王宗曦曾任駐美台北經濟文化代表處衛生顧問，十七年前在疾管局，負責國內第一例境外移入ＳＡＲＳ案例的疫情調查。

全力支持醫護 全民配合規定

王宗曦認為，ＳＡＲＳ帶來的危機意識，讓目前對抗新冠肺炎取得不錯的成績，如果要說ＳＡＲＳ教會我們的事，第一是必須全力支持醫護人員，因為醫護是我們對抗疫病最重要的戰力；另一個就是全民配合，居家隔離或檢疫，一定遵守相關規定，這樣的集體意識成為如今對抗新冠病毒的寶貴資產。

與ＳＡＲＳ不同，新冠病毒傳播力更強，但美國國家過敏和傳染病研究所所長佛奇（Anthony Fauci）日前表示，我們有幸在社群網路發達的時代，遠距會議、通訊診療與視訊辦公、電商，可幫助我們對抗疫病威脅，度過難關。

理性做出判斷 切莫陷入恐慌

此次世衛組織秘書長譚德塞表現備受質疑，但提到「我們要理性的態度分析事情，依照疫情做出判斷，而不是陷入恐慌。」王宗曦表示贊同。世衛組織最近希望所有國家針對四種狀況做準備，包括單一確診病例、群聚感染、社區傳播和持續且密集的社區傳播，面對四種情境，整合中央地方、醫院社區，進行一次到位的演習。

王宗曦最近也請新竹市五家急救責任醫院進行相關演練。她發現，雖然目前未見大規模社區傳播，但醫護人員已為防疫盡了許多心力，例如支援機場檢疫等，更因責任感而倍感壓力，例如擔心萬一接觸確診病例而被隔離讓醫療量能減少，可能讓其他重病者無法得到照顧。在此時刻，全民應為辛苦的醫護人員多多打氣。

透過案例解析 做好抗疫準備

疫情持續進展，王宗曦援引微軟創辦人比爾蓋茲上周發表於新英格蘭醫學期刊的文章指出，新冠病毒平均一個感染者會傳染兩到三個人，且通過輕症甚至無症狀患者傳播，意味著控制困難度高於ＭＥＲＳ和ＳＡＲＳ。

新冠病毒已對全世界造成嚴重威脅，主要基於兩個原因，除了已存在健康問題的老年人，新冠肺炎也造成健康成人死亡。目前數據顯示，新冠病毒病死率（case fatality risk）在百分之一左右，介於一九五七年流感大流行的百分之零點六，一九一八年百分之二之間，這說明它比典型的季節性流感要嚴重好幾倍。

面對如此難纏的對手，王宗曦說，如世衛組織呼籲，在此決定性時刻，做對的事會有正面結果，反之，錯事會有負面結果。現在每一個案例、每一個群聚、無論是家庭或醫院，都可以累積我們防疫ＥＱ（疫Ｑ）或本錢，透過案例讓大家做好準備，才能面對這可能是百年一遇的疫病大流行。

目前國土計畫法，將把國土畫分為國土保育、海洋資源、農業發展及城鄉發展等四個功能分區，以國土性質區分使用管制程度。國土保育地區應以保育及保安為原則，得禁止或限制使用；海洋資源地區應以資源永續利用為原則，建立使用秩序；農業發展地區應以確保糧食安全為原則，避免零星發展；城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則，創造寧適和諧之生活環境。分區畫設全國國土計畫每十年通盤檢討一次，直轄市與縣市國土計畫每五年通盤檢討一次；其中並規定了五種情事，得適時檢討變更之。

其實，國土計畫可以適時檢討變更的情事之一，「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫」，便與目前擬新增的「經行政院核定之國家重大建設計畫」非常近似，因此行政院此舉是多此一舉，或許是想要藉由修法取得「空白授權」直接變更，這也就是目前朝野立委齊聲反對的主因。

台灣、韓國、中國大陸的國土計畫都有師法日本，韓國是最早學習成功，目前已進入第五期研擬中；中國大陸也在前幾年公布第一次全國國土計畫。台灣則早在四十多年前就引進日本國土計畫，但我們的國土計畫法在立法院五進五出躺了廿三年，因此國土計畫連一期都沒實施過，豈不汗顏？

日前報載屏東沿山公路台糖的平地造林區要變更為太陽能光電區，就是縣市政府國土計畫無法按時公布的後遺症，讓台糖公司有機可乘。因此筆者呼籲行政院應要求縣市政府按原訂期程公布各縣市國土計畫，好好落實實施中華民國第一期國土計畫，不要讓國土計畫壯志未酬身先傷。

至於畫設農業區土地數量問題，個人建議透過生態補償機制，以人口數為基準，來核算糧食自給所需農地面積，無法畫足的縣市要提供經費補償農地畫設數量多的縣市政府與農民，讓農民有更多收入來源，讓農業縣另外有新歲入來源，如此農地畫設壓力就能平順解決。

作者聞博（筆名）／高雄某大學教師

來源：聯合報

包含前疾管局局長蘇益仁、台大公衛所教授詹長權、前疾管局副局長施文儀等防疫前輩都已表明，有沒有社區傳染已經不是現在防疫的重點，而是應該超前部署，盡速替接下來開學、清明等可能發生傳染的風險預先準備。專家意見已經趨於一致，高規格的圍堵策略可以讓台灣成為全世界最後宣布進入社區傳染的國家，但除非鎖國，否則社區傳染只是遲早的事。相信這麼多專家的背書與支持，足以讓指揮中心說服社會，就是現在我們要調整防疫策略。

1個月前《刺胳針》醫學雜誌發現新冠病毒無症狀傳染的可能性，這個發現已經預告，武漢新冠肺炎與17年前的SARS有明顯差異，想用當年方法成功圍堵這次疫情的機會趨近於零。當年SARS發燒才會傳染，防疫單位的作戰策略相對單純，只要機場港口的發燒篩檢站能揪出病患，只要社區內測量體溫，就能把威脅降到最低。但這次疫情無症狀傳染的可能性，讓隔離圍堵、發燒篩檢、追溯旅遊史等措施的防疫效果打折。這是病毒特性使然，不是台灣防疫做得不好。相反地，正因我們在前期圍堵成功，才能讓現在有餘裕應變下一階段疫情。只要有這樣的認知，就不會糾結於到底是不是社區傳染。

台灣無論確診或死亡個案都相對輕微，民眾普遍對政府深具信心，關鍵在於疫情爆發初期一連串正確的防疫作為。

然而從死後才確診的第19例白牌計程車司機、發病近1個月才確診的第24例，以及高齡又罹患多種共病正在加護病房治療的第27例，在在顯示我們面對的局勢已經悄悄轉變，疫情已經有隱性蔓延趨勢。

前半段我們的防疫重點在圍堵，為的是爭取應變時間，指揮中心已盡最大努力，讓醫療體系完成整備、口罩加速生產、民眾養成衛生習慣。現在該是改變防疫策略，從圍堵到減災的時候了。此刻如果不改變策略，仍把圍堵溯源無限上綱，最後只會造成防疫資源無謂浪費、防疫人員人仰馬翻、社會民心恐懼不安，也會與國際的防疫作為脫軌。

愈來愈多證據顯示，病毒雖然傳染力高，但致死率低，既然認為病毒可能逐漸流感化，我們的防疫作為就應該像流感一樣，改以降低重症發生率及死亡率為目標，針對社區內高風險的族群進行部署，保護最迫切需要保護的人。目前正在加護病房的第27例患者就是警訊，高齡又罹患多種慢性病，是面對疫情最脆弱的族群。如此不但能讓民眾對疫情有正確認知不再恐慌，也能讓國內的防疫與醫療體系不因資源錯置而導致潰堤。

防疫視同作戰，這句話代表著防疫必須專精快速，更也代表著防疫必須隨著疫情與時應變。社區感染不代表防疫破功，我們仍有多道防線守護健康。前一階段的圍堵已替台灣爭取寶貴時間，現在該是向民眾做好風險溝通，讓社會大眾了解局勢以及應變方法的時候。

回顧1個月來的抗疫步調，疫情指揮中心將重點擺在阻絕於境外，此出發點本屬正確，但現實狀況是否如同預料？最早啟動的策略是下機前症狀檢疫，但事後了解，有無症狀並非可靠之鑑別措施。其後於1月26日起管制湖北返台者須居家檢疫，但在1月23日武漢封城之前已有許多民眾返台，當時已不只湖北淪陷，因此有諸多來不及擋的漏網之魚。

近期3起無出國史病例，在1月底與2月初發病，推算其感染，極可能與前述時間來台者有關。直到2月16日放寬病毒檢測對象之前，政府的通報病例與病毒檢測皆以旅遊史或接觸史為要件，結果，受到較早入境或其他地區入境之人士感染者，因無旅遊史，根本無從被檢測、發現，形同將社區病人擋在防疫大牆之外，至2月中回頭檢測而意外找出時，與發病之間已慢了20至30天，其感染源以及其他受感染者已難清查。

這些陸續浮現的跡象顯示，病毒早就進入台灣，而台大公共衛生學院的專家更呼籲，光是數千位武漢返台民眾中，恐就有100多人是感染者，何況還有由其他疫區或國家返台者。這些冰山下的黑數成為社區內隱藏的傳染源。政府瞄準境外的防疫方向與檢驗管制，反而阻延了社區病例的發現。是否有社區傳播，已不值得爭論，此時該做的是正視警訊，速將防疫重心由境外轉至境內，並預測未來發展的各種可能。

尤其是，近日南韓、義大利等國疫情快速攀升，美國亦擔心本土發生社區傳播，顯示在人類對新冠病毒普遍缺乏免疫力的情況下，即使是醫藥衛生發達的國家，病毒亦有能力大量傳播，雖然其致死率約1%，民眾尚無須過度恐慌，但如欲避免社區擴散導致國際抵制台灣經貿，造成更嚴重的全面衝擊，則必須立即針對如何避免及因應大規模傳播之風險，列出各種可能的假想情境，提出應變計畫與演練，且亦應訂出大型活動何種條件下應加以管制的SOP，勿恃敵之不來，正恃吾有以待之，才不會措手不及。

醫療體系與地方政府之警覺心與動員力超前中央要求，是台灣疫情得以防守的真正功臣。在新的階段，社區防禦與醫療防禦同等重要。地方首長、民眾、各行各業，再三呼籲需要擁有透明、充足的資訊，才能扮演政府最佳防疫夥伴，因此，中央實可摒棄擔心民眾恐慌的過度保護主義，在不傷及個人隱私的前提下，讓各界掌握所處時空之疫情現況，以利適時加強個人防護與避險措施、落實有症狀能及早就醫、減少不必要的群聚與大型活動，尤其是各行業亦需要適時對人力資源做好風險管控與風險分散之管理，大家同心協力，強化防疫，守護家園。

防疫最不缺的就是歌功頌德，最需要的是示警與忠告。我們再度肯定防疫人員的辛勞，但也期望防疫方向與動員準備規格，一定要緊追上國內外疫情步調，而跨部門合作，更需要行政院層級全力上緊發條，領導防疫！

邱文彥說，此法經過23年，好不容易在立法院第八屆最後一個會期通過，當年就是他跟綠委林淑芬、無黨籍立委高金素梅在做協商討論，林最後派的代表是前環保署副署長詹順貴，當時所有人都堅持不能有開後門條款。

邱文彥指出，過去的區域計畫觀念都是從人類產業發展為主，《國土計畫法》則是先去考量自然承載量來決定發展模式，因為這一代的需求，未必是下一代的需求，應該維持自然生態，保留機會給後代做決定，行政院提出這樣的修正草案，等於走回頭路。

邱文彥說，現階段國土計畫已進入地方政府提計畫的階段，有些縣市政府的速度跟不上，中央應該要輔助，而不是讓時間可以延後，這一次延期，下一次又要延多久？邱也質疑，所謂「國家重大建設」如何決定？舉例來說，交通部打算推動的北宜直鐵，如果經過翡翠水庫，將來發生問題又誰要負責？環境法律人協會專員黃子芸表示，修正草案新增「可因應國家重大建設開發變更」無非就是「開後門」，只要認定是國家重大建設就可以變更或修改。

地球公民基金會專員吳其融說，《國土計畫法》第15條現有條文，其實已可處理，但新增條文勢必會造成爭議，也會造成產業長遠影響，「民間團體堅決反對。」

林淑芬立委近日則在個人臉書專頁寫道:

【國土計畫可以延，但是不能被架空！】

行政院院會昨天核定了國土計畫法的修正草案，
卻大開後門，架空國土計畫法！
原條文縣市國土計畫需於全國國土計畫公告實施兩年內需完成，
修正為「一定期限內」完成；
此外縣市政府只要基於發展需要，
提出重大建設經行政院核定，
就可以「隨時變更」國土計畫，且辦理程序得以簡化！

除了放寬時程外，行政院草案也擬放寬「經行政院核定之國家重大建設計畫」可以「適時」檢討變更國土計畫。曾參與《國土法》修法的前環保署副署長、律師詹順貴痛批，這是「非常倒退的思維」，當年就是看到浮濫的重大建設，才特意排除這一項。現在行政院又想辦法加進來，只想開發，沒有顧及國土永續。

六年時程改成「一定限期」？  內政部：不會無限期拖延

《國土法》是國家土地利用整體規劃的「最上位法」，統整過去的區域計畫法、都市計畫法、國家公園法，進行國土的功能分區規劃。分區劃設後，才能實質管制。

因此，《國土法》中明定「2-2-2」的時程，意即二年完成「全國國土計畫」、二年完成「縣市國土計畫」；二年定出「國土功能分區」，以六年完成土地規劃。2022年《國土法》正式上路，取代現有的《區域計畫法》。

原本預計2020年公告國土分區、國土法正式上路，並取代舊法，如今可能面臨時程延後。圖表來源：內政部懶人包

國土規劃現正進行縣市國土計畫階段，除免擬定[1]的台北市、金門縣、連江縣及嘉義市外，其餘18個縣市都要在4月30日以前完成公告。

縣市國土計畫須經地方審議，再送內政部審議後公告。花敬群表示，四縣市已送到內政部，另四縣市預計在2月底送內政部，其餘十縣市預計3月中，擔心時程上來不及，才提出修法。

這次修法擬將「二年」內公告縣市國土計畫、「二年」內公告國土功能分區，都改為「一定期限內」。「一定期限，由中央主管機關定之」。

花敬群澄清，絕不會漫無目標的延長，預計是延一年就要全部完成。真的無法完成，「再拖半年到一年」，絕不會有無謂的拖延。

「行政院重大建設」凌駕國土規劃 環境律師批：倒退思維

《國土法》原定全國國土計畫每十年可通盤檢討，縣市國土計畫則每五年通盤檢討，但是當有戰爭、天災、等重大事件時可以簡化程序。行政院草案擬讓「經行政院核定之國家重大建設計畫」可不受五年通盤檢討的限制。

內政部次長花敬群（左一）說明國土法修正草案，延後縣市國土計畫與國土功能分區時程。攝影：陳文姿

花敬群解釋，這是擔心五年通檢的時程阻礙到行政院重大計畫的推動。當年參與修法的詹順貴一聽嘆氣表示，「非常倒退的走法」，當年就是看到許多浮濫的「國家重大建設」破壞國土，經討論取得共識後，特意排除此項。現在行政院又想辦法加進來，只想開發，沒有顧及國土永續。

邱文彥也說，當時擔心缺乏程序正義、由政治決定的話，將對國土變成很大的破壞，所以排除此項。

當年催生國土法立委：擔心一延再延  民團：最多延一年

對於行政院並未言明要延多久，邱文彥表示，他擔心送到立院審查的時候，縣市去遊說立委延兩年、延三年，變成一延再延。詹順貴也認為，要延可以，但要講清楚期限。

長期追蹤國土計畫進度的地球公民基金會研究員吳其融表示，他理解縣市國土計畫時程很趕，但無法接受不定期限的條款。

他分析，大約延半年就能趕上縣市國土計畫進度，最多只接受延一年，且內政部相對地要提供更完整的審議、更友善的公民參與程序等配套才能接受。

註1：台北市、金門縣、連江縣及嘉義市等四直轄市、縣（市）轄區土地均屬都市計畫及國家公園地區，得免擬訂縣市國土計畫。

雖然曾因大埔事件喧騰一時，近年又因過度舉債、石虎保育而備受矚目，但苗栗縣在國土計畫規劃過程中主動辦理多場共識營，落實公眾參與，也未出現重大爭議，反而獲得好評。

住商不增加 加強鄉村區規劃 保護石虎以友善行動優先

苗栗縣人口55.38萬人，含陸域18萬公頃、海域17.4萬公頃。縣府以苗栗市為政經核心，竹南與銅鑼科學園區為科技產業核心；明德水庫、三義南庄、卓蘭農業、泰安溫泉為生態遊憩核心，打造多元特色。

 

 

苗栗縣國土計畫草案所規劃的土地功能分區。資料來源：苗栗縣國土計畫草案

面臨高齡化與少子化時代，苗栗預估民國125年人口小幅成長至56萬人，不需新增住商用地。宜維護農地總量則畫設了4.89萬公頃。另，針對五年內的產業、宗教、公共設施等需求，縣府規劃新增城鄉發展地區2-3類土地共83公頃。

鑒於過去的鄉村區通常缺乏公共設施等規劃，這次苗栗提出頭份、苗栗市、後龍、通宵、卓蘭、三義、西湖、南庄、泰安等九處，優先推動鄉村地區整體規劃，以改善居住環境。

 

 

苗栗優先推動鄉村地區整體規劃。圖為苗栗三義木雕協會理事長蔡仁福現場展示雕刻工藝。攝影：廖靜蕙。本報資料照。

石虎的棲息於淺山地區，接近人類聚落。資料照片，陳美汀提供。

苗栗是全台發現石虎最多的地區，因棲息地鄰近私有地與農地而多有衝突。考量目前農委會尚未劃設石虎野生動物重要棲息環境，此次的苗栗縣國土計畫版本也未規劃特定區。對此，苗栗縣府代表、工商發展處處長黃智群表示，石虎保育團體也有參與苗栗縣國土計畫草案審查，雙方保持交流，地方與中央的實質保育與友善石虎的獎勵措施都已經上路。

針對工廠非法占用農地問題，苗栗清查未登記工廠共714家、以金屬製品製造業為大宗。預計以苑裡鄰近工業區15公頃做為未來輔導遷廠地點，但未排入近五年的開發需求。

公眾參與程序獲好評  調整發展方向需要新思維

雖然《國土法》規範縣市辦理國土計畫需有公開展覽、說明會等公眾參與事項，但黃智群說，除了一般規定，苗栗從規劃階段就辦理四次共識營，加上駐點服務，讓沒有時間參加說明會的鄉親也能就近詢問，這都是特別做法。

 

 

苗栗國土計畫規劃時先辦共識營，取得多方意見。圖片來源：苗栗縣國土計畫官網

 

 

苗栗國土計畫規劃時先辦共識營，取得多方意見。圖片來源：苗栗縣國土計畫官網

地球公民基金會研究員吳其融稱許苗栗縣的公民參與程序完備，立下很好的示範，他期待其他縣市也有突破性做法。此外，他期待苗縣府在農地工廠、山林露營區管理上，提出更完整的做法。鄉村區推動則可以從農村、觀光區做起，平衡區域差距。

苗栗南庄與獅潭共10處的原住民集居部落，因地處飲用水水源水質保護區內，同時符合國土保育第1類（國保1）與農業發展第4類（農4）兩種土地分區。由於國保區對居民生活限制很多，縣府希望以農4優先，並承諾會加嚴土地管制兼顧水質維護。

內政部營建署綜計組組長林秉勳說明，委員原則同意苗栗縣計畫送大會審查。但是，在全國人口減少的趨勢下，苗栗人口下降更明顯，原本的都市計畫、產業用地需求面臨調整或轉型，這些都須要縣府修正或補充說明後，才送大會。

根據《國土法》，台北、金門、連江、嘉義市免辦理國土計畫，其餘18縣市的國土計畫都要趕在今年4月30日前公告實施。目前僅新北、苗栗完成小組審查，林秉勳表示，正緊盯還未送審的縣市進度，預計下個進入中央審查的縣市是花蓮縣。

 

 

苗栗縣市國土計畫草案進行專案小組審查。攝影：陳文姿

陳建仁表示，第19例男性是白牌計程車司機，多數的客人是中港澳旅客，因此極可能有接觸史！因此這名司機病例可算是「社區感染」。幸好現在的檢驗能量逐步擴大，能夠回溯加驗檢體，才有機會發現兩位新確定病例。

陳建仁表示，社區傳播的特性是「在社區中走動都會被感染」。有四個徵兆：

（1）確診病例無法找到傳染來源；

（2）本地感染個案數已遠超過境外移入感染個案數；

（3）已經出現持續性的傳播鏈；

（4）有廣泛發生的群聚感染事件。

陳建仁說，目前正在檢視第一徵兆，調查第19號病例的傳染來源；至於其他三個徵兆，在臺灣都不存在！所以臺灣並未進入「社區傳播」的狀況，ㄧ般民眾從社區得到感染的風險很低，防疫等級不必升級。勤洗手、少到人群擁擠的公共場所、有病一定要在家休養和戴口罩！

提出人類正處於瘟疫時代的Eric Toner，認為「全球化」是疫情大規模擴散的主因，事實上這樣的說法，也可以從不同層面得到驗證，比如1月26日由約翰霍普金斯大學系統科學工程中心（CSSE）所提出的「新型冠狀病毒擴散模擬」（Modeling the Spread of 2019-nCoV），其模型的核心，便假設了一個由飛機所建構的一個「全球人口網絡」，而城市就是這個全球網絡的節點，人員流動最多的城市，便被預測成為受疫情擴散最嚴重的地方。除了約翰霍普金斯大學，事實上香港公共衛生學院在1月30日時，也在期刊上，針對新型冠狀病毒傳播影響性進行預測，其中也同樣擷取了「飛機航班」的人員流通數量來評估病毒在全球的傳播情況。

無可諱言地是，全球化（Globalization）的跨國社會經濟體系，加快了人員流動的同時，也驅動了「病毒」大規模的擴散。這也是為什麼新型冠狀病毒在2019年末於中國武漢爆發之後，便在數天之內就擴散到了全球各地。如今除了中國，多數受到疫情衝擊的城市，恰巧都是與中國有著較高經濟連帶的地方，這也不難去解釋，為什麼航空貨運、海運等會是首波受到嚴重衝擊的產業。

環境破壞增加人類「接近病毒」的機會

不過，全球化僅能說明疫情何以大幅擴散，它並不能解釋何以有愈來愈多「人類與動物共通傳染」（Zoonoses）大量的出現，包括1976年發現的伊波拉病毒、1997年的禽流感、2002年的SARS、2009的H1N1，或是近幾年的中東呼吸症候群冠狀病毒（MERS）以及如今仍在全球擴散的新型冠狀病毒（2019-nCoV）都屬於人類與動物共通傳染病。對此，美國國際開發總署（USAID）以Dennis Carroll為首的科學家，2018年2月份曾在《科學》（Science）期刊針對這些與人類、動物之間擴散的病毒進行研究發表，他們指出那些對人類生理造成危害的「新興病毒」，多數上早已是其他動物身上的「常住居民」，這些病毒經過長時間的演化，早已與宿主呈現和平共存的關係，而蝙蝠就是一個直接的案例。

其實多數致命的病毒病不是「新的」，真正的問題可能是——人類因經濟活動關係，人類讓自己與家畜，離這些宿主愈來愈近，同時也讓自己暴露在病毒感染範圍中。包括林地開發、野生動物獵捕，都持續讓人類愈來愈「靠近」這些病毒。

表一：人類與動物共同傳染病。資料來源：WHO、CDC、Shayanne Gal, 2020, One chart shows how the Wuhan coronavirus compares to other major outbreaks and pandemics in the last 50 years.

集權化的中國政治體制與沒有「知情權」的人民

但，如果要解釋中國武漢難以控制的疫情，不能單就全球化、環境破壞來解釋。

中國的集權化、封閉性的政治體制，可能才是讓疫情變得難以收拾的主因。事實上，早在2017年時，《自然》（Nature）期刊上，就曾有一篇撰文，針對中國武漢的P4生物實驗室提出疑慮，這一間實驗室是中國境內具生物安全4級（BSL-4）認證的實驗室，2015年竣工之後，便被預期執行高風險性的生物病原體研究。比如2015年於《自然》（醫學）期刊上發表合成類與於SARS冠狀病毒的論文，或者是2018年「蝙蝠冠狀病毒及其跨種感染研究」都曾有此一實驗室研究員參與。

不過問題並不在於研究的內容，而在於支持這樣一個高風險的實驗室，除必須仰賴高度專業與嚴謹的管理制度外，最為重要的是－研究「資訊透通」與社區「知情權」（Right to know），根據中國提出的資訊第一個病例出現在12月上旬，且患者皆與武漢的華南海鮮市場有過接觸史，但1月24日發表於《刺胳針》期刊上，針對41名患者臨床特徵的研究中，便提出最早於12月1日發病的患者事實上並未接觸過華南海鮮市場，而且按照病毒10到14天的潛伏期來估算，疫情可能早在11月或更久之前就已經開始擴散。這也是為什麼這次中國疫情會受到大量海外質疑的主因。

多重化的原因導致中國疫情失控

如果要探究新型冠狀病毒如今在全球擴展的成因，絕對是多重因素結合而成的結果，全球化、環境破壞是疫情出現的遠因，但真的讓疫情失控的則是中國集權化、高度權力封閉政治體制，這樣體制會讓真實資訊的傳遞被延緩、被掩蓋，而缺乏開放與言論自由的結果，不僅無法抑制疫情的擴張，更可能成為疫情全球爆發的主因。

如今在全球已有許多研究者倡導疫情資料的開放（包括病毒基因體資訊、臨床特徵、傳遞與傳播特性等），可以縮短人類開發出疫苗、公共衛生解決方案的時間。無疑的是，我們已經悄悄進入了「瘟疫時代」。

然而，回顧歷史，在一九五○到七○年代，兩岸公衛體系都曾在疾病—尤其傳染病—防治方面身經百戰，成果輝煌，世界刮目相看。這個年代，許多比新型冠狀病毒感染更險惡的急性、慢性傳染病橫行兩岸；大陸成功消滅性病，控制鼠疫、瘧疾、血吸蟲病、霍亂、天花、白喉、肺結核等疾病。同樣，台灣也使霍亂、痢疾、瘧疾、日本腦炎、肺結核、小兒麻痺等傳染病銷聲匿跡。

那麼，為什麼兩岸公衛體系卻在二○○三年ＳＡＲＳ及這次新型冠狀病毒感染的防治力有未逮呢？檢視兩岸公衛體系發展史，或許可給我們一些啟示。

中共建國後的前卅年，也就是一九五○到七○年代末期，公衛體系政策推動原則主要是：預防為主，醫療為輔；在人民公社下建立合作醫療機制、在基層鄉鎮以集體力量推動衛生工作；訓練從當地評選出來、熱心為人民服務的赤腳醫生，從基層民眾的立場，負責基層衛生醫療工作；以中西醫結合執行醫療工作；注重農村衛生醫療；全國醫療機構幾乎都是國家或集體所屬、以提供人民醫療服務為使命；公衛工作與群眾運動結合。

但是後卅年，這樣的原則卻有了大逆轉：醫療為主，預防為輔；人民公社及合作醫療解體；為人民服務的赤腳醫生消失，取代他們的多是以提供醫療商品賺取利潤及收入的鄉村醫生；衛生醫療資源從農村轉向城市；更注重西醫，商品化、市場化醫療服務的提供，大量增加對醫療機構的投入，迫使公立醫院自負盈虧，甚至允許、鼓勵私人資本進入醫療領域，以賺取利潤、積累資本；公衛不再注重群眾運動，反而注重醫療技術。

再檢視台灣：一九五○至七○年代，主要政策以「預防勝於治療」為最高指導方針，政府在每個鄉鎮建立衛生所，並賦予大量資源及人力，同時也積極投入公立醫院建設。但八○年代後，政策也與大陸一樣大逆轉：公衛體系愈來愈醫療化，政府對公立醫院的資助大量減低，使其自負盈虧，鼓勵私人資本投入醫療領域，甚至財團化醫療機構。

因此，兩岸公衛體系在過去數十年間，都經歷公衛體系醫療化、醫療體系商品化、市場化、擴大化，甚至財團化，公衛體系因而嚴重弱化過程。從歷史看現在，並展望未來：兩岸若要成功防治新型冠狀病毒傳染病，以及將來因全球化浪潮帶來的其他更多、更險惡新興傳染病，就必須致力改造現在因醫療化而弱化的公衛體系，才可望再創佳績。

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隨着新型冠狀病毒疫情延燒台灣，台灣民眾出現一窩蜂的搶購口罩現象。台灣政府雖然很快地採取了一些調控手段來避免口罩的囤積和炒作歪風，包括統一調度口罩，統一訂價、透過全台各大超商和藥局通路讓每人限購三片等。日前，台灣行政院為增加供給，甚至拍板要斥資擴充口罩生產線，讓台灣口罩產量從每日約400萬片達到每日約1,000萬片的規模，台灣更有望躍居全球第二大的口罩產地。

什麼是公共衛生呢？台灣保釣世代，長期致力於公衛體系改造的公衛學者陳美霞指出，公衛是基於人類健康問題的「公共性」為考量，認為健康是深受政治、經濟和社會環境影響，故公衛是盼以「社會集體」、「有組織」的力量來促進整體社會成員健康的一門科學和預防疾病的機制。

陳美霞在反省SARS疫情為何重挫台灣社會時就指出，SARS疫情之所以造成民眾無所適從、社會亂象叢生，並對社會、經濟帶來嚴重打擊，是反映和暴露台灣公衛體系在1980年代後的「自廢武功」。陳美霞表示，1980年代後在「市場化」和「醫療化」的政策邏輯主導下，導致公衛體系的能量日漸萎縮，且不再着重於疾病的預防工作。

為什麼會這麼說？這是因為台灣在1950年至1970年代期間，在政府大幅投資和發展公衛預防部門下，台灣曾經創造了引人注目的公共衛生成就。

台灣在光復初期有許多急、慢性的傳染病肆虐，但當時全台只有15所衛生所從事防疫工作，但到了1956年全台已有95％的鄉鎮有衛生所，至1975年遍布全台總共有363所衛生所，公共衛生的觸角延伸至基層各角落，而每個鄉鎮均有衛生所。

陳美霞指出正是在此基層預防性公共建設的政策指引下，台灣種種傳染病防治均透過衛生所的公衛護士、公衛醫師及保健員，挨家挨戶地接觸、拜訪，展開衛生教育、預防、監測、通報、調查等等大量的公衛工作，台灣才成功防治了曾經橫行台灣的大多數傳染病，使霍亂、痢疾、瘧疾、日本腦炎、肺結核、小兒麻痺等傳染病銷聲匿迹，併成功推動婦幼保健、家庭計劃和B型肝炎等預防工作。

然而，這樣足以抵抗疫情的公衛體系，自1980年代以後就出現鉅變。長期倡議台灣公衛改革的台灣公共衛生促進協會即指出，台灣在「重醫療、輕預防」下公衛角色被忽視，在政府的醫療保健支出上，公衛的經費比重長年緊縮，比重不到5％。反映在基層的景況，就是「人少事多」，面對重大公衛事件爆發，如新流感、食安、登革熱，已不再擁有「小兵立大功」的條件和能量。

瘋搶口罩「慌」什麼

不妨大膽、反事實地設想一下：假如台灣深入基層，遍布各地的公衛體系若非如鏽劍封鞘，台灣在面對新型冠狀病毒疫情時，或許就更有條件和能力來預防瘋搶口罩和人心惶惶的亂象。

以口罩之亂為例，人們的搶購行為，一方面是來自口罩配售機制無法充分發揮公平和效率，一方面也根結於民眾對疫情的恐慌。它都反映了人們在不信任集體機制（不論是口罩配售或公衛體系）能保障個人的情況下，因恐懼、失依下而採取的自保策略。

但假如公衛體系能有組織性的在基層從事衛教、預防、疫情通報、妥善處理居家隔離等工作，將有助於消解大眾對於疫情的無知恐懼。同時，遍布全台各角落的衛生所，其實也相當適合作為口罩配發的通路，若能彈性地增加臨時性的配售據點，相較於交由民間超商配售，更有助降低通路成本，並消解民眾擔憂口罩漲價問題。此外，搭配台灣已建置完善的健保卡系統，技術上要參照澳門經驗，以實名制配發口罩，保障有需要者能每天「人手一罩」，相信這絕非是天方夜譚。

面對新型冠狀病毒，台灣雖擁有SARS的防疫經驗，但實際上卻仍未在SARS後，徹底省思公共衛生體系為何「自廢武功」，而不再能有效發揮「抗疫」和預防、促進公共健康的職能。

誠如台灣公共衛生促進協會針對新型冠狀病毒疫情向台灣政府的疾呼，假如不幸地發生社區流行，基層衛生人員防疫的訓練、人力、物資和後勤網絡是否已準備好？面對疫情的謠言，學校、社區系統的衛教和雙向溝通是否已準備好？而針對新興及再浮現傳染病，整體基層衛生和預防體系是否準備好長期備戰？

台灣公共衛生促進協會便指出，世界衛生組織（WHO）早早就提出的呼籲：「基層公衛保健，過去重要，現在更重要！」，並呼籲台灣政府需要長期投入以預防為重的公衛醫療體系，以因應未來新興與再浮現傳染病戰役。

如何重振台灣失落的公共衛生體系曾經「小兵立大功」的榮景，莫棄之如鏽劍封鞘，而令之金光閃耀，或許是台灣政府在因應「口罩之亂」和武漢疫情時應深刻反思的改革課題。

答：新冠病毒與SARS病毒的傳染途徑都是從蝙蝠傳給野生動物，再傳染給人類且發生基因突變。新冠病毒確診與死亡人數規模已超越SARS，新冠肺炎死亡率約2.1%，SARS達10%，而MERS（中東呼吸症候群冠狀病毒感染症）則高達30%。

SARS主要是發燒時有傳染力，但新冠病毒感染者無症狀時也有傳染力，所以無法以量體溫做為篩檢工具。人體發燒、生病都是免疫系統對外來物質的反應，這和病毒繁殖沒有直接關係。

基本隔離措施還是要做。預防新冠病毒感染，最重要的是勤洗手，不要用手觸摸眼、鼻、嘴等。在美國，生病的人戴口罩，自己做好隔離，不要去上學、上班，至於健康的人，不推薦戴口罩。

戴口罩多少有保護作用，求心安，但台灣發生口罩之亂，完全沒有必要。早年學生們即使生病，勉強去上學，為了得全勤獎，結果生病的人趴趴走，傳染給別人的機率更高。這樣的觀念必須改一改。

問：大眾運輸工具如捷運、公車和高鐵等，有密閉空間，需要戴口罩嗎？

答：流感在美國導致61000人死亡，流感對健康的威脅也很大，但大家好像沒有注意到。現在大家恐慌，以為戴口罩就不會得病，但是台灣目前沒有爆發社區感染，大原則是生病者必須戴口罩，健康的人不一定要戴。

預計苗栗國土計畫草案將於月中接續登場。根據《國土法》，台北、金門、連江、嘉義市免辦理國土計畫，其餘18縣市的國土計畫都要在今年4月30日前公告實施。

 

 

新北國土計畫是國土計畫法通過後第一個送審的縣市國土計畫。攝影：陳文姿

新北人口預期成長 產業持續發展 平地農業萎縮

新北於2019年4月提出新北國土計畫草案，後續召開30場地方公聽會、六次專案小組審查、三次大會，經檢討修正後，今年1月將計畫送交內政部審查，成為縣市國土計畫首例。

2019年新北人口約401萬人，考量公共住宅的興建與三環六線等重大建設將吸引更多人定居，推估125年人口達410至440萬人。新北打算新增住商用地，屆時將可容納517萬人。

在民間團體關心的農糧安全上，新北規劃農業發展地區共3.4萬公頃，但第三類的坡地農業就佔了94%、共3.2萬公頃，平地農業極少。

原本在新北區域計畫中通過的六個新訂擴大都市計畫將直接納入國土計畫的城鄉發展地區2-3類。另再加八處重大計畫與已受理開發案，共計14處、1519公頃，用於產業發展、處理未登記工廠、交通建設、旅館等。

產業用地上，新北推估尚須增加698公頃。另規劃791公頃用來輔導容納未登記的違章工廠。

鑒於蘇迪勒颱風造成嚴重坡地災害，新北建議烏來的部分地區進行國土復育。但計畫還要等劃定機關取得部落同意後，才會開始執行。此外，三峽、鶯歌、汐止、瑞芳四處將依產業與聚落特色，進行鄉村區的整體規劃。

農糧、水、電、產業  須由全國高度再檢視

在農糧議題上，地球公民基金會研究員吳其融指出，新北平地農業幾乎消失，但新北人還是需要農糧，市府應規劃產製儲銷的配套。台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉也提醒，面對未知的瘟疫與災害，農糧可能無法進口，食安非常重要。

經濟部根據水電、環境容受力等限制，規劃125年全國可「新增」的產業用地總量為3311公頃，北部佔1776公頃。審議委員質疑，新北打算新增698公頃產業用地，民生跟產業所需的水電是否足夠？如果各縣市都大力開發，誰能確保水電無虞？

對此，業務單位營建署表示，已與水利署、台電召開會議，但水的調度具區域性，電網更是全國相連，縣市層級的控管實在有困難。等縣市總需求提出後，會請兩單位再確認供給量。

委員也提醒，目前的規劃並未納入流動人口、盤點中的農地工廠資料，但會議主席、營建署副署長陳繼鳴回覆，台灣欠缺流動人口跟日間人口的實際數據，現況只能以戶籍人口為依據。未來資料有所更新，可以在五年一次的通盤檢討修訂。如遇重大之公共設施或公用事業計畫，也能啟動修正。

最後，初審的小組委員同意新北補正資料後即可送交大會審查。預計苗栗縣與桃園市國土計畫將接續登場，等五至六個縣市通過小組後，大會將一併審查。

 

 

新北預計製造業還會成長，規劃大柑園等新增製造業用地。資料來源：新北國土計畫草案

 

 

各縣市國土計畫將依據縣市願景，將土地劃分為國土保育、海洋資源、農地發展、城鄉發展四大類。圖為新北的土地分區規畫。資料來源：新北國土計畫草案

今（6）日內政部國土計畫審議會召開今年度第一次大會，進行審查前的溝通與確認。縣市國土計畫須遵循全國國土計畫的規範，也有因地制宜的空間。當各縣市規劃的農地加總起來不足全國應符合的總量，或是各縣市規劃的開發區域超過全國水、電、環境能承載的總量時，全國國土計畫審議會有必要加以監督。

2016年公告的《國土法》歷經四年終於從「全國國土計畫」邁向「縣市國土計畫」。會議主席、內政部政務次長花敬群指示，「這是一件歷史性的工作」，不能因為時間緊迫就就有所輕忽。雖然允許地方有彈性，但從全國角度來看，中央的審查還是要有態度。

負責國土計畫的業務單位，內政部營建署也在會中報告審查重點，以及外界關切的農地、產業園區開發等五大議題。

1. 農糧安全 把關維護農地面積總量

為了國家的農糧安全，全國國土計畫定有全國應維護為74萬至81萬公頃農地的總量。各縣市的分配量卻在縣市抗議下而未明定。全國農地總量的把關落到中央的審議機制上。

對於外界質疑農地將被大量被開發為產業使用。營建署說明，屆時會以「（各縣市劃定的）農業發展區第一類、第二類、第三類範圍內的非都市土地農牧用地與養殖用地，以及農業發展區第五類的面積加總」，做為各縣市農地面積。各縣市農地面積的加總，就是全國總量。為鼓勵農地維護，農業資源會加強投入到這些農地上，目前看來，總量大致足夠。

2. 新增產業用地已超出總量 縣市須補充必要性 

考量各地的水、電、環境容受能力，經濟部在全國國土計畫階段提出民國125年以前全國「可新增」的產業用地3311公頃的總量。這是針對「新增」，不包括未登記工廠、閒置工業區、科學園區用地、也不包括專案核准的重大建設。

除了3311公頃的總量限制外，北中南也有各自的分派量。營建署表示，目前中、南部各縣市規畫的新增量，已經有超出的趨勢。對此，營建署會要求各縣市補充其必要性、財務可行性，並排定優先順序，以確保總量的維持。

對縣市的開發需求，國家發展委員會副主任委員郭翡玉質疑，「3311公頃」是不是要牢牢抱住不能動？營建署回應，這是原則，審查仍會保留彈性，也會請經濟部共同檢視評估。

3. 群聚未登記工廠（違章工廠）整體處理

輔導違章農地工廠的《工廠管理輔導法》去年剛完成修正，國土計畫也允許群聚未登記工廠面積達5公頃以上者，可規劃為城鄉發展地區第2-3類的土地，後續進行整體規劃，並不納入產業用地的總量中。零星工廠則依法輔導管理。

歷史任務  從全國整體高度審視地方計畫

這次縣市國土計畫增加鄉村區規劃，鄉鎮區可提出整體規劃期程，並沒有數量限制。另，因應離島土地特殊需求，澎湖打算在現有的農業地區五個分類外新增「第六類（農6）」，這些都會納入審查。

依據《國土法》，18個縣市國土計畫都要在4月底前完成公告，營建署評估，最晚要4月中就要完成所有縣市的大會審查。

營建署估算每縣市將經一至三次的專案小組審查，再進到大會審查。營建署表示，每完成五至六個縣市國土計畫的小組審查，就會一起提送大會，以加速進度。

至於原定要公開直播的專案小組及大會審查，目前仍在內部評估中。只能確定會有錄影，但錄影不對外公布。

花敬群指示，這是一件歷史性的工作，不能因為時間緊迫就就有所輕忽。各專案小組開會的經驗也要讓其他未參與小組的委員知道，快速交流，才能在短時間內完成合理的審查。

[1] 台北市、金門縣、連江縣及嘉義市等四個縣市的土地均屬都市計畫及國家公園，得免擬訂縣市國土計畫。

從全國角度看縣市國土計畫：從總量著手 缺在地觀察

「縣市國土計畫」的脈絡是承襲「全國國土計畫」而來，各地除了要規劃各地的城市願景，也需要遵守全國總量的限制。例如，考量經濟發展與土地、水、電等限制，經濟部定出2036年前新增產業用地不超過3,311 公頃的總量。為確保糧食自給，農地總量目標則定在74至81萬公頃。

不過，環團卻從各縣市國土計畫的草案中看到大開發的趨勢。地球公民基金會專員吳其融批，過往產業園區每年新增面積約100公頃，經濟部規劃的開發量則為每年新增200公頃。但是，縣市的國土計畫卻打算每年新增4000公頃，這落差實在太大。

此外，地球公民基金會去年底檢視縣市國土計畫草案，發現縣市大量開發之餘，超過10萬公頃的農地將「被消失」。

地球公民基金會從「全國國土計畫」階段就強力監督國土規畫，走到「縣市國土計畫」階段卻遇上不少限制。吳其融表示，縣市國土計畫應納入地方民眾對縣市的願景，很需要在地團體的參與。

關心土地議題的環境組織規模偏小，無法兼顧18個縣市，加上有些活耀的地方環團並沒有關注國土計畫，導致很多縣市的國土計畫都缺乏民間團體的監督。台東縣國土計畫說明會就曾發生過「沒有任何民間團體」參與的窘境。

吳其融表示，解讀縣市國土計畫是從整體性的土地規劃出發，過去土地爭議大多為個案，兩者有所差異。加上國土計畫不容易看懂、民間團體人力不足，這些都是公民參與的障礙。

從地方觀點看縣市國土計畫：接地氣 但量能不足

縣市國土計畫緊密的與地方願景相扣環，從地方監督縣市國土計畫是否更落地？相較其他縣市，台中市公民團體對縣市國土計畫關注度跟參與度高。但中科污染搜查線秘書長徐宛鈴仍表示，台中幅員廣大，說明會開了20幾場，許多都是在地議題。沒有深入觀察，即便是台中人也未必了解。

徐宛鈴指出，目前對台中國土計畫關注的重點放在違章農地工廠的輔導與清理計畫，與中科的擴建計畫二大項。中科並未提出未來產業新增規劃，台中市府卻想將260公頃的農地轉為中科使用，實在缺乏合理性。

台中縣市國土計畫尚在地方審查階段。據內政部要求的國土計畫審查資訊公開原則，這些審查都應邀民間出席。但徐宛鈴表示，台中的國土審查至今未對外公開，他也不清楚民間所提出的意見是否被市府採納。

業務單位內政部營建署綜合計畫組嚴陣以待。綜計組組長林秉勳坦承，「難度真的很高」，但他表示，二年前就提前規劃，內政部國土審議會委員跟業務同仁都有參與地方審查，因此能在中央審查前掌握各地問題。此外，綜計組也召開了43場協商會並提供手冊，主動釐清地方規劃遇到的問題。

為落實資訊公開，內政部召開的國土計畫審議大會跟大部分的專案小組會議都將提供現場直播。林秉勳說，除了讓公民參與更加容易外，也有助於縣市相關單位掌握審查重點，減少被退回重審的次數。

縣市國土規劃難度高  地方審議進度嚴重落後

根據《國土法》，國土規劃須先定「全國國土計畫」，再定出地方層級的「縣市國土計畫」，展現地方發展的土地規畫與願景，也是未來每一塊土地分區劃設的基礎。

 

 

國土計畫法公告、施行期程。製圖：環境資訊中心

2018年「全國國土計畫」公告後，18縣市緊接展開國土規劃、公開展覽、公聽會與審查。據原規劃，縣市應在2019年4月~10月將國土計畫提送中央審議。但各縣市進度大幅落後。直到2020農曆年前，新北才將縣市國土計畫才送到中央，成為領頭羊。

林秉勳解釋，地方辦理說明會後，還要處理專家意見與人民的陳情，甚至調整計畫，這花上不少時間。以新北為例，就歷經30場說明會與公聽會，六次專案小組審查，三次大會。至今仍有部分縣市仍未完成地方審議，還無法提送中央。

縣市國土計畫難度頗高，多數縣市都沒有相關土地規劃經驗外²，各地也有不同的議題。2019年一度傳出進度延後一年的消息。雖獲不少贊同，但也有人擔心延後將導致計畫生變，最後仍力拼2020年4月底前完成。

林秉勳表示，現況非都市土地的規劃是以《區域計畫法》出發，並沒有事先規劃土地的開發運用限制。開發商先找到地，再來申請開發，常有土地開發爭議。《國土計畫法》是先定好土地開發、保育、農業使用的框架，日後的開發就只能在限定區域內，區塊明確，減少衝突。國土計畫先做到這一步，就是很大的進展。

 

 

縣市國土計畫更貼近民眾權益，人民陳情意見增加。圖截自新北市國土審議資料

 

 

縣市國土計畫更貼近民眾權益，人民陳情意見增加。圖截自新北市國土審議資料

史無前例  內政部多管齊下力促準時達標

史無前例的縣市國土審議即將登場，觀摩「前段班」的審議情況，或有助於其他縣市即早修正問題，減少計畫遭退回修正的次數。

林秉勳表示，審查將提供現場直播，也會有幾場會在地方舉辦。除了提供各縣市參考，也讓有興趣參與的公民免於奔波。資訊公開是原則，大會審查一定提供直播，但小組審查場次太多，甚至時間重疊，部分場次恐難以直播。

他表示，中央審查委員都提前分組參與地方審查，中央承辦同仁也有參與，所以進到中央審查前，委員跟承辦同仁都已經掌握主要議題。除了提供縣市國土計畫的規劃手冊，過程中召開43場協調會主動排除疑慮，都是希望各地的國土規劃更順利，也能減少內政部審查的時間。

 

 

新北進行多場審議，成為第一個將縣市國土計畫送到中央審查的縣市。攝影：陳文姿（本報資料照）

[註1] 台北市、金門縣、連江縣及嘉義市等 4個縣市的土地均屬都市計畫及國家公園，得免擬訂縣市國土計畫。

[註2] 《區域計畫法》時期，新北與台中都曾提出縣市區域計畫，並送內政部審查完畢。之後《國土法》通過，其他縣市於是直接規劃縣市國土計畫。