八風災時，竹林聚落附近的佳暮、大武比較知名，讓人相對忽略竹林聚落的危險。

此外，他也建議，有些地區可能小於十公頃，但聚落人多或可能造成重大災害，應該列為下一階段調查對象。

高雄市六龜區竹林地區大規模崩塌潛勢圖。紅色線框起來地方為地調所認為有「大規模崩塌災害潛勢地區」，國家災害防救科技中心再向外延伸出可能致災的區域，左側黃線處。山區顏色較深的地方表示崩塌過，由圖可看出寶來溫泉附近的竹林聚落有大規模崩塌的可能，下方寶來溫泉有密集的人口，一旦上面坡地崩塌可能造成堰塞湖或土石流等重大災害。(圖片來源：國家災害防救科技中心）

北市府發言人林鶴明昨晚回應，市長以市政工作為第一優先，加上北宜直鐵主要權責在中央，北市府未對此有相關討論或動作。至於柯文哲曾說要找新北、基隆、桃園和宜蘭等縣市組「首都生活圈規劃建設平台」，第一個議題就要討論北宜直鐵。林鶴明表示，平台籌組的期程、討論議題也還未定案。

柯文哲去年12月7日和宜蘭縣長林聰賢達成北宜直鐵共識，要推翻鐵工局的方案二（南港經大溪到頭城），爭取最短時間方案一（南港到頭城），因為穿越翡翠水庫集水區，引起環保團體撻伐；時經3個多月，北市府與宜縣府「靜悄悄」，未正式行文向交通部表達意見，官員認為兩人只是「放消息」。

鐵工局代理局長胡湘麟表示，北宜直鐵案去年4月起進行環境影響評估，預計下月完成環評，同時重新蒐集地質資料、計算成本效益，預計6月提出評估報告；他坦承，方案二行車要47分鐘，比現行從台北搭傾斜式列車到宜蘭，僅快18分鐘，經費約491億元，遭外界質疑效益太低。

若外界認為方案二效益不高，初期就遭交通部剔除的舊線改善計畫可能會是替代方案，胡湘麟表示，鐵工局同步評估減緩坡度、縮小轉彎半徑等改善廊道的方案，雖然可節省時間不比北宜直鐵的兩方案多，但預算僅300億元，成本低很多，6月將會同步與評估報告一起出爐。

鐵工局6月送交環評報告後，需等環評大會審議，若環評順利，最快年底就能動工，工期約11年，最快2026年完工通車。

在去年高雄的氣爆事件後，邱文彥立委建議，面對城市中發生層出不窮事件，像是老舊的管線、城市與區域的規劃、新舊不銜接，應積極面對公開討論。在氣候變遷課題下，城市無論任何規劃發展，都離不開「韌性」二字，是要與時間賽跑、環境相扣，這就是「韌性永續城市」對談的開始。希望在台灣人口多、地方大、挑戰較多的地方，面對面就現有規劃執行，各進程事物作整理，與民間社會對話，進而更積極的規劃未來。新北市陳伸賢副市長是熟悉台灣水資源、河川，擔負氣候變遷許多過往與打拼的永續夥伴，決定首先面對課題共同舉辦座談。

陳伸賢（新北市政府副市長）

都市越是發展與集中，整個城市的治理難度就會增加。面對整個氣候變遷，天然災害造成的傷害一定更為嚴峻，再加上新科技的使用、易爆炸工廠的設立，如果有人為的疏失，對人民帶來的傷害會更嚴重。

新北市給大家的印象就是重視環保，一直以來以低碳永續作為市的形象。這兩年我們都進入國際智慧城市(ICF)前七名，我們也是台灣北部地區低碳城市的示範城市。我們的防災體系也非常健全，各方面評比都位居全國第一。可是兩三年前日本311大地震造成福島核災的事故、高雄的氣爆、最近違章建築造成的火災、缺水等問題，我們發現少子化、老年化、年輕人的不滿、貧富差距、教育、道德等問題，還有原本都市化造成交通、淹水、生活品質的問題，這些都是未爆彈。有些問題是全國性，有些是地方特有要面對的挑戰。這也讓我們嘗試反省，如何使城市提升任韌性，在災難發生時將衝擊減到最低。

努力建構一個韌性永續的新北市，新北市的承受力是如何？有些構想已經在做該如何加強？或是有哪些還沒有的加進來逐漸落實，讓發展更完整。因此，我們提出很多細項，看看如何整合成為我們需要的目標：為韌性永續的核心價值，建立起上位藍圖。另外，針對都市願景的建構，我們提出的面向、理論基礎，改善時是否有更新更好的方法，和北北基跨域治理的議題都可以在這裡討論。

新北市是台灣的一個縮影 如果新北市把基礎做好再放大出去，對台灣就是一個很好的榜樣。我們一起努力，也感謝各位的指導。

2030韌性永續新北市

新北市政府（消防局、城鄉局、環保局與七局處）

為建構一個韌性永續的新北市，將災難發生時衝擊減到最低，本府已有具體的規劃與願景，本次座談會中新北市對於災害因應、緊急應變、組織與網絡的能量與效率、社會經濟韌性之建構、人口結構與國土容受力、城鄉規劃等面向作完整的報告，例如藉由設置透水示範區、推動透水法制化，全力打造新北市成為海綿城市，大幅降低淹水風險；針對高齡化及少子化社會之因應，新北推動老人共餐運動、銀髮俱樂部、設立公共托育中心及托育補助等。從硬體設施面及軟體制度面雙管齊下，提升本市的容受力與耐災力，勾勒出新北市發展韌性與永續城市的藍圖。

經由本次座談會，本府針對各界關心的議題，就本府推動與進展進行說明：

發現問題盲點、提出規劃願景

城鄉發展局長邱敬斌指出，針對本市屋齡達三十年以上之老舊建物，市府積極推動新北市安居城市都市更新策略計畫，計畫將進行環境潛勢分析及土地使用發展的圖資與資訊清整，並透過量化套疊與分析後，歸整新北市都市發展風險地區。在此前提下，以兼顧都市機能調節與發展為根本、都市潛勢調控為基礎考量，融入社會需求與民眾期待之概念，從中檢核當前都市環境問題與盲點，並發掘都市更新實務推動之議題及提出解決之對策，以新思維共同展望未來新北市的城市發展，作為未來都市開發與更新再生的重要參據。

災害地圖與其他主題地圖套疊

擬定「新北市區域計畫」中，已納入全國區域計畫依法劃設環境敏感地區，將配合內政部「全國災害潛勢地區分佈地圖」及各目的事業主管機關之災害潛勢及防災地圖等相關圖資，納入各層級土地使用計畫中，以掌握易致災地區，並適度檢討調整其土地利用型態。後續辦理都市計畫通盤檢討及非都市土地開發案及新訂或擴大都市計畫時，針對災害潛勢、防災地圖及脆弱度評估等資料納入都市計畫及各開發計畫內容，進行整體評估或提出因應調適策略。

另外本市訂定新北市都市計畫施行細則，調降都市開發地區建蔽率及開挖率百分之十，新北市二千五百平方公里面積預計未來將可有六十平方公里的透水面積增加，就像增加ㄧ個六十平方公里大海綿吸水、保水減少災害發生。除此之外，我們更調高基地開發滯洪防洪頻率年，由二十五年調整為一百年，讓基地有更多的透水面積。新北市早在制度及法規上力行，相信這將邁向韌性城市一大步。

結合九千志工 強化韌性準備

打造一個韌性永續新北市，若僅是依靠政府部門的力量是不夠的，近年來本府積極推動與民間企業、團體、社區進行合作，打破以往由上而下的運作方式，引入民間力量，成功塑造由下而上的合作模式與分工機制。

消防局長黃德清表示，以消防志工為例，本市計有近九千位志工，日以繼夜辛勞地協助政府執行山難搜救、救溺、救火、災害搶救、緊急救護、火災預防、防災宣導等任務。近年來本府更透過深入鄰里的方式，培養一般大眾自主性防災的意識，推廣防災社區，藉由社區防災宣導專員傳遞最新防災新知、強化社區防災應變能力，以減少災害發生所造成的財物損失及人命傷亡情形，建立社區防救災網絡，進而凝聚「救災」從「防災」做起的共識，激發社區居民確實建立「自救而後人救」的觀念。

環境保護局長劉和然強調，「新北綠華佗」是透過市民參與節能減碳的行動來減緩氣候變遷，針對住宅、辦公大樓、行政機關、學校等進行節能診斷並提出改善方案，再由低碳社區規劃師輔導社區成員共同規劃社區低碳改造方案，至今已完成三百二十二處社區進行低碳改造；持續結合區公所、里辦公處辦理「里環境認證競賽」，由里長帶領里民完成環保節能工作。

跨縣市合作機制及政策整合平台

新北市與台北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣緊緊相連，不僅災時、災後有區域聯防機制，相關政策規劃與制定亦建立各式溝通對話平台，彼此密切銜接、合作，將原本各司其職的政府部門串連起來，相互合作配合。

黃德清指出，為強化北台灣區域聯防機制，本府與國軍第六軍團簽訂災害防救相互支援協定書，俾利災時迅速動員國軍支援救災，提昇緊急應變效能。針對民眾關心的核能安全部分，本府成立「新北市核安監督委員會」作為核安溝通平台，邀請各界專家學者、民間團體共同監督，以專業、理性、嚴謹態度進行討論，落實核安把關，找出增進核安良策，並向中央及台電公司提出意見，維護市民安全與權益。

針對空氣品質問題的改善，劉和然表示，北北基桃四縣市聯合起來一同處理各項問題，包含於每年四月至九月空氣品質不良時節啟動聯合移動污染源稽查；四縣市分工合作完成印刷(新北市)、燃煤鍋爐(桃園市)、焚化爐(基隆市)、逸散性粒狀物(臺北市)等四個行業製程許可審查原則訂定，以強化固定污染源許可審查機制。

與本市關係最為密切的臺北市，共同成立「大臺北黃金雙子城發展委員會」，在交通、產業、環境資源、都會發展、教育、災防、衛生社福與觀光文創等議題上持續合作。未來亦將持續落實跨域合作與區域治理，就防救災系統、水資源管理、河川治理、海岸保全、國家風景區管理、區域性公共設施、產業發展、區域運輸等議題，與周圍縣市建立跨地域與跨領域之合作整合資源機制。

內政部將於新法公告施行後半年內劃定海岸地區範圍，並在2年內公告實施包含一、二級海岸保護區、防護區的「整體海岸管理計畫」。提案立委之一的邱文彥表示，《海岸法》通過後，對於台東美麗灣、宜蘭蜜月灣、澎湖嵵裡沙灘之類佔用國土的營利行為，就有法可管；而美麗灣前的杉原海灘，是原住民豐年祭或海祭場所，也須予以保留。

新法上路  破壞海岸將開罰

據蘋果日報報導指出，未來整體海岸管理計畫公告後，任何人若違法在一級海岸保護區內開發、使用，最重可處30萬元罰鍰；破壞一級海岸保護區海岸者，可處6月以上、5年以下徒刑，併科40萬以下罰金。

若因此釀災，更可處3年以上、10年以下徒刑，並併科60萬元以下罰金。若在海岸防護區內違法使用，可處最高15萬元罰緩；若因此破壞海岸防護設施，可處5年以下有期徒刑，並併科30萬元以下罰金；若因此釀災，處1年以上、7年以下有期徒刑，並得併科50以下罰金。

海岸保護區禁開發  營建署：違反規定都可拆

而《海岸法》明定，近岸海域和公有自然沙灘不能獨占使用，且要保障公共通行。眾所矚目的台東美麗灣度假村蓋在沙灘上，是否可依法拆除？據聯合報載，營建署官員表示，內政部在民國73年以行政命令核定台東杉原海岸為二級海岸保護區（一般保護區），但無專法規範，才會發生爭議。新法上路後，讓海岸管理法制化，營建署也可依此檢驗美麗灣渡假村的適法性。

只是美麗灣現仍針對開發環評案行政官司提請上訴，營建署官員表示，無論法院最後判定合法與否，只要海岸管理法判定美麗灣違反保護區使用規定，都可要求拆除；若法院判定美麗灣環評合法，政府也會依法補償業者。

對此，自由時報採訪到台東縣副縣長陳金虎，他表示美麗灣興建等皆依法行政，目前環評問題仍在訴訟中，還須進一步了解海岸管理法相關規定。

而聯合報報導也提到，《海岸法》第十一條則要求政府需針對「重要海岸景觀區」制定都市設計準則，讓海岸附近的建築高度符合景觀需求；未來像花蓮著名景點七星潭海岸旁「海岸第一排景觀民宿」，可能因違反海岸保護區規定而拆除。

守護海岸  政府踏出第一步

蘋果日報報導表示，立委邱文彥在法案三讀後心情激動，他表示《海岸法》從起草到三讀通過歷經4分之1世紀，而《海岸法》是繼《濕地保護法》後國土三法的第二塊拼圖，將讓台灣真正邁向海洋國家。

台灣環境訊協會副秘書長孫秀如則認為，台灣海岸已被忽視好幾十年，十分樂見政府踏出了海岸管理與保護的第一步。後續關於海岸保護區該如何規劃、整體海岸管理執行的細節甚至執法力等層面，都是要持續面對的工作。而對於規劃海岸治理，她也期待政府開放民間共同參與。

白海豚重要棲息環境至今未公告  綠色港預計2016年底完工

白海豚重要棲息環境雖已預告接近半年，未能完成公告程序。林務局在最近一份新聞稿中表示，「預定範圍涉及國家重大工業經濟發展之區域等...已邀集經濟部及交通部等相關單位討論溝通，俟取得認同後儘速公告。」

保育團體點名台灣港務公司台中分公司以及工業局離島工業區執意開發，要求修改範圍。台中港務公司也承認，林務局預告的重要棲息環境，涵蓋了年前核定的台中港區預定範圍，因此要求林務局修改預告範圍。

台中港務公司套圖結果，未來港區將再往外擴張數十公里填海造陸，範圍遠超過離岸3公里。只是，研究指出，白海豚只能生活在水深不超過25公尺的海域，沿岸3海浬是牠們重要的棲息環境。

然而，台灣港務股份有限公司卻以「配合政府推動綠色港埠政策及台中港未來長遠發展」，提總經費約新台幣60億元的「台中港優質港區及綠色港埠發展建設計畫」於2012年9月5日報奉行政院核定。

計畫內容包括中泊渠東側護岸及18號客貨碼頭、44、45號一般散雜貨碼頭及南泊渠護岸、105號大宗散雜貨碼頭、公共倉儲設施等4項新建工程，以及南堤路海側堤基保護暨北泊渠底端水域欄柵拆除及浚挖工程。工程已於去（2013）年起發包施工，預計2016年底前完工。

環團：棲地切割  保育更艱鉅

媽祖魚保育聯盟理事長陳秉亨指出，白海豚已經因為六輕設廠，造成棲地切割，台大研究團隊所指出的南北兩個熱點，應是棲地切割效應所造成，也影響了遺傳基因無法交流，若因台中港務公司以新建工程阻撓，恐怕再造成棲地切割效應，保育更形艱鉅。

「其他國家的綠色港口是保育，台灣的綠色港口仍是工程思維」陳秉亨說，綠色港埠是假，浪費錢是真。

港務公司：種木麻黃就是綠色港埠

台中港務公司對於綠色港埠的概念，由以下引述文字可見：

「38年來本港從一片荒蕪到現在到處綠意盎然的景象，無異就是一部落實綠色港埠的工作史……光是修建環港路及南堤路工程，我們就種下近14萬棵樹木，剛才提到的北淤沙區也種下20萬棵木麻黃，到目前為止本分公司每年自行補植的數量也高達5000棵，對於會影響道路工程的大樹，我們更想盡辦法來加以保存，而留下美化的「大樹公」，深得地方人士的讚賞，連結中一路景觀自行車道成為地方民眾每日休憩運動的好去處。」

港灣生態景觀的概念則為：

「港區自行車道跨越濱海橋後銜接至高美濕地，遊客沿途欣賞各式意象景觀、風力發電景觀及溼地生態等多樣性之休閒遊憩空間，於中一路榕樹公園豎立石碑及增建遮風避雨設備，除美化榕樹公園整體景觀，碑文也記載大樹公歷史，包括當初留存、募款改建廟宇及治療褐根病等事件，以保存文化記憶並供遊客知悉大樹公歷史，增益港區人文及自然資產價值。」

另「為舒緩漂沙淤積問題，並擴大飛沙防護範圍，提升台中港營運環境，將北防沙堤循原堤線方向朝外海延長300m，以發揮攔蓄沙效果，提高北淤沙區儲沙能力；另2013年該區進行防風定砂工程，種植木麻黃28萬株，共新增綠地面積30公頃。」

港區與白海豚棲地重疊  工程師：甚感訝異

台中港務公司也將配合台中市政府辦理「梧棲觀光漁港建設美人魚碼頭等暨周邊設施相關工程」、「台中市白海豚生態館新建工程」以及「新建景觀橋暨海堤路景觀改善工程」，以提供民眾休閒遊憩空間。

根據台中港務公司總工程師，與記者「觀念溝通」指出，台中港是國內唯一的人工港埠，也是最大的人工港埠，在不可能興建港口的沙灘上所興建的大型商港，至今每年仍要花龐大的經費疏浚，在台灣須以外貿導向的國家，是一項了不起的工程，創造巨大的經濟效益。

目前在綠色港埠政策上，先以維護港口環境為優先，確實未做到「動物保護」；而港區範圍是由行政院核定，也曾徵詢林務局意見，對於白海豚重要棲息環境與港區範圍重疊，「甚感訝異」。

綠色港埠應提高生物多樣性  與環境共存

2011年交通部運輸研究所舉辦的『台灣綠色港埠建置』研討會論文集指出，「綠色港灣」或「生態港灣」根據日本國土交通省的定義，「生態港是政府意識對環境的責任，而提出『與環境共存（co-existing）』的港埠」。

報告中也指出「無論是「綠色港灣」或「生態港灣」，都是以改善港埠營運模式及港區環境為目的，強調港埠所扮演之角色不僅重視經濟效益，應能朝向發展低污染、高生物多樣性、復育環境、結合周邊社區利益等多目標性的港埠經營模式。」

在「台灣綠色港埠之發展」一文中，提到一項為期4年的計畫，檢視台灣港埠朝向綠港發展的重要議題，其中一項發展策略就是提高生物多樣性。

不再堅信工程萬能

荷蘭國土有4分之1低於海平面，60%的人口住在水患潛勢區，因此發展為水利工程大國。1993和1995年二場洪水，中部地區共25萬人被迫撤離家園，是讓荷蘭痛定思痛，亟思如何進一步治水的轉捩點。

一反過去工程萬能思維，荷蘭人決定「還地於河」，共34個大大小小工程，有多項涉及遷移圩田區的居民，還給河川更多洩洪空間。與水災潛勢區居民的溝通，是計畫成功與否的重要關鍵。

「還地於河」計畫資深總監布勞爾(Hans Brouwer)說，這項計畫一大挑戰即是喚起民眾的風險意識。他指出，1990年代二場水災過後，荷蘭再也無人在水患中喪生，人們似乎覺得，這麼糟的事不會再發生了，「政府當然必須採取很多手段，但一般民眾也應該要有所準備，至少要意識到風險仍然是存在的。」

搬離家園談何容易

於是，為了提升民眾的風險意識，荷蘭政府成立一個陣容龐大的公關部門，大舉招募具豐富經驗的媒體專家，在全國與地方媒體上，努力地倡導「還地於河」計畫，許多國際媒體也紛紛來採訪取經。「我有一半以上的工作時間都花在和媒體的溝通上」布勞爾說。

位於鹿特丹附近的諾德瓦德(Noordwaard)圩田，是計畫的關鍵區域之一。「政府提出撤離計畫時，居民的情緒出現了，尤其是那些房子位於撤離地點的居民，反應更是強烈。」諾德瓦德圩田區居民委員會主席葛瑞默爾(Vic Gremmer)說，我們的朋友和社交圈都在這裡，一想到要離開，並不是個容易的決定。

餐桌溝通10年有成

為了「還地於河」能成功，荷蘭政府計畫收購所有低窪圩田區域的民宅，但是政府最初的條件，卻是低於市價的價格，居民無法接受，於是開始了冗長的談判。負責與居民溝通的經理葛斯徹(Ralph Gaastra)，以挨家挨戶的方式，到每一戶人家餐桌上和居民溝通，從計畫開始執行到談判出雙方都滿意的條件，過程長達10年！

「還地於河」計畫即將於明年10月完成，屆時大半諾德瓦德圩田區將被水覆蓋，而目前已有約一半居民搬離，葛瑞默爾表示，他選擇留在圩田區，遷到地勢高了4.28公尺的地方，未來如果洪水再來，新家的地點安全無虞。他說，「如果我們的犧牲，可以換來鹿特丹周邊地區100萬人的安全，我會很驕傲，我對促進全體的安全能有所貢獻。」

顛覆傳統追求永續

荷蘭預見了未來極端氣候的影響，提前採取預防性的手段還地於河。前內政部長、台大土木系教授李鴻源認為，荷蘭人過去填海造陸，相信人定勝天，現在想法改了，要把土地還給河川，這套方法台灣雖不見得能夠100%複製，但「溝通的過程和邏輯很值得學習。」

荷蘭以永續發展為出發點，用顛覆傳統的方式，進行國家級的防災計畫，證明了有限的經費可以做更有效的運用。荷蘭能，台灣難道不能嗎?

確實與前瞻的都市規劃設計

1. 盤點並確實瞭解狀況，包括(1)全面性檢視都市基礎設施系統及地下相關管線，包含管線位置及狀況；(2)檢視基礎設施及現有管線周邊之土地使用；(3)建立透明公開之圖資系統；(4)設立具實質執行力之跨部門單位。
2. 強化或調整影響都市安全的土地利用、發展模式，將韌性都市規劃納入規範，包括(1)將基礎設施及管線系統納入直轄市、縣（市）區域計畫，不僅基礎設施之量、應包含區位、公共安全等因應計畫；(2) 檢討地下之都市計畫，進行地下空間利用的規劃、管制與營運；將地下之基礎設施納入鄰避設施 (Not in My Back Yard) 之考量；(3)納入市民參與之規劃藍圖。
3. 建立以風險為前提之長期（三十、五十年）永續計畫，台灣應藉此事件，正視風險之不確定性，進行都市體檢，提升現有都市的耐災能力，利用土地使用規劃工具減輕災害風險，建立台灣都市之永續發展願景。

國土規劃落實與資訊公開

1. 研製與公開高災害潛勢、高風險地區相關圖資，提升全民風險感知：韌性的目的是降低高風險的脆弱度，必須知道何處為高風險、高潛勢地區，高風險不僅災害，也包括永續、汙染和生態等，資訊不僅建置且要公開。
2. 利用災害潛勢圖、土地容受力等資訊，檢討土地使用標的、落實國土規劃，明智地利用土地。

防救災組織及能量強化

1. 迅速建立權責相符的防救災機構及修訂相關防救災法令：防災的重大問題是缺乏全國性和地區性的防災戰略計畫，也缺乏區域性防災整合對策、政府與重要企業的持續運作計畫、全國性一致的應變指揮架構、國際合作計畫與協同演習機會。並非部會做不好，而是現行的組織、制度或法令就會造成這樣的結果。
2. 強化因應未來複合型災害、氣候變遷之統籌、參謀單位（平台）：美國FEMA和日本的災害防救大臣就是統籌平台。現行政院的災害防救辦公室人員不多，被賦予的責任與權力不對等，設計的層級也不對。必須由一位全職、全責的政務委員來擔任，專管防救災事務而非兼辦。過去一直把災防辦當作行政院的幕僚單位是錯的，災防辦應屬於參謀單位，給足人力、專業和預算，權責相符，方能真正做事。地方的統籌單位也很重要，依國內目前體制，地方政府雖也有災防辦公室，若地方首長重視，則特別指定一人專門負責防災工作，但多數則交給消防單位去做，事實上災害防救業務不僅消防更包含統籌很多事情，因此這樣的平台或統籌單位非加強不可，不能只做半套。
3. 強化對緊急應變（尤其複合型災害）實作的技術、人力等總體能量，尤其地方政府能量：這部份較緊急，應變單位的能力真的要提升。消防人員受的訓練是消防，化學災害時雖有專業環保人員，但第一線到現場的人員應該具備哪些能力和設備？必須強化地方層級的防災能量。災害發生是考驗第一線地方的能力，災防工作應由地方先扛起，美國災防應變也是從town、county、state最後才到FEMA。

民眾參與及教育

建立全民（包括中央、地方、民間組織、企業）因應災害的體系。防災不只靠政府或專家，必須全民動員，做到基礎防災認知、教育、價值觀等改變，加強民眾平日的防災自主訓練，尤其核災。朝向韌性都市，必須全體動員方能達成。

..............................................................................................

綜整所有專家學者和政府機關代表之言論，林盛豐教授、邱文彥委員和余範英董事長提出以下回應與結論：

林教授盛豐（前政務委員）回應：

九二一震後不斷發生的複合性災害，水利署和農委會對於土石流、水災的整個系統愈趨成熟，見證防救災體系不斷提升。我任政務委員時和陳亮全合作，建立重大災害主管單位的SOP，知道中央、地方和各單位欠缺災害管理能力。消防署雖有一套SOP並和國際接軌，但一線的消防單位和地方首長，仍是資訊不足、人力不足、反應不足，這都需要平常研究和整備，目前的不完備也是真正問題所在。

台灣一發生災害就立刻究責，中央、地方各自我保護，真相無法得知。災害應要保全證據，先討論如何復建、幫助災民。建議：(1)高雄是地下管線多的城市，台北的危險又是什麼？可從六都開始進行，依據災害與環境特性，著手韌性都市計畫，在災害發生前改變、做好準備；(2)組織必須調整，行政院災防辦、科技中心、災防會，國家腦袋要整合，相關法令健全並落實管理，第一線消防人員整備要務實。

邱委員文彥：

今天是第一次對話，結論還只是大方向，嘗試歸納六個結論與共識：

一、整合維生系統圖資，加速國土防災整合規劃，速審與公布《國土計畫法》。

二、盤點都市災害風險，修正《都市計畫法》、《都市更新條例》、與建築相關法規，從速建構安全、永續的「韌性都市」。

三、強化災防組織體系，修訂《災害防救法》，整合系統、建立防救災SOP，並強化人員教育、訓練、演練與必要配備。

四、宣導與落實企業社會責任，並加強自主管理及工業安全檢測。

五、修訂工廠與管線安檢相關法規，加強中央監督與地方政府的定期檢測，傾聽民意，研商規劃石化專區及調整產業結構。

六、籌劃第二階段大型研討會，並建立部會對應窗口與行政院整合應對平台，另擇定六都為優先研擬二○三○「韌性都市」之藍圖與示範計畫。

余董事長範英：

謝謝幾位老師的前瞻規劃和比較，部會誠懇地將現況陳述並自我檢討，但猶嫌不足。現在仍有太多問題沒有解決，很多事需要細節規劃，一方面要面對當下，一方面要有勇氣的前瞻規劃。不需要非理性的衝突，應把小細節做大、把大題目集中、深入討論。不放棄追究真正的責任歸屬，將有經驗的官員和專業學者的力量結合，今天的討論內容和會議結論，將是下次研討會的基礎，我們將誠摯地邀請民眾積極參與。

基礎設施有二個狀況，一是像石化這樣大家不喜歡的產業，所以開始時都放在重要人居周邊，但經過都市擴張後，都市邊緣變成市中心，因此產生問題；另一個則是大家都要用的管線，例如天然氣，這類管線錯綜複雜，大部分就落在人口密集區塊，但長期以來都市計劃都知道要談基礎設施和管線，但管線不會移動、在地下默默承受，我們就以為沒有任何狀況。

經過挫敗、災變的城市案例

紐約-二○三○年的城市願景

美國紐約在二○○七年頒布的「二○三○年綠色城市願景規劃」中，即提出紐約面臨基礎設施已百年之危機，因此以維繫紐約、綠色紐約、開放紐約為三大主軸，發展土地、水、能源、交通、空氣品質及因應氣候變遷六個層面之策略，其中強調「全面性修檢」紐約市的道路、地鐵鐵路及基礎設施系統，可見這個北美第一大城已經開始浮現對老舊基礎設施之隱憂。但二○一二年颶風桑迪重創紐約的基礎設施系統，受影響居民超過二百萬人，紐約於二○一三年進一步提出韌性城市之規劃，以長遠風險災害為前提，利用土地使用規劃工具減輕災害風險，建立更有韌性、更能因應災害之大都會。計畫中極少口號型宣傳、非常多落實在策略或空間的行動，說明各面向在二○三○年各種不確定狀況下可能有哪些風險，各單位將如何因應。

紐約也在市長辦公室下成立「長期規劃及永續辦公室」，類似我們各縣市的永續會，但這個組織有強大執行力和控管能力，可同時指揮跨部門橫向議題及各部門之專責事務。

除紐約外，北美數大城市接連面臨基礎設施氣爆之危機，接連氣爆加速美國於二○一二年由總統奧巴馬簽署了「管線安全、確實控管及提供就業法」，正視美國境內管線安全及相關議題。

加拿大-從重工業到綠色移居城市的轉變

此次事件同時點出石化重工業與永續城市發展之衝突，加拿大阿爾伯塔省為人口第四大的省份，也是國內最大生產傳統原油、合成原油、天然氣和天然氣產品的地區，早期為經濟發展而犧牲環境的價值，管道皆為一九五○至一九六○年所興建，隨著都市擴張和人口成長，舊管線已威脅到當地居民安全，二○一四至二○一九年阿爾伯塔省開始進行管道替換計畫，用其他替代的方式繞過城市，同時檢視能源政策，近幾年陸續獲選為綠色城市及宜居城市。

基督城-大災變後先Look Around

韌性與永續城市規劃為因應災變對都市的衝擊，其中最大衝擊是在地與周邊之住民，紐西蘭基督城在二○一一年二月大地震後，面臨極大之衝擊與考驗，為有效重建都市，當地政府進行很多重建計畫，我要強調最前的二個步驟，第一是”Look around”， 首先思考基督城之歷史災情事件、周邊環境與地理條件，災變發生時常急著做事，但卻沒發現都市和其他地方有關連，很多狀況應被仔細檢視；第二是傾聽市民聲音，以階段性之方式規劃未來都市藍圖，社區居民參與災後重建是回復過程中極重要之關鍵，透過居民共同參與重建過程時，居民可以瞭解「這個城市需要什麼」而共同努力建立更不一樣的城市。

韌性的觀念一九八○年起逐漸應用在災害管理，災害防救研究者開始探討造成災害的原因，也翻譯為「脆弱度」或「致災性」(vulnerability)。一九九○年代至二○○○年，僅談脆弱度不夠，開始談到（耐）韌性，面對災害時能否因應、發生災害後的衝擊能否迅速恢復？從脆弱度到韌性的探討是最近的趨勢，當災害越來越多，韌性城市和國土的建構就越重要。

受到災害衝擊的社區或社會要能恢復，很多條件在災前就必須建構。例如社會面的韌性，地區受到衝擊後能很快恢復是因為平時已建構很好的社會資源(social capital)。所以不僅災後，必須慢慢從災中、災前、和未來去建立韌性。

各類型災害、不同層級空間、族群、不同時間階段（如減災、應變、復原重建，或災前、災時、災後）等存在各自的耐韌性。水災和地震的韌性不同，社會與族群的特性與文化也不同。耐韌性具不同面向，包括實質（硬體，如都市空間、設施…）與非實質（軟體，如社會面的社會資本、經濟面的可運用資源，以及制度面的防救災體制等）。非實質面的韌性更為重要，社會中的資源不僅政府，民間力量如何更具體、社會資本如何互相活用？資源、經濟能力和體制如何配合？可以接受未來性、複合性災害衝擊的體系是什麼？從國家層次談的韌性（大尺度的政策）、一直到小尺度第一線的防救災工作，韌性的要求都不同。

還有對於未來的不確定性、環境變動（環境動態、非平衡）的耐韌性。剛談的規劃是設定某種條件所設計，例如防洪工程依照估計每日降雨量來設計，但現在環境變化很大。以此次廣島爆雨來說，廣島地區從未下過這麼大雨，而日本是號稱防救災的先進國家，還是造成八十多人死亡或失蹤。因此永續或氣候變遷的韌性就更加重要，其所談的韌性不只既有經驗下的韌性，而是要能因應未來不確定性和各種可能的狀況，在談永續都市時必須把韌性當成很重要的因素。

總之，韌性是在環境變動，或外力的干擾、擾動下，尚能維持運作，確保環境中的每一個人、生命財產，以及都市機能等都能因應、安然無恙；或當都市遭受災害衝擊時，可以盡快回復或具備重組能量、恢復其都市生活的秩序、機能。不僅是維持或恢復舊有都市的系統機能，而且要能夠在未來的環境變動中能夠存續、再生，以因應新的趨勢，是最重要的課題。

提升、建構韌性都市

要提升都市的耐韌性，形成韌性都市，最重要的就是要如何「降低、減少高災害風險、潛勢地區的脆弱度、建構與因應各類型災害的能力。」也就是要規劃、構築能夠適應災害、與災害共存（生）的都市，而不是要營造一個完全沒有災害的都市。

以高雄氣爆而言，都市計畫、土地使用是很重要的課題。隨著都市發展和擴張，現在都市計劃（體質）若不健全，則很難談韌性，韌性不僅是救災，更要注重因應變動條件的本質。韌性是要讓高風險的脆弱度減少，但哪些地方是高風險、高潛勢的地區，若不公布大家都不知道，不瞭解就容易錯誤開發。這些資訊公開雖有很多人會反對，但這是走向韌性的必經之路。

無公權力管控  妄談自主管理

能源局說業主自主管理，這是個笑話，以我研究的結果，石化業者是利潤中心制，若自主管理有效的話，台塑為何一直爆、高雄煉油總廠的工安事故，二十二年中發生了二十九件，譬如說下油雨、爆炸等，高雄人是這樣活過來的。自主管理需有罰則配套，要一些常常犯規的人管好自己卻不處罰，並不恰當。除都市計畫的責任外，我認為環保單位難辭其咎，還有經濟部工業局只負責蓋工廠和工業區，卻沒有好好監督這些工廠和產業。

高雄需要願景，應有上位計畫、中位計畫和落實計畫：

1. 上位計畫規劃產業轉型、都市計畫：將受汙染土地（例如中油高雄廠遷廠後的土地）以生態復育為理念轉型成為『生態公園』，使其由過去污染製造者變成未來清新空氣與水之提供者。目前污染嚴重之大社石化工業區降編為乙種工業區，引入輕工業，配合台灣設計之優勢，解決汙染，同時創造大量就業機會。
2. 中位計畫進行勞動安檢，並下放地方政府，落實環保稽查，加嚴標準並提高罰則：高雄市中心的管線很多，應定期清查高雄市區內各石化管線，檢查其安全性，並依都市計畫法，將該等管線逐步遷出，以維民眾公共安全。
3. 落實計畫應將退役石化工業區轉型，地方政府成立複合型防災機制，添購行動監測車並定期演練：因應國際頁岩氣產量大增，價格便宜，國內應逐步淘汰高耗能、高污染，無競爭力，有害居民健康之石化業，轉而進口由便宜頁岩氣所產製之塑膠粒料，以高附加價值、高單價、低污染方式生產塑膠製品。這次氣爆事件因沒有把儀器放在行動監測車上，採樣後再拿去研究室化驗，延誤時間與判斷。應將操作人員和儀器都配置在車上，立即做分析，知道是危險且會爆炸的氣體，就儘速關掉管線、讓人民疏散。

不去瞭解土地使用標的與極限相衝突，利用再多的人為手段，也無法避災，這就是土地容受力。國土計畫法應根據災害潛勢圖的精神訂定，不開始把在不安全地方的人或設施慢慢汰換出來，再多經費和工程都無法解決。根據不同災害等級檢討都市計劃及區域計畫，需要長時間方能做到。

這次高雄氣爆要如何面對？是重建復原就好？還是趁這個機會給高雄和石化專區一個新的面貌，我們必須討論防災型都市更新。事實上台灣很多都會區，像這樣的老舊建築存在幾十萬戶，如何面對？災害是一個非常嚴謹的機制，以防颱為例，內政部花了三年的時間，建立中央到地方的指揮系統和窗口，讓該有的資源從中央一路下放到社區，所以在防颱方面，已經做到不管發生任何事情、在多遙遠的地方，地方都有能力自救七天。這套系統歷時三年之所以能做到，是因為內政部是防颱的全國總指揮，當然需要很多部會的協助，我們做了七千八百三十五份社區防災地圖，每個村子都有屬於自己的防災地圖，更重要的是要讓村民和村長瞭解這張地圖，平常能夠演練。莫拉克颱風損失七百多人命，現已降到個位數。防颱三年苦功，由二個國家研究所支撐、所有部會一起努力，現在台灣發生任何一次颱風，災害都還能在控制的範圍。但如不是颱風，像這次氣爆，就會有很多surprise。

災害防救體系 不能學美日一半

我們把每一個災害分到不同的部會處理，內政部管風災、震災、火災、爆炸災害；經濟部管理水災、旱災、公共氣體與油料管線、輸電線路災害；農委會管理寒害、土石流災害、森林火災；交通部管理空難、海難、陸上交通事故。但部會是專業的主管機關，不是防災的專業單位，由於防災專業與主管專業完全不同，遇到不同災害時，就出現問題。採取單一特定災害管理方式，而非如美國共通管理架構方式（all-hazard approach）立法，導致無法整合各種災害之整備與應變機制。

且現有遭遇多是複合式災害，權責歸屬複雜，如化學災害、工業災害、營建工程災害、坡地災害等，牽涉到國營事業單位管理、工業安全與職業災害、環境保護、交通運輸、消防安檢、山坡地與建築管理等多重業務，尚無法依據「災害防救法」訂定業務計畫。很多災害發生找不到負責單位，更不用說訂定因應計畫。也沒有支持的訓練計畫，現有系統欠缺全國性的災後持續運作計畫和風險評估與減災方案，一旦發生都會區災害，就易造成中央與地方各種難以協調的狀況。今天就以美國、日本的例子來分享，為什麼會變成這樣。

美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA)組織與任務

美國的FEMA成立於一九七九年，組織特性是全災害管理、災害共通應變架構(all-hazard)，是一個準部級的單位，分工非常細，編制為國家整備、災害應變與復原、國家災害保險與減災、應變任務支援、消防署、十個地區分署，從中央、各分署和各州政府一條鞭管理。

組織設計包括：國家事故管理系統（災害管理系統的標準化規範）、國家應變架構（全國統一因應各種緊急事件提供政策架構、作業協調及標準化規範）、國家應變中心（遇緊急事件時，可透過機制積極協調，整合聯邦、地方、州和NGO）和聯合現場辦公室（現場負責聯邦資源進退場、管理協調和地方與民間支援整合，亦如台灣為前進指揮所），是綿密的系統，與地方政府之間的關係定義清楚。

有災害管理學院、各式各樣的訓練基地，做防災自主學習教育，對一般民眾設計學習課程和訓練計畫。

日本的災害防救法律體系

日本防災使用「災害對策基本法」，配合特定的目的與特定的災害，包含對災害的預防法、應變法，構成綿密的法律系統，復原重建的法律也都定義清楚。

二○○一年起組織再造，將原本於國土廳下之「防災局」提昇至內閣府，由特任防災專責之防災擔當大臣為首，以及各項災害類別專責之參事官，統整處理各省廳防災工作，以解決防災行政層級多頭馬車的問題，並強化提昇防災效能以確保所有防災對策的總體性和統一性。

日本使用的標準和作業方式處理，我們較易學習。日本的防災層級很高，總理之下就是防災擔當大臣，相當於我們的行政院秘書長，日本有一百七十個幕僚支援防災擔當大臣，處理所有的政策、經費預算和訓練計畫。

總言之，從防救災的法令制度、架構、到國土規劃的檢討和落實，不要忌諱有問題，要訂出短中期目標，專業有計畫地解決問題。