根據《礦業法》規定，如果業者想要開採礦產，必須向經濟部申請，取得開採權後亦有時間限制，最長為20年，年限將至時業者可以申請展延，簡稱「展限」，當業者提出展限時，開採土地上的主管機關可以決定同意或不同意。

然而2003年民進黨執政時卻大幅限縮政府的同意權利，除非業者不符下表列出的三大缺施，否則政府「有義務」要同意業者展限。

更嚴重的是，條文最後附加當政府否決展限，還得賠償業者損失，導致實務上沒有一個政府部門敢否決業者展限，而國民黨執政時期也無修正，導致國內無止盡的採礦。

因此各方環保團體和部分立法委員才選在第三次政黨輪替後，趕緊修正不合時宜的《礦業法》，連民進黨立委林淑芬都批評修法過程黑影幢幢，大幅度向採礦業者傾斜，應趕緊修正。

二、霸王條款 地主不同意照樣可開礦

另一項遭到環團抨擊的是《礦業法》第47條，條文規定業者若沒取得私有地主的同意，只要提供一份補償金，還是可以強行開採。

蠻野心足生態協會秘書長謝孟羽解釋，採礦業者取得礦權分三階段，在提出申請的階段，無須告知私有地主，地主得到第二階段的「用地核定」才會知道自己的土地要被開採。然而即便地主不同意土地供業者使用，業者仍然可以「依法」提撥補償金給政府、法院備查，然後直接開礦。

謝孟羽痛批，這是實務上可見惡霸條款，亞洲水泥也是據此「合法」佔有太魯閣族人土地，礦務局應直接刪除。

《礦業法》第47條：土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。

土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。

三、牴觸《原基法》 沒有原住民、社區、環境意識

立委高潞‧以用‧巴魕剌（Kawlo・Iyun・Pacidal）也認為，礦權的檢討不能只針對亞洲水泥退出太魯閣國家公園，花東共有16個部落遭礦場環伺，目前在台東石雨傘部落，就正有一個採礦案正在進行環境影響評估。

她說，《原住民族基本法》（簡稱《原基法》）早已規定，使用原住民土地時須與當地部落諮商並且取得同意；然而實務上無人聞問，加上採礦權不用地主同意，根本牴觸《原基法》的條文。

而且實際上不應只有礦權須受規範，開礦後造成的蕭條和場址廢棄，其實也都須正視和政策配套，因此英國在2006年便制定相關法律，讓廢棄礦能再重新規劃利用。

謝孟羽說，先進國家更會要求礦業者繳交環境保證金，避免礦業者利用破產、公司解散的方式規避環境破壞責任，但這些法律、制度在台灣都付之闕如，礦務局應盡速參考擬定相關制度。

四、後門條款關一關

除了《礦業法》應通盤檢討，環團還認為國家應在政策上進行整體盤點、政策環評外，謝孟羽更強調應該逐一修正散落在各法條中的「後門條款」。

他說，這些法條散落在國家公園、森林、保安林、野生動物棲地、自保護區、水質保護區等，絕大多數只要經「主管機關同意」業者便能合法開礦；再加上《礦業法》31條的掣肘，讓主管機關不得不點頭同意。

礦務局主任秘書徐明煌回應，將會參考各方社會先進提供的意見進行檢討調整，但礦務局並非一味准予開礦，近5年來已廢止68場礦區，僅新核准30多個礦場；而礦務局對原住民土地，亦有和原住民族委員會協調，並要求各業者一定要和地方部落進行溝通。

至於散落在各部會、各法條中的「後門條款」，會再和其他部會協調，了解修正方向。

地球公民基金會研究員潘正正強調，近十年來我國開礦超過一半都用於大理石、石灰石，並製成水泥出口，「國家是不是還要維持這樣開山、外銷水泥的政策？」若還要，應立即進行政策環評，並全面檢討需要礦業的緣由、合理的產業方針，兼顧環境正義。

邱文彥(前立法委員、海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授)

環太平洋地震帶頻頻發生強烈地震，除了O2O6美濃地震造成台南地區重大傷亡外，日本最近發生熊本地震，東加王國和厄瓜多也接連地牛翻身，尤其近日台灣地區不時發生有感地震，令國人憂慮。在另一方面，土壤液化、斷層和其他地質災害等形成國土發展重大威脅，也引起國人高度關注；而《都市更新條例》之修正，在立法院協商年餘仍遭阻滯，「公辦都更」又有頗多質疑。

修正都更條例不易，我曾協商年餘，剩下四至六條還是沒通過。對高風險潛勢地區進行大規模都更，不代表往後都更都是大規模，應是兼容並蓄，自辦、公辦、大規模、小規模的都可以。

今天特邀各方代表參加座談，有見新北市於五月六日進行防災演練，於加州地震研討會同時間舉辦，可見太平洋國家對於地震問題同感身受。今天的會議希望能就國土安全、災防準備及應變檢視，期望透過資訊公開，檢視台灣對於地震防救災的準備情形，了解從中央到地方，從社區到個人，甚至過去長期倡議的「韌性都市」，都應重新思考、審慎深入討論。

強化風險規範、探測液化

高文婷(內政部營建署建管組)

從O2O6經驗來看，營建署建管組密切關注三件事情： (一)技術規範強化、(二)行政制度改進空間檢討、(三)實務執行的落實。

O2O6後，我們召集產官學專家，檢視台灣耐震規範有無進步空間，各方共識是在八十六年五月一日所頒布的中華民國耐震規範，經過兩次修正以後，目前安全性是夠高的，對於技術規範，沒有立即強化急迫性，耐震規範尚稱足夠。

土壤液化鑽探與法規調整

技術規範分兩部分，一是建築物結構耐震設計，另外一個是地基調查。針對地基調查，土讓液化直接影響低矮房子，在現行技術規範中，對於四樓以下非公眾房子反而認為可以免鑽探，且可採用鄰地可靠的資料進行作證，這部份目前正在進行調整，未來在中高的地震潛勢區中，低矮房舍的地質鑽探可能不能減免，除非已經完全把土壤係數、參數納入設計。

目前行政管理制度，在行政制度架構分立不變情況下，技術部分是否要有專業的監督機制？實務執行面，全台既有建築物比例非常高，執行面分為新建與既有建築的改善。

921的補強 安家固園計畫

劉田財(內政部營建署管理組)

九二一地震後，營建署針對既有建築物進行補強工作將近十五年，現在我們要把經驗轉化到私有建築物。目前以全國的建管資訊系統進行篩選，發現全國八十八年十二月三十一日以前，建築物約有一千兩百多萬件，數量是公有建築物的四十五倍左右，量大、需要龐大經費、評估人力也是，所以計畫安排時程是六年，成為現在的「安家固園計畫」。此計畫在一O五年四月二十九日經行政院通過前，亦已向新政府的準內閣進行報告，計畫受到新舊政府全力的支持。

計畫對象是私有建築及住宅，與早期公有建築物性質不同。推動是以受理申請方式，等於被動申請。有部分人會因房價或其他原因而拒絕評估，將來希望修法增加強制性，評估後，應該要有改善作為，這部份將與都市更新接軌。未來可能有獨棟的公寓大廈需要拆除整建，其面臨的最大問題是共有、持有問題。為了大眾生命財產安全，必須立法來執行強制性手段。

都更「新」條例需專責

柯茂榮(內政部營建署都更組)

從防災都更角度，台灣位於地震帶上，老舊建築約兩百九十五萬戶，人民容易受到地震等災害的威脅。政府主導都市更新，就是推動公辦都更，政府主導都更時，是依據《都市更新條例》第九條推動；在都更條例修法草案中，從一條擴張為九條，使政府做大面積的都更時能更迅速、更全面。人力發展部分在調整與整合時，我們希望有一個專責機構來協助推動實施，替政府擴展公辦都更的效能。至盼都更條例在社會各界有共識之下，盡速完成立法、修法作業。在中央部分成立專責機構，增加都市更新能量，提升台灣都市整體防災功能。

程序、居住正義需合憲

林純如(內政部營建署都更組)

有關修法部分，都更條例從八十七年訂定以來進行八次修正，修正都是為了加速、簡化程序、縮短行政流程。一直到文林苑事件及大法官七O九號釋憲之後，整個修法方向更趨嚴格，然而O2O6後，大家又覺得都更太慢。未來推行都更，要如何兼顧程序正義及居住正義是政府面臨的課題。行政部門會徵詢各方意見，力求在政策的需求下兼顧各方利益平衡。所以第九次修法部分，除了針對地震災後重建、同意門檻和程序調整外，最重要的是符合憲法所要求的正當行政程序。

公辦都更是大家強調的，先前機制不是這麼健全。所以，我們建立了讓民間資源引入政府公辦都更的機制，使將來公辦都可更順利執行，這些條例都已在今年三月送至立法院審議中。

即時地震預警上線

蕭乃祺(交通部氣象局)

氣象局在防災部分，負責最上游資訊端的提供，也就是地震發生後，包含震源、震央以及各地震度的訊息提供給全國民眾和防救災單位。「地震早期預警系統」與「行政區地震速報系統」是目前氣象局在地震防災業務面上最有關係的兩個系統。「地震早期預警系統」就是強震即時警報系統，指的是在地震發生以後，在比較強烈的地震波尚未到達地方前，提供相關資訊以進行預警，目前整個系統針對台灣島內的地震是十五秒(約震央五十公里以外)，島外二十五秒。

以O2O6地震為例，約在十三秒之後提供地震資訊，台南市則是因為預警盲區無法提供預警，這部份則是用現地的預警機制補強。整個預警服務部分，全國約三百五十所的中小學也可以很快速知道地震資訊，若結合學校的廣播系統，可以達到即時預警效果。

國家傳播通訊委員會(NCC)，今年也推動「災防告警細胞廣播訊息系統」，透過系統可以快速的把地震、颱風、土石流等資訊利用4G手機提供給國人，此系統預計七月上線，五月開始進行地震資訊測試。

觀測應與防災演練結合

行政區的即時震度展示系統部分，在地震後可以得到實際觀測的各地震度資訊。目前在全台灣布置的一百多個即時觀測站，以密度而言是夠高，但我們希望與防災做連結，提供更細緻的服務。所以從去年開始，與各縣市政府合作，地方政府負責提供傳遞線路，地震發生後，各鄉鎮都可以有即時觀測的數據，並傳回氣象局，除了增加地震資訊的準確度外，時效性也有所提升，未來在災損評估上也可以提供重要依據。

減災需都更 複合對應

鍾立來(國家地震工程研究中心)

降低地震災害不能使用單一方法，而是複合方法，都更即是一種。根據巨災型災害統計，我們約十五至二十年會有一次大規模地震災害，應做足準備。地震之前，應提升既有的建築物的耐震程度，包含既有建築物的評估、補強。台灣既有建物數量太多，十五年內可能做不到，所以應先在建築群裡面找出有高危險性、耐震度有疑慮的地區。

高震損、高危險優先處理

部分補強過後的區公所，效果不錯，但尚未補強的部份，其結構無法成為災害應變中心。校舍也應列為優先處理建物，至少高震損的建物要先處理好，排序非常重要，如何有效排序？應針對十五年內可處理好的高震損建物先著手。目前住商混合大樓中，低樓層是有商業與經濟價值的，但都不屬於社會弱勢，有一定能力、財力進行耐震度的提升。若第一樓層先處理好，不至於發生像維冠大樓整棟崩塌的情況，優先順序訂出來後，十五年內能處理的先起步，即能降低災害。

「情境導向」防災 早該啓動

陳亮全(前國家災害防救科技中心主任)

地震累積的經驗缺少具體方式，應執行以「情境為導向」的防災。迷思與盲點在於: (一)預測、模擬準不準，使我們有更大方向和空間去防治。(二)台灣公部門和私部門不喜歡公布模擬結果，怕影響不動產。防災不能沒有目標，我們為了防災而投資，能回收多少效益，應該要使民眾了解，因此要做情景模擬。

中央地方要接軌 精細評估、模擬計劃

災損評估要有更精細的模擬準確度。一個五、六級的地震，若倒塌了五百棟甚至五千棟建物，會手忙腳亂，須有危機意識，情境導向的救災應該先釐清。此觀念也在新北市的專諮會提出，台灣技術是可行的，端看是否有足夠資訊進行評估。目前中央有地震災害防救業務計畫，雙北有自己的地區(鄉鎮)防救計畫，兩方缺少連結。以日本高知縣為例，鄉鎮計畫要在全盤計劃裡互相接軌，包含業務和預算。一年多前曾拜訪高知縣是地震時，海嘯侵襲的主要威脅區。高知縣在模擬和政策規劃中，市鄉鎮都是串連在一起的。儘管現在沒有立即危險，該縣仍建造一個避難海嘯塔，相關計劃擬訂後不到一年時間，其他縣市也建造完畢。

以區域為導向 整建、維護優於重建

從都計法看，重點不是重建，而是整建、維護、修護，因此要放大範圍。台灣有南北差異問題，推動上如何補強，用的方式要有彈性，也需注意手法和工具的差異。都更本來就具備防災功能，不僅是單一區塊，而是以區域為導向，如此一來，公權的介入會更有正當性與公益性。

有關安家固園專案，學校目前有八成已進行補強，現在應提升都市防災力。建議找出需要都更的都市，目前資料不是很具體，但仍可排定需要優先推動的地區，把漸層環境圖資套上，例如老建築密集度。如果一個城市進行這種調查，找出優先地區推動，接下來就可以進行地區環境改善計畫，包含土地調整和道路，做完後逐步針對有問題之處進行重建，有些則做補強，才能提升效率與效度。

民間投入除了容積獎勵，可否有稅制減免，這是跨部門整治議題，不要只靠容積獎勵，可以做類似免稅計畫。未來少子化，可否進行學校和社區調整，在學校進行老人照顧，造就宜居和韌性城市。

五點建議打造災防韌性城市

最後建議： (一)加強強震即時警報系統，通過4G廣播。區域型從測站收集，較準確，但是速度比較慢，接近震央會有盲區。現地型則是單點，準確度稍差，但是速度快，這兩個系統應該要結合。雖然依照日本結合兩系統後發現可能有結合的誤報，還是應先做了再繼續磨合。(二)找出最佳資訊傳遞方式。例如電梯收到訊號可否在最近的樓層停下，這會比人的反應要快許多，其他包含保全系統以及高科技產業應用，是整個國家應該規劃的。法令面也非常重要，氣象不能亂發警報，法令要怎麼修？這些界面都有了，缺少整合單位。(三)情境模擬系統非常重要，應被認知為可進行的方式(四)防災資訊系統整合與推動(五)地震防災的各個手段應整合，包括耐震補強和軟體系統，整合成防災對策，過去縣市很積極在做，應與中央接軌整合。

行政程序和居住正義 端視整合意願

陳伸賢(新北市副市長、前水利署署長)

情境不只影響軟體準備，也影響後續資源分配。地震是不可預測的，但能長期計算週期。透過統計分析，地點、強度、現地斷層、土壤液化檢視後，必定可挑出高危險區域，加強軟硬體設施，其他一般共同性的原則，則建立SOP讓民眾知道。例如美國加州經過週期預測分析，可知大地震即將來臨，隨即進行水費調漲與管線維修換新。又例如阪神大地震，死亡人數5千餘人，造成災害的主因不是房屋倒塌而是火災，地震頻繁地區的防火器材、維修管線與防災社區選點，須特別注意。

土讓液化示範區

與一般防災都更落差大

內政部的「安家固園專案」包含補強、土讓液化潛勢改善示範區等，總經費六年五O八億，與一般防災型都更的資源投入有很大落差，但與一般都更發生的問題相同：整合意願、行政程序和居住正義。此次專案以房屋整修補強為主，但能做的只有增加誘因。政府應先做補強，讓個別建物暫時安全，整體地區更新則需溝通協調、整合，挑出最困擾、風險最高的優先著手，讓資源集中，找幾個示範區進行防災型都更，如此搭配都更會更順利。未來法治面向和預算較完整時，可再進一步擴大。

都更方向策略 安全不可偏廢

張溫德(新北市城鄉局)

新北市都市更新推動工作，分為「民辦都更」、「­公辦都更」、「社區輔導」以及「教育推廣」。就具體工作來說，「民辦都更」包含容積獎勵、陽光法案、簡易都更程序、經費補助籌資協助等。「公辦都更」包含永和大陳義胞社區、新店行政生活園區、新莊文德段、板橋民權段、土城運校段。「社區輔導」包含自力更新輔導、海砂屋輔導、整建維護輔導、培訓都更家教、電梯產業團隊。「推廣教育」部分則包含都更法令實務工作坊(白天)，法令宣導說明會(晚上)，十五人聯署社區法令的說明，以及都更小百科的推廣。

簡易都更精神是希望為老屋找更新的路，有都市更新的意涵與精神，不需循都市更新條例繁複的程序，讓改建程序簡單快捷。這方式可促進老舊建築物重建，提供多元的重建途徑，提升都市整體防災、居住安全及生活品質。

公辦都更以永和大陳義胞都更案為例，大陳社區之核心議題包含防救災疑慮、土地過於細分、居民整合困難、權屬關係複雜(租占戶)，後續工作最重要的是持續溝通建立信任。防災都更需求與因應，進行災害潛勢風險評估，包含地震、淹水、人為以及火災，透過災害相關資訊的判讀，歸納新北市都市計劃地區關鍵評估因子及其影響評估要項。

台南震災後全面體檢 專業溝通輔導

O2O6後，市長施政方向以及具體行動策略如下：(一)公辦都更：災害風險密集區域，篩選策略地區示範公辦。(二)自立都更：跨大協助作為：補助經費再提高，同時專業團隊全程輔導。(三)簡易都更：以簡化程序為主，依新北市施行細則第四十五條規定辦理；並擴大適用危險建築物定義。(四)整建維護：包含電梯補助、立面補助以及耐震補助。(五)老屋健檢：結構可以補強部分進行結構補強，不適用結構補強部分進行重建(自立都更、簡易都更)。(六)都更推動師蹲點輔導：目前二十四處社區輔導中。(七)防災道路與避難點：搶災困難部分應優先被更新，這部份作法則是增加誘因、加速取得。

早期談都市更新，為了捍衛財產權，大家都會高舉居住正義大旗；而都市更新條例當中提到為促進土地與建築物的合理利用，增進環境品質，環境景觀的價值也很重要。面對居住正義、環境景觀，居住安全更是不可偏廢的。

地震防、救策略 研習成長

李清安(新北市政府消防局)

新北市從二月底開始，召開多次跨局處會議，五月中，在正式的市政會議提出「新北市地震減災策略各局處應該辦理的減災方案」。

本市訂定「地震防救策略」，分為五項「防的策略」與三項「救的策略」。防的策略包含(一)保障市民既有建物安全、(二)確保公有建物及設施耐震、(三)強化都市更新防災因子、(四)強化基礎設施防災能力、(五)宣導提升民眾自我防護；救的策略包含(一)健全震災搜救機制及作業程序、(二)強化情資蒐集傳達機制、(三)精進本市特種搜救能力。

地震災損評估系提供資訊

新北市地震災損評估系統(NTPC-EDAS)，使地震災損評估系統雲端化，透過雲端技術開發，建立更為彈性及穩定的「新北市地震災損評估系統」。擴充地震災損評估系統資料庫，搜集新北市建物類型、建物耐震分析資料、橋梁現況資料、人口分佈等更新擴充系統資料庫，提升災損評估準確性。同時強化氣象局地震即時資料連結，這部份與氣象局合作，利用本市二十九區地震即時觀測網之地震量測資料介接至EDAS，提供更精準之地震震度資訊，提升災損評估準確性。

為落實全民自主防災教育，教育局(校園防災)、警察局(治安社區)、水利局(水患自主防災社區)、工務局(坡地防災社區)、消防局(防災社區)、農業局(土石流防災社區)，以上各局處於今年一月聯合召開本市整合型防災社區遴選會議，由本市參與遴選之社區(里)及區公所代表前往本府簡報社區(里)災害潛勢等情況，由前揭六局處及專家學者擔任委員，遴選十一處社區(里)，於本年度推動社區防災工作。

落實防災演訓、社區防災準備

全民地震防災宣導，透過防災演練，使居民得以熟悉災前防災整備工作，並運用已建立之社區組織及資源，透過參訪，從中學習相關經驗外，也以實地觀察體驗環境來提高社區交流的互動機會與空間。建置防災體驗館。全民防災已成為國際趨勢，本市未來防災體驗館選址將以交通便利性與人潮聚集點為原則，並結合新建廳舍空間規劃建置，初步以竹圍、國光及永和新生地都更用地為考量，期能打造本市首座防災體驗館，透過互動式設施搭配災害情境，提供市民實地操作體驗空間，學習各項緊急避難知能，進而提升市民災害應變能力。

落實各項防災演訓，秉持「防災重於救災、離災優於防災」原則，由各機關充分運用政府及民間力量定期辦理各項防災演練，以整合及驗證各項救災能量與計畫。最後，如何精進相關救災能力部分，含括民間資源，並且在支援過程中，納入民間體系到政府救災倫理當中，是未來要努力的。

推動多元都更 適性角色發揮

張金鶚(前台北市副市長、政治大學地政系教授)

理想只是口號，實踐才是王道，整合、財產權都是問題。都更如果都能成功，應都能防災，重點怎麼成形，各界見解不同，意見背後通常為觀念問題，房子被商品化，財產權問題常凌駕於安全上，有時需法令介入。如果某地區有一成住戶不同意，就很難推行，大家都一直在妥協，政府介入很重要。

再來就是立法問題，我不太支持公辦都更的原因，是因為沒有太大效果，如何有效推動多元都更，在制度下慢慢成長，是比較合適的方法。從震災觀點與居住品質來看，政府介入程度拿捏不明確。在臺灣，市場力量比政府介入還要大，如何運用民間資源有效解決問題，從教育重新檢討。都更條例現有這麼多版本，共識整合是最重要的，多元價值社會如何找到平衡點，讓價值突顯出來才能推動。法律制度背後要更彈性、更多元，不該只是依賴政府，都更不該成為政治勢力與政治上的操弄。

都更需相關部會及經費配合

都更、防災是整體政策，相關部會與經費要配合，包括金融財政、保險等。老屋健檢要強制立法，人民應部分負擔，成本可於第二年的財稅抵扣，改善環境之健檢費用得做為抵扣，若還不滿意可買保險，以加強更好的防災策略，各部會也要一同整合相關作為。

更重要的為財務管理，現在實施房地合一稅制，一半長照、另一半住宅。對於整個環境改善，防災地價稅要提高，一小部分的錢做為防災用。改善環境為人民要解決的問題，不該全推給政府，人民也需了解國家政策重要性。

城市治理的韌性與永續

洪啟東(銘傳大學都市規劃與防災學系教授)

重建、整建、維護，傳統概念無法應付全球氣候變遷，頂多預防地震，將來應思考何謂減災、調適。過去都市設計，審的都是單一建築，都市更新應整體看。以往認為棟距夠寬本為應該，現在竟要給獎勵，這些都是有問題的，這牽涉建物產權認定和外觀。

傳統都市更新的意涵，是指已建成區或老舊建築區未來有更新需要，並留設可供滯洪空間，以及建築物增設雨水貯留設施，以降低淹水風險。「都市更新條例」旨在都市計畫範圍內，以公共利益為前提，為未來的居住環境與機能帶來全面改善。

防災型都更問題：產權、房價、資金

開放空間產權複雜、房價降低、資金等可稱為廣義防災型都更要面臨的問題。建議降低防災型都更門檻，最後關鍵還是要回到審議制度。但制度冗長，審議委員認為必須遵守公益、正義，居民則希望一坪換一坪。因為認知上差異，公聽會民眾曾提出不希望容積移轉，因為移轉後價格要由住戶負擔，導致更新遙遙無期。

國土計畫與防災資訊科技結合

將來國土計畫及防災資訊科技應鍵結，除防災資訊科技普及(監控、監測、監視)外，應運用大數據。另外，觀光與基礎建設脆弱度、維生設施與醫療系統的容受力，如大型活動地點與空間、文化歷史資產、交通節點與消費歡愉場所、老年與小童、長期病患及脆弱人口、不同層級的醫護設施和救援體系都應整合考慮。

未來發展型政府的新考量及定位，應由：(一)從經濟掛帥的城市空間成長模式，轉到韌性都市的可持續發展治理。(二)重視在地環境特質，以及在地文化的空間規劃。

面對容受力 成立防災專責

李鴻源(台大土木系教授、前內政部長)

國內地震研究預測做得非常好，雖都是科技部單位，但其研究和政府直接連結不太強。過去我請營建署計算土地容受力，推算如何明智使用這塊土地，我們如果要做大台北防災型都更，可能需二十年時間，若基礎假設是有八百萬人在台北，那幾乎沒有空間了，因為土地成本太高，做任何事的負擔成本都太大，等於穿著西裝改西裝。

應加速防災總署成立

我們缺的是防災專責單位，如果一年預算十億、有一百五十至兩百人規模的防災總署，就可以指導內政部、科技部、各部會執行業務計畫，幫助協調整合。台灣最困擾的是防災專業沒被重視，被重視的僅止於預測，但法令、政府運作等問題沒有人關注的。未來如果防災總署成立，相關作業便水到渠成。

閒置土地及校舍連結都更防災

財務規劃部分，如幾百萬戶、一千萬戶的補強更新，是天文數字，目前政府負擔不起。我之前才會把閒置土地校舍，私校退場與都更防災綁在一起。這已經是一個政治問題，而非法律問題，若把它當政治問題就有彈性許多。

私校退場規定是所有財產要充公，不退場的結果是少子化使學校倒閉，政府反而要付一百倍代價。賠償可以，但是土地變更，政府拿六成，提供土地誘因，但私校仍須回饋相當比例的土地給政府。

利用合適案例做出示範區

地震是大議題，如何利用政府手上的籌碼和空間來容納危險建築；在政治層面解決後，再談法律如何鬆綁，不然每條法都有盲點，承辦人無法解決法律問題，因此要釐清政治和法律問題。以台南市為例，市政府沒有能力解決安平地區土壤液化問題，已經是既成災區，我們可在重建時，檢視法令有哪些差距須補強或重新檢討之處。新北市也是適合的案例，現在有了防災型都更財務計畫，有憲兵訓練中心，何不挑這種案子做出成效，讓民眾了解什麼是防災型都更。

如果政府沒有能量執行，如何建立夥伴關係，需要專業思考。要從政務官角度看事情，然後再從事務官角度分別討論，因為兩者角度一起看是無解的，跨領域對話、跨領域整合才是重點。

歸納建議

(一) 運用情境導向，模擬實際災損狀況，作為大規模災變防救之政策依據。對於公共或公用設施之防救災應特別關注。

(二) 區域型、現地型「強震及時警報系統」及其他防災資訊系統應統合，並研修相關法令，規範發佈與傳播方式和權責。

(三) 擬定全國地震防救計畫或策略，整合跨部會和地方政府相關應變計畫，加強演練與宣導。

(四) 建請行政院重新考慮籌設「防災總署」。

(五) 新政府應持續推動「安家固園方案」，並根據地震周期，優先針對高潛勢之建成地區，劃設優先推動防災型都市更新的範圍。

(六) 持續推動修法工作，提供具體金融財務、財稅抵扣等機制，納入自主更新與公辦都更等不同方式，鼓勵民眾積極參與更新。

(七)防災救災、都市計畫、都市更新和國土計畫應予接軌、併軌，俾落實《國土計畫法》之立法宗旨。

結語

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

防災型都更觀念呼籲已久，政府針對耐震力不足建物，整建、拆除、重建如無正確方針，推動都更卻不足以達到防災功效。

防災計畫要將不同屬性的災害，在媒體常報導的所謂「斷層圖」、「土壤液化潛勢區」的地理資料，套疊成綜合性「災害潛勢地圖」，精準計算每一區域的安全係數、推估各區域發生災害的可能性，在國土計劃法啟動下，揭露並決定該土地是否適於開發。各縣市政府必須據此修正都市計畫中的土地使用分區，為每一塊土地尋找適合的使用模式，達到防災都更的目的。

現行都更體制缺乏防災思維，有不該開發危險地區劃定於都市計畫區內，有以容積獎勵為誘因的都更，即便建築結構安全的大樓，有於震災中疏散、避難的問題，都是以防災為名之都更，規劃防災體系應重新檢討、完善改進。

回顧21世紀的幾個大災難，台灣社會始終沒有認真面對，憾事不斷重演。台灣要正視災難風險、建立防災戰略思維；一條鞭管理，大幅提升災防體系改革。從上位計畫（國土計畫、區域計畫）到細部計畫（都市計畫、建築管理），釐清各個階段的不同重點工作。期望國家級防災總署能順利成立，具備「專門負責」特性。

編輯:賴祉維 攝影:楊彩成

邱文彥(前立法委員、海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授)

我們努力二十多年的《國土計畫法》正式實施。長久以來，各位在工作崗位及專業領域上，前赴後繼為這塊土地努力付出，這是台灣持續承擔與關心公共事務，令人感動的故事。

《國土計畫法》公布後，預計將有二十一個子法待訂，後續仍有諸多挑戰，包括：(一)相關法律如《區域計畫法》之過渡銜接，《溫室氣體減量及管理法》與國土之調適，《海岸管理法》、《濕地保育法》有關「海洋資源地區」的整合等問題，應未雨綢繆；尤其溫管法與國土法的互動關係，跟永續城市、韌性都市特別有關係，需要深入討論；(二)一定規模以上部門計畫，相關部會在先期規劃階段如何依第十七條規定徵詢、協調、整合或決定；(三)因應氣候變遷和國土保安，有關生態敏感地區或災害風險地區之調查、統合、資訊揭露與如何納入國土計畫，有待進一步強化；(四)國土保育基金的額度和補償方式，須預為精算；(五)中央與地方對於土地分區的看法、管制績效和是否儲備發展用地，必須強化溝通；(六)國家級國土規劃研究專責之法人或機構，如何整合或指定，攸關規劃品質；(七)《都市更新條例》遲遲無法修正通過，在因應最近環太平洋地震頻發威脅下，大規模「公辦都更」或「都市再生」，應如何推動，或如何與國土計畫配合，極為迫切。上述問題，都需要進一步討論。

一本初衷，今天討論針對《國土計畫法》準備及施行概況進行了解，檢視有哪些不足之處，未來著力的重點何在，希望通過討論後能產出比較具體、明確可行的推動策略，作為政府推動《國土計畫法》的參考依據。

國發會統合 肩負轉軌成敗

林盛豐(實踐大學建築系教授、前政務委員)

國土法密切關係到民眾權利，過去學者專家曾提出諸多要求，但最後圖就畫不出來。國土法從《區域計畫法》轉過來，權利義務可說沒有變更，稱為「轉軌」，因此首要步驟應該是要轉軌成功、平順。縣市長的策略分區，即在表達他們的理想與期待，需要保護的土地或農地，碰到問題就需提出來討論。實務上確實會碰到許多問題，包含違規工業區的問題。縣市首長提出想法時，若碰到農業保留區等，將是首須處理的問題。

行政院平台 副院長主持協提統合

國土法希望在行政院有一個平台(即國土審議會)，但上位的統合應在國發會，且應由行政院副院長主持跨部會的協、提、統、合，目前的政治氛圍，國土法看似不會是國家施政重點。國發會為何一直沒有處理剛剛提到的問題，包括少子化、地球暖化的問題，將來應轉化到大型公共建設或土地使用，否則像學者發言。國發會訂定的氣候變遷調適、少子化因應、區域均衡發展的政策，也要明訂在各部會各項政策中，才能有效落實，亦作為營建署的參據。未來可簡報國發會要如何指導營建署，中央主管機關也應邀集相關機關討論，如何在《國土計畫法》表達其發展構想。

至於中央主管機關和各部門間的矛盾，則應由國發會處理。另外人力嚴重不足的問題怎麼解決?應儘快辦理各縣市的workshop，涵蓋學界、工程顧問公司的人力，不能讓各專業狀況外。此外，國土規劃的資料庫情況，也需要盤點。

均衡發展與執行上的挑戰

郭翡玉(國發會國土區域離島發展處)

未來國發會和主管機關的責任更大，任務更多。當前國土法執行上的挑戰如下：

(一)中央與地方的協調整合困難，法令內有規定地方的計畫內容，未來中央必須與地方加強溝通的。另需要溝通的牽涉四個功能分區劃設部分，尤其是國土保育地區。未來，營建署在保育地區的劃設準則，需要明確告訴地方，那些地方非得劃設為國土保育地區。

(二)部門與部會間的關係；亦即內政部作為主管機關，需要如何面對與其他部門的關係?依法；「一定規模」開發要徵求主管機關意見，「一定規模」到底要怎麼訂定，諮詢意見要怎麼寫?未來訂定相關辦法時，部會間要有相當程度的討論，建立默契。否則以營建署現有的人力(一個科七個人)實在是難以順利進行。

(三)民眾權益的關係如何保障?關鍵在功能分區圖。分區圖的劃製雖然中央會先行草擬，但最後劃設權力終究還是在地方。分區圖對民眾影響很大，若要落實計畫的管理，後續勢必會有不符合分區圖部分的問題。此部分涉及到執行的可能性，政府把錢準備好了，還要評估民眾的接受度。過程中需要考慮社會層面的影響(social impact)，這部分可能還有將近五、六年的時間，應做好準備。

(四)落實依法管裡，未來每個縣市人力上的分配的編制額是否足夠? 綜合組、城鄉分署等人力是否充足都需要檢視。

(五)另外，就《國土計畫法》部分，談得比較多的是調適或防災。《溫室氣體減量及管理法》談的是減量，減量在整個都市發展對於排放量還是很有關係，未來在《國土計畫法》不論是在中央還是地方，不只要關心調適部分，也要想想這樣的空間發展、總量發展對整體減量上的效益，這是目前大家談得比較少的部分。

國土均衡發展一直是我們關注的議題，在審案件時，已要求考慮區域均衡項目和氣候變遷的調適。將來國土計畫的落實，政策的串聯非常重要。

國土功能分區 轉換、劃設是重點

陳繼鳴(內政部營建署城鄉分署)

營建署在內部的分工，由綜合計畫組負責，該科全員連科長七個人。全國國土計畫由城鄉分署負責，對應的有一個科，顯然不是我們自己能做出來的。所以後續工作已成立規劃推動小組，啟動三到四個規劃案，一併配合國土計畫研擬的過程，進行紮實的調查與相關工作。

中央、地方初步規劃 要共識

未來，國土整個空間結構將是重點，國土功能分區怎麼轉換、劃設，用地如何處理，都是涉及人民權利義務，需要謹慎處理。國土法將防災與復育擺在很重要位子，目前這兩部分準備啟動，並將尋求相關團體進行協助。

全國國土規劃只有一年(一O六年)的時間可以進行，一年(一O 七年)要審查，十分緊迫。在各縣市部分，地方政府整體性規劃的經驗非常少，所以實際上到底要怎麼做，需要有更多的互動。起碼在全國初步計畫的架構、內容上要有共識後，才能推行地方計畫。因為倘若上位計畫不清楚時，下位計畫就會有問題。尤其在功能分區上的績效管制、成長管理，這塊在地方政府這邊看法不一，例如農地保存到底要保存多少？從北到南走一遍後，目前似乎沒有一個縣市願意照我們給的配額去進行農地保存，各地方政府都希望預留發展用地。所以，這一部分需要有政策或輔導機制處理，這也是城鄉分署未來幾個區隊要去兼顧的責任。

分區圖攸關所有權 公開公告

蔡玉滿(內政部營建署綜合組)

國土計畫分區圖會影響到每個土地所有權的權益。目前，非都市土地是使用十一種使用分區與十九種使用地進行管制，未來則是以四種國土分區取代，所以制度轉折極大。雖然母法的規定是在最後兩年進行作業，但因為變動大，部裡規劃的程序已在進行中，不須等待縣市政府。希望在一O六年底前就擬定全國國土計劃分區圖草案，但此部分畢竟還是草案，因為國土分區主要還是看現地，所以將來中央會結合地方政府的資源，與第一線同仁做進一步確認，檢視規劃草案合適與否，符不符合既有理想等。國土功能分區圖亦須辦理民眾公開參與的程序，後續也會有公開展覽及審議，相關作業預計在一一O年五月一號要完成。

土地白皮書 中央原則地方作業

長久以來，土地使用管制都是地方政府劃設，不曾有問題，也比較適當，中央主管機關只負責審議，規定很清楚。未來中央將針對國土法訂定分區劃設原則與程序，供縣市政府依循辦理。直轄市和各縣市部分，依本法的程序，規定一O九年(一O 七加二)五月一日前，十八個直轄縣市將一併公告實施。考慮到縣市政府需要更長時間進行作業準備，所以內政部預定於一O六年，全國國土計畫雛形已定後，即進行補助、協助縣市政府辦理相關規劃。

至於國土白皮書的定期公告，依照《國土計畫法》施行細則，以兩年公告一次為原則。目前規劃一O六年五月一號以前，要把國土政策、國土白皮書提出，並在網頁上公告。另考慮到上述工作事項和國家發展及人民權益有高度相關，所以營建署針對國土計畫已成立了一個專區，短期內叫做《國土計畫法》專區，完善之後會叫做「國土計畫E化網」，後續相關法規以及相關國土計畫草案等，都會在網頁公告，讓社會大眾一同參與。

地方發展需鄰近縣市謀得共識

邱敬斌(新北市政府城鄉發展局)

過去十年台灣計畫體系，多在國發會國土空間發展策略計畫大架構下，指導都市計畫、區域計畫，分別為都市計畫土地、非都市土地、國家公園。新北市與內政部研擬都市計畫法亦接觸密切，當中央在推動全國區域計畫時，內政部完成全國第一版區域計畫的同時，新北市就被叮囑區域計畫是要為轉型國土計畫做準備。是故新北市不管是在功能、分區、分類以及其他的相關標準，都依照當時《國土計畫法》討論的標準作因應。在第一版全國區域計畫完成時，新北市區域計畫也已接近完成，在中央都市計畫委員會幾近通過，僅剩環保署政策環評，即可完成。

《國土計畫法》立法過程中，新北市緊鑼密鼓地討論，持續參與。未來幾年，內政部及營建署將會陸續指導各縣市推動《國土計畫法》，各縣市國土計畫在於一O九年一併實施的規定下，新北市已提出草擬區域計畫。新北市《區域計畫法》擬定過程中每一次的工作會議，都有宜蘭、基隆、桃園、台北等代表參加。這個動作是很重要的，因為縣市的區域計畫在轉型為國土計畫時，絕不是只考慮單一縣市發展的期待而已，在發展特質上，要與鄰近縣市取得共識。

分享區域溝通 規劃因應 調整準備

在討論過程中，難以達成共識的是未來開發的強度與未來發展的預測。新北市宜居人口推估，低標為四O三萬，高標是四三五萬，而國發會的推估是四百萬左右。在幾縣市相互討論後，新北市接受營建署等建議，訂定宜居人口在四二一至四二五萬之間。當時基隆市有意見；基隆對其地方的宜居人口抱有更高期待。可見每縣市的發展期待與其自然環境的差異並不一定呈正比，而未來國土計畫，是需要思考各縣市自然環境上的差異。

新北市已發佈實施新北市都市計畫細則，將沒必要或不需要負擔成本的容積獎勵取消，讓它回歸公益性。簡言之，容積獎勵必須回到對環境以及絕大多數市民的貢獻，連同綠建築的獎勵都取消，視之為義務。依照《區域計畫法》，新北市土地面積佔全國五點六七％。海域部分約三千平方公里，未來《海岸管理法》對縣市的規範，仍需與營建署等相關單位確認，在海岸線與海域定義上，還要與內政部取得共識。

將於民國一一五年整個計畫的架構中，從上位計畫指導，到空間發展共識、預測部分，要劃定策略發展地區，尤其環境敏感地區。對應《國土計畫法》中規定的環境敏感分級，新北市的區域計畫應可對應，可說已做好準備。

執行管理明確化 協商機制細緻化

陳伸賢(新北市副市長、前水利署長)

國土計畫是由上而下或由下而上，先求有再求好，逐步調整，由粗而細。新北市區域計畫已是最快的，從區域計畫轉到國土計畫，對整個策略也已有構想。土地使用調整要符合環境容受，以儲備和創造適宜性及生態永續發展的能量，是新北市在區域計畫和未來轉型到國土計畫中努力的重點目標。至於未來中央各目的事業主管機關之間，對於區劃那條線要怎麼劃，要互相溝通。

為了使城市未來更符合相關注的綠色、低碳，新北市都市計畫施行細則已施行，新北市都已做了相關準備。例如，中央有《溫室氣體減量及管理法》，新北市也有《能源管理法》，希望能減少熱島效應。

政院擔負協調管理 海洋主管機關需設

目前眾所關心的是二十一個子法，如何如期且執行。個人最擔心的是海洋資源區，海洋資源區比陸地大了許多，營建署絕不是海洋主管機關，海委會到底要不要成立，眾所關切。未來海域調查、規劃和執行單位的分工還有所欠缺。過去國發會負責國家中長期重大經建計畫績效斐然，建議行政院下設協調委員會，關注未來國土計劃對管理協調的問題。

至於民眾權益問題，需要溝通，劃設復育區或潛在敏感地區，都將影響民眾權益，因此賠償、補償標準與機制是很重要的。其他子法方面，關心的是公聽會如何設立和檢舉機制如何建置。將來國土計畫若期許太高，走的速度就慢。應該先行通過再將其細緻化，才能順利將《區域計畫法》轉接至《國土計畫法》的架構裡。

前瞻與專業 為國家方向機制定調

李鴻源 (台大土木系教授、前內政部長)

中央與地方的分工，跨專業與跨部門的整合很重要。營建署及內政部不太可能單打獨鬥，需要結合防災、農業、水利等許多不同的專業。要怎麼落實，我們的期許是什麼，是我今天要闡述的重點。我們今天都要忙著解決昨天的問題，氣候變遷、少子化、老人化的觀點都會影響國土利用、交通概念與都市概念，但今天沒有談是因為我們都清楚他們歸屬在不同主管機關。

亡羊補牢需跨專業智庫

根據過去經驗與觀察，發現一些為難之處，例如:

把八百萬人塞在桃園以北，若框架不架設好，將會產生城鄉差距問題，這些大原則由誰來定?不該僅是內政部營建署。

桃園航空城的規劃，我個人持保留態度，因為旁邊閒置的工業區一堆；淡江大橋要蓋了，對面有一個一期、二期空地。這其實是一件衝突的事情，為難之處就是到底誰來寫指引綱領(guidelines)。

包含高鐵通車，整個發展規模改變了，並沒有反映在國土使用上，行政中心到底要不要遷到中部去，用什麼命題、又由誰來命題? 中科、南科的缺水問題，先前在政府部門不好講，講了以後問題是後續要做什麼?

曾經請營建署計算土地容受力、土地乘載力；北、中、南、東各可以承載多少人，應該是整件事情的基本原則，如今北台灣算出來了，其他地方沒有動靜；而算出來後，後續我們要做什麼?過去經建會寫了一本氣候變遷報告，也劃了災害潛勢圖，作為規劃使用，但我們下一步要做什麼? 資訊中心已經把國土規劃資料整合成一個資料庫，內政部手上也有好多的資料庫，如何讓資料說話，如何讓資料變成一個政策、決策的依據。後面應有許多的專業支撐，但是在目前政府運作裡面是看不到的。過去國發會、營建署對話狀況並不好，又牽扯到其他部會，未來在《國土計畫法》的執行，行政院需要有一個定調機制。如先前所說，那幾個大的命題是誰要來命，否則國發會、營建署也很難執行。各部會間協調遠比想像困難，本位主義的想法嚴重，當初大埔案鬧得不可開交時，請營建署向工業局拿工業區資料都有困難，部會之間有衝突時，到底誰要來做決議? 合作、溝通常常陷入僵局。所以，如何把更大、更上位的東西加入，才能突顯這部法的重點。少子化、老人化、節能減碳都沒看到，我們真的需要將之融入在計畫法中。

我們可能需要一個跨專業的智庫，把政府的腦袋找回來。這部法如果前面的命題沒有談，最終可預想將與《區域計畫法》沒有差別；國家的大方向，對國家土地合理的使用與期許到底是什麼?這方向是欠缺的。資料的品質與尺度也非常重要，問題是資料庫的資料夠細緻嗎? 例如，海岸線的沖刷問題，交給水利署的話則會被限制在海岸以內思考，這樣的東西到底是誰要來告訴營建署? 我們應認真思考，既然對這部法有這麼高的期待，應該協助建立智庫，我們需要的是一個跨部會、跨專業的專業團隊。

行政分工 機制明朗 智庫中立

華昌宜(台大城鄉所教授)

國土計畫法最早版本是土地使用管制，第二階段區域計畫法變成國土計畫法，其實就是國土空間法展策略的轉換，需要技術上的溝通；由於中央與地方間的隔閡，如何讓兩層級單位溝通至為重要。

無論國土計畫或是地方計畫，說明會都是預擬的草案，規劃的過程中，官、學、企業都要參與。部會間的溝通協調，成不成功除了要看個人，還要看相關的行政分工是否清楚，故應建立協調機制，起碼要有個政務委員主導，機關要清楚方向，行政院也應該要挪一部分資源注重此事。地方計畫的規劃與參與，機制程序應該要更為明朗。

以上問題各方都很清楚，各地方、各單位的權責分工定要清楚，但亦須互相合作，當中還需考慮效能與公平性的取捨問題。李教授提到的智庫，必須是中立、跨部會、跨政黨獨立的研究的機構。韓國的智庫(KEI)隸屬政府，機構比想像還大，研究資源六成由政府編列預算，四成經費須與外界競爭以維持活力。

開發許可制 使用許可制 大變革

李永展(中華經濟研究院研究員)

有關國土白皮書，每兩年公布一次。日本做法也是依一樣，建議除了國土白皮書之外，另建立國土政策白皮書，搭配趨勢分析，如英國做氣候變遷風險評估，由副首相辦公室製作。

國土法第十一條規定，現階段由內政部擬訂、審議，建議「規劃建議區」，鼓勵各機關共同參與。第二十四條，以前為開發許可制度轉為使用許可，為一大變化，國土計畫法中，農三有機會變成城三，分區對調，現在通過的版本內「使用許可」最為重要，城鄉發展區做為第一類第二類使用，農三可否可轉變，國土法規定，不同分區間的變更只能透過變更國土計畫，五年一次「通盤檢討」，無法「臨時變更辦理」，不能化整為零，漫無節制的變更，應讓大眾更清楚知道。民間團體不需擔心以往開發許可弊端，將保育地區變成開發地區。

國土功能分區，現階段全國區域計畫環境汙染地區，無法管理財產與權利義務，假設六年的時程計畫為目標，兩年內建構國土計畫大原則，四年後各縣市彙整呈上中央審議成為國土功能分區圖。建立縣市、內政部、行政院審議會，並廣為宣傳。建議所有利害關係人，納入地方與中央層級。

籌措國土永續發展基金

依規定不能開發面積超過三成，基隆唯一例外，可開發三至五成，降低容積率，此例外情況應說明，並配合國土永續發展基金設立，補償機制，各縣市Down Zoning部分要由國土永續發展基金或回到各縣市管理。若牽涉到全國海洋資源保育應該由國家角度扛下去。

又如第四十三條政府應整合國土計畫相關之法人或機構，不該包生而不包養，我國相關機制相較於韓國仍有不足之處。又第三十八條明定罰則，中央查報法之罰則若為必要，務必檢討其人力配套。

時代腳步上 遠景 專業 共識

劉欣蓉(淡江大學建築系助理教授)

過去我曾以積極方式遊說廢除都更條例，以回歸都市計畫。用都市計畫想像擬出來的都更條例，最大問題是沒跟上設計為導向的時代腳步，遇到問題時不同學科之間雞同鴨講。

就如臺北市政府社子島舉辦國際工作坊，被認為工作方向失敗，因為發展局不知道四個荷蘭專家提供的規劃架構。荷蘭進行規劃時，就是以設計為主，不僅有都市形式，還包含如何溝通。從經驗當中理解，特別在談國土計畫中非常重要的空間計畫時，以生活品質角度去塑造一個好的宜居的城市。建議全球化其實是全球在地化，國土規劃應將產業發展和政府部門一起結合設計。透過參與過程，讓國土計畫應有ㄧ個設計的想像，包括設計遠景、視野如何讓大家形成共識，才不會只是報告書，因此重點應放在如何得到共識。

由於建立願景、如何共識到協商公聽的專業能力不是；如目前國土計畫法第十二條條計畫擬訂，透過邀請學者專家民間團體舉辦座談會，送審前有公告展覽三十天舉行公聽會，為一典型模式；第二十四條、二十五條申請許可過程也要辦公開展覽；但第三十四條爭議訴訟還沒納入，未來如何處理還需討論。

他山之石在細節

案例供參考；曾於拜訪紐約市政府顧問，紐約市土地使用進行開發許可審議流程時，是以地方電子報方式宣導何為審議，再分為六階段公聽會過程。若由公部門提案，須徵詢社區意見，由都市計畫委員會召開公聽會，因為有許多爭議開發案，地區居民不願開發強度過高帶來衝擊。一個開發案，都市計畫委員會連續聽七小時正反意見，經整理交給市長、首長決定或否決，但議會也可以三分之二否決市長意見，到第五階段以前都各有ㄧ次公聽會。

案例二為哥倫比亞省為因應氣候變遷，當局製作土地規劃使用手冊，用字淺白寫給市民看，關鍵處是一定要有溝通策略，並以社區為基礎，規劃過程並納入不同的聲音。

案例三為西雅圖市華盛頓大學景觀學系長期與地方進行環境規劃設計，曾經舉辦為期兩天的工作坊，邀請大量當地居民，透過各種形式溝通。參與不僅是為社區營造街角花園，也在大尺度上討論系統性課題；前提是好的專業團隊能清楚的傳達資訊，但臺灣少有這樣團隊。去年協助文化部進行文化設施規劃，曾建議編經費找規劃團隊，結果卻找不到好規劃團隊。

若要讓國土計畫用參與形式具體落實，還有很多面相需要準備，建議透過大尺度的公民參與做為實驗。

歸納建議

(一)國土計畫的施行，需要跨領域的對話及跨部會的整合，建議由行政院副院長統籌協調整合事務，並確定上位命題與方針。

(二)國發會與內政部及相關部會應加強溝通，建請各部會空間發展構想，由國發會先行統合，供內政部進行國土計畫參考。

(三)國土規劃相關圖資，應盡速盤點、整合及公開，規劃執行人力不足，主管機關應妥為因應。

(四)盡速依法整合與指定專責國土研究與規則的法人或機構。

(五)廣為宣導開發許可轉為使用許可，及說明國土功能分區劃設，並落實民眾參與。

(六)應儘速成立海洋主管機關，以產出並統合海域基礎資料，俾供藍色國土規劃使用。

(七)國土保育基金之籌措運用與罰則運作，應謹慎考量財務支應能力。

結語

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

氣侯變遷影響日劇，衝擊國內社會結構、宜居環境，少子化、高齡化、人口減少、韌性都市、節能減碳等新課題也已然經成形。當前重要課題，是如何調適國內的挑戰? 如何與國際接軌？遇到天災來臨、能源短缺、土地容受等問題，國土計劃內容與過程是否有足夠專業互動、滾動式地與民間對話。又於知識經濟發展加速，科技與資訊網絡精進的時代，政府如何能在國土空間變革中，啓動前瞻的循環經濟的新世代模式。

策劃:邱文彥/余範英   編輯:賴祉維

土壤液化是指地下水跑到土壤上層，土水混合後，上層土壤變得稀鬆，可能導致上頭建築物受損。經濟部地質調查所日前公佈八縣市土壤液化狀況後，許多住在土壤液化區的民眾陷入恐慌，紛紛問「我家房子還能住嗎？」

財團法人中興工程顧問社上週邀請地質調查所、內政部、土木學者等召開「土壤液化與結構物安全技術討論會」，許多專家都指出，土壤液化可用工程技術改良，且不會造成樑柱、結構體直接斷裂，管線破裂造成的二次災害，反而更值得注意。

黃俊鴻以日本工業大城新潟為例。1964年新潟發生大地震，造成嚴重的土壤液化，地表冒出許多泥水、房屋成排沈陷，不過直接因地震造成的死亡人數僅26人，被稱為奇蹟；但土壤液化導致地下油管破裂，大火沿著浮在水上的油燃燒，整整12天，造成1千多人受災。

台灣的石化重鎮高雄市，前年發生氣爆後，暴露出地下管線長久疏於管控的大漏洞，此次地調所初步公開的資料中，高雄市更有4011公頃在土壤液化高潛勢區，其中仁武工業區就有85%土地在高潛勢區。

1964年日本新潟地震，導致有整排樓房因土壤液化而傾斜或倒塌。（圖片來源／USGS）

黃俊鴻呼籲，油管、瓦斯管或其他工業管線，有時會產生嚴重二次災害，高雄市和新潟一樣都是工業大城，必須特別注意。

他補充，有些土壤液化只是局部現象，但高雄地質屬於砂質土，最有可能發生全面性的土壤液化，中油等石化業者蓋加油站、鋪管線時，必須考量是否位在土壤液化區，提出相關的評估對策。

大地工程技師公會監事廖瑞堂（左）、中央大學土木系教授黃俊鴻（中）、前地質調查所所長林朝宗（右）

中油：正全面比對圖資和設施

對此，中油副總經理張瑞宗表示，已全面比對地調所的圖資，確實有些設備位在潛勢區，包括幾個加油站，但地調所公布的是大尺度圖資，中油會再針對潛勢比較高的地方，進一步請專案小組調查，「不會讓大家有安全疑慮。」

至於有多少地方、設施需要進一步調查地質，張瑞宗不願多談；他強調，以前的工程評估不是特別針對土壤液化，而是整體地質，所有油庫、工廠選址時，都經過中油的地質團隊篩選，若有需要改良土壤，團隊也都會改良，全部的工程、管線，都按照國際規範。

公開土壤液化區，必須理性解讀

然而，到底地調所公布的土壤液化圖準不準？該不該公布？前地質調查所所長林朝宗持保留態度，他認為，公開可以讓大家更注意此問題，提升工程、鑽探技術，「但是太倉促了。」

他認為，此圖顯示的是區域性土層資料，「紅色區（高潛勢）內必然還有綠色（低潛勢），綠色區內必然還有紅色」，且土壤液化可透過技術改良，和建築物傾斜、破壞是兩件事，應由技師分析資料給一般民眾，而不是讓民眾查了之後提心吊膽。

黃俊鴻則表示，土壤液化其實可以協助減震，讓老舊建築物樑柱不易斷裂、破碎，因為水無法傳遞震波，就像在船上比較不會感受到地震，「是第一道保險」，日本鹿兒島市的古蹟西田橋底下的液狀化層本來有19公尺深，後來只改良9公尺，就是利用土壤液化減震。

他說，一開始就反對公開，因為資料都還不完備，必須有一年盤整期，統一調查、製圖方法，否則現在下放給各地方政府，各研究單位的作法可能不同，最後影響的還是人民權益。

液化土層可以減震，是第一道保險絲，但需嚴防二次災害（圖片來源：黃俊鴻教授）

液化土層可以減震，但需嚴防二次災害（圖片來源：黃俊鴻教授）

土壤液化潛勢圖查詢結果。圖片來源：地質調查所。

雙北等八縣市首波公布 政府提供配套協助民眾查詢

206南台地震震出各界對土壤液化的關切，行政院長張善政指示經濟部地質調查所（簡稱地調所）於一個月內公布土壤液化潛勢區。不過，礙於調查進度，首波僅先公布8縣市。台中市、彰化縣、嘉義縣市、雲林縣預計今年才會調查完成。其餘縣市將陸續調查公布。

各縣市土壤液化公布時程建築物位於高度土壤液化潛勢區（紅色區域）時您應該知道的事

地調所表示，這次公開的土壤液化潛勢圖分為三級，代表5到6級強烈地震發生時，可能發生土壤液化之輕重程度。紅、黃、綠三色分別為高、中、低潛勢區，高潛勢區表示地基可能中度至嚴重影響。目前已調查的區域，高、中潛勢地區所佔面積皆在各縣市總面積10%以下，以沿海、河道兩旁、或古池塘等地潛勢較高。

土壤液化潛勢高、中、低之地質條件示意圖 。

這次提供的資料分成民眾版跟專業版。民眾只需輸入地址即可查詢。專業版除了提供45種整合地質資料，也提供開放資料 （open data），g0v或是黑客松等都可進一步加值應用。

內政部表示，並不是看到紅色就代表危險，土壤液化的風險與建築設計有關，1999年底建築物耐震設計規範修正後的建物、地下室三層以上、或已加強建築基礎的建物，土壤液化的風險都會降低。

為避免民眾恐慌，內政部除了提供相關資訊，教導民眾自主檢查外，，如需專業諮詢，民眾也可先申請建築物結構設計圖與地質調查報告，聯絡當地縣市政府的土壤液化工作站駐站的大地技師。

家在紅區？土壤液化潛勢精密度不足  內政部：會進一步鑽探

內政部營建署署長許文龍解釋，這份中央所公告的土壤液化潛勢圖，精準度只有1/25000精準度以此精密度無法作為禁限建或是建築管制的依據。未來會與地方政府合作，收集更多資料並增加鑽探，才能提供更精確的資料。

內政部表示，除了補助老屋健檢外，也會補助地方進行地質改善，以社區為單位進行區域的土質改善。前期會先採示範計畫，成果會公開供其他地區參考。

陳文山則提出，地質鑽探所費不貲，建議成立國家岩芯中心，彙集政府與民間的鑽探資料，有足夠資料後分析才能更精細。

家在黃綠區？  學者：土壤液化變因多 無需過度擔憂

台南市都市發展局主任秘書謝文娟則發現，206地震發生嚴重土壤液化的安南區、中西區、 北區、新市區在這份圖資上卻是在中、低潛勢區，可能需要進一步的鑽探，才能達到精確度。

陳文山則認為，並非是圖資不準確，而是變因太多。震波從不同方向而來，進到區域後會產稱的震動不同、地震的遠近也不同，並不是劃入高潛勢區後，每次地震就會發生土壤液化。

陳文山說，土壤液化並非新課題，九二一也曾發生，但當年因土壤液化造成的傷亡與損失都相對少，並未引起注意。對於這次公布土壤液化潛勢圖，陳文山還是予以肯定，至少讓大家了解居住的環境。不過，他表示，土壤液化未必會伴隨地震發生，發生時只要建築結構沒有受損，傷亡相對較低，民眾無須太過恐慌。

土壤液化潛勢圖_台北盆地資料來源：中央地調所。

土壤液化潛勢圖_台南全區 資料來源：中央地調所。

土壤液化高、中、低潛勢地區多所佔比例 資料來源：中央地調所。

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公民是國土不當規劃的第一線受害者，也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源：本報資料照。

Q1：《國土法》通過後，不宜開發的地區勢必有所限制，個人的財產權是否因此受到影響？

戴：國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃，就會伴隨一定的限制。

以產權的角度，土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展，就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考，因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。

政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制，政府不能強迫民眾買單；但若是合理限制，民眾也要調整心態。不能因為地價跌了，就要求政府賠償。

至於高度危險地區，為防止天然災害傷及民眾生命，政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看，如果真是高危險地區，民眾也不應等政府補償才搬遷。

Q2：國土沒有規劃時，民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全；但有了規劃後，民眾又抱怨層層法規，效率低落，限制過多。這樣的兩難該如何看待？

戴：效率跟控管，是一種平衡遊戲，端看重點要放在那邊。最終結果，將取決於社會的價值觀。

整體而言，台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣，超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國，土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。

開發所造成的影響是長久且廣泛的，從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估，台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查，我們是不是太過急切了？

Q3：傳統上，雲嘉南地區是全國糧倉，工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿，《國土法》如何協調這類問題？

戴：這樣的規劃確實有不公平之處。例如：要求某縣市作為全國糧倉，則必須壓抑該縣二級產業發展，其工商業收入勢必較低而愈顯弱勢。

《國土法》在這方面能做的非常有限。以全國農地面積為例，可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積，地方政府是否願意額外增加，則由地方自行決定。如果政府對地方政府有特殊要求，就必須解釋其必要性及公益性。

我們無法規定某些縣市不得再設立工廠，但是，當某地區增加工廠，另一地區相對就要減少，而不是全面性增加。《國土法》就是扮演溝通與協調的腳色。

至於誰該增加工廠或誰該增加農地，中央應釋出善意，提供有相對的補貼或補償，至少要讓地方甘願。國際間也不乏類似案例，例如，一味要求熱帶雨林國家不得砍雨林，卻罔顧該國人民發展需求，也不給補償，難怪被說是環境帝國主義。

Q4：水庫、電廠、工廠、甚至保護區，這些設施常遭地方民眾反對，該怎麼看待這些規劃？

戴：從國家整體空間發展來看，環境是極為重要的元素，卻非絕對唯一優先考量，必須與其他元素相互權衡取捨。我們或許不歡迎工廠、反對水庫興建，卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。

至於一個設施在特定地點是否合適，須先將考量因素具體呈現，才能精確評估與討論，原理與環保署所進行的環境影響評估（環評）是相通的。

我很期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」，即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害，並藉生態補償的觀念，用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。可惜的是，《國土法》並沒有從《濕地法》中完整承襲這兩項機制。

Q5：國土規劃是站在國家高度思考做的整體規劃，民眾也能參與甚至影響國土規劃嗎？

戴：《國土法》是站在全國角度思考，原理是上至下的規劃，但實際分區、落實管制兩項權責都落在縣市政府。而民眾最清楚地方需求，所以，唯有民眾參與，國土規劃才能務實。

《國土法》雖已通過，但未來還有一連串施行細則、認定標準、劃定辦法尚未公布；全國國土計畫、縣市國土計畫等也還在規劃中。未來這些法案與計畫都必須辦理公開展覽、公聽會。民眾只要有意見，都可以表達，而政府也須予以回應。

台灣公民很少注意這類訊息，但這些都是切身權益，不去關切，就是放棄權益。這是公民應要培養的習慣。

Q6：請問您對這部《國土法》的觀察——它足以確保我們有更完整的國土規劃嗎？

戴：雖然《國土法》已討論多年，但這次立法其實是在倉促中通過，其中仍包含不少需要時間討論的問題。至於依據《國土法》能否訂得出擲地有聲、深具說服力的國土規劃，這是規劃實務的問題，目前無法憑空揣測，畢竟「計畫法」和「計畫」是兩回事。

從執行面來看，法律條文必須能防堵弊端，但法律卻不是萬能的。「徒法不足以自行」，政府是否切實執行？民眾是否想辦法鑽漏洞取巧？這都影響法律執行的成效。

就法律制定技巧而論，德國法律在類似法領域裡並沒有比台灣的法規更嚴格、更細密，成效卻勝過台灣，其中的差異就在公民對環境認知素養，民眾自發性遵循的結果。這一點或許可以提供大家想一想。

現今改變的曙光終於乍現，再次感謝邱文彥召委、林淑芬立委的努力與堅持下，才能驚險地在最後一刻完成各黨團簽署，順利二、三讀。介紹此法重要內容前，一定要先帶到近期熱門話題「政黨協商」。這會期以來，內政委員會邱文彥召委一直積極排審，但除林淑芬委員積極參與外，田秋堇、周倪安等委員亦偶有參與討論外，幾乎不見其他委員（尤其原住民立委），好不容易出委員會，即開始出現兩個小黨團藉口拒絕簽字（表示政黨協商通過，不用逐條表決），要求增刪條文或交換其他議案。最後不得不軟硬兼施，才讓他們簽字完成二、三讀。

此次國土計畫法，令人耳目一新的重點如下：

1、在第7條第1項規定，將核定全國國土計畫，協調、決定部門計畫與國土計畫間的競合的權責，提升至行政院層級（仍需外聘專家學者）。

2、於第8條明訂法定計畫層級指導、節制功能。也就是未來直轄市、縣市政府國土計畫，應遵循全國國土計畫；國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂的部門計畫，也都應遵循國土計畫（此處包括全國與地方的）。等於在前端提供防止都市計畫與部門計劃浮濫、不受節制的依據。

3、第15條第1項明定，直轄市、縣市政府應依中央主管機關規定期限，辦理其層級之國土計畫（除非像台北市已實施單一都市計畫，才可不用再擬訂國土計畫）；為避免地方政府消極抵制，第2項進一步規定，如直轄市、縣市政府未遵照中央所訂期限辦理國土計畫的擬定或變更，中央可以直接代為擬定或變更。

4、同於第15條第3項規定，全國國土計畫應每10年通盤檢討一次，直轄市、縣市政府國土計畫則5年一次（筆者認為如此規劃視野太短，全國的至少應20-30年、地方的至少應10年一次），至於因應特殊情形，可以隨時檢討變更的情形，則刪除草案原本有的「新訂或擴大都市計畫」，進一步杜絕地方政府假借浮濫的新訂或擴大都市計畫，餵養派系樁腳與炒地皮，以免苗栗大埔荒謬與悲劇事件重演。

5、第16條規定，直轄市、縣市政府國土計畫公告實施後，當地都市計畫主管機關應按國土計畫的指導，辦理都市計畫的擬定或變更；中央或地方主管機關可以指定都市計畫擬定機關限期辦理，必要時可以直接代為辦理。藉以避免類似台東縣政府抗拒海岸管理法於台東縣適用的情形重複發生。

6、第20條、第21條規定國土四大功能分區與其分級，其中除城鄉發展地區外，其他國土保育地區、海洋資源地區與農業發展地區的第1級，禁止或限制其他使用；第2級依其資源條件或產業特性與與不同程度的使用管制。搭配前述第8條與第15條第3項規定，希望能全面遏止農地的浮濫徵收。

7、第32條規定國土功能分區圖公告後，即應按國土計畫法規定管制，區域計畫實施前或原合法之建築物、設施（前者為保障原住民，後者保障既得權），如果與本法第23條第2項或第4項所訂土地使用管制內容不符，僅能修繕，不能增建或改建。如予限令變更使用或遷移，應為補償。

8、於第11條第2項、第23條第3項第36條第1項規定，凡涉及原住民族土地及海域者，均納入應諮詢及取得同意的規定。

9、第34條納入公民訴訟條款，未來在符合第21條功能分區及其分類使用原則下，申請從事一定規模以上或性質特殊的土地使用，申請許時或經許可後，只要違反國土計畫法或授權訂定的子法，而主管機關疏於執行職務，受害人民或公益團體，即可以先發公民告知書，主管機關逾期未理，即可直接向行政法院提起公民訴訟。希望可以藉此逼地方政府積極執法，以嚇阻掛羊頭賣狗肉的土地使用申請案件，與有效減少違規使用狀態（尤其違章工廠）。

先前曾出席參與余紀忠文教基金會所主辦之專家會議的詹順貴，也是這次《國土計畫法》的重要推手。（資料照，顏麟宇攝）

當然，因為經過多元意見協商整合，此法並非心目中完美的版本，仍有可以進一步修正之處，公民參與機制仍嫌不足，實質上真正具體的直轄市、縣市政府國土計畫，由下而上的計畫擬定或形成過程仍嚴重不足。會引起外界疑慮的第23條第2項與第24條後段的授權子法，關於許可使用項目、一定規模或性質特殊的土地使用的認定標準，仍待子法加以補充訂定，可能是未知數，仍有待觀察監督。但相較以往，確實已有長足進步，就等施行1、2年後，再觀察落實情形，決定如何修正調整。

愛台灣，不能只用喊的，實際作為最重要。徒法也不足以自行，未來，仍需公民團體群策群力，持續監督內政部盡速擬定全國國土計畫與配套子法（尤其第23條第2項與第24條後段的授權子法）；結合全台公民積極參與地方政府擬訂直轄市、縣市國土計畫的所有流程（希望能由下而上擬定），務使立法美意得以落實、並持續監督執行狀況。

＊作者為律師／環境法律人協會理事長

詹：現行的《區域計畫法》中，常透過新訂或擴大都市計畫將非都市用地（例如農地）變成都市用地，或是將農業區變成工業區。

《國土計畫法》則將全國土地利用劃為四大區——「農業發展地區」、「國土保育地區」、「海洋資源地區」及「城鄉發展地區」，土地不能跨區使用，藉這樣的框架確保各區土地不被濫用。

舉例來說，都市土地是屬於「城鄉發展地區」，即便都市土地不夠，也只能在「城鄉發展地區」內找土地，不能假借名義跨區把「農業發展地區」或「國土保育地區」都拿來做為都市土地。

如果真的必須變更分區，也只能透過通盤檢討（全國國土計畫每十年通盤檢討／縣市國土計畫每五年通盤檢討），不可以個案方式申請變更。

苗栗大埔案就是利用新訂擴大都市計畫徵收農地，對於已發生的類似案例，國土法已來不及處理，等國土法的功能分區上路後，將可避免這類事件一再重演。

Q2：《國土計畫法》的本質是什麼？可避免大巨蛋BOT，或華光社區等土地開發問題嗎？

詹：首先，要了解《國土計畫法》的架構，國土計畫法是上位法案，是從50年、甚至100年的尺度去規劃國家土地長期利用與發展，以這樣的尺度來看，我國國土計畫五年、十年就要通盤檢討，時間實在太短。至於細部的土地規劃，則要回歸個別法律來探討。

華光社區案例是屬於「城鄉發展地區」之下的都市計畫。都市計畫內的工業區、商業區或住宅區，其整體的規畫需要回歸《都市計畫法》，依各縣市實際需求規劃，並非由《國土法》直接訂定。

Q3: 《國土計畫法》的「公民訴訟」，跟現行訴願有何不同？「公民訴訟」可解決哪類問題？

詹：「公民訴訟」是指公民看到土地被違法用時，即使不是土地所有人，其他人（受害人民或公益團體）也可書面告知主管機關，60日後如果依舊未被依法處理，就可以狀告該機關怠於執行職務。

舉例來說，發現農地被改建違規工廠或蓄意在農地上傾倒廢棄物時，就可以「公民訴訟」要求地方政府處理。

在《環境影響評估法》裡，已有公民訴訟規定，而美麗灣渡假村案就是公民訴訟狀告台東縣政府的案例。

當行政機關做出違法之行政處分而損害人民權利時，本人可以提起「訴願」與「行政訴訟」，大埔案所進行就是行政訴訟。這是現有的機制，國土法中並未減少或簡化這個程序。

詹：制度的成敗，最後還是決定在人，所謂「徒法不足以致行」，關鍵是在縣市政府如何落實《國土法》，未來監督不可放鬆。

《國土法》的下一步，內政部會訂定配套的子法，並制定出全國國土計畫，各縣市也要制訂自己的縣市國土計畫，這部分也仍需在地團體的參與、監督。

我認為人民要更積極主動參與，提出意見，而不是等計畫形成後再批評。

昨天，我們邀請長期關注土地與人權議題的詹順貴律師，從公民與專業律師的角度來為大家解答；今天，我們特別邀請長期參與國土法制定，並且是未來推動國土法的行政單位——內政部營建署綜合計畫組蔡玉滿科長，來協助解讀這部你我都應關心的《國土計畫法》。

蔡：國土計畫法將國土分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四大分區。

未來《國土法》會取代現有的區域計畫、而都市計畫則屬於「城鄉發展地區」下的第一類、國家公園屬於「國土保育地區」下的第三類。

Q2：以墾丁國家公園為例，既是國家公園，但也有國家公園設立前的既有居民，後來又發展出遊憩與商業的地區，《國土法》能解決這類問題嗎？

蔡：國家公園是屬於「國土保育地區」下的「第三類國土保育地區」，未來仍受《國家公園法》管理。

日前有些居民表達希望脫離國家公園範圍的意願，這部分尚未確定。一旦土地脫離國家公園規劃範圍，將會依法訂出適當的國土功能分區。

Q3：不少台糖的優良農地現在都被轉成科技園區或工業區，未來台糖土地可都保留為優良農地嗎？

蔡：國土計畫是空間計畫性質，並不會針對特定產權類別進行規劃，所以台糖公司土地仍應視其土地資源特性進行規劃。

未來台糖土地能不能請作為科技園區或工業區使用，要看縣市的國土計畫中，該筆土地是被規劃「城鄉發展地區」或是「農業發展地區」而定。

Q4：請問國土計畫四分區是否都已劃設了？

蔡：國土分區尚未劃設。不過，因為國土計畫遲遲無法立法通過，內政部已提前規劃全國區域計畫與縣市區域計劃，就是為銜接國土計畫而預做準備。

規劃全國區域計畫時，特別針對農地，及其他分區進行討論，並有初步結論，未來會修正並適度銜接到全國國土計畫，也會依造程序重新辦理公聽會。

Q5：請問未來原住民土地的管理會受影響嗎？

蔡：由於目前《原住民族土地及海域法》還未完成立法，所以原住民族傳統領域土地及原住民保留地會先依《國土法》規定辦理。

目前《國土法》規定，特地區域如果有涉及到原住民土地及海域，內政部須要會同原民會共同擬訂原住民族特定區域計畫。

等到《原住民族土地及海域法》立法完成後，如果該法有特殊規定，到時候原住民族傳統領域土地及保留地就會回歸到《原住民基本法》管理。

Q6：請問最近爭議的非法工廠在農地合法化的問題，據估計全台可能有高達6～8萬家的違章工廠，屬於低污染事業又在特定區位能就地合法的僅有709間，請問其它違章工廠的問題能因國土計畫法而解決嗎？

蔡：未來只要規劃在「農業發展地區」的工廠就不合法。

依據《國土法》第32條規定，只要當地縣市主管機關認定有必要，就可以令這類建築變更使用或遷移。《國土法》下設國土永續發展基金，將協助地方執行所需要的經費。

Q7：國土法從公布到公告國土功能分區，共計需六、七年時程，這中間有新開發案該如何處裡？

蔡：《國土法》公布後一年施行，施行後二年內，才公告實施全國國土計畫，再經二年會公告實施直轄市、縣市國土計畫，之後，再二年會公告國土功能分區，共計六～七年的時程。

在國土功能分區未公告前，如果開發商單位打算在一般農業區內進行開發，仍需先經內政部審查開發許可，到時候內政部會根據土地使用原則審查，而國土法將作為審查參考。

蔡：現在正在進行的全國區域計畫與縣市區域計畫，其實都是為國土計畫所進行的預備計畫。

由於《國土法》公布後，還要三年才會公告全國國土計畫。為了讓這段期間，國土的管制仍有法可循，內政部正在進行的全國區域計畫還是會繼續完成。

至於在地方的部分：各縣市的縣市區域計畫都已接近完成階段，這些計畫都已經考慮到《國土法》銜接，所以接下來的工作，就是依據《國土法》規定修正縣市區域計畫，就可以完成縣市國土計畫。

等到國土功能分區公告後，區域計畫法將不再適用。

土地分區利用有法可本  工廠不得搶農田

《國土計畫法》對土地利用將有更嚴謹的把關，如國土保育地區以保育及保安為原則；海洋地區以資源永續利用為原則，建立使用秩序；農業發展地區應以確保糧食安全為原則，避免零星發展；城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則。

法案通過後，從事一定規模或性質特殊之土地使用時，必須考量土地使用適宜性、交通、公共設施服務水準、自然環境及人為設施容受力，並依各國土功能分區之特性，經審議符合條件才能使用。

《國土計畫法》施行後兩年內，中央主管機關應公告實施全國國土計畫；全國國土計畫公告兩年內，地方主管機關則應公告實地方國土計畫，並在地方國土計畫公告實施後二年內兩年內公告國土功能分區圖。

等國土功能分區圖公告之後，現在正在實施的區域計畫法就完成階段性任務，不再適用。

蘇迪勒在新北烏來、桃園復興造成多起土石坍方和土石流，目前烏來最嚴重的情況為「道路阻斷」。前往現場勘災的水保局土石流防災中心主任陳振宇認為，「先天地質加上大雨」，是造成烏來成孤島、合流部落遭滅村的主因。

這次烏來與新店地區受創最嚴重共有3個區域，一是新烏路（台9甲線）的忠治里、福山里，多處土石坍方、土石流阻斷道路、砸毀民宅；其次是南勢溪和新店溪匯流處的「溪洲部落」，因雨量太大、溪水宣洩不及而產生淹水，第三則是平廣路因土石坍方造成平廣溪阻塞，引發淹水。

陳振宇解釋，整個烏來地區的地質以「變質砂岩」和「頁岩」為主，而兩者又像「大理石蛋糕」一樣互相沉積、堆疊；但頁岩質地軟、易風化破碎，因此一下雨，就會導致頁岩滑動、被沖走，形成土石坍方、拉扯樹林，大量木、石就會隨著雨水橫流，成為極具破壞力的「土石流」。

而從歷史氣象紀錄來看，8月8日烏來地區就已降下超過750mm的雨量，超過200年頻率，「因此先天環境加上後天誘因，是引起這次坍方、土石流的原因，也讓烏來路斷成為孤島。」陳振宇解釋。

從google earth影像列出此次新店與烏來的災區分布情形。（圖/水保局提供）

開發山區道路容易致災，盼《國土計畫法》快通過

目前烏來區福山里有2條土石流潛勢溪流，但現在出現土石流災情的地區都是新地點。陳振宇認為，台灣整體地質年輕、地勢陡峭，「只要大雨降下來，都有可能出現土石流，不是只有烏來、合流部落特別容易發生土石流。」

不過他坦言，許多深山鬧區，過去可能就是「土石流沖積扇」。陳振宇表示，合流部落的DF032土石流潛勢溪在2004年艾利颱風、海馬颱風都有出現土石流，2009年時才正式劃入土石流潛勢溪流，且地質調查時也發現合流部落本來就在「土石流沖積扇」上，因此現在崩塌「也不意外」。

而像台9甲線這種從「山腹」開闢的道路，很容易崩塌。陳振宇說，一般而言山會有陵線，而為了開闢山路，會將山的坡腳，也就是「山趾」切除，施以擋土牆，再打造路基供汽車行駛，卻因此造成山體結構不穩，容易崩塌。台9甲線、蘇花公路都是非常典型的案例。

因此，要真正確保人民的身家安全，「最根本的就是趕快通過《國土計畫法》，確認那些地區不能使用、那些地區合理使用的範圍是多少，」陳振宇說，這樣一來才能確定那些居民住在土石流高危險區，並由政府提供配套性的政策遷移。否則現階段水保局能做的，就是發布土石流警戒，請居民撤離。

烏來忠治里的崩塌分析，與道路建設不無關係。（圖/水保局提供）

日本經驗顯示居民也不愛疏散，須時時進行防災宣導

土石流防災中心主任陳振宇。（攝影／潘子祁）

「其實日本人也很不愛避難疏散，」陳振宇坦言，2013年萬宜颱風侵襲日本時，他在日本修讀博士班，正居住在京都宇治川旁，當時颱風在當地降下200mm不等的雨量，「和台灣比根本沒什麼，但卻破了當地各個監測站的觀測紀錄。」

當時地方政府已發出「疏散簡訊」，並派出宣傳車大力廣播要市民前往避難所疏散，他帶著忐忑又好奇的心前往指定避難所，「結果可以容納1000人的國小，現場包括我也只有7個人，」讓他大呼「原來日本人也沒有要疏散的意思。」

陳振宇說，大家都以為日本人非常有秩序與守法，但是在面對災害時會和台灣人一樣，常以「住在這裡2、30年都沒看過你說的災害」為由而拒絕疏散，或許這是人們面對災害時的共通性格，但他提醒身處在颱風、土石流頻仍的台灣，「居安一定要思危。」這些天災其實都是「正常自然現象」，但如何讓它對人的傷害降到最低，則絕對依賴民眾的警覺性。

烏來西側山坡有滑動風險

大規模崩塌的定義是土方深度10公尺、崩塌面積大於10公頃、崩塌體積超過10萬立方公尺的災變，發生頻率比一般淺層土石流低，但一旦發生可能就造成重大災害。

2009年8月9日，小林村附近的獻肚山發生崩塌，帶走462條人命，事後調查可能是「大規模崩塌」惹的禍，地調所隨後在2011年展開全台地質調查，首波鎖定莫拉克受災區，烏來則因人口多，且山坡高低落差大，先前曾發生崩塌，再崩塌的可能性相對較高，因此在2012年時納入調查範圍。

地調所初步用航照圖判斷，烏來攬勝大橋到觀光大橋中間，也就是南勢溪左岸、溫泉區的西側坡地，大約有30公頃是潛在滑動範圍，裡面包括烏來運動場和大約200戶居民。

初步勘驗後，發現此區部分建築物和路面擋土牆有很多裂縫，明顯裂開1~2公分、略有滲水，有些地方道路下陷，還有護欄比道路低，顯示有邊坡潛移滑動的徵兆。

地調所進一步鑽取岩芯後，發現部分深度有錯動擦痕，「研判本調查區兩處鑽孔之附近區域地層，存有近期地層活動潛勢性較高之滑動面。」此外，地調所鑽孔過程中，發現地下水位很高，若大雨期間地下水位受到補助，「恐有邊坡位移之可能」。

報告指出，「由於本調查區係為重要觀光風景區，倘若發生大規模的崩塌滑動，其影響範圍及經濟損失難以估計」，因此地調所選定烏來西羅岸附近，佈設觀測儀器。

此次崩落區，和地調所監測區不同

截至今年6月，地調所共發現864個潛在大規模崩塌數量，其中94個可能對安全有直接影響，總計有84個鄰近聚落，可能面臨和小林村一樣的威脅，不過因數據不足，烏來並未被列進潛勢區。

根據林務局公佈的空拍圖，這次烏來崩塌面積約56.89公頃，主要崩塌地在南勢溪上游，以及忠治里和平廣路，並不在地調所監測範圍內，地調所簡任技正紀宗吉也表示，颱風期間，監測區並沒有崩塌、地滑，地下水位也沒有明顯上升。

他解釋，按照山坡外觀判斷，監測區是老崩塌地，屬於硬頁岩，但到底多久前崩塌過、何時會再崩塌、地質穩不穩定，目前仍不得而知，雖然這次是土石流，也不在觀測區範圍，但之後會搜集該地降雨量、時間、位置等，進一步判斷烏來致災狀況。

新北市府：全面檢討烏來溫泉區，不安全就遷移

新北市城鄉發展局表示，颱風前就持續進行烏來溫泉區的通盤檢討草案，朝更嚴格方式管制，先前也有取得地調所的資料，預計套疊可能發生災害的潛勢區，以及坡度、河川行水區等資料，如果安全有疑慮，例如沿著行水區蓋，超過土地容受力，就會要求業者遷移。

城鄉發展局表示，目前局裡列管的溫泉業者有48家，其中11家在台北水源特定區，37家屬於烏來水源特定區，也就是目前民眾比較常去的溫泉區，目前已多次和業者溝通檢討，預計年底草案出爐公展，送都委會討論。

地調所初步用航照圖判斷，烏來攬勝大橋到觀光大橋中間，也就是南勢溪左岸、溫泉區的西側坡地，大約有30公頃是潛在滑動範圍，裡面包括烏來運動場和大約200戶居民。（圖/中央地調所提供）

大規模崩塌即深層崩塌，奪走小林村462條人命

所謂「大規模崩塌」其實就是耳熟能詳的「深層崩塌」。在小林村悲劇後，經濟部中央地質調查所將大規模崩塌定義為：土方深度10公尺、崩塌面積大於10公頃、崩塌體積超過10萬立方公尺的災變。

會發生大規模崩塌主要有特定的地質與地形條件，與地表上有無植被關連性較小，因為一般樹木根系很少能鑽入地底10公尺深。如果譬喻土石流是對一棵巨木折斷枝幹，大規模崩塌就是連根拔起、屍骨無存。

在全台灣84個類似小林村的「大規模崩塌潛勢區」，最令人擔憂的是南投縣廬山溫泉。打開廬山溫泉北坡的勘查簡報，一張張怵目驚心的照片映入眼簾，路面被擠得彎曲變形，同一條街高低差達30公分，擋土牆裂縫比一個人身寬。

在經濟部中央地質調查所8年監測期間，廬山溫泉北坡曾三次發生10公分以上的滑動，「我相信小林村滅村前不是沒徵兆，可能每年都有滑動，就和廬山一樣，只是沒注意到，而廬山什麼時候會崩，沒人知道。」經濟部中央地質調查所環境與工程地質組簡任技正紀宗吉說。

廬山溫泉北坡和小林村都屬於「大規模崩塌潛勢地區」，2009年8月9日，莫拉克颱風挾帶強風豪雨，獻肚山發生大規模崩塌，帶走小林村462條人命，崩塌面積超過250公頃，日本專家勘查後，提出「深層崩塌」的概念，中央地質調查所則稱為「大規模崩塌」。相較於土石流、坍方，大規模崩塌發生的頻率較少，可是一旦發生便容易造成重大災害。

大規模崩塌高潛勢聚落，廬山、清境、寶來、樂野都上榜

莫拉克風災後，地調所和農委會水土保持局、林務局，分別選取莫拉克災區與非災區、高屏溪山坡地、林班地，建立全台大規模崩塌潛勢區資料，利用最新的「光達」（LiDAR）掃瞄，直接穿透植被，其中有人居住的聚落、曾經崩塌的區域是首要優先關注目標。

截至去年底，總共判別近8500平方公里，約佔全台面積四分之一，其中有11%屬於潛在大規模崩塌面積。

大規模崩塌不代表一定會造成傷亡，得看附近有沒有聚落，地調所至今年6月共發現864個潛在大規模崩塌數量，其中94個可能對安全有直接影響，有些聚落甚至同時受到兩個潛勢區影響，扣掉後，總計有84個鄰近聚落，可能面臨和小林村一樣的威脅。

地調所再比對不同地區的地形資料、發生災害的紀錄等等，把聚落分為高、中、低3個等級，其中被列為最高級的區域，除了許多莫拉克災區，還包括不少知名觀光景點，例如南投縣廬山溫泉與清境農場周遭、高雄市寶來溫泉附近的竹林聚落、嘉義縣阿里山樂野聚落，受影響戶數超過500戶，還有未納入數以萬計的觀光客。

廬山溫泉北坡觀測情形。(圖/中央地調所提供)

曾崩塌地區，發生大規模崩塌機率較高

大規模崩塌通常和濫墾濫伐、地表活動關係比較小，決定因素在地質和地形、水文，例如順向坡、砂岩夾頁岩、陡坡、地下水高入滲區、曾有崩塌紀錄等，再次崩塌的機會就比較高。

以廬山溫泉北坡為例，雖然南投縣長林明溱強調岩盤完整，不像小林村很破碎，但紀宗吉表示，此處是舊有崩塌地，屬於板岩地形，因長期擠壓變得破碎，早已不是原有岩盤結構，「我們曾鑽井到120公尺深，岩心都非常破碎」，也因太破碎，雨水入滲速度快，地下水位上升也很快，更加深崩塌機率。

清境農場所在地和廬山溫泉北坡一樣，以前都曾發生過崩塌；阿里山樂野部落則有泥質砂岩和頁岩互層。

複合型災害不容小覷

值得注意的是，大規模崩塌除了直接致命，後續帶來的複合性災難也不可小覷。災防科技中心坡地組組長張志新表示，高雄寶來溫泉附近的竹林聚落，雖然表面上看起來影響的戶數只有4戶，可是下方有龐大的寶來溫泉觀光區，一旦崩落可能堵塞河道，形成堰塞湖，潰堤後果不堪設想。

他指出，竹林聚落只要用goole地圖，就能明顯看出山的凹痕，代表先前曾發生多次崩塌，「崩崖」清晰可見，八八風災時，竹林聚落附近的佳暮、大武比較知名，讓人相對忽略竹林聚落的危險。

此外，他也建議，有些地區可能小於十公頃，但聚落人多或可能造成重大災害，應該列為下一階段調查對象。

高雄市六龜區竹林地區大規模崩塌潛勢圖。紅色線框起來地方為地調所認為有「大規模崩塌災害潛勢地區」，國家災害防救科技中心再向外延伸出可能致災的區域，左側黃線處。山區顏色較深的地方表示崩塌過，由圖可看出寶來溫泉附近的竹林聚落有大規模崩塌的可能，下方寶來溫泉有密集的人口，一旦上面坡地崩塌可能造成堰塞湖或土石流等重大災害。(圖片來源：國家災害防救科技中心）