內政部也回應：「5月1日前公告的時程仍未改變」。

 

行政院顧問、監察委員被提名人林盛豐說明國土計畫。攝影：陳文姿

 

國土理想涉及權益保障  林盛豐：要「非常謹慎」

2015年底，卡關23年的《國土計畫法》終於在立法院三讀通過。內政部隨即著手擬定「全國國土計畫」，訂定四大功能分區的土地管理規則，目前草案在內政部國土計畫審議會進行審議。

審議過程中，部分人士希望加嚴土地管制以落實保育，也有人擔心土地開發權益受損，農業縣市則跳出來反對大量畫設農地，加上今年的縣市長選舉等，去年底就傳出行政院有意讓步。本周經媒體報導，傳聞浮上檯面，直指政院打算「暫緩實施」國土計畫。消息一出，輿論譁然。

當初參與《國土計畫法》立法的立委林淑芬、環保署副署長詹順貴，以及現任國土計畫審議會委員民間代表的李根政等人均公開表達希望堅持國土改革。

 

國土計畫法三讀於18日晚間10點多三讀畫面；圖片來源：林淑芬委員臉書。

 

對於「暫緩實施」爭議，林盛豐表示，他個人無法代表行政院發言，但農業縣市、環保團體、與擔心土地加嚴管制的各種意見都收到了，行政官員也正在努力溝通。他個人希望「全國國土計畫」能排除萬難，如期實施。

林盛豐表示，他確實曾提醒大家，對於土地管制加嚴要「非常謹慎」。以水庫集水區廣達130萬公頃為例，面積將近全國的1/3。如果訴求全部集水區都劃入國土保育區第一類，並施以最嚴格的土地管制，這不僅不可行，勢必引發很大的反彈，反而讓國土計畫難以推動。

林盛豐說，國土計畫有很積極的規劃性，理想要努力達成，但現況並非一張空白地圖，已經居住其中的人民權益必須考慮。他強調，如果是高度災害風險的區域，還是須立即處理，其餘地區則應透過配套與補償機制，逐步落實。

內政部營建署城鄉發展分署分署長陳繼鳴說明，竹東的10萬人口都住在水庫集水區內，現實不允許全部遷村，替代方式是先加強污水處理等公共設施，並輔導水源保護區內的坡地農業減少農藥與肥料的使用，以此保護水源。

區域計畫法、國土法銜接惹議   內政部：依行政法「從新從優」

由於《國土法》必須有明確功能分區才能真正落實土地管制，因此須等2018年的全國國土計畫、2020年的縣市國土計畫、以及2022年的國土功能分區，這三階段都完成後，2022年《國土法》才算真正上路，同時《區域計畫法》落日。

「落日」之說讓外界誤解，已送審的區域計畫將遭全面凍結。林盛豐澄清，《國土法》上路時，原本已受理中的案子仍會繼續處理，不是全部踩煞車。

陳繼鳴解釋，法律的銜接將依行政法的「從新從優」原則。原《區域計畫法》已受理申請的案子會依原規定繼續完成，新增程序則要補辦。新法如訂有必須禁止的事項，例如涉及公共安全的規定，則立即生效。

對於外傳「國家重大建設的認定沒有明確定義」，陳繼鳴也澄清，現行的認定方式屬行政規定。為了讓執法更明確化，內政部已研擬「重大公共設施或公用事業認定標準」草案，預計今（2018）年就會發布。

國土整體規劃建立秩序  林盛豐：部會整合是好事

林盛豐表示，過去區域計畫允許個案申請變更分區，例如找塊農地申請蓋工廠，結果卻讓國土一塊一塊零碎化。未來的國土計畫並非阻止開發，而是讓想開發的人到「城鄉發展地區」找土地。這是為了讓土地使用更有秩序。

林盛豐說，不僅民眾，政府部門（如經濟部、交通部等）也都要將土地使用納入考量，並於規劃階段就先徵詢國土計畫主管機關的意見，避開不應開發的區域。但如果各部會意見難以整合，則須送行政院決定。

林盛豐解釋，「部會意見整合」並非壞事，相較過去的規定，等於多了一個土地規劃的把關機制。如因國家整體利益或國安需求而非使用保育區不可，最後就由行政院裁決，相對的，行政院也須擔起政治責任。

 

長久以來，水泥被當成是基礎產業，是不可或缺的戰略物資，因此在制度上受到保障。圖片來源：我們的島

 

加強溝通  林盛豐：盼國土法如期上路

林盛豐表示，民間跟地方政府的疑慮，行政院聽到了，也正努力解決跟溝通。內政部已到各縣市逐一溝通，降低各界的誤解，也會協助規劃縣市國土計畫，化解各種不安與疑慮。

林盛豐指出，他個人認為，應求第一版的國土計畫如期上路，先讓國土有整體規劃。如果必須加嚴土地管制，也應要有足夠的補償或配套。

目前「全國國土計畫」（草案）仍在內政部審議中，陳繼鳴表示，時間緊迫，但內政部會同步加強溝通，5月1日前正式公告的時程仍未改變。

 

新錦園老田區文化景觀。攝影：廖靜蕙

本報專訪負責全國國土計畫規畫業務的內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳，請他說明「全國國土計畫」跟現行「全國區域計畫」的差異，以及該繼續往下走的理由。

蘇迪勒颱風災後的烏來山區。攝影：陳文姿

一、以主動的規畫取代被動的現況管理

「區域計畫法在很多地方使不上力，包括計畫指導效力、管制法源依據、民眾參與、損失補償等皆有所不足與侷限」，林秉勳首先表達對現行法制的感想。

空間計畫（含區域計畫與都市計畫）對土地管制會高度依賴計畫所劃定的土地功能分區，依據分區（Zoning）進行不同程度的管制。區域計畫將土地分成11種土地分區，如特定農業區、一般農業區、森林區、山坡地保育區、鄉村區、工業區等。「全國國土計畫」則將土地分為國土保育地區、農業發展地區、海洋資源地區、城鄉發展地區等四大功能分區。

林秉勳解釋，二者最大的差異是現行的區域計畫主要依土地「現況」加以編定管制，國土計畫則強調透過計畫去「指導」土地的使用（特別是指縣市國土計畫之指導管制）。

此外，區域計畫允許開發者透過申請使用地變更或開發許可去變更分區、使用地。意即農地還是可能被變更為建築用地，「合法」蓋起工廠，形成零星蛙躍式發展。而國土計畫則不允許以個案變更分區分類。功能分區分類的變更必須透過整體國土計畫綜合考量於通盤檢討時才能調整變更，這就是國土計畫的指導。

中央跨部會2017年開始拆除2016年520後新增農地工廠。圖為嘉義縣鹿草鄉的農地工廠。更多的既存農地工廠還待國土計畫處理。照片來源：農委會

不僅如此，過去各種土地分區容許使用的項目過多，管制不易。國土計畫則會依功能分區分類作不同的管制，如國土保育或農業發展地區之核心區的容許使用項目都會作相當幅度的限縮。

林舉例，在國土計畫生效後，類似國光石化、中科四期二林園區這類位於敏感地區或大量使用優良農地而且水源不足的開發案，如果不在國土計畫劃設之城鄉發展地區，未來內政部就不會受理申請變更或通過審查。

二、從整體需求管制都市的失衡發展

另一個讓區域計畫主管機關感到無力的是區域計畫無法指導都市計畫。林秉勳說，根據都市計畫法20條，辦理新訂擴大都市計畫時須向區域計畫擬訂機關「徵詢」意見（目前是透過區域計畫委員會討論），但區域計畫委員會並沒有否決權。

全國的都市計畫435處，計畫人口相對於實際發展，超額供給600餘萬人。目前都市計畫發展供需失衡，卻無法有效管制，也缺乏退場機制。

林指出，從供需角度來看，新訂擴大都市計畫應更審慎，並應就整體空間發展現況與趨勢思考後續發展策略。此外，儘管受到辛樂克、莫拉克風災二度重創，加上母安山地滑嚴重威脅下的廬山溫泉風景特定區都市計畫案，仍面臨無法退場的困境。

林表示，相較都市計畫，國土計畫更重視整體性思維，兼顧資源環境條件與城鄉發展現況與需求，檢討既有發展地區的人口成長與需求，也會對城鄉發展地區的範圍跟成長加以管理。

為了更密集的利用土地，連河道上都無法避免怪手的侵擾，人類正一步步侵占不應屬於他們的領域。攝影：賴思妤/城語故事紀實攝影課程學員

三、空間計畫首度納入公民訴訟程序

《國土法》中定有公民訴訟權規定，這是空間計畫法中第一次納入公民訴訟機制。如果中央或地方主管機關沒有依照規定審查使用許可，公民（受害人民或公益團體）可以要求主管機關應依法執行，如主管機關仍未處理，則可跳過訴願程序，逕向法院提起訴訟狀告該機關怠於執行職務。可以說，《國土法》從法治上就賦予公民更積極強力監督政府的工具。

林秉勳指出，國土計畫法相當重視資訊公開與民眾參與，且反映在諸多法條設計內。例如：計畫擬訂前、送審前、審議中及核定後須辦理座談會、公聽會、工作坊等資訊揭露與民眾參與機制。現行的區域計畫委員會雖然也開放民眾參與，卻非法定程序。

四：從經費建置落實執法

林秉勳也坦承，過去區域計畫在執行上面臨很多問題，特別是對違規取締欠缺執行力與有效執法工具。這一點從農地上工廠的蔓延失控可見一二。分析地方不執法的理由，一是預算被議會刪除，二是地方壓力。

依《國土法》規定，土地使用的違規罰鍰一定比率須上繳中央，再由中央將經費撥給地方，並限制指定用途專作違規取締或檢舉獎勵之用。地方不能再以經費做為不執法的藉口。

在地方壓力上，包括地方民代及人情請託常造成執法困擾，有鑑於此，《國土法》設有檢舉獎金，期望全民加入監督行列。林秉勳表示，隨著衛星監測的技術愈來愈精進，內政部可以透過監測來掌握確實的狀況。

「國土計畫」停看聽？或邁步向前？

《國土法》的規定必須透過全國國土計畫、縣市國土計畫、國土功能分區三階段的公告實施，才能明確呈現計畫與管制。在國土功能分區公告完成前，《國土法》理念無法落實執行。目前僅完成全國國土計畫的草案，未來還要進行縣市國土計畫跟國土功能分區，以國土管理機關的立場，內政部希望國土計畫能依據預定時程儘快施行。

不過，民間也有疑問。如果未來還發現新的保育物種棲息地或是新的資料怎麼辦？是否應該等資料更完備之後再繼續往下走？

林秉勳解釋，如果發現新物種棲地，或是公告新保護區，會以兩種方式處理。例如，國際級重要濕地的核心保護區或生態復育區是屬於國土保育第一類（國保一）。當主管機關公告新的國際級重要濕地時，新公告的濕地範圍將被自動納為國保一。

另一種可能，假設石虎出現在某縣市行政轄區內的農業發展地區，如其棲地環境符合國土保育地區劃設條件。這時可依《國土法》第23條，按其資源、生態、景觀或災害特性及程度，予以禁止或限制使用。

另一個民間團體質疑的對象是部門空間計畫，例如，台灣是否該發展石化產業，這些也都必須在國土計畫中決定？林秉勳解釋，國土計畫具有協調平台功能，國土主管機關（內政部）將會商各個目的事業主管機關（如交通部、經濟部、農委會等）就各部門發展所需涉及空間政策及區位需求，綜合評估協調提出整體發展策略並進行空間規劃。至於個別部門政策的說明則必須回歸到各目的事業主管機關，內政部須尊重各部會的主管權責。

 

嘉義布袋廢棄鹽田成了生態熱區。 拍攝地點：十區鹽田，圖為紅嘴鷗。圖片提供：邱彩綢

李鴻源表示，20年前他在台灣省政府水利處任職時，就是農田水利會的主管，對水利運作相當了解，政府不能只看到水利會有很多土地，銀行裡有很多存款，甚至是最大的選者機器，其實水利會是專業單位，在防汛期水門操作只要稍有不慎，都會造成民眾生命財產的損失，現制水利會已有一套自己的運作機制，要當總幹事、總工程司，都有一定的資格條件，絕非官派可以取代。

李鴻源指出，水利會百年來運作非常好，也很有效率，若改成官派，隨著不同政府上任，恐怕4年就要重新官派一次，將導致整體運作大亂，呼籲政府不要為了短暫的政治利益，就把制度破壞殆盡。

陳保基指出，現在農田水利會是民間組織，可以捍衛水權，若改制成政府單位，未來發生缺水狀況時，政府恐怕會優先抽調農業用水供應工業、民生使用，現在農業用水已經捉襟見肘，未來水權若由政府一把抓，將是農業用水的災難，也憂心外來勢力派入水利會影響運作，出現政治凌駕專業的問題，造就更多錯誤決策，是農業用水的災難。

學者遞支持連署書給農委會副主委陳吉仲（攝影／賴郁薇）

陳吉仲：水利會改制後，服務可擴及37萬公頃「灌區外」農地

現按最新農地盤點結果顯示，全台可供糧食生產的農地為68萬公頃，其中，卻有37萬公頃農地尚未未納入農田水利會灌區管理；臺灣嘉南農田水利會會長楊明風就指出，目前嘉南水利會會員有28萬人、灌溉面積為5,000公頃，但仍有非灌區農地，「像仁德地區，就還有200多公頃農地沒辦法灌溉。」另部分山坡地農地也無灌溉水路。

農委會副主委陳吉仲表示，將農田水利會升為公務機關後，這37萬公頃灌區外農地將能納入服務，且提升位階後農地來說，水利單位更有公權力執行工程，「這是一件好事。」

農委會前主委陳保基：水資源根本不足，如何擴及「非灌區」？

雖然農委會對於改制後將服務擴及37萬公頃「灌區外」農地一事深具信心，但前農委會主委陳保基卻直言「那是空話」，並質疑，原本光應付灌區內農地就不足的水資源該如何擴及非灌區？

故由陳保基等人遞出的「暫緩改制連署書」中就提及多名水利專家的憂心寫明，「貿然將水利會改為公務機關，將面對原本水利會基於水源不足及財源不足無法興建大範圍灌溉設施照顧的『灌區外』農地龐大的壓力。」

陳保基再指，灌區外與灌區內有其形成背景，大部分灌區外農地落在山坡地，「山坡地怎麼挖水路？」故山坡地灌區外農地大多仰賴水塔接泉水、雨水灌溉，而非灌溉溝渠。

農委會：水利會改制後位階提高，可跟經濟部水利署談水權

若未來農田水利服務要擴及目前的非灌區農地，「水資源」絕對是執行關鍵。眼見現只要陷入缺水危機，農業灌溉用水動輒就被停用，未來水資源真足夠如農委會所願，將31萬公頃灌溉區、37萬公頃非灌區全數納入農田水利供水體系嗎？

陳吉仲表示，改制後，水利會將成為農業部轄下的農田水利署各地分署，「是三級機關，」地位等同經濟部水利署，堅信未來談水資源分配時，農業用水不會矮工業用水一階，農、工業用水資源分配更能「平起平坐。」

曾任兩屆農田水利會會務委員的國立屏東科技大學土木系教授王裕民表示，非灌區農民一樣繳稅，「未來他們有機會在改制後，享受政府預備要給他們的水。」李金龍也認為，唯有灌區涵蓋更廣，才能達到「永續農業」目標；楊明風認為，這在在都需要公權力介入、提升公務效率。

農委會前主委李金龍（攝影／賴郁薇）

由公權力執行工程，是否能提升服務品質、效率？雙方意見不同

今由農委會所召開的農田水利會改制說明記者會上，與會學者、地方農田水利會會長紛紛認同水利會轉為公務機關後，將能有效提升執行效率。宜蘭農田水利會會長許南山就指出，許多農田水利設施從民國52年重劃至今，已有很多破爛水溝有待修復、卻無法按年度執行，但若未來改為公務機關，「有法定預算，應該可以迎刃而解。」

楊明風也指出，目前水利會會員每公頃年繳6,000元會費，但仍遠遠不足每年灌溉溝渠修復費用；按楊計算，「6,000元至少要調整為25,000至30,000元才夠。」

站在第一線工作者角度，許、楊二人認為水利會改制公務機關有其必要；但公權力介入水利工程執行後，真的是利大於弊嗎？陳保基卻認為，「改制公務機關，萬萬不可。」連番質疑，「公務單位有辦法24小時處理水利問題嗎？」陳強調，農忙時期，整整一個月，水利單位必須24小時處理農民灌溉問題；民營單位有其彈性，但若換作公務單位，真做得到嗎？「如果台電是公務單位，有辦法那麼快復電嗎？」憂心公務單位操作效率恐致水利工作作業效率崩壞。

面對反對聲浪頻傳，台大農經系教授吳榮杰力挺農委會表示，要有效協調水資源，「升格公務應該都是比較有效率的。」

吳榮杰支持農田水利會改制（攝影/賴郁薇）

農委會承諾：765億農田水利會資產、土地資產絕對用在農田水利上

「我知道這（農田水利會）很久以前就要改，但要有魄力。」吳榮杰表示，雖現有五位台大農學院院長及諸多水利專家投下「暫緩改制」票，但這幾天，身邊大多都是支持改革的聲音；陳吉仲也表示，現改革案已獲得94位農學界學者、57位其他領域學者支持，「至少包括兩位前主委、三位前校長，現任、前任院長至少超過十位。」

雖農委會指出，「支持改革」人數居多，並於於今日記者會上亮出「全國農田水利會支持水利會改制連署書」、「全國學術界支持水利會改制連署書」，但面對明日就是改制案三讀關頭，又有北基、桃園、雲林等14個水利會會員、農民代表揚言於立院陳抗，李金龍表示，既然外界有那麼多聲音，未來資產上的利用應該做更妥善的安排，「給農民一個交代。」

對此，吳榮杰表示，據了解，現政府已有一些配套想法，「像是將水利會資產作為基金，並成立基金會管理基金，以此改善水利。」吳相信，這就會更公開透明、更有效率。

對此，陳吉仲承諾，「現有765億農田水利會資產、土地資產絕對用在農田水利上，」目標不會改變，會再找地方水利會會長溝通，期待明天順利通過改制案。

國土計畫迫使《區域計畫法》落日 土地變更恐全面停擺

根據《國土計畫法》精神，未來優良農地將被劃為農業發展地區第一類，只能供給農業生產，生產力不佳的農地劃為第二類，未來若有需要，在滿足糧食安全的前提下，經過通盤檢討才會評估劃為城鄉發展地區。

根據國土計畫法，未來優良農地將被劃為農業發展地區第一類，生產力不佳的農地劃為第二類。（資料照，吳佳玲攝）

不過，最近內政部、農委會等單位，在規劃全國國土計畫分區時，卻發現《國土計畫法》相關規劃，將導致農地工廠就地合法的地目變更，實施困難度大幅提高。

根據《國土計畫法》規定，內政部應於今年6月正式公告「全國國土計畫」，縣市政府於全國國土計畫公告實施後2年內，應該公告縣（市）國土計畫與國土功能分區圖，國土功能分區圖公告後，《區域計畫法》將正式落日。

林盛豐表示，以前農業用地轉工業區，只要透過縣市政府提出區域計畫變更，送內政部區域計畫審議委員會，依據該案申請的急迫性，區域計畫變更「假以時日」就會通過，但未來全國國土計畫上路後，未來各縣市政府所提出區域計畫變更審請案，將全面停擺。

林豐盛表示，未來各縣市政府所提出區域計畫變更審請案，將全面停擺。（資料照，陳明仁攝）

區域計畫編訂年代久遠 編入國土計畫後恐生弊端

目前「區域計畫」是內政部地政系統管轄，「都市計畫」是營建署管轄，未來區域計畫與都市計畫全部納入國土計畫後，將全部交給營建署負責，由於目前各縣市區域計畫，包括農地在內，係依據1983年全台北中南東4個區域的土地使用狀況「現況編定」，和目前實際使用狀況已經有很大的落差，國土計畫所涉及到農地變更、環境敏感地區保育等議題，最容易衍生弊端，營建署內部對於《區域計畫法》要在2年內落日都頗為不安。

林盛豐表示，《國土計畫法》規定，縣市國土計畫每5年才能進行通盤檢討，但該法同時規定，「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫」之國土計畫變更申請得予以簡化，但對於何謂「國家重大建設」，目前為止並沒有明確定義，他擔心未來縣市國土計畫公告後，會有類似都市計畫公告後，建商搶建的情況發生。

目前各縣市區域計畫，包括農地在內，係依據1983年全台的土地使用狀況「現況編定」，和目前實際使用狀況已經有很大的落差。（資料照，Toomore Chiang＠flickr／CC BY SA 3.0）

擔憂卡死重大工程、部會見解分歧 政院內部盼暫緩國土計畫

據了解，行政院內部在討論「全國國土計畫」過程，驚覺《國土計畫法》竟然埋了區域計畫全面落日的地雷，擔心繼續照時程推動下去，可能會把政府重大工程給卡死，舉例來說，空軍如果要在淺山等環境敏感地區，興建反飛彈基地，就可能因為環保爭議動彈不得，因此，對於國土計畫的實施，已經有暫緩實施的聲音出現。

更麻煩的是，全國國土計畫涉及到跨部門國土計畫的對接，未來在全國國土計畫公告國土保育區、農業發展區、城鄉發展區、與海洋資源區等4大分區後，不同部會之間，針對國土的使用，若有不同的見解，整合過程到底該如何解決？未來在整合的難度將更為提高。

行政院內部在討論全國國土計畫過程，驚覺《國土計畫法》竟然埋了區域計畫全面落日的地雷。（資料照，吳仁邦攝影）

林盛豐表示，目前前瞻基礎建設很多重大建設案件，都是在全國國土計畫公布以前公告實施，但未來重大的部門計畫，以交通部提出的桃園航空城為例，交通建設計畫提出後，必須與航空城旁邊的土地進行整合，整合過程如果產生矛盾，就必須送國發會或行政院裁決，未來如果全國國土計畫四大分區劃定後，類似大型的建設計畫，恐怕就過不了。

立法院通過的《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區。在「農業發展地區」部分，全國國土計畫草案又進一步細分為五類，農一、二、三、四、五，分別容納優良農地、遭污染農地、坡地、農村地區和都市內農地。

糧食自給率40%目標，全國應維持74─81萬公頃農地資源

內政部營建署今（10）日召開全國國土計畫草案「農業發展」專案小組會議，討論內容包括農地資源總量該由中央或地方訂定、農業發展區第一類是否禁止興建農舍，以及農地違規工廠該併進農業發展區或是城鄉發展區等議題。

在農地需求總量部分，城鄉發展分署表示，依照糧食自給率40%目標，全國應維持農地資源總量74萬公頃至81萬公頃，原先全國國土計畫草案列出各縣市農地資源控管面積，但因中央資訊掌握不如地方精確，打算刪除中央擬定的各縣市農地資源控管面積，建議由各地方政府盤點現有農地資源現況及未來需求，在各地方政府國土計畫階段研訂，提出各縣市應維護的農地資源面積總量，並提報本部國土計畫審議會審定，兼顧地方規劃彈性。

內政部營建署城鄉發展分署長陳繼鳴（攝影／劉怡馨）

農業大縣反彈，要求自訂農地資源總量

先前國土計畫裡各縣市農地資源總量面積出來時，不少農業縣市便跳出來反彈，被劃設8.65萬公頃農地的屏東縣政府就表示「為何屏東縣只能做糧倉？」立委陳明文更直接指出，如果不提高農民所得，大量土地劃設為農地，「就等於一輩子被判死刑，永遠沒機會發展。」

雲林縣政府則表示，希望以由下而上的方式訂全國農地資源總量，「先由各縣市擬定農地總量，再交由中央訂定全國農地總量，畢竟中央不太了解地方農地盤點狀況。」此外，雲林縣政府進一步表示，中央也不能只要求農業縣市負責而不給保障，「全國糧食安全每個縣市都要負擔，依現在各縣市農地資源總量數字，雲林縣就負擔8.42萬公頃，是否可以訂定農業權，確保每個縣市的農業貢獻度，以及若該縣市農業面積不足就必須購買農地面積量。」

雲林縣政府農業處指出，「各個縣市都必須負擔糧食安全責任，台北要怎麼負擔？」先談農業正義再來談每個縣市負擔多少農地，國土計畫法一劃雲林農民就是這樣過半輩子了，「雲林農民賣一甲地，無法給在台北的孩子買一間房，這是對農地的正義嗎？從來也沒有社會住宅政策給農民」強調政府應把農業正義先說好，再去談劃設範圍。

攝影／劉怡馨

農地總量訂定下放地方，引發專家外界質疑無法保護農地

不過地方政府是否有足夠人力或是能夠確實盤點農地引發質疑，中科污染搜查線秘書長徐宛鈴表示，現在農地總量要下放給地方政府去盤點，但地方政府時間、人力資源都不夠，且各地方政府都把農地視為都市產業發展儲備地，如果都放進農業發展第三類，有較鬆的管制，這些中央都沒訂清楚規則，就要下放給地方政府，呼籲中央應該要訂好完善規則在下放給地方，不然地方很容易違反。

專案小組委員賴宗裕也質疑，全國國土計畫草案基於糧食自給率40%目標，訂出全國農地總量應達到74-81萬公頃，而國土計畫裡算出全國農地資源總量為86.98萬公頃，「也就是全國農地要有總量，但地方也要有農地總量，如果下放地方政府去訂定各地方的農地總量，任地方自由發揮，那如果加起來不到目標農地總量誰負責？如果地方把農地劃很少，我們有什麼機制控管？如何客觀把農地保護下來？今天既然講出86.98萬公頃，地方要有農地總量出來才能達到啊，如果放任自由發揮彈性訂定，達不到農地總量目標，是要十年後再來檢討全國國土計畫現在錯誤總量規定嗎？」

中科污染搜查線秘書長徐宛鈴（攝影／劉怡馨）

專案小組委員：農地逐年流失。連69萬公頃都達不到

對於交由地方政府彈性訂定農地總量是因為中央資訊不精確的理由，賴宗裕表示，「那這樣過去區域計畫總量都是不可採信，因為中央資訊不精確，這樣的說法是直接挑戰到區域總量」，再者，如果給予地方彈性訂定農地分類，地方如果都把分級往後劃，把該畫「農一」（優良農地）的都往後挪，那全國國土計畫現在不處理這些問題，後面就會很麻煩，直接挑戰農委會努力的成果。

專案小組委員賴美蓉則表示，「全國農地資源總量面積，讓地方自己去訂面積不是那麼妥適」，了解農委會、內政部有很大壓力，很多縣市對農地總量分配面積有意見，「但農地逐年流失，擔心到最後連69萬公頃都不到，全國國土計畫應該要堅持原則，指導地方」。

賴表示，台灣向來不重視農地是產業基地，「我們很奇怪，從農發條例改了以後農地就淪陷」、「不珍惜農地才會租工廠，我們應該從源頭概念做起，讓擁有農地的人覺得農地非常珍貴」，希望全國國土計畫要有原則，「各縣市政府現在會認為擁有農地對地方發展不利，中央應該要有好的配套獎勵措施，那他們知道農業用地是好的，不是一定要工業用地。」

全台到底剩下多少農地？農委會盤查公佈結果指出：全台可供糧食生產的農地為68萬公頃，然而「實際生產中」的農地僅有57萬公頃；不過，原不屬於農業使用的山坡地部分範圍，也有5萬1637公頃遭農業「超限利用」。另外，平地及山坡地上更有將近10萬公頃的面積為「農地非農用」。（點圖可放大閱讀，黃色塊加總為全台農地資源面積，資訊為可下載利用格式）

農委會：依土地分區來劃設

農委會則說，不論中央或地方訂農地總量都各有利弊，「但現在所有土地都有身份，像是特農、養殖、林業用地等，利用這些分區好好去劃，該有的縣市分派量還是會出來。」

農陣：國發會失職，地球公民：農地淪為炒地皮

台灣農村陣線成員許文烽表示，「國發會失職，沒擔任該有的責任，放任各部門、地方廝殺」，鄉村地區就像是被放棄的地方，鄉村地區空洞化，沒有任何資源，缺乏公共建設、防水防災措施等，全國國土計畫要放進農地總量，「我們一定要堅持農地總量管制，地方政府適地規劃各縣市農地總量以及配套措施，之後若農地流失要有補償機制，必須在鄰近地區劃設農地，動用一公頃就補回一公頃。」

地球公民基金會專員吳其融也說，應該要守護農地，一直有人想把農業變工業土地，不斷想炒地皮，現在還處理農業土地放寬，但雲林工業區到處都是閒置空地，政府都不去解決，反而是各縣市爭取農業土地，炒地皮賺錢。

地球公民基金會專員吳其融（左）攝影／劉怡馨

張容瑛：農地再生資源要進來，不要覺得被劃農地是「懲罰」

專案小組委員張容瑛則指出，社會有種氛圍只要縣市保留很多農地就是被處罰，應該要透過國土計畫，讓大家知道農地可能性，農地功能性產業多元化。在全國國土計畫法公布後，鄉村會面臨兩種命運，被劃為農四或者城二之一之二，「大家好像覺得畫進農四（農村地區）就等同被放棄，但既有農村再生資源、農村再生發展計畫，這些政策工具都可以提升農四整體設施、公共建設，因此不同類型鄉村地區連結到的政策工具，應該在國土計畫法裡也有清楚論述，讓大家對農四態度有澄清跟扭轉。」

城鄉發展分署擬開放優良農地「農一」興建農舍？引發質疑

除了農地總量歸中央或地方訂定有爭議，農業發展區第一類是否可以興建農舍也引起不同意見討論。城鄉發展分署表示，預計把農業發展地區第一類「不允許新建農舍」的規定拿掉，讓農舍回歸農發條例規定，以不影響生產環境及農村發展為前提做把關，而在全國計畫中也要求農業發展地區如有居住需求，應在農業發展地區第四類中優先興建，避免零星分散在農業發展地區其他分類土地上。

不過，專案小組委員賴宗裕指出，全國國土計畫裡寫明農業發展地區第一類除了國防、重大公共設施或公用事業外，應避免變更為非農業使用，「我們都知道農舍要做什麼，既然不會是國防、重大公共設施或公用事業，我們把農舍留在農一要幹什麼？這是前後矛盾想法，必須再爭酌農一蓋農舍必要性，畢竟農舍非農用是常態。」

農委會：希望居住功能農舍劃入「農四」

而張容瑛也表示，未來農舍管理農發條例一定要修，全國國土計畫法也應該給些指引，「到底農舍是什麼樣子存在？如果沒有農舍，居住權就必須有政策配套，國土計畫要有態度出來。」針對農舍議題，農委會表示，農舍是什麼功能要先釐清，「如果農舍是居住用地，那為什麼要在農地上做住宅使用？應該畫進集中到農業發展地區第四類」，未來希望居住功能農舍就進到農四。

雲林縣政府也說，農舍管理不該因噎廢食，全面否定農舍，而是要強化管理配套措施，「不能讓農民流離失所，在居住問題考量上，如果農一限制興建農舍，那要有配套，農四邊緣劃設農宅預備用地，政府規劃農業住宅，給農民優惠價格優先承購。」

專案小組委員張容瑛（攝影／劉怡馨）

農地未登記工廠 劃進農四或城鄉發展區？

至於農地上的違章（未登記）工廠是否納入農業發展地區？是否有配套措施？城鄉發展分署表示，將在全國國土計畫法裡第九章土地使用指導事項增加「未登記工廠土地使用指導原則」，農業發展地區是供農業生產及其必要產業設施或相關產業鏈發展所需設施使用，因此，未登記工廠聚落如屬農業相關產製儲銷活動所需，才能劃設為農業發展區第四類，如屬工業性質與地方產業連結相關，則由地方政府評估劃設為城2-3，輔導合法化。

農地未登記工廠可分為三大類，第一類為群聚且汙染嚴重，第二類為分散高汙染，第三類是農業相關。未來國土計畫法將把第一類劃入城鄉發展區的第二之三類；第二類則強制遷到工業區；至於第三類農業相關二級加工的則是納入農業發展區的第四類。林國慶對此表示，這也需要詳細配套措施，「不然讓違規工廠越大卻受益越多，違規工廠面積越大越久破壞越大，卻變成受益者。」

專案小組委員周宜強則表示，「農地工廠問題現在把它放進來很難講好壞，現在手法是用規劃手段解決行政疏失，這個永遠趕不上」，但不做也不行，要有些作為，目前經濟部、農委會有做法，但各自不同，全國國土計畫要整合兩者，變成指導綱領，避免各做各的。

專案小組委員鄭安廷則認為，未登記工廠不宜就地合法，「全國國土計畫是否適合針對單一違規工廠討論？若掌握在全國國土計畫裡，營建署有辦法處理嗎？行政院要如何協調？這些大家都還在觀望」其實現在區域計畫就有針對違規工廠使用，最多判七年以下，「未登記工廠早就都有工具可以管理了，我們在這邊寫入全國國土計畫理，有效性比較薄弱，會不會有更積極性做法？」

專案小組委員（攝影／劉怡馨）

農委會：「未登記工廠」要先清查樣態及周遭條件

農委會則表示，非常支持任何政策決定，農地未登記工廠要先做清查態樣，以及周遭條件，不然就會變成高污染工廠出去、低污染工廠留下來調整，未登記工廠有機會進到產業園區範圍裡，但必須有完整計畫。

林國慶：34年來持續溝通，希望國土計畫法能比以前好

城鄉發展署強調，整個國土計畫設計跟以前區域計畫最大不同在於，為來大規模開發利用像是住宅、學校，都只能在城鄉發展區，以前可以在特用農業區或是山林裡建設，但未來只能在城鄉發展區裡，所有大規模開發透過國土計畫通盤檢討。

地球公民基金會專員吳其融則表示，台灣是以都市計畫發展為中心的國家，「都市計畫就是只顧自己死活，現在終於有機會通盤考量」，「台灣還是發展中國家嗎？難道就是要炒地皮嗎？農業縣市農地崛起，希望能夠好好不要走，不要再走當初發展工業縣市的老路」，也呼籲政府好好對待農業農地，這是國土最基礎基本的尊嚴。

全國國土計畫草案爭議不斷，專案小組委員、前農委會副主委林國慶也表示，「三十四年來持續溝通，希望國土計畫至少能比以前好，最怕有國土計畫後卻什麼都沒變」，可是要改變也很困難，因為這等同財產權重新分配，但為了國家永續發展，牽涉公平正義，必須持續溝通討論。

一般而言，最小的智慧電網是以家戶為單位，包含智慧電錶與家庭能源管理系統（HEMS）。更大的系統可以則管理整棟大樓，就叫建築能源管理系統（BEMS）。範圍再更大，擴及社區或大區域時，就需要區域能源管理系統（CEMS）。

這三套能源管理系統呈現階層式的關係。「家庭能源管理系統」最簡單，只管一戶家庭的家電。「建築能源管理系統」除了管理大樓裡各住戶的家庭能源管理系統，可能要管地下室的儲能系統、電動車充電柱、柴油發電機、頂樓的太陽光電等。

「區域能源管理系統」就更上一層了，除了管理社區內各棟建築的建築能源管理系統，也要管社區內的再生能源或儲能設備。

 

家庭能源管理系統（HEMS）、建築能源管理系統（BEMS）、區域能源管理系統（CEMS）三者間的架構關係。圖表來源：第二期能源國家型科技計畫（NEP-II）智慧電網主軸中心

 

區域能源管理系統也有大、小之分。台北正在推動的興隆公共住宅智慧電網底下有兩個建築能源管理系統，外加再生能源，屬於小型的區域能源管理系統。前瞻基礎建設計畫裡的沙崙綠能科學城也將建構一套區域能源管理系統。

日本橫濱的區域能源管理系統則管理了近4200套家庭能源管理系統、37 座MW級的太陽能板以及2300台電動車（EV）。這樣的等級稱得上是「智慧城市」了。

 

第二期能源國家型科技計畫智慧電網主軸中心召集人林法正。攝影：陳文姿（本報資料照）

 

有儲能就不怕停電？ 「孤島系統」才是關鍵

有了再生能源跟儲能系統就不怕停電嗎？答案是否定的。

一遇到停電，馬上啟動備用的儲能裝置，並取代外界的電力供應，這叫孤島運轉。在孤島運轉中，電池不僅提供電力，也必須控制電網的電壓與頻率。為最做到這點，電池容量必須達一定規模，所以不是每個具備儲能設備的電網都能孤島運轉。

具備孤島運轉能力的系統很昂貴，主要應用在無法承受斷電風險的地區，如科學園區、醫院、軍事單位等。沙崙綠能科學城跟興隆公共住宅智慧電網都將具備孤島運轉功能。具備這種特性的電網也稱微電網。

至於備援電力可以撐多久，則要看停電期間的電力負載決定。目前沙崙綠能科學城之微電網預計可以撐一個小時，興隆公共住宅微電網僅提供緊急用電，而新北烏來福山的微電網目標是維持一個禮拜。福山是屬於防災型的微電網，孤島運轉狀態下，電力僅供緊急防災與救援、維生使用。

 

台電在烏來福山國小打造全台首座防災型微電網。圖片來源：台電。

 

智慧電網多厲害？ 就看「整合」功夫

如果區域能源管理系統只管到自己轄內的設備，管理上的意義不大，需接到台電的配電調度中心，才能發揮進一步智慧電網的效益。

智慧電網的技術並不難，最困難的工作叫「整合」。要將上千套的區域管理系統整合運作時，難度就會變得高。舉例來說，要對2300台電動車同時充電，系統的排程工作就會比對2台電動車充電複雜很多。

想像一下，當數百套區域能源管理都接到台電的配電調度中心，而且又能成功整合，這會發生什麼事情？

舉個例子，當一區的變電站飽和時，台電就可以請每個區域管理系統去調度建築能源管理系統，建築能源管理系統再去調度家戶的能源管理系統。如果能讓每一戶都減少幾瓩，區域供電的壅塞就可以解決。這技術不難，但要有夠多的家戶願意接受緊急的電力調度才做得到。

 

未來的電力調度將會產生很大的變化（示意圖）。圖片來源：slayer（CC BY 2.0）

 

另一個可能的運用是「需量反應」。「需量反應」是指台電需要緊急電力的時候，以較高的價錢去向用戶「買電」。所謂「買電」並不是要用戶發電賣給台電，而是指台電花錢請用戶減少用電量。對台電而言，用電尖峰時需要開啟燃料成本最高的輕柴油機組，實際上是賠本發電，向民眾買電反而更划算。目前台電「需量反應」交易的對象都是用電大戶。如果一般家戶能透過能源管理系統整合起來，聯合將省下的電「賣電」給台電，這就好像是個虛擬的發電廠一樣。

未來的台電的配電調度中心會起很大的變化，不僅要管理電力，還要管理區內的許多區域能源管理系統。智慧電網是2009年以後的新興產業，其運用與潛力都還在發展中。但保守估計，相關產業鏈的產值可達千億元以上。

攝影/孔德廉

全國國土計畫草案出爐 環團批：山坡、森林保育大鬆綁

對於該項草案，由多個環團組成的「監督全國國土計畫聯盟」今召開記者會質疑開發大鬆綁。其中，台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉指出，去年核定的全國區域計畫中，就已經將全台數十萬公頃的山坡地都列為二級保育區，國土計畫草案中卻以「山坡地可利用限度查定統計表」中的加強保育地為準則，導致該保育的地區一路縮水到只剩下五千公頃；此外，更有高達九萬多公頃的面積還是屬於未查定。因此，粘強調，若全國國土計畫法要上路，這些山坡地難道不應該列入保護的範圍內嗎？

至於森林區的部分，粘麗玉也指出，多數屬於環境敏感區第一級的森林，卻可能被劃為「國土保育區」第二類，導致保護程度降低，草案又允許一定規模以下開發利用或建築行為，由農委會主責的山林保育等於是大開倒車，變相替「清境」等高山開發解套，因此要求農委會主委林聰賢下台。

攝影/孔德廉

劉建國：森林區及山坡地的保護降低 不要等到子孫沒水再喝後悔

對此，立委劉建國表示，即便全國國土計畫即將上路，但部分森林區的保護降低、山坡地的保護要降級，極其珍貴的藻礁位也面臨開發危機，是大家對於眼前綠油油的土地感到很刺眼嗎？再說森林區及山坡地的保護降低，可能使得河川水庫淤積更惡化，不要等到子孫沒水再喝後悔。

內政部：無所謂保育降級 僅名詞解釋差異

面對環團質疑，內政部營建署城鄉發展分署長陳繼鳴解釋，全國國土計畫就是要出來取代以往的區域計畫，因此包含國有林、人工林等舊有的森林區並不是拿掉，而是在國土計畫法中給予更明確的定義。舉例而言，國有林事業區之自然保護區以及國土保安區、保安林就會列入「國土保育區」第一類。

至於遭質疑降低保護等級，陳則指出，應該是會議上由教育部所提出，針對「試驗林區」的部分，希望有一些疏伐或是採集的空間；經濟林部分則會畫到國土保育區第二類，目的不是為了開發，而是為了營林。因此，陳繼鳴也強調，整體而言「只是名詞上的不同」，因此針對有疑慮的部分，會在與社會溝通。

同時，遭點名放寬的農委會，林務局則強調，包含國土保安區和自然保護區的國有林，依然會在國土保育區第一類中；至於林木經營區、森林育樂區這兩部分，則會歸為國保區第二類，不至於有降級問題。

蚵架在海面上的觀察，發現蚵架在沒被我們丟棄之前，其實在台南市近海，創造了一個非常豐富多樣的生態環境，蚵棚上依附生長很多的海苔、海藻，然後又有非常多的籐壺、螺貝類依附生長，在台南這樣的泥灘環境創造了一個類似珊瑚礁的立體空間，因為食物充足，所以繼續又吸引了非常多的魚類聚集，生物種類超過百種以上，也是很多小魚的庇護場所，在觀察中可以看到蚵架中約1平方公尺範圍內，就有近千條小魚苗，而台南近海放養的蚵棚有數千個，對於漁業資源的維護可想而知。如果我們能維持這樣多樣豐富的生態環境，不要遺棄，如果當蚵農養完收成後不要了，我們能將蚵棚聚集、堆疊、固定於特定的海域，不但可以持續維持生物棚的多樣環境，可以讓蚵棚不再是廢棄物，同時可以讓漸漸枯竭的漁業資源，有一個恢復的地方，對於推動低碳城市及觀光的台南市而言，這是再好不過的做法，豐富的生態吸收海水裏的碳形成生物體，沒有廢棄物燃燒產生的二氧化碳，生物多樣了，除了漁業外還可以發展更多樣的水上及水下活動，帶動更大的觀光效益。只要觀念上的轉變，做法上的改變，很多問題可以解決，同時創造一個城市獨特的優點，在綠色城市上也可以有一大成績。

我們必須要有一些觀念的轉變及做法：
一、蚵架不是廢棄物，而是創造台南近海生物非常豐富的生物棲所。
二、蚵架收成後，不再利用的蚵架可以聚集固定於特定水域，讓其變成人工浮島或魚礁，讓生物可以繼續延續生長。
三、技術上只要固定好，避免颱風的沖毀即可，甚至還具有消波的做用，對於保護我們海岸助益很大（有削減海浪動能的作用）。
四、這樣的做法可以形成友善地球的永續發展模式，將會是世界創舉，對於低碳城市的台南會是非常正面的加分。
五、對於產業、對於蚵農、對於漁民、對於市民都是一件好事，並創造更大的經濟效益。
六、保利龍必須另外回收處理，必須在還是大塊時人工拿掉，不能再用就進焚化爐燒掉（無法回收再製），不能破碎，不然就很難處理了。

面對滿佈保麗龍垃圾的沙灘，我們邀請大家這週日（27日）下午3:00一起來做幾小時的環境志工，在台南市龍崗國小旁的停車場集合，我們大家一起來清理這一區域的海岸線上的保麗龍。

賴偉傑 綠色公民行動聯盟理事長

歷經兩年多的籌備，近六個月的密集協商，十年一度的地球高峰會於日前在巴西里約熱內盧落幕。然而無論這場有將近九十國的首長以及四萬人參與的高峰會，是如聯合國秘書長潘基文自稱的『在里約高峰會是成功的』，或是如國際綠色和平執行長KumiNaidoo所形容的『史詩級的失敗』，但從大會的協商最終文本以及在峰會其中各國與各組織舉辦的週邊會議，均傳達著台灣邁向永續發展時，不應該忽略的訊息。

揚棄唯GDP成長的自由放任市場模式

2008年的全球金融危機以及當前歐債問題導致的財政緊縮，逼使各界於此次峰會過程中，需面對自由放任的經濟發展模式的各項弊病。如由包括李遠哲在內的多位諾貝爾獎得主以及巴西前總統卡多索等多國前任元首共同簽署的<<里約宣言：我們選擇的未來>>中，既明指需重新檢視當前經濟體中的生產與消費模式，以及要拋棄GDP作為衡量社會福祉的依據。連企業也均意識到，需將傳統上未能被GDP或產值等衡量方法涵括在內的環境品質以及自然資本，納入其決策考量。因此在會場中，可以看到運動品牌PUMA的總裁直接呼籲各國政府應創造政策工具，讓產品售價可以反應真實的內部與外部成本。此外，近四十個銀行與保險業亦簽署了『自然資本宣言』，承諾要揭露其商業行為對生態系統服務功能的影響，進而將在在決策考量時納入其中。
聯合國發展總署、國際全球環境變遷人文面向計畫（IHDP）亦在Rio+20時舉辦與『超越GDP』的週邊會議，明確提出可替代GDP作為衡量指標的永續人類發展指數、兼容性富裕指數等新興指標。最終在大會決議文中，則是提出『我們認識到，為了改善決策的依據，需要有更加廣泛的社會進步程度的衡量指標，作為對國內生產總值的補充』。而依照聯合國的時程規劃，在2015年時將會提出全球各國適用的新興指標。

反觀台灣，在面對『超越GDP』這個議題上，僅止於要求主計處仿造OECD的美好生活指數，依樣畫葫蘆式的填入台灣的數據，而非掌握到國際上在討論此議題時，從衡量指標、公共政策決策參考再到企業經營策略規劃上的系統性變革。

『平等』與『兼容』的綠色經濟

除了檢討既有經濟範型的錯誤，創造新的發展路徑亦是此次峰會的重點。而聯合國在2008年提出『綠色經濟』概念後，亦將此列為本次峰會的主題之一，以期全球能改以『創造一個可增進人類福祉與社會公平，同時並顯著降低環境風險與生態匱乏性的經濟體』作為發展目標。然在會談協商過程中，在此議題上，仍落入氣候談判中常見的南北分歧。

南方國家的憂慮，是綠色經濟將會變成北方富國強加於其身上的發展樣板，G77等南方國家代表更於協商過程，因為北方富國不願意提出財務扶持以及技術移轉上的承諾，以離席表達抗議。另一方面，許多公民團體亦憂慮綠色經濟將導致自然資源公有財商品化的疑慮，尤其質疑當整個經濟系統仍是由資本主義主導時，綠色經濟只是會變成大企業謀求利益最大化的遮羞布。例如生態服務價值的量化，在資本市場上，就猶如將其貼上售價，進而進入市場交易。因此若無法擺脫資本主義的控制與邏輯，綠色經濟是不可能達成其消弭貧窮與維持環境品質的目標的。

因為前述的質疑，在大會決議文中有關於綠色經濟政策擬定原則的建議上，除強調應尊重各國的國情外，更補充了相當多關於綠色經濟應同時達到推動社會公平的要求，如『增進婦女、兒童、青年、殘疾人、小農和自給農、漁民以及中小型企業就業者的福祉，改善窮人和弱勢群體的生計』等。而針對國際間的落差，除強調綠色經濟不可成為貿易壁壘外，亦將納入『採取一切適當措施，幫助縮小發展中國家與發達國家的技術差距，減少發展中國家的技術依賴性』等原則，著眼於國際間的互助合作。

若以高峰會進行過程以及最終決議文來檢視台灣關於綠色經濟的發展，則可顯見當前政府自豪的綠能產業的擴張，根本與國際上對於綠色經濟的期待，有極大落差。不論是在國內的相關政策上，毫無思考到對縮短貧富差距有何貢獻，在各類技術發展上，也僅是複製傳統智慧財產保護的邏輯，強調台灣現有的技術優勢，而非思考這些技術該如何移轉至其他發展中國家，協助其邁向永續發展助益。台灣產官以為在國際社會立場曖昧的策略，得以規避責任，甚至左右逢源，卻可能陷入進退維谷，南北失據的圍城。尤其不少國際民間社群私下告知與提醒，台灣儼然印證了立基於資本主義思維的綠色經濟，僅是企業利益最大化的遮羞布此類質疑。

反映真實成本的環境與能源財稅改革

若欲推動綠色經濟，其關鍵之處在於是否能將金錢流從剝削環境的經濟活動，引導至可降低環境風險並兼具移除貧窮效果的經濟活動。於此次Rio+20永續高峰會開始之前，大會主辦單位舉辦了 “Vote for the future you want”的線上投票，邀請全球民眾票選出其最支持的可推進永續發展的政策建議。而票選結果顯示，環境財稅改革獲得極大的支持。如在推動眾人可享有的永續能源此議題上，採取具體的移除化石燃料補貼的作法，獲得高達66%支持率，為全球民眾認為在此次峰會上，最應達成的政策共識。然而因為加拿大在協商過程的反對，最終於大會決議文之中，就此議題上，僅宣示：『各國再次承諾逐步淘汰有害的、低效的化石燃料補貼，因這種補貼鼓勵浪費性消費，損害永續續發展。』，而未有明確時間表的承諾。

但因移除化石燃料補貼將導致燃料價格的上升，因此各國於政策推行時，均遭逢極大阻礙。有鑑於此，國際永續發展研究院（International Institute of Sustainable Development）於Rio+20既舉辦了名為『克服化石燃料補貼改革的政治阻礙』（Breaking Down the Political Barriers to Fossil-Fuel Subsidy Reform）的週邊會議，則提出各國推動化石燃料補貼改革時的五大建議：

1.  官方需向全民充分揭露化石燃料補貼流向以及此補貼對環境、社會與財政的影響，並定期報告，檢視其變化趨勢。

2.  化石燃料補貼改革政策，不僅只是價格上的調整，而需提出整體的政策配套，包括補貼移除後的替代方案，這些移除的補貼，將轉移至何種用途。如針對當著手進行汽柴油補貼的移除時，亦須提供諸如公共運輸或是獎勵替代燃料使用的配套方案。

3.  應將社會溝通列為補貼移除政策之一環，而補貼改革需要長時間的溝通，以化解民眾疑慮。

4.  除考量燃料價格的補貼外，亦需將化石燃料使用過程的外部成本納入考量。根據NRDC分析，若將外部成本納入時，實際上全球針對化石燃料提供的補貼，每年是高達一兆以上。

5.  若各國短期間無法達到移除化石燃料補貼，但至少要先停止增加新的補貼。

而若將上述的建議，用於檢驗台灣在今年面臨的油電雙漲之爭議。則可顯見台灣政府在推動油電價格合理化的過程中，因為從未向全民充分揭露化石燃料補貼流向以及此補貼對環境、社會與財政的影響，甚至因為擔心囤貨的影響，均是採用突襲式的漲價，這些舉動均只加深移除化石燃料補貼的障礙。

多重參與的可能

在此次聯合國體系大會上，因為國際政治地位的因素，台灣仍失去正式參與管道。因此中央政府雖派出代表團參與，但僅能參與由環境品質文教基金會舉辦的以森林為主題的週邊會議。但是事實上，在過往兩年高峰會的籌辦過程中，台灣官方其實錯失了更多的實質參與管道。如在徵詢國家提案的過程中，台灣若能就各項議題，擬出國家提案，無論是藉由邦交國的協助，將其納入該國提案建議中，或是其他的方式進行平行發表，均是更有意義的參與。如哥倫比亞就因其國家提案對永續發展目標的著重以及在會議中積極的倡議，被各國視為此次表現出色的國家。

另一種實質參與方式，則是藉由聯合國爭取自願承諾永續行動的機會，以及潘基文努力引進公私部門的資金承諾，協助推動『人人可享有的永續能源』的倡議計畫之契機，研擬適當提案，展現台灣對於全球永續發展的重視。

此外，若是讓台灣成為永續發展的典範，作為各國的參考案例，甚至彙整台灣相關經驗，藉由跨國訓練課程達到政策學習的效果，均可彰顯台灣的具體貢獻。如在此次高峰會中，當談到超越GDP的衡量方式，各方就會提到不丹，特邀其參與各項相關週邊會議。而談到生態服務功能價值時，則會以哥斯大黎加為正面案例，鼓勵各發展中國家，綠色經濟作為發展途徑是具有可行性的。而德國方面，除了其非核低碳路徑圖，被各國視為綠色典範外，其環境部與經濟合作部更聯手以該國環境稅改的經驗為基礎，規劃跨國訓練課程，推動各國於環境稅改制度的規劃。因此該國於其展館中，展出的並非只是其國內再生能源產業的蓬勃發展，更包括其如何協助越南推動綠色稅改的成果。

除了官方喪失積極參與的機會，此次參與Rio+20的公民團體代表（包括敝組織），亦因前置作業籌劃不夠完備，導致錯失此次與各國團體交流運動經驗之良機。舉例而言，台灣在反焚化爐運動上有極佳的成果，足以作為各國借鏡。然而在本次全球反焚化爐行動聯盟（Global Anti-Incinerator Alliance, GAIA）雖於官方會場與人民峰會均有舉辦以零廢棄為主題之週邊會議，但卻因為未事先保持聯繫，導致台灣民間團體並未獲邀參與。

另一方面，欠缺以亞洲以及國際作為運動視角所衍生的困境，亦在此次表露無疑。如針對綠色經濟議題上，南韓政府的綠色增長計畫，受到各國稱頌。但南韓環境運動聯合會（Korean Federation for Environmental Movement）既特別舉辦一場週邊會議，提出公民團體針對此計畫的批評。而台灣與南韓在發展進程相近，應可仿效南方國家的團體合力提出一份『建立一個公平的綠色經濟』（Building an Equitable Green Economy）一般，提出屬於出口導向的新興工業國的綠色經濟觀點。

因著欠缺常態性的國際連結以及跨域的運動視角，導致此次公民團體的代表僅能扮演觀察員的角色，被動汲取資訊，而非能主動參與國際永續發展動量的積累。而這些因素，均是各運動團體未來應積極強化之處。

而在RIO+20之前，國內恰好以公民咖啡館的方式，舉辦「全國氣候變遷會議」，官方嘗試性的多方公民對話，各方逐漸理出必須檢討反省台灣「褐色經濟」思維下導致的系統性困局的呼聲，且應認真把握建構進步的綠色經濟的執行框架與契機。然而整體社會並未真正形成新經濟改革的沛然力量，尤其在會後，不斷想退回傳統經濟成長思維的拉力還是極大。而後來全球參與的RIO+20，或許開得跌跌撞撞，但它給台灣產官學民的幾堂課，再再提醒，台灣必須開啟一個關於發展模式「系統變遷」軸線翻轉的可能。真的，我們已經落後太多了。

本報專訪徐宛鈴一談這段從對地方的關心，延伸到全國國土規劃的歷程，以及透過全國國土計畫讓地方變得更美好的期待。

 

中科污染搜查線秘書長徐宛鈴於台中「國土計畫，到底怎麼畫？」座談說明公民參與。圖片提供：廖家瑞

 

Q 1：請您簡介一下中科污染搜查線？

徐：2015年2月，台積電在中科擴廠的計畫通過環評，53公頃林地將因此被移平，改建高耗能高污染的晶圓廠。環評已經通過，很難再改變，但還是必須讓更多人知道這件事。因此，一群關心台中的志工決定發起遊行。

遊行過後，志工還是持續來開會。我們這群人都蠻傻的，很想做點什麼。即便不能阻止建廠，我們決定還是要持續監督，這是最小的願望，也是我們名稱的由來。

 

中科污染搜查線試圖從各種方式理解土地計畫，桌遊small city也是其中之一。 圖片提供：中科污染搜查線。

 

Q 2： 從中科的事件這個地方開發案開始，為何走到關注「全國國土計畫」的道路上？

徐：從台積電事件中，我們開始注意到「區位」問題。台積電位在大肚山東側，產生的污染很容易吹向台中盆地與居住其中的市民。我們不反對經濟發展，但這裡並非發展污染工業的適當區位。

關注中科的過程，我們得知台中市正在審議「台中市區域計畫」。這是個規劃台中未來十年發展的重要計劃。看過內容後，發現台中政府正打算帶進入更多產業，並把農田變為產業型的都市計劃。

此時，《國土法》在立法院通過了。這代表「台中市區域計畫」即將要過渡到「台中市國土計畫」。《國土法》通過後，中央會先制定「全國國土計畫」。「全國國土計畫」會指導地方的「縣市國土計畫」。換句話說，如果希望「台中市國土計畫」好，我們就必須先盯緊「全國國土計畫」。

 

中科污染搜查線秘書長徐宛鈴（左一）於台中「國土計畫，到底怎麼畫？」座談說明公民參與。圖片提供：廖家瑞

 

Q 3：國土法、國土計畫，這些對一般市民而言非常困難。您們如何去理解這些土地規劃？

徐：我們都沒有土地規劃背景。一開始就只能硬著頭皮盯著字面去理解，大家分配章節，從《國土法》的法條開始，這是一段辛苦的過程。

後來，我們找到規劃台中市區域計畫的朋友來講解。他有許多規畫經驗。透過講解與討論，我們才釐清法規（國土法）、計畫（國土計畫）與實際規劃三者間的關係，並進一步的理解整個架構與精神。

透過這些知識、討論加上當初理解台中市區域計畫時的經驗，我們一點一滴的去建構對全國國土計畫的理解。

Q 4：對「全國國土計畫」的期待是什麼？

徐：我們無法信任在地政府。許多贏得選舉的人都跟地方產業、財團有緊密的聯繫。我們期待全國國土計畫出比較好的框架，對縣市國土計畫做出好的引導，因此才一次次到全國國土計畫公聽會上表達意見。

跟現行的區域計畫相比，全國國土計畫對農地的管制較嚴謹。在國土分區上，也規定分區畫設順序必須以國土保育地區與農地優先。這些都是比較頃向環境永續的規劃。

Q5：您如何解讀目前「全國國土計畫」草案的討論與進展？

徐：全國國土計畫預計2018年5月1日公告實施，剛好遇到地方縣市長選舉期間。我們非常擔心中央的態度會隨著選舉利益而搖擺與妥協。

我們現在面臨兩難的局面，一方面我們認為「全國國土計畫」在產業發展、交通運輸等部門的土地需求上沒有講清楚，希望等計畫進一步釐清後再繼續。但另一方面，我們也擔心計畫延後，讓有心人士趁機介入，讓國土計畫更糟。這實在難以預料。

 

中科污染搜查線訴求內政部審議程序應更公開透明。營建署綜合計畫組副組長林世民（右）接下中科污染搜查線秘書長徐宛鈴（左一）陳情書。攝影：陳文姿

 

Q6：選舉有可能帶來正面效益，讓台中的國土計畫更好嗎？

徐：「全國國土計畫」公告二年後，就必須公告縣市國土計畫。事實上，各縣市的國土計畫都已經緊鑼密集的準備了。新上任的縣市首長上任後馬上就要接手「縣市國土計畫」。這項挑戰對未來的台中市長更加嚴峻，因為「台中市國土計畫」明年底須完成台中市審議，進入到內政部審議的程序。

不能因為選舉利益讓台中國土計畫變得更糟。我們應要求市長候選人提出怎麼治理空污，怎麼規劃台中市，這都是上台後馬上要面對的挑戰。同時，市民也應站出來，告訴市長候選人，市民想要的地方未來是什麼。台中市的未來不能被少數人利益綁架。

作為一個公民團體，我們的挑戰是一般民眾對國土計畫的理解不多，不清楚國土計畫帶來的重大影響。對此，我們須要更努力。

 

中科污染搜查線、都市計畫技師、台中哲五合辦「國土計畫，到底怎麼畫？」座談。圖片提供：廖家瑞

 

地球公民基金會執行長李根政於行政院抗議當時行政院處理高雄氣爆的政策。圖片來源：本中心資料照

 

國土計畫審議開始  委員組成不應失衡

內政部的國土計畫審議會已經組成，即將進入全國國土計畫（草案）的審議階段。此刻開始更需要民間的參與，希望更多公民朋友加入關注國土計畫的行列。

我是內政部第一屆國土計畫審議會委員，任期到今年12月底止。為什麼接受這項職位？一方面是認為國土計畫是大事，民間參與是必要，而且，同事們已經關注一段時間，應該要進場去角力。二方面，看到內政部城鄉分署的公務人員很努力，好像有一點改變的契機，同時，基於民進黨剛上台，可能還要一點改革的面子，會有一點空間。但是，從勞基法修惡到礦業法的版本，如果賴內閣持續關閉改革之窗，國土計畫也惡搞，那麼這小小的期待也再見了。

可惜的是，內政部國土計畫審查會委員的組成方式就令人失望。依照內政部國土計畫審議會設置要點_註1，專家學者、民間團體代表，合計不得少於委員總數二分之一。但第一屆委員名單（任期2017.10.26-2017.12.31）中。機關代表有14席，其中內政部就占7席；專家學者共14席，民間團體代表則僅有我1席，很勉強的符合要點規定。這樣的組成實在太過於失衡，產生過程也沒有讓社會參與推薦的空間。因此，我在第一次會議_註2就要求公開讓社會推薦人選，資訊公開和民眾參與機制。

國土計畫審議會委員會下一屆任期是從2018年1月起，非常需要給內政部壓力，重新調整委員組成（詳見第一屆委員名單）。

玩真的？玩假的？現實與理想角力看六大關鍵

對於這部光影互見的國土計畫，能否發揮預期的功能？我認為最關鍵的問題是：

一、玩真的，還是圖上畫畫？如果玩真的，這是牽涉往後數十年甚至百年的大事，國家和社會就要集中更多的資源去處理。各種分區不能只有空間計畫，也要有部門計畫的配合。例如農業的總量和分級及區位規劃，一定要有違章工廠的配套處理方案，否則畫了也無法執行。

二、國土計畫法中有明確的時間期程，十分緊迫，如果要求好，能不能在這麼緊迫的時間內完成。站在推動促成的角度，是否要考慮這個政治機會？

三、土地分區，這是最敏感的利益角力，實質的規劃是落在縣市國土計畫（全國國土計畫是確立國土功能分區及分類的土地使用指導原則）。除了考驗各地方政治是否清明之外，也考驗各縣市公民社會的能量，從參與計畫書寫過程、縣市國土計畫審議會的組成運作等，外部壓力等。

四、最敏感的議題：人口老化和減少，還要繼續擴張城鄉發展區的住商用地嗎？都市計畫區的農地有多少要做為都市發展的備援用地？什麼是合理的產業用地的總量；農業發展區的農地總量和分級；國土保育區和山坡地農業，以及聚落的發展..........。

這些問題都是關鍵的敏感議題，涉及利巨大的利益分配，要透過什麼方式去討論和協商？如何確保資訊的公開、民眾參與，並與民間社會啟動細緻的討論和決策？

五、這次的國土計畫最重要的任務，是要將過去粗放、未納管的「非都市土地」，確立發展定位，做合理的分區和使用規範。但前提要有細緻的環境調查為基礎，前瞻的發展願景，利害關係人的充分折衝和認可，否則執行成效將大打折扣。

六、國土計畫的審議分為縣市、內政部和行政院三個層級。全國國土計畫要真的發揮功能，行政院層級的國土計畫審議會非常重要。可能扮演正面積極的角色，也可能被操作為執政者貫徹意志的黑箱工具。

我們的期待是行政院的國土審議會可以指認出關鍵課題，組織跨部會專案小組，協調各部會，以及中央與縣市國土計畫的矛盾，甚至開放納入國土計畫的執行計畫。同時，在委員的遴聘過程必需有社會推薦，及合理的民間團體比例。

 

公聽會場民眾表達對全國國土計畫的質疑與期待。攝影：陳文姿

 

發揮公民角色  公民參與國土計畫審議

國土計畫對一般社會大眾而言，是很遙遠的議題。但如果沒有社會力進場，原本的願景和理想性一定大打折扣。因此，民間組織除了參與審議之外，還必需捲動促進更多公民社會的參與，這是很大的挑戰。

一、建議閱讀：全國國土計畫草案（下載）

二、參加國土計畫審議會：從12/21（四）開始，內政部將會針對「國土保育、國土防災、海洋資源、城鄉發展、農業發展、部門策略」等六組，分別召開專案小組審議會。
內政部國土計畫審議 會議預告和報名系統（報名）

 

地球公民基金會執行長李根政於行政院抗議當時行政院處理高雄氣爆的政策。圖片來源：本中心資料照

 

從24年前的濱南工業區開發說起…..

1990年代，燁隆、東帝士財團計畫在台南七股沿海，投資4000億元開發濱南工業區，設置七輕煉油廠和大煉鋼廠。最後，在當時台南縣府的反對與環保團體的極力抗爭之下計畫中止。這裡就是後來的台江國家公園。

 

台江國家公園綠色隊道。圖片來源：Chester（CC BY-SA 2.0）

 

「為何一個黑面琵鷺重要棲息地客觀條件如此明顯的地區，它的使用方式可以在工業區與國家公園二種極端間擺盪？為什麼不能事先做好空間規劃，透過規劃程序與公民參與，讓每塊土地都得以適得其所地發展，而不是等社會抗爭後再來重新評估？」林秉勳對此事感觸很深。

「這是國內長期存在保育與開發難解的課題，在這不斷拉扯的零合遊戲中，空間規劃者究竟能做甚麼?」

從全國高度看國土計畫   國土、海洋、農地、城鄉不能偏廢

論及土地開發時，常落入環保與經濟孰輕孰重之爭。國土計畫的土地競合以何者優先？

林秉勳澄清，國土計畫為綜合性規劃，須兼顧國土、海洋保育、農地維護、產業與城鄉發展，不能只關照單一面向。當競合產生時，國土計畫主管機關應先評估土地適宜性及其潛力與限制，再以規劃手段將競合加以消弭、區隔，並做出最適規劃。

林舉例，過去的土地開發模式通常是開發商先買地，再申請土地開發許可。如果取得的土地是位在敏感地區，就容易產生爭議。國土計畫則是事先調查規劃，先定出可發展與不可發展區位，並提醒開發者避開環境敏感地。對保育團體，這可以省去不少抗爭之力。對開發商，他更清楚那些地不要開發，以免誤踩地雷。透過國土計畫具體的指導，希望能創造保育與開發雙贏的局面。

林指出，國光石化就是一例，如果當時已有國土計畫並明訂土地使用指導原則，或許大規模抗爭與社會成本的虛擲就可避免。

 

內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳於全國國土計畫公廳會回覆民眾疑問。攝影：陳文姿

 

協調各部會的土地需求  農地與發展成角力關鍵

國土計畫就要擔任土地整合協調平台，各部會（如工業、交通、能源、礦業等）未來發展的土地需求、區位、總量都要先提出計畫，並在國土計畫中協調。可以想見，在國土保育、農糧安全、開發、甚至是不同部會的開發間，都可能存在土地的競合。

林秉勳指出，目前劃設過程爭議最大的區域在原本農業使用地區，縣市政府想規劃為城鄉發展地區，也就是未來的城鄉發展地區第二-3類。農地不是不能釋出，如產業發展有用地需求，當然須提供適當的土地以滿足所需，但前提是先經過適當的規劃。

林補充，處理零星個別興建工廠，或是先搶先贏的方式違規佔用農地，應先評估研擬適當規劃策略引導。急就章式的輔導合法，反易造成農業環境更大的破壞及未來規劃的困難。

林秉勳表示，過去農地快速大量流失最大問題是在沒有秩序、沒有條理的情況下被轉為非農業使用。國土計畫希望導正這一點。「全國國土計畫」已經訂下79萬公頃的農地總量，未來劃入農業發展地區的土地都應做農業相關使用為主。如有縣市政府有產業或城鄉發展需求，可由於縣市國土計畫檢討變更時做出整體綜合考量，並指明調整區位數量，有計畫性的釋出。

國土理想與行政現實的拉鋸

近日，許多農業縣市已經紛紛提出抗議，不希望縣內大部分的土地被劃為農業發展地區，因而受到限制發展。而關心農業的民間團體，則希望農地盡量維持農用。土地，是安居的所在，卻伴隨許多現實考量。隨著「全國國土計畫」討論白熱化，國土計畫的前進勢必更加困難。林秉勳對全國國土計畫的期望是什麼？

「希望國土計畫有理想、也兼具行政可行性。希望這是場寧靜革命。」

 

貢寮山區水梯田稻子收割。攝影：彭瑞祥

農地涉及食安也涉及利益衝突。本報專訪農委會企劃處處長蔡昇甫，請他從農業政策的觀點來看全國國土計畫中的農地規劃。

 

農委會企劃處處長蔡昇甫(資料照)。攝影：陳文姿

 

國土法簡介

用更廣的角度看農業    糧食、環境、也是產業

雖然國人高度期待的《國土法》已於2016年5月公告實施，然而，在2022年5月1日「國土功能分區圖」公告前，國土的管理方式仍是依據《區域計畫法》。

「區域計畫」跟「國土計畫」一個很大的差異在就在於「區域計畫」對土地分區的管制較少，個別農地透過申請開發許可，就可能變更為建地，這也導致農地一再被變更為非農用的原因。因此，根據《國土法》所訂的「國土計畫」特別限制農地不能隨意變更，除非經過通盤檢討。此舉雖有助於減少農地流失，但這些的限制，是否如地方首長所認定的，就是「限縮產業發展」？

蔡昇甫解釋，這可能是大家對農業的認知差距。一般的觀念裡，綠油油或是種滿農作的才叫農地，但這僅是一級產業的生產。二級產業的加工可以提高農產附加價值與保存期限，並調節產銷。三級產業的服務，包括休閒農業、田園療癒等。三者都是農業發展不可或缺的部分。

綠油油的農田景觀。圖片來源：公共電視 我們的島。

蔡昇甫指出，農業也是產業。如何定義農業將影響「全國國土計畫」中農業發展地區的分類與管制。舉例來說，台南的台灣蘭花生物科技園區目前是屬於城鄉發展地區。生物科技園區的外觀是一座座的溫室廠房，區內70-80%都種植蘭花。從農委會定義來看，這也是農業發展地區。

 

雲林土庫的追日型農地光電溫室。攝影：陳文姿

 

蔡昇甫進一步表示，農業發展地區底下會劃設不同類別，管制方式與強度都不一樣。以農業發展地區第四類（農四）為例，就允許集村住宅。所以，並非所有的農業發展地區都只限於農作。現階段分區與分類的方式都尚未確定，談農地會限制發展仍言之過早。

蔡昇甫說，農地除生產的價值之外，也有生態、涵養水源、生活、景觀等多功能價值，農委會目前積極規劃對地綠色給付。希望彰顯農地對環境貢獻的價值，讓農民更樂於農地農用。

生態補償與綠色給付   農地整體價值再提升

農委會從2011年起著手進行農地資源調查，並將農地加以分類分級。其中，第一種農地為40.99萬公頃。與第二種農地13.14萬公頃均屬具有優良生產力的農地。第三種農地為生產環境受破壞之農地，共7.82萬公頃，第四種為坡地農業用地，為25.03萬公頃。

其中有些農地因工廠群聚達一定規模、難以回復農用，可能會在這一次的全國國土計畫中被解編為產業用地。前提是必須有完整的污染防治配套且工廠須先付出生態補償金。

對於這筆款項，蔡昇甫表示，農委會將用於支付對地綠色給付與農業發展基礎建設。蔡昇甫說明，農地資源分類的結果並非固定不變的。雖然部分農地可能會減少，但因總量不變，還是會有其他農地加入。而原本不是很好的農地透過加強灌溉、農路、運輸或農地重劃後，也可以加以提升。過去有不少農地經過農地重劃後，生產力提高，價值也提高，因此變成特定農業區。

嚴格取締農地工廠  落實國土規劃靠執行力

不過遺憾的是，過去有不少例子顯示，農路開好了，灌溉排水渠道設置好了，違章工廠也跟著來了。對此，應如何防範？

蔡昇甫表示，這並非農地重劃的問題。為杜絕這類情事再度上演，今年農委會跟內政部、經濟部等部會一起協助地方政府執行「拆除農地上新增違規工廠」專案。2016年5月20日新政府上台後新增的違章農地工廠都必須拆除。這就是要告訴大家，「政府是玩真的」。

除了農地工廠，還有3萬多公頃農地是遭農舍、餐廳、殯葬、寺廟等占用，其中部分農舍屬於合法。蔡昇甫解釋，整體而言，規模最大、對農地為害最大的是工廠。工廠污水的流動、加上切割農地的效應，一間工廠所破壞的農地面積是工廠本身面積的5-10倍以上，這是最嚴重的部分。

蔡昇甫說，非法佔用農地不是《國土法》或是《區域計畫法》的問題，而是執行問題。「國土計畫」有很高的理想性，但執行面如果無法落實，未來還是無法農地農用。相對地，杜絕農地違建後，「國土計畫」的農業發展地區也會更有希望。

農地劃設不同調  農委會盼先尋得共識

對於各界議論紛紛的，農地將流失多少或各縣市須保留多少農地，蔡昇甫重申，國土功能分區劃設還在討論階段，條件尚未確定，數量也難確定。

依據《國土法》規定，「全國國土計畫」應於2018年5月1日公告，目前內政部正在加緊討論過程，希望能在1月先送到行政院。

不過，蔡昇甫認為，從公聽會的討論來看，各界對於「全國國土計畫」還有很多歧異，應該先尋得共識後，再穩健往下一步進行比較好。

「母親是山，母親是海，母親是河，母親的名叫台灣。母親是良知，母親是正義，母親是你咱的春天。」

台灣農地現行面臨下列問題：

台灣的農地資源，隨著經濟快速成長及都市蔓延的影響，因此遭受不斷的違規使用與變更釋出。有學者即認為台灣的農地現行面臨下列問題：

一、都市農地：

（1）缺乏適時通盤檢討，無法瞭解都市農地使用現況及該如何加強保育管理措施（2）都市計畫農業區定位模糊，導致被視為都市發展預備地，從而受到變更開發及違規使用的威脅，背離都市永續及農地資源永續利用的理念（3）違規使用情形嚴重（4）都市計畫農業區變更壓力大（5）容許使用項目寬鬆。

二、非都市農地：

（1）上位計畫未有效指導，致使農地決策未考量區域性農地整體發展情形，農地資源無法合理及有效利用（2）現形機制未發揮管制的效用（3）分區用地與容許使用項目之關連性不明（4）容許使用項目規範不當造成農地流失與農地零碎（5）違規使用普遍及管制困難。

近十年宜蘭農舍所有權轉移，3成買家來自台北、新北市

都市蔓延則是導致宜蘭縣農地宅地化的原因之一。依學者研究，高速公路的興建是造成都市向外為擴張蔓延之主要原因，因為高速公路的可及性提高，使得高速公路郊區人口可快速到達市中心，造成交易成本降低，增強都市蔓延的力量。此一論理在台灣地區亦得到相關論證，並且認為交流道數量較多的生活圈與蔓延指數增加量間呈現正向關係。

宜蘭縣在2006年6月雪山隧道及國道五號蔣渭水高速公路通車後，成為第一條連結台北市與宜蘭地區的高速公路。也使得人口高度集中的大台北地區蔓延到宜蘭縣。特別是，宜蘭縣農地價格遠較大台北地區低廉，提供興建農舍之契機。因此，宜蘭縣2006年6月通車後，2007年至2017年3月間農舍所有權移轉件數，取得人屬台北市及新北市地區之戶籍者，占整體移轉取得人數比率的近乎3成。

宜蘭農地交易從2000年後開始一路向上飆漲，直到2015年前任縣長以「臨路臨側」等政策採煞車後，才稍微下跌，從下圖可以觀察歷年變化（動態圖表）

宜蘭農地被視為「都市發展預備地」

因此，因為外來人口興建農舍居住需求的誘因，導致宜蘭縣農地被視為都市發展預備地，從而受到變更開發及違規使用的威脅，背離都市永續及農地資源永續利用的理念，致使農地不斷非正規化的流失。然而矛盾的是，農地因宅地化可能性，導致農地面積零碎化及價格高漲，而非純粹農業生產所需的規模耕作經營及可支撐的收益地價。

也因此，面臨農地宅地化價格與農地收益價格的差距，農民或者農地地主，死守著農舍議題，而不願做農業使用，有其必然的原因與無法解決的困境。

永續發展的農地政策，國外政策參考

然而，農地的使用，早已並非傳統生產的概念。農地使用體制從農業生產論（agricultural productivism）轉變為多功能農業體制（multifunctional agricultural regime）。亦即除了糧食衣物生產的初級功能外，農業活動亦可形塑景觀、提供環境利益，例如土地保護、可更新自然資源的永續經營及生物多樣化，以及有益於許多鄉村地需的社會經濟活力。

如果除了其生產糧食衣物的初級功能外，還具有一種或多種功能時，農業就是多功能的。因此農地的土地價值與功能可分為（1）生產功能；（2）工作與生活功能；（3）觀光功能；（4）空間功能；（5）生態功能。

因此，基於永續發展的探討與農地生態維護，兼顧農地所有權人財產價值維護，則成為農地永續發展的課題下。理論上與實務上，國外有相關實施政策，謹整理如下：

一、發展權利取得

發展權移轉(TDRs)允許地主將一塊土地的發展權利移轉到另一塊土地上。美國發展出土地發展權轉讓計畫，將農地、保護空地、森林等受限制發展土地，進行發展權移轉。

二、農地保育地役權購買方案

美國因為面臨郊區化入侵農地資源的問題，重要農地大量快速變更，環境敏感地區遭受開發破壞的蔓延問題，除制定農地保護政策法外，開始實施農地保育地役權購買方案（PACE）。該計畫對於農場經營者放棄在其土地上進行其他開發行為，提供相對補償。

德國Weyarn小鎮的換地政策，將購買來的土地規劃為青年租用國宅，吸引年輕人願意留在鄉村發展

（圖片提供/吳勁毅）

三、農林用地分區管制

進行農林用地的分區管制，以禁止一切非農業使用活動進入農業生產地區。這種土地使用分區管制可分為4種型態：

（1）非排他性的使用分區管制：允許小面積的農業生產及興建農舍；

（2）志願性的農業分區：農民請求劃定，可享租稅優惠，但有一定程度的使用限制；

（3）排他性的使用分區管制：規定最小經營規模面積，以維持合理農業生產活動及經營性質，並防止都市蔓延入侵農業資源，確保農業生產的可能性及降低都市邊緣農地變更投機的期待。

四、租稅政策

給予農業使用者一定的財產稅上的租稅優惠。並就土地投機者給予資本利得稅的懲罰。

五、都市成長管制線

都市成長管制線是規範都市成長管制地區，並防止都市擴張侵犯郊區及重要的農業及環境資源地區，以使農地與自然資源可以永續維護。

上述各項國外實施政策，所謂他山之石可以攻錯，可作為進行下一章節相關解決方式之論理依據。

經濟合作暨發展組織（OECD）在二○○六年發表的《The New Rural Paradigm》，提到鄉村的新舊典範。 提供/Holger Magel

台灣如何有效管理農地？政策分析如下

因此，為解決宜蘭縣因都市蔓延產生的農業生產環境破壞的衝擊，個人認為，政府應有效管理農地政策如下：

一、進行農業用地分區管制

為兼顧農業生產環境及財產權保障，政府應儘速著手或督促縣市政府規劃縣市國土規劃。在縣市國土計畫的規劃中，透過農地分類方式，研議農業用地分區管制，並規定部分農業分區最小經營規模，且不得興建農舍。

二、農舍及民宿之總量管制

國內糧食自足率僅31%，遠低於日韓的50%及39%。況農舍價值非來自農舍本身，而在其因可享受農地地景的外部性價值所致。因此農舍過度密集，除影響農地主要的生產功能，地景生態的附加價值亦會流失，導致農地住宅區化。因此，政府應採取農地興建農舍及民宿的總量管制，使農地多功能使用不致於過猶不及。

三、積極管理農地農用政策

農地非不得興建農舍，然引發的廢水、交通等外部性成本，現行並非完全內部化。因此建議改以開發許可方式，包含開發回饋金之訂定，前揭外部性成本內部化，以維有效管理措施。

四、推動財產權限縮

農舍之存在，實立基農民農用之附麗。若農地僅在興建農舍前積極規範農民資格，但取得農舍後之移轉，或對農地未作農用，顯非立法目的。因此政府應規範興建農舍者日後對於興建農舍後之90%農地之使用，並加強稽核。此外應規範農舍移轉及取得者之資格，並應對非確實作為農用者應限期移轉，以確保農地農用政策得以徹底實施。

五、農地相關免稅政策的檢討

不動產稅賦因避免影響不動產市場的投資行為，然而現行農地多為免稅態樣，其用意原係補貼農地作為生產用地之可能損失。惟倘已興建農舍之農地，甚至作為民宿之農地，其用途早已轉變為消費用地，並產生投資農地之誘因。因此是否有必要維持免稅，建議應予以檢討。

六、實施農地發展權移轉

為兼顧被限縮農地農民之財產權保障，政府應研議實施農地發展權移轉，將發展權移轉至可興建地區。此外，宜蘭縣政府應研議擴大都市計畫，劃定低密度住宅區，以因應都市蔓延之外來人口。此外，訂定都市成長管制線，並將農地發展權適度移轉至擴大都市計畫區，並由擴大都市計畫區的低密度住宅區之資本利得與變更回饋金，作為生態補貼基金。

七、實施農地保育地役權或農育權購買方案或生態補貼政策

為永續發展農業及生態環境，政府應研議設置國土永續發展基金或鼓勵民眾成立生態保育基金，購置農地保育地役權或農育權。甚至，與農地地主簽訂合約，實施生態補貼或補助費用。而這樣的生態補貼，因視周邊住宅與農地價格差額予以訂定，而非所有農地均一價，以免降低農地地主願意配合政策的誘因。

請執政者體認，宜蘭是實現國家轉型、土地正義的重要地

宜蘭縣向來重視農業生產環境與生態保育。然而近年來因為農地政策鬆綁及雪隧通車後，帶來相關衝擊。個人認為，這是都市蔓延所導致的，且因為政府執行政策不力，帶來農業用地遭受零散化與流失的結果。

因此個人認為可透過進行農業用地分區管制、農舍及民宿之總量管制、積極管理農地農用政策、推動財產權限縮、農地相關免稅政策的檢討、實施農地發展權移轉、實施農地保育地役權購買方案或生態補貼政策等方式予以政策規劃。

宜蘭向來是台灣土地環境保育改革運動最佳之地區。個人期待執政者能夠體認宜蘭縣在國家轉型與實施土地正義的地位，堅守宜蘭價值，為宜蘭土地的未來，做出一番貢獻與堅持。

攝影／劉振祥