確實與前瞻的都市規劃設計

1. 盤點並確實瞭解狀況，包括(1)全面性檢視都市基礎設施系統及地下相關管線，包含管線位置及狀況；(2)檢視基礎設施及現有管線周邊之土地使用；(3)建立透明公開之圖資系統；(4)設立具實質執行力之跨部門單位。
2. 強化或調整影響都市安全的土地利用、發展模式，將韌性都市規劃納入規範，包括(1)將基礎設施及管線系統納入直轄市、縣（市）區域計畫，不僅基礎設施之量、應包含區位、公共安全等因應計畫；(2) 檢討地下之都市計畫，進行地下空間利用的規劃、管制與營運；將地下之基礎設施納入鄰避設施 (Not in My Back Yard) 之考量；(3)納入市民參與之規劃藍圖。
3. 建立以風險為前提之長期（三十、五十年）永續計畫，台灣應藉此事件，正視風險之不確定性，進行都市體檢，提升現有都市的耐災能力，利用土地使用規劃工具減輕災害風險，建立台灣都市之永續發展願景。

國土規劃落實與資訊公開

1. 研製與公開高災害潛勢、高風險地區相關圖資，提升全民風險感知：韌性的目的是降低高風險的脆弱度，必須知道何處為高風險、高潛勢地區，高風險不僅災害，也包括永續、汙染和生態等，資訊不僅建置且要公開。
2. 利用災害潛勢圖、土地容受力等資訊，檢討土地使用標的、落實國土規劃，明智地利用土地。

防救災組織及能量強化

1. 迅速建立權責相符的防救災機構及修訂相關防救災法令：防災的重大問題是缺乏全國性和地區性的防災戰略計畫，也缺乏區域性防災整合對策、政府與重要企業的持續運作計畫、全國性一致的應變指揮架構、國際合作計畫與協同演習機會。並非部會做不好，而是現行的組織、制度或法令就會造成這樣的結果。
2. 強化因應未來複合型災害、氣候變遷之統籌、參謀單位（平台）：美國FEMA和日本的災害防救大臣就是統籌平台。現行政院的災害防救辦公室人員不多，被賦予的責任與權力不對等，設計的層級也不對。必須由一位全職、全責的政務委員來擔任，專管防救災事務而非兼辦。過去一直把災防辦當作行政院的幕僚單位是錯的，災防辦應屬於參謀單位，給足人力、專業和預算，權責相符，方能真正做事。地方的統籌單位也很重要，依國內目前體制，地方政府雖也有災防辦公室，若地方首長重視，則特別指定一人專門負責防災工作，但多數則交給消防單位去做，事實上災害防救業務不僅消防更包含統籌很多事情，因此這樣的平台或統籌單位非加強不可，不能只做半套。
3. 強化對緊急應變（尤其複合型災害）實作的技術、人力等總體能量，尤其地方政府能量：這部份較緊急，應變單位的能力真的要提升。消防人員受的訓練是消防，化學災害時雖有專業環保人員，但第一線到現場的人員應該具備哪些能力和設備？必須強化地方層級的防災能量。災害發生是考驗第一線地方的能力，災防工作應由地方先扛起，美國災防應變也是從town、county、state最後才到FEMA。

民眾參與及教育

建立全民（包括中央、地方、民間組織、企業）因應災害的體系。防災不只靠政府或專家，必須全民動員，做到基礎防災認知、教育、價值觀等改變，加強民眾平日的防災自主訓練，尤其核災。朝向韌性都市，必須全體動員方能達成。

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綜整所有專家學者和政府機關代表之言論，林盛豐教授、邱文彥委員和余範英董事長提出以下回應與結論：

林教授盛豐（前政務委員）回應：

九二一震後不斷發生的複合性災害，水利署和農委會對於土石流、水災的整個系統愈趨成熟，見證防救災體系不斷提升。我任政務委員時和陳亮全合作，建立重大災害主管單位的SOP，知道中央、地方和各單位欠缺災害管理能力。消防署雖有一套SOP並和國際接軌，但一線的消防單位和地方首長，仍是資訊不足、人力不足、反應不足，這都需要平常研究和整備，目前的不完備也是真正問題所在。

台灣一發生災害就立刻究責，中央、地方各自我保護，真相無法得知。災害應要保全證據，先討論如何復建、幫助災民。建議：(1)高雄是地下管線多的城市，台北的危險又是什麼？可從六都開始進行，依據災害與環境特性，著手韌性都市計畫，在災害發生前改變、做好準備；(2)組織必須調整，行政院災防辦、科技中心、災防會，國家腦袋要整合，相關法令健全並落實管理，第一線消防人員整備要務實。

邱委員文彥：

今天是第一次對話，結論還只是大方向，嘗試歸納六個結論與共識：

一、整合維生系統圖資，加速國土防災整合規劃，速審與公布《國土計畫法》。

二、盤點都市災害風險，修正《都市計畫法》、《都市更新條例》、與建築相關法規，從速建構安全、永續的「韌性都市」。

三、強化災防組織體系，修訂《災害防救法》，整合系統、建立防救災SOP，並強化人員教育、訓練、演練與必要配備。

四、宣導與落實企業社會責任，並加強自主管理及工業安全檢測。

五、修訂工廠與管線安檢相關法規，加強中央監督與地方政府的定期檢測，傾聽民意，研商規劃石化專區及調整產業結構。

六、籌劃第二階段大型研討會，並建立部會對應窗口與行政院整合應對平台，另擇定六都為優先研擬二○三○「韌性都市」之藍圖與示範計畫。

余董事長範英：

謝謝幾位老師的前瞻規劃和比較，部會誠懇地將現況陳述並自我檢討，但猶嫌不足。現在仍有太多問題沒有解決，很多事需要細節規劃，一方面要面對當下，一方面要有勇氣的前瞻規劃。不需要非理性的衝突，應把小細節做大、把大題目集中、深入討論。不放棄追究真正的責任歸屬，將有經驗的官員和專業學者的力量結合，今天的討論內容和會議結論，將是下次研討會的基礎，我們將誠摯地邀請民眾積極參與。

基礎設施有二個狀況，一是像石化這樣大家不喜歡的產業，所以開始時都放在重要人居周邊，但經過都市擴張後，都市邊緣變成市中心，因此產生問題；另一個則是大家都要用的管線，例如天然氣，這類管線錯綜複雜，大部分就落在人口密集區塊，但長期以來都市計劃都知道要談基礎設施和管線，但管線不會移動、在地下默默承受，我們就以為沒有任何狀況。

經過挫敗、災變的城市案例

紐約-二○三○年的城市願景

美國紐約在二○○七年頒布的「二○三○年綠色城市願景規劃」中，即提出紐約面臨基礎設施已百年之危機，因此以維繫紐約、綠色紐約、開放紐約為三大主軸，發展土地、水、能源、交通、空氣品質及因應氣候變遷六個層面之策略，其中強調「全面性修檢」紐約市的道路、地鐵鐵路及基礎設施系統，可見這個北美第一大城已經開始浮現對老舊基礎設施之隱憂。但二○一二年颶風桑迪重創紐約的基礎設施系統，受影響居民超過二百萬人，紐約於二○一三年進一步提出韌性城市之規劃，以長遠風險災害為前提，利用土地使用規劃工具減輕災害風險，建立更有韌性、更能因應災害之大都會。計畫中極少口號型宣傳、非常多落實在策略或空間的行動，說明各面向在二○三○年各種不確定狀況下可能有哪些風險，各單位將如何因應。

紐約也在市長辦公室下成立「長期規劃及永續辦公室」，類似我們各縣市的永續會，但這個組織有強大執行力和控管能力，可同時指揮跨部門橫向議題及各部門之專責事務。

除紐約外，北美數大城市接連面臨基礎設施氣爆之危機，接連氣爆加速美國於二○一二年由總統奧巴馬簽署了「管線安全、確實控管及提供就業法」，正視美國境內管線安全及相關議題。

加拿大-從重工業到綠色移居城市的轉變

此次事件同時點出石化重工業與永續城市發展之衝突，加拿大阿爾伯塔省為人口第四大的省份，也是國內最大生產傳統原油、合成原油、天然氣和天然氣產品的地區，早期為經濟發展而犧牲環境的價值，管道皆為一九五○至一九六○年所興建，隨著都市擴張和人口成長，舊管線已威脅到當地居民安全，二○一四至二○一九年阿爾伯塔省開始進行管道替換計畫，用其他替代的方式繞過城市，同時檢視能源政策，近幾年陸續獲選為綠色城市及宜居城市。

基督城-大災變後先Look Around

韌性與永續城市規劃為因應災變對都市的衝擊，其中最大衝擊是在地與周邊之住民，紐西蘭基督城在二○一一年二月大地震後，面臨極大之衝擊與考驗，為有效重建都市，當地政府進行很多重建計畫，我要強調最前的二個步驟，第一是”Look around”， 首先思考基督城之歷史災情事件、周邊環境與地理條件，災變發生時常急著做事，但卻沒發現都市和其他地方有關連，很多狀況應被仔細檢視；第二是傾聽市民聲音，以階段性之方式規劃未來都市藍圖，社區居民參與災後重建是回復過程中極重要之關鍵，透過居民共同參與重建過程時，居民可以瞭解「這個城市需要什麼」而共同努力建立更不一樣的城市。

韌性的觀念一九八○年起逐漸應用在災害管理，災害防救研究者開始探討造成災害的原因，也翻譯為「脆弱度」或「致災性」(vulnerability)。一九九○年代至二○○○年，僅談脆弱度不夠，開始談到（耐）韌性，面對災害時能否因應、發生災害後的衝擊能否迅速恢復？從脆弱度到韌性的探討是最近的趨勢，當災害越來越多，韌性城市和國土的建構就越重要。

受到災害衝擊的社區或社會要能恢復，很多條件在災前就必須建構。例如社會面的韌性，地區受到衝擊後能很快恢復是因為平時已建構很好的社會資源(social capital)。所以不僅災後，必須慢慢從災中、災前、和未來去建立韌性。

各類型災害、不同層級空間、族群、不同時間階段（如減災、應變、復原重建，或災前、災時、災後）等存在各自的耐韌性。水災和地震的韌性不同，社會與族群的特性與文化也不同。耐韌性具不同面向，包括實質（硬體，如都市空間、設施…）與非實質（軟體，如社會面的社會資本、經濟面的可運用資源，以及制度面的防救災體制等）。非實質面的韌性更為重要，社會中的資源不僅政府，民間力量如何更具體、社會資本如何互相活用？資源、經濟能力和體制如何配合？可以接受未來性、複合性災害衝擊的體系是什麼？從國家層次談的韌性（大尺度的政策）、一直到小尺度第一線的防救災工作，韌性的要求都不同。

還有對於未來的不確定性、環境變動（環境動態、非平衡）的耐韌性。剛談的規劃是設定某種條件所設計，例如防洪工程依照估計每日降雨量來設計，但現在環境變化很大。以此次廣島爆雨來說，廣島地區從未下過這麼大雨，而日本是號稱防救災的先進國家，還是造成八十多人死亡或失蹤。因此永續或氣候變遷的韌性就更加重要，其所談的韌性不只既有經驗下的韌性，而是要能因應未來不確定性和各種可能的狀況，在談永續都市時必須把韌性當成很重要的因素。

總之，韌性是在環境變動，或外力的干擾、擾動下，尚能維持運作，確保環境中的每一個人、生命財產，以及都市機能等都能因應、安然無恙；或當都市遭受災害衝擊時，可以盡快回復或具備重組能量、恢復其都市生活的秩序、機能。不僅是維持或恢復舊有都市的系統機能，而且要能夠在未來的環境變動中能夠存續、再生，以因應新的趨勢，是最重要的課題。

提升、建構韌性都市

要提升都市的耐韌性，形成韌性都市，最重要的就是要如何「降低、減少高災害風險、潛勢地區的脆弱度、建構與因應各類型災害的能力。」也就是要規劃、構築能夠適應災害、與災害共存（生）的都市，而不是要營造一個完全沒有災害的都市。

以高雄氣爆而言，都市計畫、土地使用是很重要的課題。隨著都市發展和擴張，現在都市計劃（體質）若不健全，則很難談韌性，韌性不僅是救災，更要注重因應變動條件的本質。韌性是要讓高風險的脆弱度減少，但哪些地方是高風險、高潛勢的地區，若不公布大家都不知道，不瞭解就容易錯誤開發。這些資訊公開雖有很多人會反對，但這是走向韌性的必經之路。

無公權力管控  妄談自主管理

能源局說業主自主管理，這是個笑話，以我研究的結果，石化業者是利潤中心制，若自主管理有效的話，台塑為何一直爆、高雄煉油總廠的工安事故，二十二年中發生了二十九件，譬如說下油雨、爆炸等，高雄人是這樣活過來的。自主管理需有罰則配套，要一些常常犯規的人管好自己卻不處罰，並不恰當。除都市計畫的責任外，我認為環保單位難辭其咎，還有經濟部工業局只負責蓋工廠和工業區，卻沒有好好監督這些工廠和產業。

高雄需要願景，應有上位計畫、中位計畫和落實計畫：

1. 上位計畫規劃產業轉型、都市計畫：將受汙染土地（例如中油高雄廠遷廠後的土地）以生態復育為理念轉型成為『生態公園』，使其由過去污染製造者變成未來清新空氣與水之提供者。目前污染嚴重之大社石化工業區降編為乙種工業區，引入輕工業，配合台灣設計之優勢，解決汙染，同時創造大量就業機會。
2. 中位計畫進行勞動安檢，並下放地方政府，落實環保稽查，加嚴標準並提高罰則：高雄市中心的管線很多，應定期清查高雄市區內各石化管線，檢查其安全性，並依都市計畫法，將該等管線逐步遷出，以維民眾公共安全。
3. 落實計畫應將退役石化工業區轉型，地方政府成立複合型防災機制，添購行動監測車並定期演練：因應國際頁岩氣產量大增，價格便宜，國內應逐步淘汰高耗能、高污染，無競爭力，有害居民健康之石化業，轉而進口由便宜頁岩氣所產製之塑膠粒料，以高附加價值、高單價、低污染方式生產塑膠製品。這次氣爆事件因沒有把儀器放在行動監測車上，採樣後再拿去研究室化驗，延誤時間與判斷。應將操作人員和儀器都配置在車上，立即做分析，知道是危險且會爆炸的氣體，就儘速關掉管線、讓人民疏散。

不去瞭解土地使用標的與極限相衝突，利用再多的人為手段，也無法避災，這就是土地容受力。國土計畫法應根據災害潛勢圖的精神訂定，不開始把在不安全地方的人或設施慢慢汰換出來，再多經費和工程都無法解決。根據不同災害等級檢討都市計劃及區域計畫，需要長時間方能做到。

這次高雄氣爆要如何面對？是重建復原就好？還是趁這個機會給高雄和石化專區一個新的面貌，我們必須討論防災型都市更新。事實上台灣很多都會區，像這樣的老舊建築存在幾十萬戶，如何面對？災害是一個非常嚴謹的機制，以防颱為例，內政部花了三年的時間，建立中央到地方的指揮系統和窗口，讓該有的資源從中央一路下放到社區，所以在防颱方面，已經做到不管發生任何事情、在多遙遠的地方，地方都有能力自救七天。這套系統歷時三年之所以能做到，是因為內政部是防颱的全國總指揮，當然需要很多部會的協助，我們做了七千八百三十五份社區防災地圖，每個村子都有屬於自己的防災地圖，更重要的是要讓村民和村長瞭解這張地圖，平常能夠演練。莫拉克颱風損失七百多人命，現已降到個位數。防颱三年苦功，由二個國家研究所支撐、所有部會一起努力，現在台灣發生任何一次颱風，災害都還能在控制的範圍。但如不是颱風，像這次氣爆，就會有很多surprise。

災害防救體系 不能學美日一半

我們把每一個災害分到不同的部會處理，內政部管風災、震災、火災、爆炸災害；經濟部管理水災、旱災、公共氣體與油料管線、輸電線路災害；農委會管理寒害、土石流災害、森林火災；交通部管理空難、海難、陸上交通事故。但部會是專業的主管機關，不是防災的專業單位，由於防災專業與主管專業完全不同，遇到不同災害時，就出現問題。採取單一特定災害管理方式，而非如美國共通管理架構方式（all-hazard approach）立法，導致無法整合各種災害之整備與應變機制。

且現有遭遇多是複合式災害，權責歸屬複雜，如化學災害、工業災害、營建工程災害、坡地災害等，牽涉到國營事業單位管理、工業安全與職業災害、環境保護、交通運輸、消防安檢、山坡地與建築管理等多重業務，尚無法依據「災害防救法」訂定業務計畫。很多災害發生找不到負責單位，更不用說訂定因應計畫。也沒有支持的訓練計畫，現有系統欠缺全國性的災後持續運作計畫和風險評估與減災方案，一旦發生都會區災害，就易造成中央與地方各種難以協調的狀況。今天就以美國、日本的例子來分享，為什麼會變成這樣。

美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA)組織與任務

美國的FEMA成立於一九七九年，組織特性是全災害管理、災害共通應變架構(all-hazard)，是一個準部級的單位，分工非常細，編制為國家整備、災害應變與復原、國家災害保險與減災、應變任務支援、消防署、十個地區分署，從中央、各分署和各州政府一條鞭管理。

組織設計包括：國家事故管理系統（災害管理系統的標準化規範）、國家應變架構（全國統一因應各種緊急事件提供政策架構、作業協調及標準化規範）、國家應變中心（遇緊急事件時，可透過機制積極協調，整合聯邦、地方、州和NGO）和聯合現場辦公室（現場負責聯邦資源進退場、管理協調和地方與民間支援整合，亦如台灣為前進指揮所），是綿密的系統，與地方政府之間的關係定義清楚。

有災害管理學院、各式各樣的訓練基地，做防災自主學習教育，對一般民眾設計學習課程和訓練計畫。

日本的災害防救法律體系

日本防災使用「災害對策基本法」，配合特定的目的與特定的災害，包含對災害的預防法、應變法，構成綿密的法律系統，復原重建的法律也都定義清楚。

二○○一年起組織再造，將原本於國土廳下之「防災局」提昇至內閣府，由特任防災專責之防災擔當大臣為首，以及各項災害類別專責之參事官，統整處理各省廳防災工作，以解決防災行政層級多頭馬車的問題，並強化提昇防災效能以確保所有防災對策的總體性和統一性。

日本使用的標準和作業方式處理，我們較易學習。日本的防災層級很高，總理之下就是防災擔當大臣，相當於我們的行政院秘書長，日本有一百七十個幕僚支援防災擔當大臣，處理所有的政策、經費預算和訓練計畫。

總言之，從防救災的法令制度、架構、到國土規劃的檢討和落實，不要忌諱有問題，要訂出短中期目標，專業有計畫地解決問題。

過度發展沒人喊停

此外，還有許多地方土地炒作集團勢在必得的新訂都市計劃案，如淡海二期、桃園航空城、新竹台知園區、南投清境等。還有在立法院企圖強渡關山，讓台灣國土脫光光的自由經濟示範區。事實上，台灣的城市發展早已失控、都市計劃也嚴重供過於求，但開發炒地的瘋狂掠奪行徑卻從來沒有停止、也沒有人喊停。 
盆地湖泊起家的台北城，早已是個超級過度發展的城市，卻從來沒有減的思維，而只玩加的遊戲，如大量的容積獎勵、保護區變更（慈濟、薇閣正在進行，行義路、貓空已完成）、國有土地開發利用（如華光、空總、台北學苑、202兵工廠、大巨蛋）、社子島開發。而所有參選的或當選的政治人物，腦子裡也盡是開發再發展，卻鮮有保護、減壓的格局。這種無所不用其極、耗盡大地的最後一滴乳汁的意識與行為，就是災難城市的肇因。如果921地震、311福島核災、88風災，甚至高雄大爆炸發生在台北，可以想見，台北城將是個超級災難城市。 
台灣島嶼本就是我們的諾亞方舟，只是我們將方舟當作商品與投機炒作工具而造災。紀錄片《愚蠢的年代》從未來反觀現代而發出大哉問：「這些人到底在想些什麼？難道他們覺得自己一點都不值得救贖？」地小人稠的台灣，我們其實根本不想什麼，我們想的只有「經濟、經濟、經濟」，但我們如果實實在在的計入這些災難的成本，就會懷疑我們是否是「反經濟、不經濟」的發展。 
台灣社會必須有所改變，源頭是價值觀，別再把「經濟成長」當作社會幸福唯一指標，才能改變對待土地的行為與方式，也才能為自己的降災、減災、保全、維安，留下退路。這不是回歸原始人的生活，而是要停下來，看看過往、想想未來，才知道當下該做什麼、不該做什麼。因為，我們其實沒有什麼退路了，台灣是你我共同且唯一的家，我們無處可逃。

這樣的情況，對於近年來關切空間規劃爭議的臺灣民眾並不陌生（如：苗栗大埔徵收案、桃園航空城計畫案）。對話的開始都是因為居民不接受也不相信包裹著「都市發展」糖衣的開發案對地方有助益的實質發展，造成政府和居民間的衝突與誤解。

而荷蘭政府到底做了什麼好事，讓一群原本憤恨不平的居民轉變為積極合作的態度？讓我們來一探在荷蘭的坎彭（Kampen）政府單位如何以保障當地居民的權益為前提，承諾讓居住環境與防洪、景觀、生態及交通發展緊密結合的實際案例。

前言：還地於河 Room for the River

還地於河（Room for the river）是荷蘭全國境內的防洪計畫，目標是讓為於荷蘭境內馬斯-萊茵河流域下游沿岸地區有更多的處理水位升高和滯留洪水的容受力。

過去幾百年來，荷蘭人不斷高築堤防以保護家園免於洪氾，1953 年的大洪水奪走 1800 條生命、1995 年的洪水讓海爾德蘭省的提防幾近潰堤，造成 25 萬居民必須撤離家園，這些經驗讓荷蘭人知道高築的堤防並不如想像中的堅固。為了因應海平面上升，荷蘭人在上個世紀末就開始著手進行為期百年的防洪計畫，還地於河是這個防洪計畫於 2006～2015 年的第一期工程（註 1）。

圖為上艾瑟爾省（Overijssel）和坎彭市（Kampen）位置圖。（資料來源：上艾瑟爾省政府網站）

老掉牙故事開頭：當政府單位槓上地方居民

2004 年荷蘭政府中央單位（註2） 與坎彭市政府，針對坎彭南邊近艾瑟河流域（River IJssel）提出了一系列公共計畫，包含河道拓寬工程、新鐵路支線興建、與市區擴張計畫發展…等。然而計畫開跑的過程中，政府單位對其發展政策的堅持執行態度，惹惱了坎彭當地居民，在艾瑟爾三角洲南邊的農業區一帶產生了許多的衝突（如下圖）。

南艾瑟爾三角洲的空間規劃衝突示意圖
A. River IJssel 河道拓寬工程
B. 新鐵路支線興建
C. 市區擴張計畫
D. 以上三項計畫在南艾瑟爾三角洲的空間規劃衝突
（資料來源：：HNS Landscape Architects, 2004）

為了解決政策與空間發展上的衝突，作為協調角色的上艾瑟爾省政府提出《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》（IJsseldelta zuid project），委託 NHS 景觀規劃事務所，提出空間開發方案的五種可能性，並協同省政府和居民負責召開討論會議。

《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》草案座談會（資料來源：上艾瑟爾省政府， 2005）

在會議過程中，由坎彭地方居民跨區域組成的「發聲 Voice Over」協商組織做為地方利益團體和居民代表，向政府進行抗議與協商。

來自於坎彭南邊 — 坎珀芬農業區（Kamperveen）的居民，懷疑河道拓寬工程的必要性，他們完全不同意政府所提出的發展策略和五種空間開發方案。
海爾德蘭村（Gelderland）的居民也認為此提案未事先詳盡告知地方，並聲稱他們是經過圖書館時碰巧看到此案的公開展覽，才得知有這麼大規模的開發案已進入初期規劃階段。
諾爾登德村（Noordeinde）村民則表示此開發案威脅到他們的生存空間。

2005 年 5 月全國性國民日報 《De Volkskrant》以 「被遺忘村民擔心最壞情況」（Forgotten village fears the worst）為標題，全面報導《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》在當地造成的影響與居民的反對意見。

請坐下來，慢慢清楚地說

從政府的角度來看，河川繞道計畫是荷蘭全國境內水利管理和工程的重要計畫之一，其攸關艾瑟爾河地區的整體防洪工程。除此之外，新漢薩鐵路支線（Hanzeline）也由於財務和工程進度上的考量，必須在一年內決定路線位置。如果要同時整合三項工程，此案政府必須有效取得和地方居民之間的共識，才能進行後續的財務與工程技術估算。因此，上艾瑟爾省政府後來辦理為期六週的防洪、生態保護、空間品質、開發財務等講習、工作坊，讓各相關政府單位代表一起與居民，進行小組討論該地區願景和河川繞道開發方案。

在這六週的講習和工作坊，坎珀芬居民不滿地表示，坎珀芬淤田農地景觀是屬於荷蘭全國性的地景系統之一，當地鳥類和農田生態更是坎彭地區的代表性景觀元素，這些都該被納入開發案的主體價值中。同時，諾爾登德居民質疑為何政府不提早告知這些政策方向，更擔心河川繞道工程會直接劃過他們的家園，直到上艾瑟爾省政府代表承諾，諾爾登德居民的家園不會受到河川繞道工程而被迫遷離，居民才稍微鬆了一口氣。

在一個半月的了解、分享、溝通的過程中，中央與政府各單位、地方居民、企業與相關權利人（stakeholder）積極參與，並對整體空間發展願景和政府提出的五個替選開發方案（Scenarios）有了充分的溝通與理解，諾爾登德居民了解了該案的整體走向與未來計畫，認同此計畫可保障並有益地方的發展。最後在景觀設計師的協助下，坎珀芬的居民進一步提出第六個開發方案，當然也被地方居民票選為最終實施方案。

此外，坎彭市政府更是順水推舟，藉著中央較充裕補助的開發計畫，提出公共工程結合水岸和農村地景的住宅提案，結合水利工程和坎彭地方生態景觀特色，吸引住宅開發商投資，成為地方經濟發展的好契機。這個開發案在今年即將完成第一期工程，整體《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》（IJsseldelta Zuid Project）在 2010 年被荷蘭政府評選為「最佳示範案例」（the Best Practice）。

首先坎彭市政府辦理公共會議說明該案的政策方向，並讓居民提出意見。

再到爭議點最多的諾爾登德社區活動中心辦理公共會議和座談會。

座談會後就是腦力激盪的工作坊時間：由居民、政府人員、景觀建築師一起討論，大家一起討論出可能的空間發展方案。

最後居民針對偏好的空間發展方案貼上小貼紙，進行投票。

反觀臺灣近來以產業發展為名的開發案，例如《新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區都市計劃》，在苗栗大埔地區以區段徵收方式進行開發，由於整體發展願景尚未與居民達成共識，地方政府便著手進行徵用私有土地，因而造成許多的衝突與誤解。藉由了解《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》，有兩部分值得作為臺灣的借鏡：

政府態度：地方居民是計畫的助力

荷蘭政府非常清楚，在初步提案階段就納入利益相關者包含公部門和地方居民的參與，是達到永續都市發展和河川治理的基礎。地區政府（上艾瑟爾省政府）整合中央部門（公共工程與水利管理署、交通運輸署）和地方政府（坎彭市政府）提案，並以協調者角色處理政府和居民意見的衝突，委託空間規劃顧問單位（NHS 景觀規劃事務所）辦理講座、工作坊協助公共政策達成與居民之間的共識，這是在民主社會有效推動計畫的要素之一。

臺灣推動空間開發案時，政府單位在態度上普遍不認為達成共識為首要任務，因此座談會可能流於形式，民眾建議採納有限。且爭議性問題時常是需要透過部門間協商、合作才可能找到解套方案。荷蘭政府選擇積極整合公部門間的橫向溝通，也重視居民與政府間的垂直溝通，是臺灣政府決策者應參考的對象。

居民的態度：積極發聲同時也理性聆聽

居民對於公共計畫的態度，由一開始的反對，在理解政府提案和目標後，轉為支持並積極參與。地方利益團體不僅是消極的抗議，更重要的是整合民意並提供具有建設性的提議，讓政府和設計師能更針對地方居民需求提出最佳方案。

受臺灣草根性社會運動的文化影響，再加上缺乏溝通管道，當下台灣許多空間規劃的衝突中，利益團體對政府提案的不滿經常只停留在批鬥式的抗議遊行大拜拜。若能轉化為更具體、有建設性的對話與對話環境，也有助政府單位能有效將居民意見納入規劃案中。在《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》的過程中，荷蘭的利益團體、地方居民在抗議的激情後，依然理性、耐心、願意聆聽的態度的和政府單位協商，是臺灣利益組織可以深層反思的例子。

《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》（IJsseldelta zuid project）空間開發示意圖。（資料來源：上艾瑟爾省政府， 2010）

註 1：坎彭市位於艾瑟爾河流下游，由於配合還地於河工程，在《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》（IJsseldelta zuid project）將藉由降河川繞道讓洪水安全滯流的措施，引發部分居民因為河川繞道工程必須遷離家園的疑慮。以下是該案參與的中央、地方與居民角色：
● 中央行政單位：公共工程與水利管理署（中央計畫推動與協調單位）、交通運輸署（中央協調單位）
● 地方行政單位：上艾瑟爾省政府（省級協調角色）、坎彭市政府（地方執行角色）
● 空間規劃顧問單位： NHS景觀規劃事務所
● 當地居民： 諾爾登德（Noordeinde）、坎珀芬（Kamperveen）的居民和農民、坎彭市 voice over 協商組織
● 母計畫：還地於河–艾瑟爾三角洲計畫 （Room for the river- IJsseldelta）
● 子計畫： 艾瑟爾河道拓寬工程（River IJssel bypass）、新漢薩鐵路支線（Hanzeline）與坎彭市新住宅區發展計畫，後來整成《南艾瑟爾三角洲空間規劃案》（IJsseldelta zuid project）。

註 2：公共工程與水利管理署（Rijkswaterstaat）、交通運輸署（DGB）
註 3：艾瑟爾河河道拓寬工程和新漢斯鐵路支線工程是由中央政府單位執行

責任編輯：Olivia D. 董芸安

有「霧上桃源」之稱的清境農場，位於雪山山脈的南側，海拔1750公尺，面積757公頃，每年5~9月，平均氣溫15℃~23℃左右，氣候宜人，景色優 美。1960年代為了安置從緬甸作戰、撤退的國軍和他們的家屬，約253人，於是成立「見晴農場」，幾年後由當時的總統蔣經國改名為「清境農場」。

一開始，退輔會原希望農場可以自給自足，沒想到卻連連虧損，直到1985年「清境國民賓館」營業，住宿收入遠大於農業收入，而讓清境農場從單純的農場，發展成觀光農場。

到了1992年清境農場部分土地放領，也就是土地所有權可以自由買賣、轉讓，這使得外地者陸續進駐清境經營民宿。

另一方面，1999年921地震、2000年碧利斯颱風來襲，都曾重挫清境觀光產業；極端氣候無分別的威脅著當地。雖然如此，觀光產業並未消退。 2001年「清境觀光發展促進會」的成立，帶動清境地區民宿大量發展；再加上統一集團進駐、周休二日帶動國民旅遊、開放兩岸觀光市場等因素，都讓清境旅遊 人次扶搖直上。

超限利用、違建都有查，只是地方政府力道到哪裡？

看見台灣，讓觀眾看見清境農場違法民宿猖獗，面對此項爭議，去年12月初，時任內政部長李鴻源曾大刀闊斧要求查辦，要求營建署兩周內對照「災害潛勢地 圖」與當地民宿、地貌位置，劃分高危險地區、低密度開發、合法等級別，提報行政院國土保育專案小組討論；到了下旬，態度似又軟化了，對於清境違法民宿拆除 問題，表示「不能貿然拆」，與行政院長江宜樺不容許違法態度不同調。

地方政府的態度也許可以解釋何以李鴻源態度軟化。對於「災害潛勢地圖」套疊結果，南投縣代理縣長陳志清抨擊，整個台灣恐怕至少有一半土地不能住，認為 內政部缺乏科學依據，「太草率了」。縣府建設處長曾仁隆也說，清境危險區域偏高，是認定標準從寬的關係，就像「一條水溝淹水，就把整里畫入易淹水區」。

管理清境違法民宿  政府也應一併檢討其他地區？

只是災害潛勢圖一套疊，住房率就下降兩成，這對業者壓力可不小。包括清境觀光協會、清境永續發展協會等業者團體，都認為不該因《看見台灣》，將清境民 宿業者污名化為「過度開發」、「破壞國土」，外界指控要有科學數據。他們更揪出九份、金瓜石地區，陽明山、阿里山、梨山等地超限開發可能更嚴重。業者說， 「如果要清境鞠躬下台」，政府也應一併檢討其他地區。

然而，依據中央地質調查所資料，南投縣政府最近推出的「新訂清境風景特定區計畫」範圍內，60%皆為山崩地滑潛勢區，意思是真的有山崩地滑現象，而非潛在、預估性質；地質條件的差異，已經決定清境的命運。

依南投縣政府2011年度統計資料，清境及霧社地區旅館及民宿共有147 家；其中，合法營業家數103 家，尚未合法營業家數44 家，但有近8成合法的業者，其建物之實際容積率及總樓地板面積超出原核准的使用強度，多數旅館及民宿皆有擴建之情形。因此才有「清境地區只有4家完全合 法」的說法。

又見廬山？

「新訂清境風景特定區計畫」意圖將計畫範圍內的土地利用，由非都市計畫土地，變更為都市計畫土地，南投縣政府強調土地區分為保護區和風景區，民宿集中於風景區；區內除了現有台14甲線，無其他計畫道路，只有步道系統，採低密度開發，以此為違法民宿解套。

南投縣這樣做已非第一次，28年前，廬山溫泉區也因非法違建浮濫，縣府因此制訂「廬山風景特定區」 都市計畫，使民宿業者得以就地合法，但違法旅館不減反增。1993年通盤檢討，二次就地合法。直到2008年9月辛樂克沖毀3棟飯店、2009年莫拉克再 次重創廬山，才於2011年第二次通盤檢討時，將「立即危害」土地變更為保護區，不得開發。2012年更因深層地滑，正式廢止廬山溫泉區，全區遷移。

這套模式複製到清境，到底行不行？早於2008年，以台大地理環境資源系為首的學者即提出警訊，認為清境農場過度開發，將原本應該造林的坡卻拿來蓋民宿，恐成為下一個廬山。最近這一波都市計畫變更，更挑動社會大眾的神經，到底國土傷痕該如何平撫？

國土復育法在哪裡？

南投縣政府一方面變更都市計畫，限縮清境違法民宿及環境承載量，卻未放棄觀光帶來的好處。2013年「新訂清境風景特定區計畫案政策評估」，將計畫目標訂 定為年觀光客150萬人次。150萬人次，換算成每日旅次，再加上常住人口1300人，平均一天5410人。為了容納這麼多人口，需付出哪些環境代價呢？

當觀光產業無止境蔓延與擴張，大量遊客湧入地質不穩定、道路容量又不足的地區，因而產生空氣污染、生活廢污水、垃圾廚餘、超量用水、濫接管線、私設混凝土 鋪面道路等環境與自然生態的衝擊，使得這片原指「清新空氣任君取，境地幽雅是仙居」的山林隨之失色，暴露了缺乏整體性國土計畫的缺陷。

恢復「清境」曾有一線希望。2005年行政院「國土復育條例行動綱領與方案」，明訂中部地區海拔1000公尺以上的山坡地為一級山林保護地帶，「應永久保 留自然狀態，禁止農耕與其他各項開發」；超限利用地區、生態環境嚴重破壞者，「得」劃定為「國土復育促進地區」，一旦山坡地劃定成復育促進區將禁止任何開 發行為。若依此規定，清境農場應進行環境復育，而得以維持「東方瑞士」於不墜。

可惜國土復育條例隨著政黨輪替無疾而終，而國土計畫法，一拖再拖，國土保護失據。

淡江大學建築學系副教授黃瑞茂表示，一旦納入都市計畫，是以財團取向的工具，無論是廬山或清境都不適合。面對極端氣候頻繁，非都市土地還要變更為都計土地 嗎？他認為政府應設立一個停損點，有些地方不能開發就是不能開發，不該為了就地合法，讓原該保育下來的土地，變更為都市計畫，否則將成「災難都市」永無寧 日。

【你可以怎麼做？】

看完《看見台灣》，面對清境農場不堪入目的現場，心裡毛毛的，不敢再去旅遊？面對這個問題，最好的方式就是敦促政府盡速完成國土復育相關政策，確認國民的旅遊行為，不會增加環境過度的負擔。在這之前，消費者應暫緩腳步，選擇綠色永續的旅遊方式。

雖然清境農場也有少數合法的民宿，但是環境承載是一體的，合法能不能和安全畫上等號，有待進一步檢驗。

先來看看《看見台灣》延燒出來的兩大案例：

看見傷痕，看不見法律罰則？

《看見台灣》揭露了許多國土現況，但一部影片不可能改善現況，導演和影片拍攝人員也沒有責任承擔問題的解決，政府失去監督和守護的能力之際，人民勢必得站出來守護自家環境和權益，特別是當我們目睹國土環境重大損傷時。

台灣的法律常為人詬病的便是罰則與罪行不成正比，以至於違法商家有恃無恐，但更多時候是連罰都沒罰，甚至重判輕罰或是輕判輕罰。不僅稽查人員在編排和權限上不夠力，也包括官方有意無意的護航，因為擔憂損及商家豐厚的營收，馬上就忘了經濟和社會的建立也應該根基於良好的環境。

如果以實例來分析：（1）法律是否規範得宜？ （2）執法是否明確？ 或許可以更清楚釐清那盤根錯節的執法難題：

以清境農場為例

負責訴訟的南投地檢署將依各項法源進行起訴， 其中包括觸犯刑法的「竊占國土」和「違反水土保持法(如蓋在陡坡上破壞水保)」，以及民宿法規中採自用農舍經營限制「建蔽率不得超過10%」，主管機關包括內政部營建署、交通部、農委會及地方政府，而內政部和地方政府職權只能針對違建和侵佔國土進行拆除。

結論一：最重要的水土保持法罰則和規範不清，急需落實水保法。

目前遭判決的七家需拆除業者皆為「侵佔國土」該一刑責，針對是否違反「水土保持法」，中央表示當初建照審核及後續監督取締皆為南投縣政府負責，至於南投縣府則已函送『新訂清境風景特定區計畫』申請書，如通過將依都市計劃從區域計畫土地變為風景特定區，未來針對「建蔽率不得超過10%」可增加為「建蔽率不得超過60%」，違建問題就地合法。

結論二：中央僅說強力查辦卻成效無力，主要機關南投縣政府當初廣發證照，至今只想尋求就地合法，連南投地檢署都看不下去，執法確定失職！

以日月光 K7 廠為例

此次事件已觸犯《水污染防治法》最高罰則60萬元及勒令停工，《刑法》放流毒物罪可處五年或七年以下有期徒刑，或是《行政罰法》第十八條追討不法利得。其中水汙法最常開出的60萬罰緩，對一年數億元上下的大廠根本無關痛癢，與其花錢處理廢水不如繳罰款，僅有勒令停工可達警戒效果。刑法入獄和行政罰法追討利得有相當程度的懲戒作用，但此事件至今並未成立，也較少見到此類判決。

結論一：罰則雖不足但已具備功能，成效端看是否獲得適當判決。

高雄市政府環保局認定日月光K7廠為「蓄意偷排」，因此依《水污染防治法》祭出60萬元最高罰款外，並列出日月光8大罪狀，勒令K7廠三分之一的生產線即刻停工。隨後經濟部公布『日月光廢水排放』專案小組報告，認定高雄K7廠的鹽酸流入後勁溪，應屬「應變能力不足」的意外事件，而非「蓄意偷排」，與高雄市政府意見相左。此外，中央環保署則認為此事件為地方稽察人員失職，放任問題廠商不做徹底清查，應嚴格追討不法利得，對此，地方環保局則表示水質稽查員全市僅幾位如何徹查數百間廠商？中央應先補齊稽查缺口。

結論二：中央地方不同調，如非看見台灣一片引發全民爭議，恐怕無法有效判決；此外，稽察網絡衰弱無力早成舊習，或需民間參與。

法規若無法落實，民間如何參與？

從兩案例來看，空有法令，落實仍需突破！針對山坡地違法民宿，一般民眾舉證困難，需仰賴詳細地籍圖和繪測中心專家評判是否為危險山坡段及產權，因此民眾最重要的就是用消費抵制非法開發，也可致電問題最大的主管機關─南投縣政府表達關切並詢問進度，表達「清境農場不清淨前，無法前往旅遊！」

至於河川汙染問題，其實長年已於許多社區大學進行深度討論，稽查不力是事實，但各處廠商不分時段隨時偷排，稽查人員無法緊密堅控的確也是盲點，因此民間團體與社大體系的「河川巡守隊」因而誕生。除了靠遍佈鄉里的學員和民眾發覺汙染源，更曾派出退休人員部隊不斷致電環保局，直到稽查人員出動調查。然而，地方環保局基層稽查人員被阻撓，遭到關說的狀況也層出不窮，因此，台南非常難得的於2007年曾經建立結合民間、環保局、警察、地檢署的「大台南汙染地圖」，只要民間檢舉，無實權的稽查人員便可夥同警方和檢方一同造訪可疑廠商，讓任何疑點和不法無所遁形。雖然目前此線上地圖已經不在，但民間與官方在環境犯罪防制的結盟，卻是寶貴的經驗。

遇到河川汙染正在發生，或住家附近有可疑廠房，你可以：

• 致電該地區環保局檢舉
• 查詢該地區民間河川巡守隊表達憂慮
• 拍照或攝影存證，以供後續調查

遇到可疑的任何破壞或開挖，你可以：

• 拍照或攝影存證，以供後續調查
• 記錄下地理位置，轉知警方。

國土問題上位法  「國土計畫法」持續難產

台灣國土問題非常特別，這麼小的島，80%是高山，人口卻有兩千多萬，在全球人口密度排名一直位居前茅，地狹人稠的條件下，如何善用國土勢必非常重要。偏偏「國土計畫法」1993年談論至今尚未通過，中橫垮了、廬山坍了，一直說要砸預算的政府卻仍沒正視最重要的問題，也是《看見台灣》一片最大癥結點，台灣根本沒有全面國土使用規劃，東一個區域計畫、西一個都市計劃，資訊不通、主管機關無法整合，搞的台灣土地像補丁一樣，農田旁是工廠，住宅區裡也有工廠，山坡到底怎麼用一問三不知，東部發展全複製西部作法，也沒有開發優先順序，全看該主管機關或縣市政府想怎麼用，就來提一個區域計畫，到最後全台都被水泥蓋滿了，搞不好還以為反正別的縣市有留綠地、農田。

舉例說明，因開發業者的抗議，1983年之後，台灣將開發許可制用在非都市區域，縝密規劃的農業特定區與國土保護區，竟然都可用「開發許可」敲開國土破壞大門，是不是很像《看見台灣》劇情。

如今區域計畫法甚至變本加厲，行政院於2013年9月核備且公布內政部擬訂之「全國區域計畫」，本是想在「國土計畫法」還未問世前解決國土問題，算是第二次通盤檢討，然而更動內容後反而放寬標準，連斷層和土石流區都可申請開發，匪夷所思。

隨著氣候變遷越來越急遽，台灣的環境災害也越來越嚴重，然而每每發生問題，政府的回應都是砸預算整治，實際上也就是用水泥工程把漏洞補起來，本末倒置讓問題越來越嚴重。藉由《看見台灣》，我們再次確認台灣驚艷全球的美，站在這塊土地上，我們更不能對周遭事物不聞不問，有疑慮就撥個電話問問政府吧！！更希望「國土計畫法」能突破官商利益遮眼的障礙，進快立法。

台北市是台灣人口密度最高的地方，同時位於環境相對脆弱與敏感的盆地地形，大屯火山群（活火山）分布於市區北邊與新北市接壤處，整個山系於市區內大致向南延伸並趨緩，直抵圓山、大直與內湖等地；而淡水河流域與基隆河或形成與新北市的自然邊界，或蜿蜒流經台北市境。整體來說台北市是建立在一個極度變動的自然環境中的都市，也因此慈濟基金會欲在內湖保護區內設立「社會福利園區」所引發的變更爭議雖尚未定案，但所突顯的問題值得吾人深思。

1997年慈濟基金會購買內湖保護區土地，嗣後向市府申請保護區土地變更，希望蓋一棟高10層樓、可容納2000多人的「慈濟內湖社會福利園區」，其中設置國際志工發展中心、救災調度與訓練中心及社會教育中心，提供慈善、教育、文化等社會福利事業。該計畫區位於內湖區大湖公園北側，計畫面積約4.6公頃，分為南、北二基地。由於此設置計畫位於潛在順向坡、斷層、集水區、湖區、以及諸多不利開發的保護區土地上，因此此案提出後即引發居民和環保團體的疑慮並展開長期抗爭。

不可諱言的，此變更案的爭議性在於極具公益慈善形象的慈濟所規劃的「慈善事業」是否大於保護區所保護的「友善環境」，以致能夠因為其變更目的的良善而改變保護區劃設的原意？就此而言，我們反而必須釐清的是，這二者所主張的價值並不能等同比較，因為前者主張的善是對人的救助，而後者所保護的善是人以及萬物所寄居的土地。前者的善的執行沒有地域的限制，但是後者的善的實踐則依存於所保護的環境。所謂「皮之不存，毛將焉附」，若沒有對土地的大善，那麼對人的小善也只是事後救濟。因此歸根究底此案最根本的核心，還是應該回歸都市計畫保護區劃設／變更的必要性與適法性。

就都市計畫保護區而言，我們首先應該問的問題是：「如何讓保護區真正被保護」，而不是急著找「如何變更保護區」的解套答案，簡單來說就是保護區如何更妥善地被保護。都市計畫法第26條規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」所以，如果真的要變更保護區便應透過通盤檢討而非採個案變更方式，至於通盤檢討的內容最好是整個縣市範圍內保護區的通盤檢討，萬不得已才是併入各行政區主要計畫進行通盤檢討。都市計畫通盤檢討的原意是要從全面且整體的角度，來檢視主要計畫各種分區土地使用的供給與需求，並檢討變更是否對環境會造成衝擊。而是否對環境會造成衝擊則應從縣市、跨縣市，甚至區域的角度來檢視，也必須彚整中央各種環境潛勢災害或環境敏感區的圖資才能進行詳盡的分析，這些也都不是個案變更會考慮到的。

第二個問題是如果保護區要變更，那變更的「適法性」為何？都市計畫法第27條接著指出：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」。也就是說，除非屬於緊急重大災難或公部門認定的重大設施才能採取例外的個案變更方式，否則仍應回到通盤檢討的變更方式。而其中「三、為適應國防或經濟發展之需要時」的認定，更應從嚴審查，甚至必要時應由中央來認定，否則容易淪為浮濫的空洞性規定。

許多保護區變更的理由都會提到永續發展，也都強調會同時重視經濟發展及環境保護，並且經常以「善經濟」或「綠色經濟」作為訴求。但善經濟的前提是「對環境友善」，而綠色經濟的前提則是「永續發展」，因此如果真的是提倡對環境友善或邁向永續發展，便不應該輕易變更保護區。如同「沙郡年記」作者李奧波所言：「一件事情如果傾向於保存生物社區的完整、穩定及美麗的話，它就是對的，否則就是錯的」。因此，都市計畫保護區變更與否便應採取更嚴謹、更嚴格、更嚴肅的作法來處理，保護區應以妥善保護環境並讓它變得更永續為最根本原則，因此不應輕易變更；而如果真的有需要變更，除非透過通盤檢討來進行宏觀且全面的檢視，否則就不應透過個案變更的方式逕行變更。

關於本案，慈濟的良善動機或許無須質疑，但若此良善的因可能導致毀壞的果，那麼筆者必須要說的是，請給土地溫柔的慈悲，這才是真正大愛的體現，因為我們在土地上所做的一切都會回報於人類與後代自身。就如證嚴法師所言：「人的心地是一漥田，土地沒有播下好的種子，也長不出好的果實。」人心如是，人於土地的心亦如是。