Q1:簡介國土計畫法

內政部長葉俊榮27日宣示，國土計畫法、海岸管理法、溼地保育法等國土三法全面啟動，其中國土計畫將在4月30日前公告實施。

台灣的國土空間體系在2016年公告實施《國土計畫法》後，制度面已落實了以國土計畫做為指導全國國土空間體系的大架構。《國土計畫法》在今年5月1日前必須公告實施「全國國土計畫」，指導直轄市及縣市的國土計畫；也明文規定2020年 5月1日前，各縣市政府必須通過直轄市、縣（市）的國土計畫。

換言之，未來台灣國土空間法制將分別透過《國土計畫法》、《都市計畫法》及《國家公園法》，來引領台灣的國土空間體系。

其中最重要的制度變革是，未來將由「全國國土計畫」指導直轄市、縣市的國土計畫，然後透過「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」四大功能分區，適地適用去規劃管理台灣的國土空間。一旦功能分區劃定後，便取消了為人詬病的「開發許可制」，轉而透過「使用許可」方式，只能在功能分區內變更土地使用。但要達到有效的國土規劃，除了空間上的規劃，功能面更需要上位的法規確實訂定，才能達到合宜的國土利用及管理。

何謂國土治理

Q2:自20世紀末的十多年來，每當遇到重大災害或者錯結難解的的國土亂象時，台灣社會總會湧現一種訴求：要讓國土計畫法儘快通過，落實國土治理。不過，當我們講到國土治理，在說的到底是什麼？

國土治理就是要建立一套「空間綜合計畫」體系，將國土規劃轉化為一套能有效引導土地使用行為的使用管制系統，來促成空間秩序能夠實現。一個國家為了長遠發展，在資源有限情況下，必須對國土做出系統性、指導性的規劃，以合理利用土地、確保環境與資源的永續，能持久地提供人民適切的生活空間。

規劃至少涵蓋了三個層面：

一、對國土環境、風險、潛能的掌握。

二、以前述研究為基礎、結合國家整體及地區的發展願景及預測，訂定發展策略目標，規劃相應的空間發展秩序與成長管理原則，指引跨事業部門的產業規劃、土地運用與設施配置。

三、讓空間綜合計畫建立起一套土地使用管制系統，藉由控制土地使用權來引導個別土地使用行為。

計畫法的角色，基本上就是規範、支持第一、二項的調查研究與規劃過程，並提供法律授權與執行工具，讓第三項的土地使用管制系統能夠建立並發揮作用。

從空間規劃概念到國土計畫法

Q3:什麼是國土計畫法？國土法的沿革為何？

百年來人與自然就是一種開墾的概念，我們選擇適合居住的區域進行開墾，以農耕社會來說，就是尋找能夠農耕的地方開發，並且將這些地方改造成更適合農業的狀態（例如進行水利工程）。從清朝到日治，人為開始改變自然，但當時仍沒有特別規劃的概念，只是小區域的改進。人們逐漸發現土地有限，都市興起後，必須有「共有」的建設（如道路市街、廢棄物處理），於是開始有安排各區域使用目的的想法。民國28年，政府第一次出現都市計畫法，但只在都市裡思考空間安排，不屬於都市空間的仍按照過去秩序和使用方式。民國63年的區域計畫法，到民國68年的綜合開發計劃，才有不只是都市，而是全國國土的整體規劃。

國土計畫法自民國86年開始，從民國93年正式定名並送立法院，余紀忠文教基金會與時任立委的邱文彥教授共同舉辦「催生國土計畫法座談會」，當中經過6次送件，最後經過朝野協商，於104年12月通過。國土計畫的重點，過去是北、中、南、東各有區域計畫，接著就直接下到都市計畫，並未有縣市等級的空間計畫，從大到小的跨距太大。因此修正後的國土計畫納入中央和縣市層級的空間計畫。現在中央正擬定全國國土計畫，尤其是特定區的部分，未來會以附冊的形式附在國土計畫法中，效力等同法律，指導縣市國土計畫。「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，仍有待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落實。這是一套仍充滿變數的架構，後續規劃將影響《國土法》能否引領台灣土地適地適用地發展。《國土法》乃框架式與價值指引的立法，其內涵在內政部所訂的21部子法中，這正是左右《國土法》能否發揮管制功能的關鍵。

國土法立法準則：適地適用

Q4:剛提到「適地適用」，我想這就是您剛說的，規劃不同的土地功能和使用方式，並針對土地真正適合的，或是將來面對的風險，再進而做規劃，簡單來說「適地適用」就是要讓「對的東西擺在對的位置」。是否可以為我們多介紹一些「適地適用」的例子？

舉例來說，桃竹苗缺水，水源不足之下，還要發展工業區嗎？這是需慎重考量的。桃園航空城跑道不夠是現實，但擴增將影響埤塘人文景觀。再像中科、南科，均可從自然供給條件的問題，來檢討失敗原因。以上狀況，明顯反映國土計畫的必要、重要性，先調查環境水土資源，確認環境敏感區域、災害潛勢區等等資訊，選擇風險小、適合發展的地方，再進行有節制的土地規劃。台灣地狹人稠，地震颱風土石流天災頻繁，藉《國土法》建設韌性家園、確保國土安全，才足以回應氣候變遷以及發生複合式災難的未來。

「適地適用」首先要盤點全國國土的性質和土地利用現況，這包括土地權利，土地使用目的、土地上的使用行為，以及對未來生活發展的想像。接著劃定各事務適合在何種土地發展，依此設定土地的「功能分區」。

未來國土將依照當地的自然環境條件規劃發展；同時，國土規劃涉及原住民族的土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制。國土計畫法是回應九二一大地震、八八風災等重大災害和極端氣候變遷等等，使國土能依其自然條件發展。

內政部營建署綜合計畫組長林秉勳曾受訪表示：全國國土計畫較像政策性計畫，縣市國土計畫則較偏實質，縣市政府要明確劃分在哪裡做何種分區規劃。另一個重點是確立國土計畫功能分區劃設，未來將依自然環境條件、城鄉發展願景等，劃設4大塊地區，包括國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區和城鄉發展地區，以引導適地適用。規劃主動權在縣市政府，地方須考量農業發展現況和未來需求。林秉勳強調，國土計畫法讓大家有機會重新思考空間如何合理規劃，讓空間有秩序、適地適用發展是國土計畫重要使命。

《區域計畫法》的缺失

Q5: 即將被《國土計畫法》所取代的《區域計畫法》出了什麼問題？

《區域計畫法》民國63年才公告施行，都市地區人口稠密，土地資源相對稀缺，公共設施整體規劃與建立土地利用秩序的需求較高，對都市地區土地利用加以控管的法規，自然也會比較早出現。即便《區域計畫法》在當時農地已開始大量流失的情況下公告施行，北、中、南、東部的四個區域計畫也分別在民國72年前後實施。但是問題卻也開始接二連三地逐漸浮現。

(1)凍結現況邏輯下，「現況編定」導致計畫合理性的自始缺乏、也破壞了分區對用地的指導功能；

(2)層級單一缺少全國整體長遠計畫或實質細部的空間規劃；

(3)從未試圖建立對都市計畫與部門計畫體系的影響或連帶，缺乏對現實或其他部門決策的影響力；

(4)將土地利用管制的執行交給縣市政府，卻又對縣市政府的不作為缺乏制衡手段。

(5)「開發許可」制度於89年區計法修法時；各種不符合原本分區使用的開發模式，只要申請進行分區變更通過審議就可以開發，不用檢討變更原有的區域計畫內容。

國土法如何彌補區域計畫法之不足

Q6:對於《區域計畫法》的缺失，國土計畫法是否做了彌補？

《國土法》中，改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更，只要不符合分區規定，就無法通過申請。此外，《國土法》中增加公民參與的機制，未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督，未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力，將有明顯的提升。

國土計畫法第24條，為了彌補「開發許可」制度造成的區域計畫與現實斷裂，恢復「使用許可制」，而且不得變更國土功能分區分類。第7條成立行政院級國土計畫審議會，負責部門計畫與國土計畫競合時的協調、決定；第8條確認國土計畫對都市計畫與國家公園計畫的上位角色、也明訂各部門計畫，應遵循國土計畫指導；第7、12、25、34條明訂公民參與機制並承認受害者與公益團體進行公民訴訟之訴權；第18、19條建立國土規劃基礎資訊資料庫；第11、36條關於原住民土地的相關條文，正式確認往建立共管機制的方向前進；第44條設置國土永續發展基金，提供國土保育地區有禁限建必要時之補償、國土規劃的研究、調查及監測、補助地方違規查處及民眾檢舉獎勵之財源。凡此種種，看得出國土計畫法追趕時間，填補空白的企圖。

國土法落實關鍵：行政執行、功能分區、縣市政府規劃與落實

Q7:落實國土計畫法的關鍵有什麼要注意的？

關鍵有三點：行政執行、功能分區、縣市政府規劃與落實。

1.行政執行方面，雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地，但實質上，並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強，但成效仍需觀察，畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力，而非法律條文。

如何促成共識的達成、爭議的解決，增強決策正當性、提升民眾公共事務的認知與社會的信任，需要的都不只政府，更要你我的自我培力才能落實。尤其在國土計畫法背負著各界深切期待而通過的現在，民眾更應積極參與，在中央敦促我國上位空間計畫確實發揮策略發展與協調各部門計畫的平台功能，在地方尋求地方級國土計畫早期的資訊公開與民眾參與，並且向地方政府傳達民間對國土計畫以及後續土地利用管制落實的期待，形成實際的政治壓力，為將來國土計畫法的落實墊下紮實基礎。

2.功能分區：全國國土計畫，將劃設國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區，以兼顧國土保育、城鄉發展與農業生產的均衡發展。四大功能分區的劃定，更凸顯土地使用的現況盤點重要性。當我們了解國土的屬性和使用現況之後，就可以依照全國國土計畫第九章「土地使用指導事項」，依土地使用的規模和類型找到相對應的指導原則，在不影響資源保育前提下適度利用，除區分土地分區用途外，也可避免土地使用用途被任意變更導致炒作地皮，一旦縣市國土計畫發布實施，未來每5年需進行縣市國土計畫通盤檢討會議，進一步討論縣市發展的土地需求，透過適度檢討，讓土地發揮最大效益。

3.地方政府的規劃與落實方面，制度的成敗，最後還是決定在人，所謂「徒法不足以致行」，關鍵是在縣市政府如何落實《國土法》，未來監督不可放鬆。《國土法》的下一步，內政部會訂定配套的子法，並制定出全國國土計畫，各縣市也要制訂自己的縣市國土計畫，這部分也仍需在地團體的參與、監督。民眾要更積極主動關心，提出意見，而不是等計畫形成後再批評。請大家一起來了解國土計畫，將體制改變的危機和利基傳遞出去。

例子：花東地區(私人財產與自然侵害)

Q8:國土法推動過程中，有哪些是較常聽到的爭議議題？請顧問分享幾個與民眾生活相關的例子。

提出三點：私人財產與自然侵害問題、原住民特別區、區域規劃公平性議題。

第一點私人財產與自然侵害部分：

地政學者戴秀雄教授曾表示：只要做規劃，就會伴隨一定的限制。以產權的角度，土地使用是產權擁有者的自由。但當高度的自由發展，就會產生矛盾與衝突。因此政府要有合理的空間規劃，需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。至於高度危險地區，為防止天然災害傷及生命，若為政府不作為的缺失，就應補償搬遷損失。

花東海岸面臨海岸侵蝕、氣候變遷等問題，屬於暴潮溢淹或海岸侵蝕區，人工設施(消波塊或堤防)是否有助於減緩海岸侵蝕仍有疑慮，但由此可知，花東海岸的農作、建築等私人財產、極容易受到自然侵擾，基於這樣的區域特性，花東海岸的土地管制利用，必須通盤考量氣候變遷、海岸侵蝕、暴潮溢淹等問題，並以此特性來規畫適合的土地使用方式。當我們實際考慮土地特性與實際使用行為，就會歸納出不同的分區與使用原則，即便都是海岸，也可能在國土計畫法下處於不同細緻分類，與因應不同使用指導原則。

花東地區因擁有豐富的自然景觀與資源，有利於發展觀光產業。然而，為了坐擁海景第一排，將旅宿業蓋在海岸邊，便會面臨前述海岸侵蝕、自然災後侵擾的問題。「全國國土計畫」的目的，是為了「適地適用」，依照土地性質，配合國家尺度及縣市政府尺度的長遠發展規劃，將對的土地使用方式擺放在對的位置，以確保國土永續。發展觀光產業當然可以，但是必須依循國土功能分區的禁止和容許使用項目，以對資源減損最少、同時保障人民財產安全的前提下，合理的使用土地。

例子：原住民特別區

Q9:國土計畫法對原住民族土地空間規劃與使用管制的影響為何？

國土計畫法對原住民族土地空間規劃與使用管制需要特殊背景的因地制宜，原住民文化有其相應的土地使用方式。在全國區域計畫中的「特定區域計畫」定義已指出如原住民、離島、海岸等特殊議題，可以特定區域計畫處理之。《國土計畫法》第3條明確定義「特定區域」為「指具有特殊自然、經濟、文化或其 他性質，經中央主管機關指定之範圍」；第6條內容確認原住民族土地及海域之特殊性，尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制，第11和23條則規定依使用需求劃定合理之特定區域，訂定合宜之土地使用管制。第32、37條另就現有原鄉部落，分別訂有不得限制居住或強制遷居及相關損失補償、安全堪虞地區之安置配套等條文，第36條針對國土復育促進地區，亦納入原住民族部落參與機制，兼顧原鄉部落之居住權益及生態保育。

《國土計畫法》聽起來很遠，實際上與我們的生活息息相關，希望能真正落實，依照土地性質和地方發展特性得到適合的利用與管制，讓花東的環境敏感區減少開發利用的壓力，讓不同類型的使用方式都在對的地方發生，以達到資源保育的精神。同時兼顧地方發展特性，並保存多元的原住民族文化與空間利用方式，讓全國國土計畫的法規制度框架能落實。

例子：區域規劃公平性(雲嘉南的農地、工廠

Q10:雲嘉南地區是全國糧倉，工業區則多在中南部，這樣的規劃常引發不滿，《國土法》如何協調這類問題？水庫、電廠、工廠等設施，常遭地方民眾反對，又該怎麼看待這些規劃？

以全國農地面積為例，可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積，地方政府是否願意額外增加，則自行決定。如果中央對地方有特殊要求，就必須解釋其必要性及公益性。政府無法規定某些縣市不得再設立工廠，但當某地區增加工廠，另一地區相對就要減少，《國土法》就是扮演此溝通與協調腳色。至於誰該增加工廠或誰該增加農地，中央應釋出善意，提供相對補貼或補償。

水庫、電廠、工廠的問題，要從國家整體空間發展來看，環境是極為重要的元素，卻非唯一的優先考量，必須與其他元素相互權衡取捨。民眾雖不希望鄰近工廠、電廠、水庫，卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。

至於設施在特定地點是否合適，須先將考量因素具體呈現，才能精確評估與討論，原理與環保署所進行的環境影響評估是相通的。期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」，即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害，並藉生態補償的觀念，用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。

重點提醒

Q11: 對於4月30日前就要公告實施的國土計畫法，還有什麼執行關鍵？

臺灣缺少完整行政轄區的整合計畫，至今才著手縣市層級規劃，縣市政府應引導土地合理開發利用，落實地方自治也強化地方空間治理。國土計畫法仍有許多內容待充實，包括都會地區規劃或流域綜合治理計畫，這一版國土計畫並無著墨。過去的區域計畫是種切割概念，未來在推動流域整體治理規劃時，應以流域為整體考量，規劃水資源利用、水質保護、防洪與國土復育等工作。

前內政部長李鴻源在基金會的座談會中也點出，大家都「忙著解決昨天的問題」，國土規畫必須要把少子化、高齡化等更上位的命題加進來，政府人員應才能因應台灣未來的需求，否則這樣的國土計畫運作起來將和現行區域計畫沒有差別。中央把關與地方執行人員更不能以政治為考量，不以利益布局為重，才能使國土計畫法真正發揮效用。



參考資料：環境資訊中心、地球公民基金會、內政部營建署全國國土計畫專區

有南部縣市和社團認為，農地保留量過多，將有礙地方發展，另一方面，環保團體則呼籲保障農地面積，以確保國內糧食安全。

對此，葉俊榮表示，全國糧食供應的農地需求74萬至81萬公頃，不只是耕地，農漁牧一及產業糧食生產土地都應該積極保留，地方縣市應該以既有農業區為基礎，除具體開發利用的土地外，應維護其餘農地的品質和數量。

官員指出，科技部和經濟部則在國土計畫審議過程中，提出2025年的科學園區和工業園區用地需求，其中科學園區需1,000公頃、工業區需3,300公頃。

葉俊榮強調，將研訂城鄉地區整體規畫策略，以產業、居住、運輸、公共設施4需求來研議。

國土計畫完成 農地剩81萬公頃

內政部長葉俊榮昨宣布「全國國土計畫」經兩年研訂，15日已經內政部國土計畫審議會通過，送到行政院審議，依法將在4月30日前公告實施。葉俊榮說，原先農地編定93萬公頃，但農委會為確保「糧食安全」考量，劃定優良農地全國總量上限為81萬公頃，下限74萬公頃，雖低於原先規劃，但更為務實。

「全國國土計畫」將全國劃設為四大功能分區，包括包含「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」，依不同使用分區，將分級管理限制開發，其中國土保育區限制最為嚴格、禁止開發，而爭議較大的則是農業發展地區。

許多農業縣市關切，一旦土地被劃設為「農業發展區」將影響土地開發運用，葉俊榮表示，原先農地編定93萬公頃，但農委會為確保「糧食安全」考量，劃定總量為81萬公頃，雖低於原先規劃，但更為務實。

葉俊榮並保證，未來不會有非農地再編入農地的情況，只會在既有都市計畫及區域計畫基礎下編定調整，未來農地還有分級管理制度，也將從農地發展正義角度，透過農業政策、區域均衡角度採取衡平措施。

葉俊榮並說，推動直轄市、縣市國土計畫，目前直轄市、縣市各有進度，其中台中市、新北市、桃園市走得較快，台中市、新北市的區域計畫已經核定。

內政部也說，全國共有4千多處鄉村區，過去採現況編定方式進行管制，並沒有考量鄉村區特性及發展需求進行空間規劃及投入資源改善環境，導致鄉村產業沒落、人口一再流失，「全國國土計畫」研訂「鄉村地區整體規劃策略」，未來將依據鄉村地區特性，分別按照「農業發展型」或「工商發展型」，針對居住、產業、運輸及公共設施等4大需求導入因應對策，讓鄉村也有轉型機制。

依據期程規劃，直轄市及縣市須在在2020年5月1日前公告縣市國土計畫，2022年5月1日前公告「國土功能分區」，以利國土計畫法2022年全面上路。

節目結束後，面對媒體提問，是否刻意為了凸顯環評法的缺陷而通過深澳案，詹順貴則表示，並不需要特意如此，環評法20多年來的問題始終存在，對深澳案的決定是合法的。

強調自己的關鍵「修正後通過」一票是依法行政，詹順貴表示，依照現行的環評制度，環保署被動接受此環差案，也只能依法比較新案是否比舊案影響較小，的確沒有處理政策問題的空間。環評大會當天、與社會大眾所關注的能源政策問題，還是應該由經濟部出面說明清楚，詹順貴日前更爆料，是經濟部誤導了行政院長賴清德說出「乾淨的煤」，而再度惹來非議。不過同時經濟部能源局局長林全能在立院表示，相關的完整資料都有提供，不明白詹順貴何來如此指控。

「我是把問題攤開來。」詹順貴直言院裡面要盤整、加強橫向連結，經濟部打著「供電穩定」，卻一直沒有提出詳細規劃。林全能說少了深澳電廠，備用容量率就會不夠，但到底少了多少，後來才說是14.9%，但只是差了0.1％，需要花一千億補足嗎？正是經濟部才需要說清楚的。

在「蔻蔻早餐」一同受訪的綠色和平主任蔡佩芸指出，深澳案經過12年來的時空差異，此案與目前的能源政策有所矛盾，很遺憾環保署並沒有要求釐清必要性，儘管決策源頭是經濟部，環保署並非沒有責任。

詹順貴則表示，當時環評大會通過此案的附帶條件是要求說明能源逐年佔比，經濟部與台電交出相關資料後，環保署才會正式給出過關放行的行政處分；時間表則要看經濟部實質進展，「他們拖著、我也拖著。」

（中央社記者余曉涵、吳欣紜台北14日電）深澳燃煤電廠環差案，今天在環評委員針對「審核修正通過」及「應就變更內容重新辦理環境影響評估」投票平手下，環保署副署長詹順貴投下修正通過一票，全案通過環評。

行政院環境保護署今天召開環境影響評估審查委員會第328次會議，會中討論深澳發電廠更新擴建計畫環境影響說明第一次環境影響差異分析報告暨變更審查結論。

根據開發單位台灣電力股份有限公司的簡報資料，此次變更機組規模將調降為2部裝置容量60萬瓩的燃煤超超臨界發電機組，海域設施調整為深澳灣。

擔心深澳燃煤電廠擴建案將造成生態衝擊、空氣污染、提高碳排放，環保團體今天也陸續到環保署前抗議，呼籲環評委員應退回此案，不要讓深澳燃煤電廠過關，並要求開發單位審慎思考是否有更好的替代方案。

此外，立法委員李彥秀、林麗嬋等人也現身抗議現場，李彥秀批評，中南部的空污還未改善，深澳燃煤電廠環評過關會讓北部也出現空污問題，深澳電廠一旦擴建，至少可以營運30年，對空污的影響將會更加嚴重。

支持深澳電廠的民眾則認為，只要深澳電廠合乎台灣的環保法規，就應該可以設置，若真的違反法規就該勒令停機，而不是連擴建都不讓它擴建。

深澳燃煤電廠建廠污染值 新北研究是台電3倍

〔記者翁聿煌／新北報導〕台電為興建位於新北市的深澳燃煤火力發電廠，宣稱委託評估的模擬污染值影響不大，但是新北市環保局今天提出委託中興大學環境工程系教授莊秉潔的深澳電廠污染模式模擬結果，發現深澳電廠PM2.5日平均增量高達6.075μg/m3，竟是台電環境差異分析報告書中模擬值的3倍以上，且對宜蘭縣及桃園市的污染量日平均增量居然比新北市還高，分別為7.499μg/m3及6.871μg/m3，顯示將嚴重影響北台灣的空氣品質。

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  環保局指出，深澳燃煤電廠啟用將造成大台北地區空氣品質衝擊。（記者翁聿煌攝）

環保局長劉和然說，依據深澳燃煤電廠環評報告中的空品模擬結果，PM2.5日平均值最大濃度值落點於九份老街、黃金博物館至陰陽海一帶，除對當地空品及在地居民健康造成不良影響外，並可能對當地觀光造成不可回復的影響，但報告書中卻未對此部分進行評估，也未充分公開資訊，等同置當地居民健康於不顧。

環保局特別委託國內空氣污染權威莊秉潔利用更精細的空污模式進行評估，引用台電報告書內空氣模擬設定及煙道條件，並以2013年氣象資料重新進行空氣品質模擬，台電使用的空氣品質模式為ISC，屬於高斯擴散模式，因深澳電廠處於非平坦地形，較無法準確評估其影響，而莊秉潔所使用的GTx軌跡模式，對於非平坦地形有較準確的評估。

模擬結果出爐發現，深澳電廠污染的主要影響範圍，除了原本認知的新北市、台北市及基隆市外，桃園市、新竹縣及宜蘭縣竟也在高影響範圍中。

尤以宜蘭縣的影響竟然最高達7.499μg/m3，桃園市則為6.871μg/m3，新北市雖位列第三，但PM2.5最大日平均值貢獻量卻是台電評估報告中數值1.933µg/m3的3倍以上，顯見台電對燃煤電廠造成空氣品質惡化的影響已嚴重低估。

劉和然說，新北市反對在深澳興建燃煤電廠，他下午也將出席環保署的環評大會表達立場，台電也有義務讓民眾充分瞭解深澳燃煤電廠未來可能帶來的影響，而非只將燃煤發電作為唯一選項。

「燃煤電廠不是潔淨能源」 詹順貴這樣承認2018-03-17 23:55聯合報
深澳燃煤發電廠環評過關，行政院長賴清德前天表示「深澳電廠用的是乾淨的煤」再度引發爭議。在環評會議中投下關鍵一票的環保署副署長詹順貴昨天替賴緩頰，指深澳採「超超臨界」機組是相對傳統燃煤發電汙染較小的製程，「院長日理萬機，不是這方面專業，沒辦法逐字檢核他的說詞」；但相較燃氣電廠，燃煤電廠不是潔淨能源，「這點我們必須承認」。
群創基金會與天下雜誌昨天合辦「思辨：台灣空汙習題」座談會，詹順貴、中興大學環工系教授莊秉潔正面交鋒，莊秉潔會前受訪時重申沒有「乾淨的煤」這種說法，超超臨界燃煤發電雖排汙較少，但仍比燃氣發電髒，空汙可多達一三八倍，還會排放重金屬、戴奧辛等有毒致癌物；他還說，林口電廠雖已採超超臨界機組，卻仍讓台北盆地空汙惡化，未來若加上深澳電廠，對台北空汙「一定會有加乘效果」。
詹順貴說，他不會後悔投下贊成票，所有指責他概括承受。他說，他也不支持燃煤電廠「新建」，但深澳電廠是已通過的舊案，在環境差異分析新舊比較後，確實新案較好。
莊秉潔則說，從學者製作的癌症地圖來看，深澳呼吸道癌症比其他地區高，台灣整體能源也一定要往天然氣、再生能源走，台電應做最大努力，讓深澳改為天然氣電廠。
出席同場座談會的台電董事長楊偉甫表示，燃煤是最穩定基載機組，未來十至廿年間台電所有機組更新計畫，幾乎都以燃氣機組興建，燃煤機組最後只會剩下深澳電廠；且台電考察日本東京灣五座在市區附近的燃煤電廠，長期監測並未增加東京地區空汙。
賴揆的發言昨天持續發酵，國民黨主席吳敦義表示，重啟深澳火力發電廠，不僅花費大，所帶來的PM2.5恐帶來空氣汙染，將從宜蘭影響至新竹，這是「政府能源政策錯誤」。
賴揆說法也被網友封他為「年度幹話王」，賴揆昨天被媒體問道：「有人認為您是幹話王，院長有什麼看法？」賴揆笑而未答。
新北市長朱立倫說，煤沒有所謂的乾淨不乾淨，早在這次深澳燃煤電廠環差之前，新北市就已宣布不再發任何的生煤許可證，未來也不會改變。
北海岸居民說，聽不懂賴清德聲稱「乾淨的煤」是什麼，要賴揆說清楚，燃煤產生的汙染，恐怕也毀了瑞芳、九份、金瓜石的觀光業。

 

清境農場顯示台灣山林國土開發的多個問題。（攝影：吳仁邦）

 

涉未來土地規畫 國土理想成角力戰場

2016年5月1日《國土法》施行。依據《國土法》，國土分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四大分區，再分區分類進行土地管制，中央與地方分別制定中央層級的「全國國土計畫」與地方層級的「縣市國土計畫」。

「全國國土計畫」（草案）規劃未來20年全國國土的永續發展，納入各部會的土地需求以及縣市國土計畫的框架，因此各部會、縣市政府、民間團體對於草案均有不同的想法，各方角力不斷。除了農業縣市曾公開表示反對農地分派量，也一度傳言政院有意「暫緩實施」。

內政部於2017年10月公布公展版本後，召開六場公聽會。之後又經內政部國土計畫審議會11次專案小組討論，3月再提新版修正，「全國國土計畫」（草案）最終送入審議會大會通過。下一關就是行政院層級的國土計畫審議會。依《國土法》規定，「全國國土計畫」須於今年5月1日前公告。

兼顧現況權益 規劃理想難度高

15日大會進行前，台灣水資源保育聯盟在營建署前靜坐陳情，提出將自來水水質水量保護區劃入「國土保育地區」的訴求，以維護民眾喝好水的權益。地球公民基金會也對都市計畫裡面的農業區能納入「農業發展地區」，都市計畫區內的保安林也當納入「國土保育地區」。中科污染搜查線也批，草案修正後的分區畫設標準從法定依據的保護區改為描述性說法，是退步的做法。

台灣水資源保育聯盟主任黏麗玉表示，靜坐並非反對國土計畫，而是希望意見能被採納。她也擔心版本送到行政院後會再被放寬，希望內政部守住原則。

 

台灣水資源保育聯盟在營建署前陳情，希望自來水水質水量保護區劃入「國土保育地區」。攝影：陳文姿

 

內政部回覆民眾意見後，審議委員也針對尚有爭議的海洋資源地區2-2類、農業發展地區劃設條件進行討論。由於山坡地也有宜農牧、宜林地，又有既存農業與已編定土地與水土保持的問題，兼顧現況與保育成為難題。

國土秩序第一步

內政部常務次長林慈玲表示，國土計畫的理想是希望台灣整體的空間、土地資源能被有秩序的使用，該保護的能達到保護的目的，有發展需求的部分也能適度發展。這次審議已達成共識，待部長核定後，三月底前就會送到行政院。

對於各方意見，林慈玲解釋，「全國國土計畫」是上位的指導原則，一開始大家不太能掌握它的意旨，因此加強溝通非常重要。全國國土計畫是原則性的規範，縣市還是會有相當的彈性，進行縣市的「縣市國土計畫」。

內政部營建署副署長王榮進解釋，過去非都市土地缺乏整體規劃。需要開發的人到處找土地，再來申請開發。這會有區位不對的問題，可能找到的地並不適合開發。另一個問題是零星分散。國土計畫是以整體為考量，希望土地能適地適用。

 

大會中，新竹民眾表達希望中央層級能加嚴土地管制，讓地方用水獲得保障。攝影：陳文姿

第二篇 產業案例

第三篇 創新設計

第四章 循環技術

核三廠的擔心是有道理的，因為3月5日高溫炎熱，用電驟增，備轉容量率大降到3.49%，尖峰用電量2946萬瓩，更創下歷年3月最高紀錄。對於此次核三廠大修，政院及高層已多次要求，務必保持運轉安全穩定。

(中時電子報)

原能會審查通過台電核二廠2號機申請再轉，距離重啟更進一步。行政院長賴清德今天在立法院受訪強調，不管核二廠2號機有沒有再轉，都不會影響2025年非核家園的目標，我們有信心可以達成任務。

賴清德說，核二廠2號機台灣電力公司會申請再轉，是因為大修之後的正常程序，原能會也已經完成安全查核，之後會不會再轉，還要由經濟部專業考量，並且送立法院教育委員會報告之後，我們再做決定。

媒體詢問，核二廠2號機申請再轉，算不算對2025非核家園的打臉？賴清德指出，它不是重新啟動，他是大修之後再轉，基礎並沒有封存，大修之後在經過安全查核程序申請再轉。

來自英國格拉斯哥大學跨領域研究學院的法布里斯‧赫諾（Fabrice.G. Renaud）教授，過去多年曾於聯合國大學環境和人類安全研究所任職，他在會中分享「自然為基礎的解決方案和生態系為基礎的防減災／氣候變遷調適（Nature-based Solutions and Ecosystem-based  DRR/CCA）」的概念。

法布里斯‧赫諾介紹「自然為基礎的解決方案和生態系為基礎的防減災／氣候變遷調適」概念。攝影：廖靜蕙

防減災更天然的選擇：以生態系統為解決基礎

「自然為基礎的解決方案」（Nature-based Solutions，NbS），意指以保護、永續管理、復育自然或改善生態系的方式，有效而彈性地處理社會面臨的挑戰，兼顧人類福祉和生物多樣性惠益共享的行動。

「生態系為基礎的防減災／氣候變遷調適（Ecosystem-based DRR/CCA」則指為了達成環境、社會以經濟的永續、韌性，持續性的管理、保育及復育生態系，以降低災害風險、因應氣候變遷。

但是以生態系為基礎的作法並非萬靈丹，因為缺乏知識、能力，以及對於生態系在特定情境下能扮演的角色缺乏科學證據，或缺乏長期經營生態系的承諾，多數人仍持觀望甚至拒絕的態度。

其實相關的科學研究不斷累積增加中，IUCN（世界保育聯盟）即有一個以自然生態為基礎的防減災研究小組，以增加環境韌性的概念防減災。他以海岸紅樹林為例，沿海維持良好的原始紅樹林，區隔聚落與海岸的距離，讓聚落更靠近內陸，降低天然災害的衝擊，就是基本概念。

在此概念下，保護紅樹林、預防、減輕天然災害帶來的衝擊之餘，連帶保全魚類生態，增加可利用的漁獲資源，此外，越南一些海邊紅樹林，更作為民眾柴薪，這也大大降低國家維護海岸線的成本。另外還有文化的傳承，這些地區維繫自然生態的方式，以及保留原始樣貌，吸引遊客駐足。

以生態系為基礎的做法，最大的優勢是同時解決多個目標，如防減災、氣候變遷調適，同時對永續發展有所貢獻。

這在他參訪關渡保留區時，也留下這樣的印象，從當地樣貌，紅樹林、濕地，以及等待北返的水鳥等，甚至離捷運站的距離這麼近，認為在消波防洪、生態保育、文化觀光等，都有作用。

淡水河流域由幾個保護留區串聯，越趨完整的生態系，越有機會增加環境韌性。攝影：廖靜蕙

但要如何證明生態防減災有效？無論是2004年南亞海嘯（印度洋大地震）或2011年311震災（東日本大震災），都引發研究者關注海岸植被面積大、品質好的地區，在這些天然災害中，是否發揮了保全的效果？一部分研究指出，南亞海嘯中，植被面積和死亡人數呈反比，但這項結論也有不同的研究論文反駁；311震災也有以植被面積與住宅區關係為研究主題，從紅樹林以及其他海岸植被群為研究基礎。相關研究雖未有定論，卻顯示自然生態與防減災的關係越來越受到重視。

赫諾從69篇相關的研究報告中分析，珊瑚礁議題占70%、鹽沼72%、紅樹林30%、海草／海藻林36%；這些報告中提出，珊瑚礁平均減少97%的波浪能量，消波防洪的功能不輸給人工防波構造；從成本效益觀點，防波堤每公尺造價19,791美元，珊瑚礁結構的恢復每公尺1,290元。

不但海岸如此，高山上的森林生態系也不惶多讓。自然的保護作用也適用於山岳環境。保安林對於森林內的土石流、雪崩具有阻擋效用，不過卻會受害於山頂的土石流、雪崩，因此需加強維繫保安林的健全。

除了科學數據調查，社區認知到以生態系為基礎的防減災原理，並訴諸實踐更是重要。

由於科學證據越來越顯示自然生態系的防減災功能，因此也反映到國際上的重要公約。《生物多樣性公約》第XII/20號，在氣候變遷、和減少災害風險損及生物多樣性的決議中承認，生物多樣性的保育和永續利用、生態系的復育，可以在氣候變遷的減緩和調適、抗沙漠化和減少災害風險發揮重要作用。《巴黎協議》承諾保護生態系和生物多樣性的完整性，不但能減緩更可調適氣候變遷。

聯合國永續目標提及到2030年確保可持續的糧食生產體系，並執行具有韌性的農法，以維繫生態系，強化氣候變遷調適能力，並逐步改善土地與土壤品質。其他如《2015-2030 仙台減災綱領》，都充分肯定保育生態系同時是增加環境韌性、減緩、調適氣候變遷的不二法門。

赫諾指出，這些做法的最終目標在於專家、決策者，面對防減災處境下，充分考慮所有的解決方法，包括純工程（所謂的「灰色」解方）、生態防減災、或綜合兩者的解決方案。隨著科學和實務累積的知識、架構及準則越來越豐富，以生態系為基礎的作法，有望越來越擴大運用尺度。

里山倡議：台灣國際參與大門 2018支持台灣三項實地活動

這場研討會也獲得里山倡議國際夥伴網絡（IPSI）「實地活動」項目支持。「實地活動」是里山倡議國際夥伴關係網絡運作架構的五大工作面向之一，目標是「透過各會員組織的個別計畫或會員組織間的合作計畫，從事里山倡議的研究和實務的相關行動」。截至2018年2月統計，IPSI執行委員會核備46項合作計畫。

其中來自台灣提報的合作計畫有三項：

1. 東華大學：「協助建立台灣里山倡議夥伴關係網絡（Facilitating the Development of a Taiwan Partnership for the Satoyama Initiative, TPSI）」（2015年提報）
2. 農委會花蓮區農業改良場：「透過國際合作推動台灣生態農業與農村永續發展整合計畫（Integrated project of enhancing ecoagriculture and sustainable development of rural Taiwan through international cooperation）」（2016年提報）
3. 農委會水保局：「2018年社會－生態－生產地景（SEPL）回復力國際研討會（2018 International Symposium on Resilience of SEPL）」（2017年提報）

參與此次活動籌辦、已退休的林業試驗所研究員趙榮台對於台灣能踏出這一步深感欣喜，他說，推動里山倡議，不能僅停留在物種保育，更應擴大到生態系和地景層面的永續使用；此外，要永續使用生物多樣性，還必須考慮里山倡議的重要原則之一：韌性。未來也將協助水保局分析一些社區成功塑造SEPL（社會－生態的生產地景）的原因與經驗，以便其他社區參考。

水保局過去給人工程水泥化的印象，此次研討會以生態為基礎談防減災，令人耳目一新，但也有與會者質疑能否落實。東華大學環境學院副教授李光中接受採訪時表示，水保局多年來在農村特色調查、人才培育、聚落景觀營造、農產及綠色旅遊行銷、農村社區防災等，累積豐富的經驗與成效，都與里山倡議習習相關。

未來若能相當程度調整傳統坡地水保工程、坡地農藝工法以及溪溝整治工程，多多借鏡國際新案例，學習融入農業生物多樣性保育元素，並於農業生產地景發展兼顧水土保持和生物多樣性保育的工程技術，再加上多年來努力耕耘有成的促進青年回流農村，他認為將使水保局的經驗在國際里山倡議夥伴網絡發光。

2018社會-生態的生產地景韌性國際研討會國內外學者與參與人員合影，水保局提供。

是否開放農業外勞一事，外界始終爭論不休，近日開放假日打工更成為討論焦點。對此，林聰賢強調，要解決缺工問題，開放外勞進駐農業是最後手段，因此現階段還是把重點擺在既有人力的調配上，鼓勵更多新農及專業人士投入。

農委會副主委陳吉仲進一步解釋，為填補人力缺口，近幾年已陸續開辦具專業技術的「農業技術團」、專為填補人手空缺的「農事服務團」。據去年統計下來，37個人力團體一共供應了842名農業人力，累計服務了4萬6千人次和4千家農場，不能說是對缺工沒有貢獻。

此外，陳也指出，為了以自動化提高生產效率，今年預計還會導入農業機械化設備，成立「機械耕作團」，以160人為名額，透過機械協助生產，一人就可節省十名人力。綜合上述農事人力團的規劃，農委會輔導處處長朱建偉表示，今年目標是將原有的8百壯士直接增聘到2千人，如此不僅可解決勞動力缺乏，可充任在地就業機會。

除上述措施外，農委會也補充，將鼓勵全台18000名留學生投入農家打工，今年預估就可以有500人次進入農場，盼有效緩解生產困境。

（中）農委會主委林聰賢（右）副主委陳吉仲（左）副主委黃金城（攝影/孔德廉）

開放假日打工，正與勞動部協商

至於外界關注的農業外勞全面開放問題，陳吉仲則回應，這牽涉到《就業服務法》第43條：「外國人未經雇主申請許可，不得在境內工作」規定，因此不會是解決缺工的最佳解方。就既有現實來看，農委會將範圍縮小到已經在台的外勞身上，已經就「開放假日打工」一事，多次與勞動部進行協商，但由於工作時數認定、外勞身份確認等，均牽涉諸多法規限制，還會就細節進行諸多討論。

而假日開放外勞打工是否會在今年正式上路？農委會並無鬆口，林聰賢僅表示，透由跨部會的專案協調，若未來有辦法符合規定，將會在特定縣市先行試辦，評估成效後再行考量，現階段還是以利用國內既有人力為主。

內政部也回應：「5月1日前公告的時程仍未改變」。

 

行政院顧問、監察委員被提名人林盛豐說明國土計畫。攝影：陳文姿

 

國土理想涉及權益保障  林盛豐：要「非常謹慎」

2015年底，卡關23年的《國土計畫法》終於在立法院三讀通過。內政部隨即著手擬定「全國國土計畫」，訂定四大功能分區的土地管理規則，目前草案在內政部國土計畫審議會進行審議。

審議過程中，部分人士希望加嚴土地管制以落實保育，也有人擔心土地開發權益受損，農業縣市則跳出來反對大量畫設農地，加上今年的縣市長選舉等，去年底就傳出行政院有意讓步。本周經媒體報導，傳聞浮上檯面，直指政院打算「暫緩實施」國土計畫。消息一出，輿論譁然。

當初參與《國土計畫法》立法的立委林淑芬、環保署副署長詹順貴，以及現任國土計畫審議會委員民間代表的李根政等人均公開表達希望堅持國土改革。

 

國土計畫法三讀於18日晚間10點多三讀畫面；圖片來源：林淑芬委員臉書。

 

對於「暫緩實施」爭議，林盛豐表示，他個人無法代表行政院發言，但農業縣市、環保團體、與擔心土地加嚴管制的各種意見都收到了，行政官員也正在努力溝通。他個人希望「全國國土計畫」能排除萬難，如期實施。

林盛豐表示，他確實曾提醒大家，對於土地管制加嚴要「非常謹慎」。以水庫集水區廣達130萬公頃為例，面積將近全國的1/3。如果訴求全部集水區都劃入國土保育區第一類，並施以最嚴格的土地管制，這不僅不可行，勢必引發很大的反彈，反而讓國土計畫難以推動。

林盛豐說，國土計畫有很積極的規劃性，理想要努力達成，但現況並非一張空白地圖，已經居住其中的人民權益必須考慮。他強調，如果是高度災害風險的區域，還是須立即處理，其餘地區則應透過配套與補償機制，逐步落實。

內政部營建署城鄉發展分署分署長陳繼鳴說明，竹東的10萬人口都住在水庫集水區內，現實不允許全部遷村，替代方式是先加強污水處理等公共設施，並輔導水源保護區內的坡地農業減少農藥與肥料的使用，以此保護水源。

區域計畫法、國土法銜接惹議   內政部：依行政法「從新從優」

由於《國土法》必須有明確功能分區才能真正落實土地管制，因此須等2018年的全國國土計畫、2020年的縣市國土計畫、以及2022年的國土功能分區，這三階段都完成後，2022年《國土法》才算真正上路，同時《區域計畫法》落日。

「落日」之說讓外界誤解，已送審的區域計畫將遭全面凍結。林盛豐澄清，《國土法》上路時，原本已受理中的案子仍會繼續處理，不是全部踩煞車。

陳繼鳴解釋，法律的銜接將依行政法的「從新從優」原則。原《區域計畫法》已受理申請的案子會依原規定繼續完成，新增程序則要補辦。新法如訂有必須禁止的事項，例如涉及公共安全的規定，則立即生效。

對於外傳「國家重大建設的認定沒有明確定義」，陳繼鳴也澄清，現行的認定方式屬行政規定。為了讓執法更明確化，內政部已研擬「重大公共設施或公用事業認定標準」草案，預計今（2018）年就會發布。

國土整體規劃建立秩序  林盛豐：部會整合是好事

林盛豐表示，過去區域計畫允許個案申請變更分區，例如找塊農地申請蓋工廠，結果卻讓國土一塊一塊零碎化。未來的國土計畫並非阻止開發，而是讓想開發的人到「城鄉發展地區」找土地。這是為了讓土地使用更有秩序。

林盛豐說，不僅民眾，政府部門（如經濟部、交通部等）也都要將土地使用納入考量，並於規劃階段就先徵詢國土計畫主管機關的意見，避開不應開發的區域。但如果各部會意見難以整合，則須送行政院決定。

林盛豐解釋，「部會意見整合」並非壞事，相較過去的規定，等於多了一個土地規劃的把關機制。如因國家整體利益或國安需求而非使用保育區不可，最後就由行政院裁決，相對的，行政院也須擔起政治責任。

 

長久以來，水泥被當成是基礎產業，是不可或缺的戰略物資，因此在制度上受到保障。圖片來源：我們的島

 

加強溝通  林盛豐：盼國土法如期上路

林盛豐表示，民間跟地方政府的疑慮，行政院聽到了，也正努力解決跟溝通。內政部已到各縣市逐一溝通，降低各界的誤解，也會協助規劃縣市國土計畫，化解各種不安與疑慮。

林盛豐指出，他個人認為，應求第一版的國土計畫如期上路，先讓國土有整體規劃。如果必須加嚴土地管制，也應要有足夠的補償或配套。

目前「全國國土計畫」（草案）仍在內政部審議中，陳繼鳴表示，時間緊迫，但內政部會同步加強溝通，5月1日前正式公告的時程仍未改變。

 

新錦園老田區文化景觀。攝影：廖靜蕙

本報專訪負責全國國土計畫規畫業務的內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳，請他說明「全國國土計畫」跟現行「全國區域計畫」的差異，以及該繼續往下走的理由。

蘇迪勒颱風災後的烏來山區。攝影：陳文姿

一、以主動的規畫取代被動的現況管理

「區域計畫法在很多地方使不上力，包括計畫指導效力、管制法源依據、民眾參與、損失補償等皆有所不足與侷限」，林秉勳首先表達對現行法制的感想。

空間計畫（含區域計畫與都市計畫）對土地管制會高度依賴計畫所劃定的土地功能分區，依據分區（Zoning）進行不同程度的管制。區域計畫將土地分成11種土地分區，如特定農業區、一般農業區、森林區、山坡地保育區、鄉村區、工業區等。「全國國土計畫」則將土地分為國土保育地區、農業發展地區、海洋資源地區、城鄉發展地區等四大功能分區。

林秉勳解釋，二者最大的差異是現行的區域計畫主要依土地「現況」加以編定管制，國土計畫則強調透過計畫去「指導」土地的使用（特別是指縣市國土計畫之指導管制）。

此外，區域計畫允許開發者透過申請使用地變更或開發許可去變更分區、使用地。意即農地還是可能被變更為建築用地，「合法」蓋起工廠，形成零星蛙躍式發展。而國土計畫則不允許以個案變更分區分類。功能分區分類的變更必須透過整體國土計畫綜合考量於通盤檢討時才能調整變更，這就是國土計畫的指導。

中央跨部會2017年開始拆除2016年520後新增農地工廠。圖為嘉義縣鹿草鄉的農地工廠。更多的既存農地工廠還待國土計畫處理。照片來源：農委會

不僅如此，過去各種土地分區容許使用的項目過多，管制不易。國土計畫則會依功能分區分類作不同的管制，如國土保育或農業發展地區之核心區的容許使用項目都會作相當幅度的限縮。

林舉例，在國土計畫生效後，類似國光石化、中科四期二林園區這類位於敏感地區或大量使用優良農地而且水源不足的開發案，如果不在國土計畫劃設之城鄉發展地區，未來內政部就不會受理申請變更或通過審查。

二、從整體需求管制都市的失衡發展

另一個讓區域計畫主管機關感到無力的是區域計畫無法指導都市計畫。林秉勳說，根據都市計畫法20條，辦理新訂擴大都市計畫時須向區域計畫擬訂機關「徵詢」意見（目前是透過區域計畫委員會討論），但區域計畫委員會並沒有否決權。

全國的都市計畫435處，計畫人口相對於實際發展，超額供給600餘萬人。目前都市計畫發展供需失衡，卻無法有效管制，也缺乏退場機制。

林指出，從供需角度來看，新訂擴大都市計畫應更審慎，並應就整體空間發展現況與趨勢思考後續發展策略。此外，儘管受到辛樂克、莫拉克風災二度重創，加上母安山地滑嚴重威脅下的廬山溫泉風景特定區都市計畫案，仍面臨無法退場的困境。

林表示，相較都市計畫，國土計畫更重視整體性思維，兼顧資源環境條件與城鄉發展現況與需求，檢討既有發展地區的人口成長與需求，也會對城鄉發展地區的範圍跟成長加以管理。

為了更密集的利用土地，連河道上都無法避免怪手的侵擾，人類正一步步侵占不應屬於他們的領域。攝影：賴思妤/城語故事紀實攝影課程學員

三、空間計畫首度納入公民訴訟程序

《國土法》中定有公民訴訟權規定，這是空間計畫法中第一次納入公民訴訟機制。如果中央或地方主管機關沒有依照規定審查使用許可，公民（受害人民或公益團體）可以要求主管機關應依法執行，如主管機關仍未處理，則可跳過訴願程序，逕向法院提起訴訟狀告該機關怠於執行職務。可以說，《國土法》從法治上就賦予公民更積極強力監督政府的工具。

林秉勳指出，國土計畫法相當重視資訊公開與民眾參與，且反映在諸多法條設計內。例如：計畫擬訂前、送審前、審議中及核定後須辦理座談會、公聽會、工作坊等資訊揭露與民眾參與機制。現行的區域計畫委員會雖然也開放民眾參與，卻非法定程序。

四：從經費建置落實執法

林秉勳也坦承，過去區域計畫在執行上面臨很多問題，特別是對違規取締欠缺執行力與有效執法工具。這一點從農地上工廠的蔓延失控可見一二。分析地方不執法的理由，一是預算被議會刪除，二是地方壓力。

依《國土法》規定，土地使用的違規罰鍰一定比率須上繳中央，再由中央將經費撥給地方，並限制指定用途專作違規取締或檢舉獎勵之用。地方不能再以經費做為不執法的藉口。

在地方壓力上，包括地方民代及人情請託常造成執法困擾，有鑑於此，《國土法》設有檢舉獎金，期望全民加入監督行列。林秉勳表示，隨著衛星監測的技術愈來愈精進，內政部可以透過監測來掌握確實的狀況。

「國土計畫」停看聽？或邁步向前？

《國土法》的規定必須透過全國國土計畫、縣市國土計畫、國土功能分區三階段的公告實施，才能明確呈現計畫與管制。在國土功能分區公告完成前，《國土法》理念無法落實執行。目前僅完成全國國土計畫的草案，未來還要進行縣市國土計畫跟國土功能分區，以國土管理機關的立場，內政部希望國土計畫能依據預定時程儘快施行。

不過，民間也有疑問。如果未來還發現新的保育物種棲息地或是新的資料怎麼辦？是否應該等資料更完備之後再繼續往下走？

林秉勳解釋，如果發現新物種棲地，或是公告新保護區，會以兩種方式處理。例如，國際級重要濕地的核心保護區或生態復育區是屬於國土保育第一類（國保一）。當主管機關公告新的國際級重要濕地時，新公告的濕地範圍將被自動納為國保一。

另一種可能，假設石虎出現在某縣市行政轄區內的農業發展地區，如其棲地環境符合國土保育地區劃設條件。這時可依《國土法》第23條，按其資源、生態、景觀或災害特性及程度，予以禁止或限制使用。

另一個民間團體質疑的對象是部門空間計畫，例如，台灣是否該發展石化產業，這些也都必須在國土計畫中決定？林秉勳解釋，國土計畫具有協調平台功能，國土主管機關（內政部）將會商各個目的事業主管機關（如交通部、經濟部、農委會等）就各部門發展所需涉及空間政策及區位需求，綜合評估協調提出整體發展策略並進行空間規劃。至於個別部門政策的說明則必須回歸到各目的事業主管機關，內政部須尊重各部會的主管權責。

 

嘉義布袋廢棄鹽田成了生態熱區。 拍攝地點：十區鹽田，圖為紅嘴鷗。圖片提供：邱彩綢

李鴻源表示，20年前他在台灣省政府水利處任職時，就是農田水利會的主管，對水利運作相當了解，政府不能只看到水利會有很多土地，銀行裡有很多存款，甚至是最大的選者機器，其實水利會是專業單位，在防汛期水門操作只要稍有不慎，都會造成民眾生命財產的損失，現制水利會已有一套自己的運作機制，要當總幹事、總工程司，都有一定的資格條件，絕非官派可以取代。

李鴻源指出，水利會百年來運作非常好，也很有效率，若改成官派，隨著不同政府上任，恐怕4年就要重新官派一次，將導致整體運作大亂，呼籲政府不要為了短暫的政治利益，就把制度破壞殆盡。

陳保基指出，現在農田水利會是民間組織，可以捍衛水權，若改制成政府單位，未來發生缺水狀況時，政府恐怕會優先抽調農業用水供應工業、民生使用，現在農業用水已經捉襟見肘，未來水權若由政府一把抓，將是農業用水的災難，也憂心外來勢力派入水利會影響運作，出現政治凌駕專業的問題，造就更多錯誤決策，是農業用水的災難。

學者遞支持連署書給農委會副主委陳吉仲（攝影／賴郁薇）

陳吉仲：水利會改制後，服務可擴及37萬公頃「灌區外」農地

現按最新農地盤點結果顯示，全台可供糧食生產的農地為68萬公頃，其中，卻有37萬公頃農地尚未未納入農田水利會灌區管理；臺灣嘉南農田水利會會長楊明風就指出，目前嘉南水利會會員有28萬人、灌溉面積為5,000公頃，但仍有非灌區農地，「像仁德地區，就還有200多公頃農地沒辦法灌溉。」另部分山坡地農地也無灌溉水路。

農委會副主委陳吉仲表示，將農田水利會升為公務機關後，這37萬公頃灌區外農地將能納入服務，且提升位階後農地來說，水利單位更有公權力執行工程，「這是一件好事。」

農委會前主委陳保基：水資源根本不足，如何擴及「非灌區」？

雖然農委會對於改制後將服務擴及37萬公頃「灌區外」農地一事深具信心，但前農委會主委陳保基卻直言「那是空話」，並質疑，原本光應付灌區內農地就不足的水資源該如何擴及非灌區？

故由陳保基等人遞出的「暫緩改制連署書」中就提及多名水利專家的憂心寫明，「貿然將水利會改為公務機關，將面對原本水利會基於水源不足及財源不足無法興建大範圍灌溉設施照顧的『灌區外』農地龐大的壓力。」

陳保基再指，灌區外與灌區內有其形成背景，大部分灌區外農地落在山坡地，「山坡地怎麼挖水路？」故山坡地灌區外農地大多仰賴水塔接泉水、雨水灌溉，而非灌溉溝渠。

農委會：水利會改制後位階提高，可跟經濟部水利署談水權

若未來農田水利服務要擴及目前的非灌區農地，「水資源」絕對是執行關鍵。眼見現只要陷入缺水危機，農業灌溉用水動輒就被停用，未來水資源真足夠如農委會所願，將31萬公頃灌溉區、37萬公頃非灌區全數納入農田水利供水體系嗎？

陳吉仲表示，改制後，水利會將成為農業部轄下的農田水利署各地分署，「是三級機關，」地位等同經濟部水利署，堅信未來談水資源分配時，農業用水不會矮工業用水一階，農、工業用水資源分配更能「平起平坐。」

曾任兩屆農田水利會會務委員的國立屏東科技大學土木系教授王裕民表示，非灌區農民一樣繳稅，「未來他們有機會在改制後，享受政府預備要給他們的水。」李金龍也認為，唯有灌區涵蓋更廣，才能達到「永續農業」目標；楊明風認為，這在在都需要公權力介入、提升公務效率。

農委會前主委李金龍（攝影／賴郁薇）

由公權力執行工程，是否能提升服務品質、效率？雙方意見不同

今由農委會所召開的農田水利會改制說明記者會上，與會學者、地方農田水利會會長紛紛認同水利會轉為公務機關後，將能有效提升執行效率。宜蘭農田水利會會長許南山就指出，許多農田水利設施從民國52年重劃至今，已有很多破爛水溝有待修復、卻無法按年度執行，但若未來改為公務機關，「有法定預算，應該可以迎刃而解。」

楊明風也指出，目前水利會會員每公頃年繳6,000元會費，但仍遠遠不足每年灌溉溝渠修復費用；按楊計算，「6,000元至少要調整為25,000至30,000元才夠。」

站在第一線工作者角度，許、楊二人認為水利會改制公務機關有其必要；但公權力介入水利工程執行後，真的是利大於弊嗎？陳保基卻認為，「改制公務機關，萬萬不可。」連番質疑，「公務單位有辦法24小時處理水利問題嗎？」陳強調，農忙時期，整整一個月，水利單位必須24小時處理農民灌溉問題；民營單位有其彈性，但若換作公務單位，真做得到嗎？「如果台電是公務單位，有辦法那麼快復電嗎？」憂心公務單位操作效率恐致水利工作作業效率崩壞。

面對反對聲浪頻傳，台大農經系教授吳榮杰力挺農委會表示，要有效協調水資源，「升格公務應該都是比較有效率的。」

吳榮杰支持農田水利會改制（攝影/賴郁薇）

農委會承諾：765億農田水利會資產、土地資產絕對用在農田水利上

「我知道這（農田水利會）很久以前就要改，但要有魄力。」吳榮杰表示，雖現有五位台大農學院院長及諸多水利專家投下「暫緩改制」票，但這幾天，身邊大多都是支持改革的聲音；陳吉仲也表示，現改革案已獲得94位農學界學者、57位其他領域學者支持，「至少包括兩位前主委、三位前校長，現任、前任院長至少超過十位。」

雖農委會指出，「支持改革」人數居多，並於於今日記者會上亮出「全國農田水利會支持水利會改制連署書」、「全國學術界支持水利會改制連署書」，但面對明日就是改制案三讀關頭，又有北基、桃園、雲林等14個水利會會員、農民代表揚言於立院陳抗，李金龍表示，既然外界有那麼多聲音，未來資產上的利用應該做更妥善的安排，「給農民一個交代。」

對此，吳榮杰表示，據了解，現政府已有一些配套想法，「像是將水利會資產作為基金，並成立基金會管理基金，以此改善水利。」吳相信，這就會更公開透明、更有效率。

對此，陳吉仲承諾，「現有765億農田水利會資產、土地資產絕對用在農田水利上，」目標不會改變，會再找地方水利會會長溝通，期待明天順利通過改制案。

國土計畫迫使《區域計畫法》落日 土地變更恐全面停擺

根據《國土計畫法》精神，未來優良農地將被劃為農業發展地區第一類，只能供給農業生產，生產力不佳的農地劃為第二類，未來若有需要，在滿足糧食安全的前提下，經過通盤檢討才會評估劃為城鄉發展地區。

根據國土計畫法，未來優良農地將被劃為農業發展地區第一類，生產力不佳的農地劃為第二類。（資料照，吳佳玲攝）

不過，最近內政部、農委會等單位，在規劃全國國土計畫分區時，卻發現《國土計畫法》相關規劃，將導致農地工廠就地合法的地目變更，實施困難度大幅提高。

根據《國土計畫法》規定，內政部應於今年6月正式公告「全國國土計畫」，縣市政府於全國國土計畫公告實施後2年內，應該公告縣（市）國土計畫與國土功能分區圖，國土功能分區圖公告後，《區域計畫法》將正式落日。

林盛豐表示，以前農業用地轉工業區，只要透過縣市政府提出區域計畫變更，送內政部區域計畫審議委員會，依據該案申請的急迫性，區域計畫變更「假以時日」就會通過，但未來全國國土計畫上路後，未來各縣市政府所提出區域計畫變更審請案，將全面停擺。

林豐盛表示，未來各縣市政府所提出區域計畫變更審請案，將全面停擺。（資料照，陳明仁攝）

區域計畫編訂年代久遠 編入國土計畫後恐生弊端

目前「區域計畫」是內政部地政系統管轄，「都市計畫」是營建署管轄，未來區域計畫與都市計畫全部納入國土計畫後，將全部交給營建署負責，由於目前各縣市區域計畫，包括農地在內，係依據1983年全台北中南東4個區域的土地使用狀況「現況編定」，和目前實際使用狀況已經有很大的落差，國土計畫所涉及到農地變更、環境敏感地區保育等議題，最容易衍生弊端，營建署內部對於《區域計畫法》要在2年內落日都頗為不安。

林盛豐表示，《國土計畫法》規定，縣市國土計畫每5年才能進行通盤檢討，但該法同時規定，「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫」之國土計畫變更申請得予以簡化，但對於何謂「國家重大建設」，目前為止並沒有明確定義，他擔心未來縣市國土計畫公告後，會有類似都市計畫公告後，建商搶建的情況發生。

目前各縣市區域計畫，包括農地在內，係依據1983年全台的土地使用狀況「現況編定」，和目前實際使用狀況已經有很大的落差。（資料照，Toomore Chiang＠flickr／CC BY SA 3.0）

擔憂卡死重大工程、部會見解分歧 政院內部盼暫緩國土計畫

據了解，行政院內部在討論「全國國土計畫」過程，驚覺《國土計畫法》竟然埋了區域計畫全面落日的地雷，擔心繼續照時程推動下去，可能會把政府重大工程給卡死，舉例來說，空軍如果要在淺山等環境敏感地區，興建反飛彈基地，就可能因為環保爭議動彈不得，因此，對於國土計畫的實施，已經有暫緩實施的聲音出現。

更麻煩的是，全國國土計畫涉及到跨部門國土計畫的對接，未來在全國國土計畫公告國土保育區、農業發展區、城鄉發展區、與海洋資源區等4大分區後，不同部會之間，針對國土的使用，若有不同的見解，整合過程到底該如何解決？未來在整合的難度將更為提高。

行政院內部在討論全國國土計畫過程，驚覺《國土計畫法》竟然埋了區域計畫全面落日的地雷。（資料照，吳仁邦攝影）

林盛豐表示，目前前瞻基礎建設很多重大建設案件，都是在全國國土計畫公布以前公告實施，但未來重大的部門計畫，以交通部提出的桃園航空城為例，交通建設計畫提出後，必須與航空城旁邊的土地進行整合，整合過程如果產生矛盾，就必須送國發會或行政院裁決，未來如果全國國土計畫四大分區劃定後，類似大型的建設計畫，恐怕就過不了。