另一方面，水泥地過多導致城市缺水，把能夠涵養水源的草地、濕地、林地佔用，雨水多只能當作污水排走，切斷自然的水循環，而地下水越抽越少，引發更多環境問題，必須積極面對。

北北基生活圈已密不可分，舉凡交通、住宅、治水、教育等政策都必須跨行政區域、跨領域溝通、協調，面對資訊爆炸的時代，民眾的參與及整合亦是韌性社會中極重要的一環。如何整合、分配？新北市願與市民一起往前邁進。面對「韌性城市」理念的挑戰，首要工作為建設「透水城市」，恢復水在自然和城市中的正常循環，為居民創造良好的宜居環境。

余紀忠文教基金會與新北市政府將共同面對問題、進一步自我檢視並磨合前進，本次座談邀請了國內具有行政經驗或學養豐富的學者專家，以期開啟地方城市治理和民眾安居健康的新里程，並提出公共政策的實質建議和民眾參與模式，建立韌性透水城市的行動，確保市民生活安全與康樂。

n  時間地點

104年11月27日（星期五）上午9：30

新北市政府403會議室（新北市板橋區中山路1段161號4樓）

n  與會人員

主持人

1. 陳伸賢（新北市政府副市長）

2. 余範英（余紀忠文教基金會董事長、行政院永續會委員、新北市永續會副主任委員）

專家學者

1. 李鴻源（台灣大學土木工程系教授、前內政部長、余紀忠文教基金會顧問）

2. 李永展（中華經濟研究院研究員、余紀忠文教基金會顧問）

3. 林盛豐（實踐大學建築系副教授、前政務委員、余紀忠文教基金會顧問）

4. 陳亮全（銘傳大學都市規劃與防災學系客座教授、前國家災害防救科技中心主任）

5. 廖朝軒（海洋大學河海工程系教授）

6. 陳俊成（淡江大學水資源及環境工程系副教授）

7. 游進裕（台灣水利環境科技研究發展教育基金會教育研發組組長）

n   議程（共150分鐘/ 2.5小時）

前言

中美貿易的未來發展是全球矚目關心的議題，關心的不只中美，也是全世界。劉遵義校長的著作，掌握充份又分析細密，以他熟知美國政經體制，與了解當今中國經濟發展的軌跡，作及時的觀察、解析、立論與建言，非常感謝交付時報出版，能與長期關懷全球化的影響及當前中美貿易發展的余紀忠文教基金會共同舉辦今日對話，謝謝薛琦教授、徐小波律師與陳添枝教授的參與，陳文茜的主持。

主持

陳文茜(「文茜世界財經周報」主持人)：

今天談全世界最關心的議題，我們看著它發生，但沒有人真的預期到。翻閱全球近代歷史，可以看到每次美國金融危機時都會發動對其他國家不同的貿易戰，但為美國帶來崩潰，一九三Ｏ年代胡佛總統期間的經濟大蕭條，帶來美國一段的經濟繁榮，事實上並沒有解決問題，隨之一九四五至一九四九年間美國成功的把大英帝國打成小英帝國成為國際事務的領導者，去殖民化浪潮後紛紛獨立的世界秩序與發展卻不見全然成型，整體而言歷史不斷的在複製。

經濟學家面臨的困境，在貿易戰中，不只要看經濟結構，還要看因經濟崩潰所崛起的經濟民族主義。簡言之，民族主義包含太多心理學與精神瘋狂學，這都不是用數據可以計算的。當你理性地說，今天貿易戰裡面沒有贏家，要互相依存，但是這些話在歷史上從未發生作用，如何預期前景對經濟學家是很大膽的事。比如說剛看到保羅克魯曼(Paul Krugman)紐約時報發表的文章說今年會經濟衰退，而美國聯準會沒有工具可以使用。預言今年可能馬上作錯或作對，預言未來則通通都是困境，現在的美中貿易衝突，或演變全球的各國經濟民族主義，會把人類的歷史帶到哪個方向，今天座談期待給出一些線索。

天塌不下來! 美中貿易戰應尋求共贏之道

劉遵義(中研院院士、前香港中文大學校長)：

貿易戰對中國經濟其實影響並不是太大。中國二Ｏ一八全年經濟運行成績，實際GDP增長率達到六‧六%，超過六‧五%的預定目標，所以目前看起來沒有對中國造成顯著的傷害。但這必須小心，很多人會因關稅將提高便加快出口，一時是看不清之後究竟有多少影響，到今年第二季、第三季就可開始看見真正的影響。

貿易跟關稅只是中美競爭的一部分，中國跟美國是經濟上、世界領導與科技領導地位的競爭，非同以往。中國大陸發展太迅速，二ＯＯＯ年GDP僅是美國的五分之一，二Ｏ一七年是三分之二，按現在趨勢，一七年後GDP肯定會超過美國；但現今中國人均GDP只有幾千美元，美國人均GDP約為六萬美元[根據統計資料，二Ｏ一八年第三季度，美國人均GDP為六二八六九美元，中國人均GDP為九九ＯＯ美元。]。按現在相對增長速度，中國人均GDP達到美國水平要到本世紀末。所以我想跟大家講「天塌不下來!」的。

中美的競爭與中美的摩擦，大面向是；不能只看貿易，貿易可以作到平衡，但平衡後仍會有問題，誰是老大，誰是老二，這就是問題。華為就是科技競爭中發生的問題，這表示華為做得不錯，翻譯機技術很好，美國急了。客觀說，若美國完全依賴中國翻譯機技術，會有戒心。換個角度，中國完全依賴美國，中國也不放心。雙方都有打算，美國緊張即有「五眼聯盟」(Five eyes，簡稱FVEY):由美國、英國、加拿大、澳洲和紐西蘭共同組成的國際聯盟，他們禁用華為設備，其實是雙方都有戒心。

貿易戰對中美實際影響皆在可控範圍

首先談談，貿易戰主要是心理方面的影響，圖一最下方一條線是深圳的指數，自去年初已下降差不多三十%。最上方的線是標普五ＯＯ，基本上沒什麼變化，二Ｏ一八年年底其實是持平，今年開始有點變化，貿易戰對美國影響不大，但對中國不是，香港、上海股市都有負面影響，這表示心理作用比較大。

再談，對人民幣匯率的影響，圖二有兩條線，紅線是人民幣兌美元的匯率，往上走表示貶值；藍線是貿易加權一籃子貨幣指數，雖然對美元貶了很多，最高時大概貶了十%。但看一籃子貨幣，其實貶得不多，約二%、三%左右。美元超強的時候，假如人民幣跟住美元，表示美國貿易只佔中國貿易的二十%，你對其他八十%的客戶都加價，這是沒有道理的。所以看人民幣匯率不能只看人民幣兌美元的匯率，要看人民幣兌一籃子貨幣的匯率。基本上我覺得中國的中央銀行是維持人民幣平均購買力，不是維持兌美元的購買力，所以藍線其實沒有過多升降。

從圖三看GDP增長率，其他國家GDP波動性很大，受到進、出口影響，但紅線的中國相對穩定，表示中國大陸經濟體大，對外依賴性不高，美國更是如此，受外部衝擊效果不大。精準點說，因美國調整關稅，只有在中對美出口商品有影響，而中對美出口的商品佔中國GDP的比例是三‧四%，已經不高。一個最簡單的想法，假如完全不對美出口，也只差三‧四%的GDP。但同時值得注意的一點，中國出口增加值是相對低的，中國的出口在國內增長的GDP很多時候是很低的。是故算增加值，若全部不對美出口，中國最壞打算也是下降大約二‧四%，雖負面但絕對可承受。

此外，貿易戰對美國影響也不大，美國對中國的出口其實很低，參考圖四，商品出口大概占Ｏ‧七%，對美國GDP影響不大。所以雙方都有負面影響，中國損失大一點，美國損失小一點，但非大到不能忍受的。

就這個角度，中美能達成協議最好，因關稅競爭是雙輸。也就是為什麼「天塌不下來」。對美國而言，美對中的出口實際增加值比中國高，即如；美出口牛肉，吃的是美國草、喝美國水，增加值大部分在美國；而中國牛吃的是美國玉米，增加值不一樣的道理在此。

中美雙邊貿易差額重新測算

根據出口總值重新測算中美雙邊貿易差額，二Ｏ一七年美國官方估計美中商品貿易逆差是三七六Ｏ億美元，而中國官方估計是二七八Ｏ億美元，這些數字都存在若干缺陷。經重新測算，美方數字有幾個問題:第一，不包括服務的出超、入超，美國的服務出口對中國有大量的順差，差不多四ＯＯ到五ＯＯ億左右；另外，美方把中國經香港轉口至美國也算是中國，這沒有問題。但沒計算美國經香港轉口到中國也算進去，當然不對。所有的內容加減，算出的數字差不多是二五ＯＯ億。這還並沒有算增加值，如果以全部增加值計算，最後貿易逆差估計為一一一Ｏ

億美元[詳細演算過程參見劉遵義(二Ｏ一八)。《共贏:中美貿易戰及未來經濟關係》，台北:時報出版。頁六四至六八。]。這一一ＯＯ億的缺口是可以彌補的，但三ＯＯＯ多億的差距不太可能的。尤其美國一直以來不願意把高科技產品賣給中國，從韓戰至今，美國不許出口高科技商品到中國。

長期競爭不全然負面 可能帶來正向效應

競爭是長期的，中國發展快速讓美國覺得威脅到其世界領導地位。美國能否單方改變全球貿易制度，位居第一的話一定能夠有能力做，這對美國經濟領導地位有影響。歐巴馬任總統時，他提「重返亞洲」與跨太平洋夥伴關係協定(TPP)，這帶有遏制中國的目的，這會是長期競爭。競爭並非完全負面，可能帶來建設性的結果，比如超級電腦競賽，二Ｏ一八年的冠軍是美國IBM Summit，二Ｏ一六至二Ｏ一七年則是中國的「神威太湖一號」，兩年都是中國最快。雙方有競爭，自然會引起進步，假如當年不是蘇聯衛星，美國後來驚醒，成功地登陸月球，這就是競爭。

長期而言，在貿易戰裡智慧財產權的問題，關於智慧財產權的保護是個過程。中國今日授予的專利數量位居世界首位，達到每年三十萬件。中國的發明者和發現者將會與外國同行一樣，要求對自己的知識產權給與有效保護。

強迫技術轉移與資安問題應合作協議解決

強迫技術轉移的問題怎麼產生；中方有規定，外國人可以來投資，一定要有一個本地的合資夥伴(Joint Venture Partner)，既然是夥伴，不可能不看見技術。最近中國推出自由化措施，包括取消設立合資企業的要求，強制技術轉移的議題將很快失去意義。如果不再要求外國直接投資者接受中國的對等合資夥伴，也就不存在技術轉移，顯然也沒有強制技術轉移。另一點是網路安全(Cyber Safety)的問題，中國有些企業會經由互聯網偷竊，這是犯法行為。犯法要嚴懲，可由兩國聯合展開行動，假如能夠達成協議，可以談的攏。故基本面而言，我比較樂觀，關稅的競爭是雙輸，協議能談成的話是雙贏。

填補雙方貿易逆差:加深雙方經濟依賴度

真正讓雙方有利的方式是讓美方有新的生產出口給中方，新的生產會創造新的GDP、新的企業，而非現有市場上把價位拉高。最重要的是能源的輸出、農產品的輸出跟服務業，兩國應該加強彼此的依賴度，就打不起來。

為貿易戰算總帳 關鍵在服貿

薛琦(世新大學講座教授、前經建會副主委)：

我提出兩點請大家一起思考:第一點，如果這場戰爭繼續打下去，會沒有贏家。現在已經開打，時間拖越久越可看到負面作用越來越明顯。第二點，美中貿易戰貨貿是引信，我覺得真正的戰場是在服貿，貨貿其實不是那麼難解決。中國大陸需要美國的能源與農產品，美國農產品的競爭力在全世界大概除中南美洲那些國家外，沒有人是競爭對手。炮彈打出去，首先要點火(ignite)，打出去後，發生作用的是裡面的火藥，服貿是火藥，但是真正產生傷害的是外面的彈殼，彈殼炸起來才是真正帶來損傷(damage)，最難妥協的可能是體制。

美國鑄幣權優勢 貿易戰恐自傷

要了解美中貿易戰的內涵，要從怎麼計算國際貿易收支帳開始。美國要平衡貿易帳的話，國內的儲蓄跟投資帳一定要平衡，美國貿易的赤字等於其國內儲蓄不足，儲蓄不足代表消費太多。美國如果真要平衡他的貿易，只有一條路: 「消費要減少，儲蓄要增加。」這是一個恆等式，但川普不會提及。

另外，美國的經常帳的赤字還是赤字，而美國用什麼東西彌補每年的赤字？就是擁有鑄幣權。全世界只有一個國家可以印鈔票，而且人家還願意接受，就很弔詭，美國印鈔票跟別人換東西，還埋怨別人賣給他東西太多，我以為美國人心裡絕對不想放棄鑄幣權。如果有以上理解大概會得到結論，美國的貿易戰是打假的。因為如真正把它平衡，傷到自己的程度非常大。

這次美中貿易戰主戰場，我認為是服貿，二Ｏ一七年美國整體貨貿赤字八一一二億美元，頗為驚人，GDP占比四‧一九%。但美國在服貿享有二四二八億美元的順差。美國貨貿赤字中，中國貢獻了四十六‧三%，但美對中服貿享有四Ｏ二億（美方資料）的順差，中國僅占十六‧五六%。很明顯美國在全球與美中貿易的強項都在服貿，但不足彌補貨貿的差額。

美對中服貿申訴無門

服貿問題在哪裡? 在WTO上面有服貿協定(GATS) 機利，它有一「爭議處理機制」(Dispute Settlement Body) ，但時效非常不彰，一個案子送進去，到結案大概要十七個月，更難在處理投資爭議，這是問題所在。簡言之，美國如果對中國大陸投資設限要進行申訴好像找不到管道。如客觀地以路人甲身份看爭議，有時也會有點同情美國。

解決貿易體制之爭:中美長期合約、中國開放投資

關於貿易戰體制之爭，第一點，要平衡中美貨貿逆差，有兩個最重要的項目:能源、農業，都需要長期的合約；第二點，服貿裡的模式三就是談商業呈現（commercial presence) [服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services，GATS)定義服務貿易的四種模式：「跨境交付」(模式一)、「境外消費」(模式二)、「商業據點呈現」(模式三)、「自然人流動」(模式四)。]，商業呈現就是投資。中國大陸在這項目上，第一是；市場准入，讓你進來但股份不會讓你完全持有，還有營業項目限制，就是國民待遇。今年四月三日美國啟動貿易戰後，習近平在四個領域做出重大承諾，且逐步附諸實施，包括擴大外人投資負面表列及分兩階段開放金融市場。所以看來應該不是問題。

但如何確保承諾項目的落實，尤其是出現爭議時的處理，是問題所在。我的猜測是，如果可以達成某種協議，應該要在這點上雙邊簽一個協議，如果投資方面有爭議時，不能只是你說了算，這很關鍵。除服貿領域外，美方所爭議的項目還包括：強迫技術移轉，政府補貼或主導的商業行為，甚至外匯政策等，涉及的問題更為複雜，且無前例可循，這將更難解決。

因應全球化新變局 思考營運新模式

徐小波(時代基金會創會董事長)：

我提供稍微跟經濟學家不同的思考點與各位分享。基本上我不如劉遵義教授對大陸那麼樂觀，感覺大陸是有很多問題待考，尤其在關注台灣方面，我把感觸分為六點就教。

第一，現在新興市場快速發展，科技突飛猛進，營運模式的千變萬化，以及各類全球化的趨勢，在以上情形下迸進，建議我國學者、政策的擬定者以及企業經營者思考如何因應，這是一個懸而未決的問題(open question)。

思考大陸國家資本主義 善用台灣經濟優勢

第二，在思考兩岸議題時，應該多花些精神評估與分析大陸實施的國家資本主義(state capitalism)，他在全球的擴散，其前途究竟何在?習近平在十九大的時候強調，企業應該接受共產黨的領導，我覺得他在給自己設陷阱，如何領導？共產黨要怎麼領導企業？以往的經驗我建議，大陸未來是否應多思考私營企業、非營利組織(Private Sector)在經濟發展的地位，作為其整體發展或佈局轉型的選項之一。

第三，談到中美間貿易矛盾，不管在台灣或大陸的朋友，多在意中華民族的光榮歷史及受到的屈辱，如今檢視中國崛起自身地位與美國關係與全球的變化。對此，我看法稍微不同，如果大陸有那麼多在改革開放後快速發展的企業，顯示中國人有很多智慧跟創業家精神，有狼性能到全世界發展。但如果中國制度改變，比如說華為、中興通訊或是TCL等企業現在受到西方國家政府打壓，假設這些企業股權結構跟台積電(TSMC)相似，還會受到禁用或重罰嗎？答案是否定的，問題不在民族主義，而在制度。我們回頭想想台灣多年來在中國歷史上創造的自由經濟體系，還有公平正義的概念，如利用稅收提供民間服務與基礎建設，要好好思考台灣的優勢在哪裡。

台灣應思考輸出優勢技術經驗 進軍全球產業供應鏈

第四，回到台灣本身的問題，台灣在未來顯然沒有人口紅利，少子化問題越來越嚴重。這種情況下，台灣的企業、政策擬定者應該思考，我們開發許多不錯的產業，但要如何積極進軍全球不同產業的供應鏈。我們應多思考進軍全球不同產業的供應鏈，對全球各地需要台灣經驗的地區做技術、經驗與知識輸出。製造業、農業、醫療服務業、教育產業，還有社會轉型、經濟轉型以及政治轉型的過程，究竟開發了哪些核心價值，可以讓正在崛起的新興市場國家(包括中國大陸)借鏡，這是需要研究的。

台灣錯失亞太營運中心良機  亡羊補牢猶未晚

第五，台灣有一個很棒的特質，便是台灣企業能到全世界投資、經營，包括中國大陸。不論中國大陸今日多繁榮，我都提醒他們不要忘記在改革開放前後，曾經有一批台商免費提供企業經營的經驗。希望兩岸都要多一點思考，想想看海外台商(包括跨國投資的設廠、跨國合資的經營等)的經濟實力、潛力與策略。

第六，最後談新創事業的培育以及扶植，是未來必須要積極進行的工作，因為新創事業，例如創意產業，不僅具爆發力，更可以讓台灣過去累積的硬底子跟軟實力能夠結合起來綻放光芒。我在大陸形容台灣特別的經濟結構，列出台灣前一千大或前兩千大的企業，保證八十%以上甚至靠近九十%的企業，二、三十年前都是新創事業，包括廣達、富士康等。攤開這些數據會有非常明顯的呈現，世界上少有個國家是這樣的結構，除美國外。

中美貿易戰技術競爭會是持久戰

陳添枝(台大經濟系教授、前國發會主委)：

中美貿易戰，我針對技術競爭的部分來談，即使貿易戰結束，科技上面的爭霸恐怕還是會持續。貿易是雙贏的遊戲，但技術競爭絕不是雙贏的遊戲，而是你死我活的遊戲。我從中國發展的角度來看競爭的本質，或許可以給大家一些啟示。分三個部分來談:中國技術發展的一些政策的演變，二ＯＯＯ年以後的自主創新，衝突的來源。

中國技術政策演變:從自力更生到產業技術市場化

毛澤東提到，作為一個要建設社會主義的國家，最後這道關卡就是科技。所以中國低所得的時代就對技術非常重視。劉遵義教授著作裡清楚說明，一九六Ｏ年研發(R&D)占GDP的比例已經高達二‧五七%[劉遵義(二Ｏ一八)。《共贏:中美貿易戰及未來經濟關係》，台北:時報出版。頁一四Ｏ。]，這是不可思議的。一個低所得的國家可以投入這麼多的錢做技術發展，在西方完全封鎖之下，取不到任何技術的資源，完成「兩彈一星」(原子彈、氫彈跟人造衛星)的研發工作。在西方技術封鎖下，中國「自力更生」，取得的技術具有完整性，技術不見得好，但可達到「功能性」目標，技術投資報酬也不受市場的制約。許多技術可用，但不一定有市場價值，因為它從不需在市場上測試。這三十年來，中國產業技術的進步，不管用什麼方式衡量，都是非常卓越的進步。

產業技術的市場化固然使技術引進的效率提高，但也帶來技術的碎片化(fragmentation)，這也是他們執政者最擔心的問題；廠商只引進其所需的技術，利用槓桿極大化技術的效益。市場化的技術發展使中國產業對西方技術的依賴日深，此反映在零組件和生產設備的大量進口上，也反映在低附加價值率上。這種對西方的依賴使中國決策者不安，當經濟越來越龐大的時候，技術的基板越來越脆弱。例如最近常聽說的「半導體的進口值已經超過石油」。

中國大陸政府帶頭自主創新 從技術邊緣漸入核心

中美貿易戰發生，習近平視察珠海格力講話中提到:「製造業是實體經濟的一個關鍵，製造業的核心就是創新，掌握關鍵核心技術，必須靠自力更生奮鬥，靠自主創新爭取，希望所有企業都朝著這個方向奮鬥。」[摘錄自二Ｏ一八年十月二十二日習近平視察珠海格力電器公司的講話。]。國家政策帶領「自主創新」強調掌握核心技術，核心跟邊緣有很重要的差別，政府並不鼓勵邊緣性的技術開發，但是會投入資源在核心部分。

中美衝突之源:中國技術擴展海外

我認為因技術要擴展到海外才引爆中美衝突，不只是海外的爭奪，還包括:一，中國技術整合者強力吸納西方技術，讓主客異位(核心-邊緣逆轉)，包括非自願性的「市場換技術」的交易；二，策略性的干預西方企業的聯合行為。例如操作國內的「反壟斷法」以取得技術競爭優勢，這明顯反應在最近高通跟NXP的合併案上，中國花了一年多時間審查，還是不願意合作，重要關鍵點在於他想要有些技術，所以必須要做一些安排讓中國可以享受到些技術優勢；三，國際人才和研發資源的競逐。中國廠商逐漸在美國主要大學裡投資各種研發經費以取得先進技術來源。

我的評論是，衝突的根源不是企業，而是政府的問題，政府要想辦法尋求一個全球的解決方法，企業是無能為力的。問題的根源當然是爭取全世界主要技術的主導權，技術競爭的勝負取決於市場，而不是政府，所以市場是非常重要的元素。但技術的成就不是一天就可成功，這會是持久仗。最後，自力更生不是好的技術發展策略，這在過去已被證明。

綜合討論  自主創新、民族主義、鐵鏽帶、一帶一路

陳文茜：

中國早就想發展雲計算裡最重要的核心技術，找了台灣聯發科、趨勢科技跟中國的聯想、Yahoo的創辦人等聚集北京亦莊進行開發[亦莊為北京經濟技術發展區所在地，北京市唯一享受國家級經濟開發區和國家高新技術產業源園區雙重優惠政策的國家級經濟開發區。]，但就是寫不出來。今天中國的阿里巴巴雲、騰訊雲都是跟Microsoft 和Amazon買的。換句話說，即使今天中國最驕傲的，跟雲端有關的產品，還是美國人賺最多錢，中國只是在下層的應用上有點賺頭；其次是大飛機，很重要的創新產業，引擎是美國西屋(Westinghouse)，現在最擔心Westinghouse不賣飛機引擎，中國還無法製造飛機引擎。這就是陳添枝教授提出的自主創新，靠民族主義是無法解決問題，因自己沒有人才，美國把你人才管道直接拔掉。

劉遵義：

中國大陸必須要自力更生。有沒有能力端看怎麼做，蘇聯製造原子彈時，美國沒有幫忙，中國製造原子彈，美國跟蘇聯也都沒有幫忙。法國製造出核武，美國是最不高興的，現在朝鮮也自己製造。新技術肯定要自己做，美國對中國一直都有科技出口的限制，從韓戰到現在都未取消，要超越的話，肯定要走另外的路。

陳文茜：

美中國貿易戰跟日美貿易戰不一樣，不只貿易逆差，不只科技戰，而是有強烈的經濟民族主義。美國不直說威脅自身的全球第一，認為中國侵犯全球生產鏈有問題。全球經濟發展是從過去三、四十年來世界生產鏈形成分工帶動，可是現在美國的川普主義，他的政治訴求是所有生產都應該回到美國。回顧於一九ＯＯ年代時所有的生產都在美國，美工資只有五美元，大量使用童工，政策性的外來移民從三ＯＯＯ萬人快速成長為七ＯＯＯ多萬人，過程中靠榨取外來移民、廉價勞工，當時美國是百分之一的人控制百分之九十的財富，那使一九ＯＯ年美國成為全球GDP第一名。另一次集中所有生產在美自己國內是二次大戰一九四五年。當美國主張已走到如此極端情境，美中貿易衝突可能遠比美日衝突，或美國跟西德、或美國當年跟亞洲四小龍之間的競合複雜的很多，各位同意嗎？

劉遵義：

美國政府政策支持他的企業，金融業在美國影響力很大，比製造業影響力要大。他們能拖垮美國經濟，但待經濟回復後，金融業還是最發達，一點損失都沒有，就證明還是有辦法，還是由他們控制。美國金融業想去中國引進不同的東西，尤其是衍生事務，很多東西都是他們發明的，我個人非常反對，像信用違約互換(CDS)，它是一種保險，但美國工會說這不是保險，也不是賭博，所以不受監管，這是很有問題的。我覺得中國不讓他們進去是合理的，台灣也不應該讓他進來。自主創新不可能自己放棄，現在更加要積極做。

薛琦：

關於技術自主性，看看台灣，雄風飛彈也是靠自己的。我同意如果別人越不給你，在更大壓力下趕快自立自強。至於日本，日本跟今天中國完全不一樣，最簡單的回應是日本沒有國防，軍事跟國防完全靠美國，沒有跟美國談判的力量。

陳文茜：

在一九八七年的時候，美國對台灣也發動過貿易戰。如果蕭萬長先生當時負責談判時已經有台積電，那台積電會否成為美國告訴對象？他也是受政府支持，雖然其運作相當重視私人制度。但是當時的台積電不就類似現在的華為或中興通訊？這中間有何不同?

陳添枝：

美國人深知台積電掌握晶圓專工(foundry)最先端的技術，美國包括高通(quantum)的晶片，如果沒有台積電是做不出來。美國從來不會當作威脅，因為台積電一開始的商業模式就是跟美國互補，到今天為止堅持不賣自己的產品。所以有人要請他收購有產品的公司，台積電一向拒絕。故他的基本策略:只做互補性的(complementary)的產品，不構成美國的威脅。

陳文茜：

美國在乎的是鐵鏽帶(Rust belt)的失業工人，這群人巳成為美國爭執核心。如果是企業團體遊說(lobby)，只要開放就容易擺平，而今天美國在吵的是一群在全球化生產鏈過程中，毫無競爭力的美國工人，基本上是一群在市場經濟跟全球資本主義裡 沒有資格擁有工作、被淘汰的人。但這群人認為:因為我是美國人，所以這工作本來就是我的，全亞洲人手上的工作都是從我這邊偷走的。現在美國的麻煩是這群傳統工業工人(如，卡車司機或是煤礦工人)，這類型的人己形成川普主義最大的支持者，如何擺平這群人，這會成為整個全球化與WTO的現象，已非當時美日貿易衝突或以前的情況可比擬。

經濟民族主義跟國家民族主義、法西斯差別很小。法國一位著名哲學家李維(Bernard-Henri Levy)寫公開信批判本地民粹主義是新法西斯主義。簡言之，今天談貿易戰，從國家民族經濟主義、民族主義到法西斯主義的演變。這個情況蔓延在全球皆是，不只美國，但因美國最強大，有能力聚集形成最大的需索現況，這要如何改善？

徐小波：

美國有個特別的現象，到底是泛泛民眾代表其民族主義，還是美國知識份子在背後激發民族主義？從這個角度思考，川普在美國東北部的大城市特別是華盛頓州(Washington) 、新英格蘭州(New England)的支持者非常少，而是中西部地區在支持他。他首先要爭取農民選票，但他很多措施都無法吸引農民，所以他放鬆跟大陸的談判，大陸也放鬆買美國的大豆，現在的矛盾可說每個月都在改變。美國大選又將來臨，川普能否再當選。在一個民主體制裡是有變化的，中國大陸不了解，還在用舊式民族主義，沒有尊重人民的反應。我們研究大陸問題，第一要研究大陸政權的弱點，便是國家資本主義能夠走到多遠。從台灣觀點，絕不要放棄吸引大陸人民的人心，吸引大陸人民對台灣嚮往，這是最好的機會。

陳文茜：

美國現在有一套美國式的民族主義，而中國出現前所未有的，繼毛澤東後的政治強人，把沒有多大產值的一帶一路，讓很多地方累積對中國的外債，結果反引起全球對中國崛起的恐懼。歷史評價一帶一路，跟現在眾多正面評價會有不一樣的結論。中美雙方都在操作民族主義，用民族主義方式鞏固自身政權。而台灣政治人物只管自己的權力不管國家的利益。現在全球可能許多國家都會出現這種政治領袖，就是危險之所在。

薛琦：

兩年前亞洲基礎開發銀行成立時，普遍覺得這是了不起的，甚至以第二個馬歇爾計劃比擬。但實際內容是很空洞的。一帶一路最好留在說帖中，不做看起來很偉大，一做就所有問題接踵而至。

美國要打破國際分工，要把供應鏈移回來，但真的移回去，就是美國崩跨的時候，因那都是低生產力工作。至於會不會有真正的戰爭？例數每一次戰爭發生都有國家經濟出大問題，目前的美國經濟是有史以來最好，現在美國人敢下賭注嗎？我們常常聽到政治是高明的騙術，古今中外皆一樣，最笨的就是政治家認為自己不是騙人，真正去做傻事。川普很聰明，所以他不會做。

余紀忠文教基金會

編輯、整理:湯晏甄、黃雅慧

攝影:林伯東

前言

余範英 余紀忠文教基金會董事長

今天探討全球與台灣面臨最嚴峻的課題，就是氣候變遷下的治理挑戰。基金會與行政院環保署並肩面對這課題，為內在承擔責任、外在國際的挑戰，及國際組織的貿易障礙作準備。當下2050年的淨零排放已是很多國家的共識，而我們台灣的溫室氣體減量還訂在2050年排放量降為50%以下，已不符合國際新零碳棑標準。這兩天水資源已開始亮紅燈，旱象還在持續發生，不知道未來還會遇到多少氣候變遷的壓力，我們的生態系統此刻正受到嚴重危機。面對氣候變遷壓力不只五缺，最重要缺少的是缺組織架構、缺決心。

環境保護署 沈志修副署長

台灣正處於氣候變遷的影響當中，去年到現在沒有颱風經過台灣，我們正經歷缺水的旱象，這是五十年來最嚴重的情況，去年全球因為疫情的影響使我們的生活型態也受到改變，這是氣候變遷下需要重視的調適機制，行政院也啟動行動方案，現有十六個部會協力執行。此刻我們希望聆聽吸取專家意見，特別是環保署正進行修溫室氣體減量管理法，這法令要往氣候變遷因應的角度思考，所以除減碳之外，調適也非常重要。

期待未來有所謂的負碳技術(如：生物能源與碳捕獲和儲存)或一些科技的研發能夠彌補這排放的缺口。台灣的碳排放大概佔全球的0.5%大約是2.6億噸二氧化碳，最近這兩年己慢慢下降，但面對未來尚需大家一起努力，環保署團隊願意去檢討淨零碳排的時間、路徑，這是台灣作為地球村的一員需要負起的責任。

因應氣候變遷現況、挑戰

蔡玲儀(環保署環管處處長)

不積極減碳 碳排量會繼續增加

在今年初WEF世界經濟論壇的全球風險報告明確指出，在七項的全球風險中有四項是與氣候變遷相關，在最近的五年氣候行動失敗，已成為影響程度躍居第一的風險因子。近五年極端氣候是發生率最高的風險，去年全球雖然經歷新冠肺炎，依照估算全球的碳排放會下降，國際報告亦表示會減7%，但在各項的預測裡在疫苗開打後、復甦後，如不積極減碳，碳排量很可能會繼續增加。

把握中央地方減碳行動進度

《溫室氣體減量管理法》在2015年巴黎協定當年通過，關於國家減量目標，各界花了很多心討論，是2050年要根據基準年2005年排放量要降50%以下，我國是全球少數把國家的長期減量目標訂在法律裡，展現台灣對溫室氣體減量的決心。並在溫室氣體減量管理法下，對於有關的推動工作包含要訂定國家因應氣候變遷行動綱領，以五年為一期的階段管制目標，接下來有減量推動方案。減量推動方案是由環保署擬定後，報由行政院核定，有六大部門的行動方案，包含能源、製造、運輸、住商、農業、環境六個部門一起推動減量。然後；地方政府依照推動方案根據各部門的行動方案，訂定每個直轄市之執行方案，進行減量工作。

排碳議程 影響產業競爭力

台灣碳排放的表現與亞洲鄰近國家相比並未落後，但也面臨Race to Zero --2050淨零排放的挑戰，尤其去年2020年有很大的進展。又於中國在去年九月宣布在2060年達碳中和，日本、韓國、美國宣布2050要淨零排放，聯合國秘書長更清楚指出，希望全球參與淨零排放目前參與倡議國家(130國) 占全球排碳總量65%，希望在今年年底COP26會議前能提高到90%以上。

在經濟貿易上，歐盟規劃採取碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism , CBAM)，其實這機制在2008年就曾提出，觀察知歐盟這次是玩真的。歐盟2020年開始進行公眾諮詢，很明白的宣布會在6月發布規範草案，甚至於今年3月歐洲議會通過，謂與WTO沒有牴觸，已經開始進行規範工作，預計2023年實施。

美國拜登總統上任後也可能實施就碳密集型產品實施碳關稅或配額，日本也宣布了2050年碳中和目標。台灣是以貿易出口的國家，當歐盟、美國、日本在我國貿易出口佔30%以上時，台灣產業如不積極加速減碳，甚至在國內沒有推碳定價，對我國今後產業的競爭力會受到的影響很大。

淨零排碳需政府部門整合腳步

環保署現面臨兩大挑戰；即是國家長期減碳目標與氣候治理的政府機關權責。在氣候治理中需要國家整体面對氣候變遷挑戰時刻，不論是減緩、調適，都需要政府部門整合，期待行政院有氣候變遷因應會報，加強各部會的統合功能。另外是碳定價調整機制，按照目前的法律架構，有一些無法短期推動的是現有的排放交易制度，環保署與產業界溝通，希藉由收費建構碳定價，使台灣在國內進展對產業收取專款專用於發展產業的低碳技術，才有辦法接續做排放交易，更可透過國際合作機制加速減量工作。當然是把氣候變遷的調適訂定到法律層级，讓運作健全、完整。

上善若水 謙卑萬物

於幼華(台灣大學環境工程研究所名譽教授)

景觀救國 我國唯一生路

近日旱象，針對台灣的水問題，像中南部來的聽眾大概很有感觸，而我們住在台北因為很幸運有翡翠水庫的呵護，台北、新北都沒有缺水的感覺。依我個人的預測到2060年翡翠水庫，作好水源保護仍可以提供乾淨充足的水源，至於中南部缺水的現象該怎麼辦？我們要探討的是中南部缺水、水髒的現象到底該怎麼辦？我們工業用水的單位能不能配合，是不是一定要半導體的工業大廠來做，這個問題其實五、六十年前的台灣就應該討論，台灣究竟是否應該走工業救國的老路，抑或台灣應該像現在一樣走景觀救國、資源救國的路，把台灣造就成為東方瑞士？可是這個工作簡單嗎；我們需要做40-50年才能有規劃的譜，把台灣往另外一條路上走，在座的年輕聽眾，台灣如果繼續走工業發展的老路，我個人的判斷是沒有前途的也沒有競爭力，如果台灣能夠走景觀規劃、資源珍惜的治國路線，才是唯一的生路所在。

涵養萬物 心存生態用水概念

台灣的水問題有，水太多、水不足、水太髒。髒其實也是一種醜陋，那用水的分配，過去一直沒有把生態用水當作重點，因為農業是真正生態用水尊重自然财的用法，至於工業用水是每單位的水究竟能夠產生多少GDP的唯一衡量的標準，這是我從頭反對台灣繼續推展工業的原因。那我們真正的用水核心理念是什麼，就是環境保育，像節約用水就是一種核心理念，我們用的水到底合不合生態的原則，我覺得務實之道只有把每一滴的水用的好、用的對，好並不是說賺錢，而是對環境有利，以環境保育的核心理念。生態用水是無所謂太多、不足或太髒，只要是一個自然環境提供的水就能涵養萬物，這是生態用水的基本概念，那老子說的，上善若水是包含水的謙卑性，水往下處流可是它提供所有萬物資源與生命，我們要全球看見的不是台灣到經濟發展，而是我們要全球看見台灣究竟怎麼愛護這個寶島，過去的幾十年也許太短視、太急功近利。另外；會前我特別向翡翠水庫管理的謝局長去電專訪，他表示一個水庫的安全看的是平常的環境保育，翡翠水庫它的前身是北勢溪，攔翡翠水庫之前它就是跟南勢溪一樣水量豐富的溪流，按照謝局長的看法，我們至少翡翠水庫還有50年到60年是安全無虞的。工程背景出身，政經複雜非我所長，期許諸君飲水思源。

氣候變遷壓力下 正向積極的應為與可為

葉俊榮(台灣大學講座教授/前國家永續發展委員會執行長)

面對氣候變遷不能裝死

台灣有絕佳的理由對氣候變遷問題裝死，因氣候變遷是全球問題，而聯合國在處理，國際上都不承認我們政治的參與。談減量或排放有時把台灣算到中國那邊，憑什麼要我們減碳？又有多少人真正相信政府努力，2050年要比2015年的基準減50%，這基準究竟是否每年認真在做，許多人一定都不相信，雖然亦有計畫、偶爾也能真是有成效的因應政策。

正向應對 擺脫負面思考

氣候變遷的議題在台灣從來不被認為是正向的議題，嚴格來說企業也不會把氣候變遷議题當作正面對待。聚焦台灣應該怎麼做，或台灣立即能怎麼樣？推動多年，今天機會來了，必須轉變正向積極，正向的意思是要擺脫氣候變遷的負面思考積極行動，我們政府非常會拖延，回顧2015年難得訂了《溫減法》，最後是範圍很窄、決心很低。怎麼樣才能不當成負面議題、擺脫拖延心態？這需要大結構的重新體會、改變，尤其做到政府跟民間的對話。

環境法規完整 欠缺執行力

在溫室氣體的排放上台灣的排放量佔全球不到百分之一，但台灣正遭受異常氣候造成的問題，可能會更嚴重。台灣是氣候變遷没加害人也是被害人，一路走來環境法律從無到有，台灣環境法的規模在世界算是強的，即便是《環境教育法》、《室內空氣品質管理法》、《濕地保育法》也有立法，所以問題不在法律，問題在執行。從任何角度看環境法的制度皆非常完整，但支撐這些施政、行動基礎確有所欠缺，國際上經常討論基於內部力量或國際壓力，比如說泰國、菲律賓、馬來西亞很多國家發展的過程重視環境，究竟是國際壓力，還是自身的環境意識？過去我對環境議題的研究，認為台灣環境意識不是國際壓力，國際組織很少要台灣環境必須做什麼，是台灣的民主化、社會力、環境意識提升逐漸促成的榮景，這榮景有一段跨黨派立委共同為環境立法的努力，當時不管政黨的取向，民間、學者與這些委員合作，促成過往的重視環境保護走向。

作氣候變遷示範 晉升國際、以「民主基礎」支撐

氣候變遷是全球的問題，台灣是全球一份子，全球處理的態度很多種，最典型的就是倡議全球倫理，但全球倫理要怎麼延伸成執行？過去到現在很多國家推動氣候變遷，還是考量對自己國家有利，比如法國的核電、英國的重回金融重心，都是巨大的動力。這思考是氣候變遷的課題要有國家立場，不要規避國家利益的現實，應試想氣候變遷的推動對台灣有利，因應氣候變遷愛台灣有理論依據，我主張的依據就是扎實的「民主基礎」。決心建立因應的制度量能架構，強化國家競爭力。能源政策、產業政策、科技政策、社會政策要同步調整。目前做的比較好的；在亞洲是韓國、在歐洲是英國，兩國比較願意將氣候變遷因素連結到經濟，進一步作國際行銷。憑藉台灣的過往的表現與成就，改變世界的邏輯陳見，台灣不算大但有實力，制度上民主化、技術上有能力、有潛力，有非常好的海島環境。從這個角度台灣可創造因應氣候變遷的示範令國際看見，從來沒有這麼好的議題讓台灣直接國際化，達到與國際銜接，彌補國際參與的不足。

氣候變遷充滿機會 將危機導向利基

推動氣候變遷為台灣整體長期利益，必須做出改變。不推延逃避，全民必需給政府這樣的訊息，而政府也須公開說不會逃避，提升能源使用效率為核心，以需求導向的能源政策提升產業轉型，告別高能源依賴，積極的經濟政策必須在積極的氣候政策上，不論中央地方，民間社會。配合產業結構的轉型，氣候變遷充滿機會，必須將危機導向利基，從提升整體國家的競爭力角度。不能因為環境倫理，就說氣候變遷不用經濟的角度看，氣候變遷絕對是經濟、民主議題，不要因為不喜歡政治上的紛擾，就強說氣候變遷跟政治脫鉤。台灣的產業不應僅只有「護國神山」，雖珍惜得來不易，然配合氣侯變遷趨勢孕育「護國群山」的年輕一代，以接軌國際責無旁貸。

公眾議題應務實 使政治人物表態

面臨地方政府、一般公民的實踐如何連接，談選舉不是把議題政治化應務實，民主社會的公眾議題、外部性的議題，公眾性特別強，如不利用選舉表達公民的意見，有何機會？我認為任何包括九合一選舉，如果當市長想要連任，過去對氣候變遷的態度與改進的成效，當然要問？如果自認關心這議題，但是碰到最關鍵時刻卻缺席，不能盡責盡力，就作罷！這是政治責任應有的重要觀念。

他山之石的借鏡

2006年英國善用他在世界銀行非常受到尊敬的專家史登，寫出的史登報告到全世界發表，裡面有一句話是“Climate change is the greatest and widest-ranging market failure ever seen, and that a timely action in combating climate change is cost-effective”他是人類面臨最大最廣的市場失靈，你如果積極的去做GDP的損失不會那麼高，而且甚至有機會重新去創造新的，這是史登的報告，他跟IPCC的科學報告是兩隻腳，因為這兩隻腳氣候變遷才可能防禦化、成為重要的機制。另外一個問題這是我們台灣特別要注意的，史密斯與薛曼在2007年提出非常擾人的看法，他觀察美國的民主化，政黨要競爭、政治人物要討好企業、能源業者，所以永遠做不出好的政策，所以他認為太民主不好，他提出“An authoritarian form of government governed not by power-seeking politician but by experts is desirable.”他認為專家政治，這樣的思考確實對於軟性威權的國家覺得稱興，就是像看到中央強力主導，但是事實上很多事情仍是無法執行。

讓台灣實施轉型 避免陷入褐色經濟

周桂田(台灣大學風險社會政策研究中心主任)

褐色經濟 影響整體社會與產業轉型

總體思考我們自身與鄰近國家，處於東亞高碳社會，我著重談的是褐色經濟的架構，其中強調的是我國低能源價格造成產業缺乏研發創新的模式、喪失高質化的產品競爭力、陷於微利製造模式。從1990到2018年全台灣的排放從1.1億噸到2.7億噸，工業排碳約佔50%以上，工業排碳中石化業的排碳佔最大比例，所以談氣侯政策的基礎是產業要轉型，但產業轉型會牽動政治、經濟的谷面相，壓力非常大。要談氣候轉型牽扯公正轉型，一定要談得非常細部的，歐盟已在10年前開始盤點，歐洲如果要針對四大產業；包括石化、鋼鐵、運輸、水泥，已經規劃該如何轉型，轉型是需要歷經一定時間期程。應在這個架構下，重新如何思考台灣的問題。

轉型困難 低薪、低價能源缺乏創新

統計台灣在1990年到2016年，我們的褐色經濟就是「低水價」、「低電價」、「低勞工成本」和「碳密集產業」，工業電價2006年家戶電價全球最低，2015年每度0.092美元，排名全球第十三低。水價2006年也是最低的，然後2015年家戶用水排名全球第十低，而勞動薪資在公開資料的工業國家排名第七低。這樣的能源成本與科技經濟發展形成的褐色經濟複合體，造成台灣現在轉型非常棘手。2018年台灣平均每人電力使用量，卻在這國家行例中排名第二，只略低於美國。從台大風險中心及各單位的長期民調，台灣的民眾其實還滿支持一定程度的水價、電價的調整。什麼是能源使用的核心理念？如還以這樣的計價，說需要漲電價，背後影響到的是整個社會轉型、產業轉型，及整體競爭力。

整體發展立即改變 不只能源價格

當面對國際競爭，2025年台灣將進入超高齡社會，我們必須要引進高階的人才或必須有清晰的能源政策。我一直覺得五缺是很浮面的議題，我們便宜的水價、電價、勞動薪資形成這種產業的訴求，但卻是建立在長期犧牲環境與社會公平的狀態上，反過來變成表相上的匱乏。試問，什麼事情上台灣可以引領世界？高階人才在這樣的薪資價格上會到首爾、東京、或是來台北？所以整個社會要改變的不是表相上的五缺，而是牽涉到整體社會經濟躍升的能源價格、勞動薪資等社會與環境永續與公平，才可能邁向全球第四次工業革命的競爭格局。疫情上我們表現非常好，在氣候的議題上也可以表現好的時刻，台灣應有戰略思維掌握國際舞台。

如果台灣的國際形象依舊，可以想像台灣品牌會是什麼？這是台灣轉型很大的危機，過去二十年來每年不到100億的投資，如今已到達三兆三千億，根據媒體的報導甚至已經達到四兆。台灣在這樣的過程中如何從過去低毛利、低價競爭、快速學習的代工模式，轉型到具有前瞻跟研發動力的社會？如果不立即改變，仍以遲滯、隱匿、忽視風險態度對待，長期下來就看到今天呈現的問題！

重新思量發展藍圖戰略

當世界走向低碳經濟、低碳社會的路上，臺灣仍然陷入在褐色經濟的泥沼中辯論五缺議題，並且，不可諱言還有核電的爭議，，我覺得大戰略上不要只思考台灣要不要使用核電，而是思考發展取向裡，到底是要繼續原有發展路線與否，我們必須重新思量未來的發展藍圖以並確立清晰的執行路徑。2020年我寫「台灣面臨的系統風險跟世代矛盾」，經濟世代矛盾不但高度鑲嵌臺灣社會發展脈絡中，也愈來愈與全球的發展背道而馳。面臨這多問題，人才是不會樂意來的，因我們各種社會、環境發展已經差他人一截。國際上氣候經濟新典範已促使新的經濟體、社會體發生。全球都步向這路徑，而且速度越來越快；歐盟、韓國、日本、美國、中國都已經宣布2050年或2060年碳中和，台灣的能源轉型遲延全球二十年，又陷入在舊思維的社會發展辯論中，是社會轉型的危機。

未察覺世界轉型速度 政府改革太慢

舊的褐色經濟思維體系裡做治理改革，當然速度一定非常慢。我必須要批判；去年從行政院協調的工業部門排碳佔全台52%，而現規劃的2025年工業減碳僅只0.22％，這是個非常荒謬的決定，根本跟世界的發展背離。我們應該要全盤的審視與回歸能源使用的核心標的，與國家發展的總體目標。重新梳理當然沒有那麼容易，要細密的做。另外，《氣候變遷因應法》草案減碳比例與2015年《溫管法》相同，僅只將2050年碳排維持降至基準年50%以下！這樣的草案是無法上國際檯面的，相信蔡總統會在最近宣示台灣未來要怎麼走向碳中和。我去年底發表文章，認為如要擬定綠色新政(Green New Deal) ，政府應儘速進行科學評估、進行去碳路徑與情境評估，進行社會經濟轉型與衝擊評估，進行治理盤點與社會溝通。台灣在氣候變遷上還可做大逆轉，十年足夠扭轉，當我們還陷入褐色經濟的本體論時，沒察覺世界已進行全盤轉型，應立即檢討，對發展前景做真正的前瞻。

減碳除內部管制 外部也應審視國際壓力

環保署現目前規劃「碳費」，需要審視國際上碳稅費的施行水準，是否能真正達到我國產業與各部門抑制碳排放的目的。而財政部遲遲未根據行政院核定的能源轉型白皮書，提出能源稅方案，更蹉跎了臺灣氣候與能源轉型的進程。除碳稅跟碳費，臺灣產業界還可加入數位化製造與節能，例如參與工業局智慧機械推動的相關計畫，可藉由智慧機械或是數位引導，在研發面上強化能源效率、節能與多元、彈性的生產線與產品佈局。外部的面向是業者本身要審視國際的變遷，不得忽視，如：全世界前幾大的鋼鐵業盧森堡安賽樂米塔爾、日本製鐵、南韓浦項鋼鐵已經宣布2050年碳中和，這已是一種國際趨勢與壓力，臺灣的產業要加快腳步。

炙熱地球的政經壓力 2050淨零碳排 不能遲疑

許晃雄(中研院人為氣候變遷專題研究中心執行長)

將負面看法翻轉 全球暖化視為翻身機會

聯合國IPCC報告提醒我們溫室氣體排放對我們造成全球暖化衝擊越來越大，這是一個負面的看法，當你將負面看法翻轉來看升溫1.5°C、2°C，會發現這不是一個預報，只是一個可能的情境，同時也告訴我們如果減排越快，溫室氣體累積越少，溫度上升越少！這是鼓勵而非限制，告訴我們有個相對光明的願景。我們距離1.5°C只有0.4°C的空間，告訴我們當排放量越多對全球的各種生態、環境、農產品包括經濟衝擊越大，所以1.5°C是努力的目標。從這個角度來看1.5°C或許是人類翻身的機會，讓我們還有能力還足以應付。

熱浪豪雨天數改變 嚴重影響下一代生存

據統計2020年台北市最高溫超過35℃日數86天，長達三個月，破2016年77天紀錄，持續到世紀末台灣未來超過高溫的標準總共150天。過去每年平均20天的熱浪，到世紀末每年有101天，不要認為到時我们都不在了，試想子孫的日子！豪雨日的推估，全台灣豪雨日(>200mm)的天數會越來越多，世紀末碳排放越多就越嚴重，過去三十年已觀測到台灣平均降雨強度上升趨勢。雨較強卻不見得多，尤其連續不降雨天數變長，表示乾旱的機率變大，台灣過去五六十年來最明顯的氣候變遷，就是全台各地的降雨天數明顯下降，這趨勢可能會持續。

西北颱風減少40% 乾旱除影響水亦使空汙更嚴重

計算到世紀末，西北颱風會明顯減少40%，因此侵台的颱風也減少，目前颱風貢獻的年雨量約40%，以後會顯著減少，可是颱風一來會變得較強，降雨強度會明顯增加，尤其是西海岸。颱風少但雨量多，降雨越來越不均勻，對淹水災害有明顯的衝擊。下雨天數減少會造成乾旱，從去年到今年的狀況是50幾年來碰到雨量最少的一年，沒有颱風侵襲台灣的一年，這告訴一個的訊息，春雨漸漸減少加上沒颱風所遭遇目前的情境。這乾旱顯示空氣很穩定，空氣污染物不易擴散，所以如果我們再啟動火力發電，是否會讓空氣汙染更嚴重?這也是我們需要關注的議題。

氣候變遷已示警50年 應盡速警覺因應

將新冠肺炎跟氣候變遷試做比擬，疫情早就警覺，一月開始覺得有問題，開啟管制措施，二月惡化全球還無感，三月驚覺已大爆發了。至今疫苗接種雖開始改善，但日本疫情還是再次升溫。新冠疫情或許可逆的，但氣候變遷這五十年前科學家就開始警示，預警期其實早過了，1970到2010年不斷加劇，曾是嚴重的預警期，2010後溫度上升更劇烈，很多人的看法2010到2030年是快速惡化期；所以我們面臨的不是只有國際政經壓力，實質上是全球氣候變遷、暖化的人類衝擊，會越來越加速，至2030到2050年錯過驚覺期，或未及時採取措施盡量減排達到淨零碳排的話，接下來就是大爆發，氣候變遷爆發要恢復是不太可能的。

除本土氣候變遷衝擊 亦須面對國際

台灣面臨的不只是本土氣候變遷的衝擊，還有國際的思潮、經濟壓力這幾年也是非常龐大的，淨零碳排不管中國、日本、韓國、英國早就宣示，美國跟加拿大在今年2月也提出淨零碳排的宣示。美國國家科學院會舉辦諾貝爾獎氣候會議，提出趕快行動，還有可能在2020到2030年作為轉捩點。當諾貝爾獎得主一起宣示，台灣會受到更大的壓力，學術界的壓力一定會擴及政府，衝擊政治、經濟。

我國需要《氣候變遷法》整合資源立即行動

台灣的行動；目前是2050的排放是2005年的一半(50%)，其實照淨零碳排的目標，應該更急速下降的，要達到原本的目標已經很辛苦。現在國際組識的壓力、或國際學術的政治，尤其制栽下的經濟壓力的挑戰就更加劇烈。過去幾年中研院學者建議書---「台灣深度減碳政策建議書」已兩年，雖一年多沒有回應，今年初開始有反應，這是好跡象。建議三大方向；第一，立即「啟動台灣深度減碳途徑」的規劃，首在規劃的途徑要做到。第二，「多元利害相關人對話平台及公眾審議程序」，這個需求是全民共識。再就是三，很重要。需要推動《氣候變遷法》案。

有法源當災害發生全國就可從上到下總動員，且指揮可以調動，所有的經費、需求、人力。只因為現在能源的問題，還有調適行動、社會正義、生態保育非常多問題，還有雖然我們的科學研究做得不錯但還不夠。面對氣候變遷我們做得太慢、太少、太淺，必須在各個層面加深、加速、加廣。如果沒有衝擊的認知又如何調適？我們地方政府、部位有能力做調適嗎？因為基本的知識、資料不足，研究體系要健全，其他步驟才能做的好，台灣需要迅速採取行動。最重要的是有大戰略觀點，然後立即於短期內設計非常有效的戰術。

Q＆A

Q：

民國104 年 07 月 01 日公布之《溫室氣體減量及管理法》第四條明定： 「國家溫室氣體長期減量目標為中華民國一百三十九年溫室氣體排放量降為中華民國九十四年溫室氣體排放量百分之五十以下。 前項目標，中央主管機關應會商中央目的事業主管機關，參酌聯合國氣候變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項及國內情勢變化，適時調整該目標，送行政院核定，並定期檢討之。」 而目前環保署啟動《溫室氣體減量及管理法》修法，並順應國際加速減碳力道，更名為《氣候變遷因應法》，其中減量對策是否有對應《溫室氣體減量及管理法》第四條之氣體排放量？另今國際趨勢已非2050年之50%以下，組織及標準該如何回應與改變？後續又如何定期檢討？

A：環保署

現在面臨全球2050年「淨零排放」也正啟動《溫管法》的修法，原來的目標2050年之50%必須做積極的檢討，配合行政院的路徑評估的作業，這個是長期減量目標，當然這個過程就如同其他國家，淨零排放必須是整個結構，包括社會經濟去做翻轉與討論，與大家的對話是必要的，這個持續在進行。各部門去提出包括我們的住商、運輸都可能是在用電增加的面向下，確實是我們現在最大的挑戰，所以當面對2020年到2030年這未來十年，我們要加速的不是只有在能源面向的討論，而是從各個部門包含住商、運輸，如何轉換、能源使用效率，對碳排放的認識體驗去做翻轉的檢討。接下來的工作按照目前的組織還是由行政院能源減碳辦公室要繼續召集環保署與各主責部會，大家進一步去檢視我們到2030年的目標。

Q：

氣候變遷的議題涉及多個領域，因應氣候變遷的減碳與調適作為上也須跨領域的合作，並有利害關係人的參與，才能達到效果，但跨領域合作的機制與成效目前明顯不足，請問專家們對於跨領域的溝通協調與合作機制以及利害關係人可以如何參與減碳與有關機關調適作為的看法與建議為?

A：葉俊榮教授

今天的討論我最想講的是；第一，現在要從新立法的《氣候變遷法》，最好是玩真的。如環保署要行動，行政部門要動、立法院也有一些人在動，不論個人還是黨團支持，若其他政黨不願一起討論，是否願意花力氣結合大家討論，要做到絕對不是只有一黨操作，或只是個人期待、或只有環保單位努力。這是政策前行的指標，公民要監督、支持的方向，溫減法的格局要從新討論的起步。

第二；法律以外的核心內容，要表現台灣對議題的決心，面對新的局面有大局面跟小局面，拜登政府上台後對氣候變遷的議題態度的改變，國際壓力將至，台灣要繼續置外於國際？今天政府有什麼想法？宣示目標、路徑，再來就是決心，如何跟社會各界，不同的政黨，共同願意承擔。若不是為選舉的操作，這不管未來誰嬴、誰輸，台灣就是要在這當中創造出不敗之地，沒有退路下能夠往前走，打造有決心、有積極、有視野的台灣社會。最近的國際社會紛擾不断，終結氣候變遷議題隨時可能變得非常大而緊要，能夠早一點有大方向也能讓台灣社會共同團結。

結語

余紀忠文教基金會

一、氣候變遷已不能倒退，永續發展的觀念與社群的自主意識並未停滯，促進節能減碳、發展再生能源，已成為世界各國積極努力的方向。對應聯合國SDGs的目標，多國宣示在2050年前達成零排放。加速跟上國際的標準，展開在地行動，成為世界氣候行動公民一員。

二、低碳化、數位化、去中心化，全民參與的共識，政府治理應思考在既有的組織之中跨步整合，建構組織定位、功能，環境資源部的重要應提前列入考慮，以符合我國接軌國際發展趨勢。

三、民間與學術界積極監督及參與，重視氣候變遷施政的重要性、國家發展的長遠性，須立即以制度化的建置、整合目前階段裡的任務編組，且有步驟地期程追蹤。期待政府能積極兌現 總統2050淨零轉型承諾，跟進美國總統拜登於4/22世界地球日氣候峰會上宣示的減碳計畫， 關心這議題的媒體永不放棄。無論長幼、男女團聚向上的台灣的發展精神，面對氣候變遷、國土、生活的環境，知道愛惜自然財、尊重萬物。

吳澤成(行政院政務委員)

經濟部水利署在0823災後積極籌備治水會議，感謝余紀忠文教基金會共同策劃今會前會，凝聚共識與建立對策，期待此次會議能實際對治水、治災有所助益，後續將持續貫徹、追蹤及執行。95年到108年之易淹水計畫、流綜計畫，連年編列治水預算約一千八百多億，外界看來沒有明顯成效但實已進步許多。這次暴雨超過保護標準，居民認為不該積淹多天不退，抱怨非常多，究竟原因為何又有何對策，於是召開全國治水會議。

我與賴院長到淹水處與災民相處也看了初步報告，大概綜合三個面向，首先要強化國內環境保護工作，減緩氣候劇烈變化，減少極端降雨事件頻繁發生；再來需有國土合理規劃及土地利用，源頭管理很重要。最後是治水，這關係到規劃、設計、維護管理，規劃建設是否有系統性考量。整體配套不可或缺，經費編列、計畫推動等都有關係。這次在嘉義碰到一個現象。地方沒錢可維護管理，竟然把水門封起來(三個損壞，沒有錢可修復)，正常水門排洩抽水量約三分之一，靠抽水機也來不及，當水退之後，水門就要打開，讓水快速消去。

由於下水道規劃等排水設施完整，所以市區的水退得快，但市區以外地區不盡然，之前規劃主張外水不要進到內水，但未考慮內水如何排出，這些需從系統面上檢討。工程保護有其極限，也要讓社會大眾、民意代表了解防災觀念，避免無謂指責，減少災害造成的損失。

曾文生(經濟部政務次長)

本次會議是屬於公民的會議，不單是工程界的會議。我們從過去治水計畫名稱就會看到進步，一開始做易淹水地區是在解決症狀，後來的流域綜合治理計畫試圖從根本解決問題，但仍偏重工程，今必須順著氣候去因應，已經很難找出更好的工程方法一朝解決所有事情。從0823水災後，不斷爭論滯洪池、抽水機等工具到底有效無效，真正到現場救災就知道，有更多問題要綜合解決，除了系統性檢視，「人」才是核心，面對水災、極端氣候要翻轉觀念。

水利署透過水利法訂定，提出出流管制與逕流分擔的設想，透過法律規範開發行為，但很多問題不見得在這些開發申請許可中。例如嘉義政府做農地重劃、排水系統規劃，排水系統和周遭地面抬高，但房子地基並未跟著提高，水便會累積在村中，需要蓄洪池疏導，因此還需更多應變措施及不同單位的溝通合作，以人的管理為主，工程為輔。

0823帶來的教訓是，不只颱風會帶來豪大雨，汛期也會降下大量豪雨，如果當初警報等同颱風等級，是否可讓民眾提早警戒，在雨未降下前先行排水，馬上進行因應。韌性臺灣不再只是工程，還要奠基人民的知識，與更創新、有效率的工具(例如開發輕型擋水板)，才能打造更具韌性的治水策略。

賴建信(經濟部水利署署長)

有鑑於氣候變遷已成全球常態，極端降雨事件頻傳，水的問題日趨複雜且影響深遠，防洪治水已為當前重要工作，經濟部水利署持續推動各項防洪治水工程，多年來由易淹水地區水患治理計畫、前瞻基礎建設水環境計畫等，在前輩的經驗下已逐步累積相當治水經驗與成效。

去年0823豪雨事件後，各界對於治水有更多期許，行政院指示水利署規劃召開「全國治水檢討會議」，以關鍵基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性及組織韌性四大面向作為討論議題，水利署同仁邀產、官、學、研及公民團體參與，除檢討目前防洪治水工程外，並集思廣益提出更全面、創新、務實及效率的流域治理、避災及減災等策略，亦善用新科技及智慧防災技術，期能在公私部門分工合作下，攜手打造韌性及抗災宜居城市，特別感謝余紀忠文教基金會余範英董事長給予策劃建議。同為追求永續發展的一份子，掛心前瞻國土規劃、面對人口結構、社經及自然環境變化等挑戰，需借重各專業領域長期的耕耘投入以及在地民眾的合作。

余範英(余紀忠文教基金會董事長)、林盛豐(監察委員)

臺灣位處颱風、地震、水災等天然災害頻繁地帶，加上氣候變遷、地形陡峻，每有暴雨往往引發嚴重的山崩及土石流，走過災害重建，深知中央改革與民間協力相扣，推動公共政策不能單靠政府部門，在地人投入是關鍵，中央政策必須明確，地方因地制宜，家園永續與打造韌性需不斷努力。

余紀忠文教基金會長期關注水議題，有幸參與此預備會議，有鑑水利同仁治水已跳脫傳統工程思維，開創新格局，建立具有韌性的國土安全與健全流域治理。今水利署因應極端氣候的險惡與前瞻水利環境現有政策的挑戰，但見政府多年來在操作實務過程中對水利組織架構的思考，仍有商榷之必要，目前治水工作分散於各部會及單位，橫向分工與縱向管理問題，能否事權統一、中央與地方分層負責，建立治水工作的機制與網絡。目前行政院的規劃有經濟及能源部水利署與環境資源部的水資源保育署，近年來發生水患的癥結在各自為政，整合上非常困難，水利署屢屢擔負重任，氣候變遷挑戰方興未艾，積極考慮將水議題相關工作全面整合。有見政局更迭下，國家永續治理的文官機制應重視與考量。

水利署綜合報告

曹華平(經濟部水利署副署長)

面對韌性挑戰與治水省思

0823災後發起韌性省思希望普及各地。檢視與報告面臨挑戰與治水思維省思兩部分。面臨的挑戰源自臺灣地文狀態山高水急，與歐洲坡緩大河截然不同，又地理位置在颱風常經路線上，年均3~4個颱風造成威脅，如何因應複合型災害亦要思量，面臨強降雨，遇時雨量達一百毫米以上情況，與世界其他國家相比十分嚴峻但也不得不著手應對。對於溫室效應產生的輻射熱，預估全臺強降雨頻率會越來越大。此外六都人口集中化造成人口密集，進而與水爭地，在都市開發及治水方面需更加注意，極端氣候、河川坡陡流急、西太平洋颱風帶、地層下陷等，使得臺灣在治水上苛刻險峻。

省思方面，日本仙台第三屆世界減災會議中有四大推動目標，分別是準備、減緩、恢復及成長。我們可從中借鏡提升治水韌性，韌性即是災後能更快吸收經驗及快速恢復。水利署與各縣市、部會凝聚治水共識，針對關鍵基礎建設、組織韌性、經濟與社會韌性進行討論，網羅中央及地方意見，擬定更合時宜的規劃藍圖。淹水不可免！如何減輕災害並做到災後復原，才能不怕水淹。

王藝峰(經濟部水利署副署長)

流域治理、跨域整合為根本精神

就「關鍵基礎設施與組織的韌性」做引言。每一代水利人都必須面對當代挑戰，努力解決水患。以大臺北防洪工程為例，為解決三重、新莊、蘆洲、泰山等地早年常淹水問題，於是民國53年興建石門水庫，水患隨工程完成漸減，但基隆河流域水患卻開始，因此有治理基隆河相關計畫，但這不代表水患解決。104年新店溪治理，告訴我們挑戰仍持續進行，無法單靠過去前輩的奠基而高枕無憂。

在關鍵基礎設施中提出四大對策，根本精神是「流域治理」與「跨域治理」，流域治理並不是把水利工程從河道佈設到流域，而是治水工程時必須考慮居住流域內每個人、部門的需求。例如進行地層下陷防治工作時，關鍵的農業水資源不足無法協同農委會解決，再多的工程措施都是事倍功半。0823後許多治水成效已浮現但未來還可更好，水利署正與中央氣象局合作，提升預報準確，讓水利防災、救災工作能順利進行，更希望引進歐洲先進設備提升精度，強化降雨預報能力。更重要的是土地防洪能力，透過105年完成的逕流分擔出流管制，首次讓治水工程跟都市計畫、區域計畫結合，水利設施不再是水泥高牆，應是都市設施一部分，而在署內規劃中，相關子法於今年年初已完成發布，希望有助於相關示範工作能順利推動。

鍾朝恭(經濟部水利署副署長)

治水對策與自主防災社區

治水對策分四大項：經費、水災風險管理、整備應變、提升防洪韌性。

(1)經費支持(2)水災風險管理：針對問題提出更有效的處理方式。107年完成四大流域風險管理分析，108年針對26條中央管河川流域做風險評估，同時進行災害調查。0823水災後水利署已辦理37場座談會，傾聽各界意見及結合在地知識，精進各項防洪作為，同時將於108年規劃研究洪災保險，過去嘗試推動，雖執行上有其困難仍希望能持續瞭解相關影響及配套。(3)強化整備應變：結合產官學界與社福單位，通力合作達到四季平安目標，規劃先從學校開始建構韌性校園，進行校園防災教育，並與社區、專業機構及學術界共同檢視高風險區，同時加強防災訓練，也與長照機構合作並提供必要水情資訊援助，希望大家都能平安渡過災害。另外在全國也輔導成立466個自主防災社區，共同作好防災避災及減災工作，在此感謝多家企業、團體及醫院診所協助整備復原工作，使得社區面對災害時更有應變能力。（4)提升防洪韌性：規劃防洪建物、在地滯洪、高腳屋、防水閘門及擋水板等，加強道路透水導排系統。今年預計於南部地區先行試辦推動在地滯洪，規劃以地理區位合宜之低窪地區為試辦對象，並給與合理適當的補償或救濟，除可減輕政府預算投資外，亦可達到減少災害受損程度，希望在工程、非工程與生態兼顧下達到水來人走的避減災，及人來水來穩定供水的目標。

治水尤重源頭管理 保護標準

陳伸賢(中興工程顧問社執行長)

現在的治水理念是流域綜合治理，也是源頭管理的理念，要求產生的水量能在源頭盡量吸收，逕流分擔出流管制亦同。以流域來看，希望上游集水區20%的水能夠貯存，中游滯洪、蓄洪能延緩或是減少排入河川的水量，不同部門各司其責，再加上下游的傳統堤防、疏濬、抽水站及非工程手段等，共同整合讓河川負擔減少。

談經濟與社會韌性的幾道防線，工程都有保護標準，例如區域排水保護標準十年、中央管河川一百年，但氣候變遷造成異常降雨，保護標準被降低。韌性與保護標準有關，保護標準與保護標的、當地社經發展有關連，且隨著經社發展，保護標準要提升才有更強韌性。什麼程度是大家認可且公平又合理的保護標準？過去我們強調保護標準用回歸期，可是回歸期是動態的，可考慮建議用「量」來制定，例如臺北市是78釐米每小時，新北市是80釐米每小時的雨量不淹水，這是將來要面對的課題－保護標準的檢討。

淹水與土地使用有關，因此在上位的國土計畫裡就要把敏感地區剔除，不要與自然抗衡。都市不斷發展導致地表逕流增加，海綿城市、各種工法都可改善，新北市已有規範。法定規定的建蔽率，新北市都市計畫法施行細則自治條例規範減少建蔽率10%，透水率要80%以上。不管滲透或蓄水，要80釐米乘以面積(開發增加的地表逕流)，這個量必須自行吸收。

民眾有知的權利，每當淹水，民眾就認為政府做得不好。因此平時就要讓民眾了解保護程度，而不是虛偽的安全感，超過保護程度時應告知如何處理、避災、防範，社區有防災意願的，則給予輔導及資源。企業防災部分，政府僅提供基本保護，淹水對企業傷害大的，要自行提高保護標準或增加應變作為、保險。國內許多工程顧問都有相關服務。另像中興工程蓋新大樓，擋水閘門有1.5公尺高，八成排放的水可回收，企業要主動提高韌性。

目前已開始試辦農業保險，但過去農民都認為災損後，政府會提供全面補助，所以不想花錢買保險。包括地震、火災，只要有災損的合理評估，保險業者都可提供好的保險商品，災害不能避免，就需有大數原則、風險分擔。智慧防災國內已經在做了，臺灣的ICT技術，不論軟硬體、防災技術都很成熟，如何透過各種感應器蒐集資料，建立水文、地文資料，上傳網站平台並分析，依需要設計決策支援系統，就可解決很多問題。

蒐集水情資訊 完備智慧防災策略

彭紹博(國家發展委員會國土處處長)

工程做了很多，但後續如何提高耐災和回復能力，這部分較少討論。現有防洪工程其實已做到相當程度，未來應結合科技導入或自主防災社區，從基層組織提高耐受淹水韌性。我們隨時可能面臨超過防洪保護標準的洪水、豪雨，減少損失並加速回復要有應對準備。接下來就智慧防災科技導入及防災工作、提升防災韌性等跟各位報告。全球暖化、氣候變遷，暴雨暴潮強度增加是全球都面臨的狀況，若應用ICT技術優勢，發展智慧防災導入方案，還可輸出全球，讓臺灣防災科技走向世界。

現階段防洪治理，區排就是24小時雨量250至3百毫米，但去年823水災，台南平原地區24小時雨量就達7百毫米以上，若各地都有自主防災社區，再配合智慧防災策略，應可減少損失，未來關鍵是從科技導入，與基層自主防災社區談話、推廣，才能提升耐災並加速回復力。科技導入部分，最重要的是蒐集水情相關資訊，能即時通報水利、防汛人員、社區與市民，現有防災資訊可藉由水情APP、有線電視傳遞。應用警局路口監視器、水位站資料、移動式抽水機運轉資訊、抽水站資訊等，全部監視觀測，同時透過影像辨識，確知何處有積淹狀況，訊息就能同步傳遞，例如台南水情APP，包括雨量、水位、水庫、潮汐資訊等，都能即時提供給民眾。

未來做法是透過IOT，因資訊傳輸費用相當高，因此透過雙模系統把資訊網羅，同時建立中繼站，包括移動式抽水機、水位站，除了透過影像，也在易淹水路口裝置低窪地區水位監視系統，知道淹水歷程後可回復淹水預警模式調整，希望做到淹水模式即時演算，能知道未來一至三個小時哪些區域有淹水風險。做到即時預警，能得知地下道、道路可能的積淹狀況，進而提早封閉，同時把資訊透過google map發佈，減少民眾颱風豪雨時的用路不便，這些資訊若能立即提供自主防災社區運用，就能提前啟動防災作為。

逕流分擔部分因少子化關係，許多學校預定地要解編，建議不解編而做立體化運用，地下層做儲洪、蓄洪設施，一、二樓為停車場，三樓可做運動設施提供民眾休閒設施，同時減少淹水風險。新吉工業區除原本九萬噸滯洪量，又把周邊綠帶降挖，加上雨水儲留設施，共可達到三十萬儲洪量，可減少周邊地區淹水風險。建立韌性臺灣，要與水共存、具備永續總合治水思維，建立都市計畫區、非都地區排水計畫審議及環境敏感區查詢機制，避免不當開發進入高淹水潛勢地區衍生水患。

水土不服 治水難為 結合地文

李永展(中華經濟研究院研究員)

治水應考量國土，將水土同步思考，不然會水土不服，我嘗試從國土規劃與韌性城市角度切入。臺灣都市計畫人口佔全臺80%，已突破聯合國平均值，聯合國預計2050年才會有50%人口居住於都市，臺灣早超過這個門檻；另一方面，六都人口加總約一千六百萬，其所產生的都市人口密集會造成城市壓力，歐盟現在開始提倡「收縮城市」(shrinking city)，且必需是明智收縮(smart shrinking)。

氣候變遷及環境問題端看如何解讀，若當成災難就變成脆弱度，若解讀成資源，則會變成韌性。脆弱度是惡性發展及不永續所造成的，若不是永續發展，即便做末端處理，或是增加灰色工程、綠色工程，恐怕都比不上綠色基礎設施，國外現在談的就是GI (Green Infrastructure)，從這個角度來看，或許不該訴求反彈回復原狀(bouncing back)的說法，而是反彈往前走(bouncing forward)，韌性就是彼此適應、學習跟轉型的容受力。

臺灣國土空間發展體系的轉變，從過去有四本區域計畫－北、中、南、東，最後合併成一本「修正全國區域計畫」。而2016年國土計畫法公告施行後，2018年已公告全國國土計畫，目前仍維持國土計畫法與區域計畫法併行，各縣市正在研擬直轄市、縣(市)國土計畫，預計2020年5月1日前要公告直轄市、縣(市)國土計畫。

更重要的是2022年5月1日前就必須公告國土功能分區圖，國土功能分區圖公告後就沒有區域計畫法及區域計畫了，所以各位現在常被問到：「開發許可要不要水利單位同意？」現階段都還有，但2022年公告國土功能分區圖後沒有區域計畫，也沒有區域計畫法，國土計畫法施行後最重要的觀點即是把「開發許可」轉為「使用許可」，未來國土計畫要指導國家公園計畫及都市計畫，以及配合中央部門計畫協助做直轄市、縣(市)國土計畫。今天談水、土部分，功能分區中的國保一，涵蓋山脈保育軸帶、河川廊道、水庫蓄水範圍、飲用水、水源水質保護區範圍等，跟水很有關聯，其餘瀕鄰的河川野溪，或是自來水供應地區叫國保二；國保三是國家公園，國保四是都市計畫區中的保育或保護地區，而不劃入城鄉發展地區。

氣候變遷造成穩定水供應的問題，包括水質、水量，這是工務單位職務，從都市發展角度來看，如何讓濕地水系具有韌性，便需要從環境生態營造做起，串聯景觀休閒空間，到法令制度彙編，提升組織韌性。最後提出三個P：People, Planet, Profit（人、地球、獲益）的發想，找出關聯性的區域，在當中找出新契機與戰略位置。水土一定要服！從國土計畫、都市計畫、國家公園計畫角度思量，才能確保水、土具有韌性，才能達到永續國土及韌性城市。

受體角度思考　溝通參與共識

陳亮全(銘傳大學專任客座教授)

治水還有許多面向要思考，談耐災、不怕災害、不怕水淹，適度調整等，對民眾而言是如何維持日常生活，即使淹水還要保持生活機能，若有災害就儘速復原重建，需找出讓一般民眾瞭解的說法。降雨、地震等，不一定會變成「災難」，是因為有人居住才成為災難。

如何使受災個體不碰到災害，我們做了緊急應變降低災情，但卻忘了受體本身，也就是人與都市，納莉颱風時，臺北地區許多大樓地下室淹水，因多數機電設備在地下室，一淹水大樓就停擺，災後我建議將設備移至高處，但仍沒有結果，因為民眾認為：「不要淹水就好！」這是最大的問題。我們必須在災害衝擊受體時，使受體可承受，再者，災害必須從減災到重建，在過程中因災害造成的損失程度不同，若超出減災和應變範圍須調整應對，但受體若有更高承受力，就不必做很多應變。

綜上提出幾個想法：第一，要更重視受體，今提到諸多方法仍以防災為重，但受體本身如何承受新的災害、暴雨、淹水，很多人只要稍微淹水就受不了！去年十月威尼斯也嚴重淹水，每年皆會發生幾次，但民眾仍笑著跑馬拉松、繼續觀光，當然災害狀況不好，但在一定受災程度下還能維持生活機能，就像廖桂賢教授提的「承洪韌性」；第二，耐災能力要多大？這需有共識才能承受，要透過不同管道的溝通、學習，進而改變思維。荷蘭有卓越的防洪計畫，也是經過數年的溝通學習，計畫好壞不在於工程數量，民眾認為工程做得多、做得好，所以不會淹水，這樣的思維必須翻轉，否則政府與專業單位將來仍會被要求。第三是參與的單位、組織，剛提到的已不僅是水的問題，而是國土問題，國土規劃要與水利部門合作。新北市在林口做很多滯洪池，做的是建商，後續更重要的是維護營運，操作責任則是居民，若沒定期檢修也無法發揮效果。

總體目標很重要，很多政策都是獨立規劃，卻難看出整體藍圖，民眾對於政府的目標應要了解。治水工程已非水利部門個別課題，而該將水、土、林綜合考量，納入國土治理、城鄉治理議題，更重要的是社會治理，使社會各界，包括民眾、不同部會、企業等，都願意一同面對環境變遷及都市化所帶來的考驗。

解決問題　組織、部門事權協同承擔

游保杉(國立成功大學特聘教授)

從國際案例來看，2012年紐約遇到SANDY颶風，市府在隔年提出建立更強大、有韌性的紐約，接著2019年已提出第三版氣候韌性設計指南。在企業組織韌性面摘要與大家分享，指南提出4 Sight 強化組織韌性，包括一、預測未來及做好準備的能力；二、了解現況；三、監控及探討事件並評估其改變，適時停下檢視回顧，不管是內部單位，或組織間的協調互動，是否朝向目標方向前進，針對組織內關鍵風險，是否設定目標排序或投入資源；四、從經驗中學習，這指得是觀念、思維、慣性能力的改變。

災前準備、災時應變、災後復原工作，我們已有不錯的因應能力，未來要融入韌性，諸多面向非單一水利部門可達成，譬如強化國土規劃，加入綠帶，這不是水利署職權，組織間不管橫向或綜向，尤重整合能力，中央政府單位、非政府組織、企業、志工等要有聯繫，包括瞭解社會大眾需求、建立良好溝通，資源統整分配、復原重建。風險是從危害度與脆弱度來討論，逕流分擔只是一部分，其實要降低風險仍有很多面向要做，光是Load Reduction、下游洪水的承載力，牽涉到的單位很多，單一部門往往關心自身議題而忽略全貌，組織間整合非常重要。

再來看歐盟的Pearl計畫，當中針對韌性、組織部分，包括國土規劃、土地利用管制、濕地、綠帶，甚至建築規範等，已跨越水利單位業務，以臺灣水利署位階要推動這項計畫，需要中央給予更大的力量，提高水利署位階才能整合不同部門一同努力。最後把歷屆全國水利會議，有關組織部分的共識提出來檢視，83年全國水利會議就希望水資源能有統籌主管機關，87年會議提到，要有水、土、林、海資源整體規劃及分工，92年提出要整合事權、成立部會層級專責機關，98年也再度被提出來，同樣問題一再出現肯定迫切需要。最後呼籲，組織韌性需面對外部多變、多元的環境，工程若都是Top-Down下去，民眾不見得接受，應思索如何Bottom-Up上來。

與談

林鎮洋(國立臺北科技大學特聘教授)

水在部分地區產生洪災，就是土地管理不好，灰色工程是政府的承諾，但更多些綠色工程就多些安全。推動氣候變遷調適最大阻礙來自於私領域及公部門間對於資訊取得及透明度、財務健全、客觀評估指標及跨部門間協調等，要有因地制宜的調適治理，避免決策錯誤，而因地制宜的調適治理在於建立信任機制、反復式的風險管理模式及公私部門夥伴關係。

吳茂成(臺南社區大學台江分校執行長)

期望公部門每次災後都應花時間與居民交流，將專業知識講述給在地長者並使他們明白，才會收到地方經驗回饋。水災調查都是災後才開始，短時間即要求完成，寫論文都不可能如此，最後流於形式。災後應排定時間請各河川局、水利局，定期與在地民眾展開流域綜合治理交流，各個村落也一定要建置雨量站，排水線應綠道化，水質重金屬汙染同時要密切觀察。

廖桂賢(國立臺北大學副教授)

面對淹水的韌性，我稱為「承洪韌性」，有兩個層次，第一是社會容受淹水的能力，第二個層次，假設沒有辦法容受而妨礙社會經濟活動時，「承洪韌性」就指能迅速重建、恢復原有功能的能力，這部分是我們較熟悉的，臺灣災後重建力其實不太差，但淹水容受力可說幾乎沒有。系統、社會、城市、鄉鎮欲具備承洪韌性，要不斷經歷淹水，學習、適應並調整，被高規格防洪設施保護反倒會失去韌性，就像大臺北地區民眾面對颱風豪雨來臨，鮮少有防災防淹措施，災害意識非常低！今談韌性臺灣，是一個範型轉移，水患治理重心需從強化防洪轉到培養淹水容受力，從環境設計著手，包括逕流分擔出流管制、海綿城市、低衝擊開發等措施。

張靜貞(中央研究院研究員)

在全球治理的架構下，聯合國強調完整的架構需了解現在及未來氣候可能面對的衝擊，並了解資訊如何傳達，提高民眾對風險的認知，進而管理架構及盤點科技法規。聯合國專家小組提出調適治理的挑戰，橫向為不同部門間溝通與協調，縱向為中央、地方、產業到地方人民的整合及政策傳達，氣候變遷需不同領域合作，才能掌握氣候的不確定性，將不同利害關係人納入政策中，由下而上將決策流程建立，決策流程中最重要就是風險管理概念，定義出各種調適方案針對利害關係人的衝擊及效益做分析，此部分在經濟、社會面扮演重要角色。保險可能無法同傳統保險的實損實賠，公部門無法根據現有法規進行，又或者保險公司不願配合等因素造成，難取得共識，未來需在成本效益平衡原則下，進行降低風險的調適選擇，提供政府參考再規劃執行。

羅紀琼(中央研究院兼任研究員)

現有施政目標基本上將重心放在易淹水區，從資源分配上來說當然較有效率，但若災害發生在不常淹水處，就會產生公平性問題。保險原則是大數法則，將風險分攤，發生機率小，損害幅度大的才要用保險方式，但臺灣一年有六到七個颱風，發生機率很大，臺灣面積小所以風險集中，這樣的保險其實是違反原則的。

結語 賴建信、林盛豐、余範英

(一)基於永續發展，水利單位要配合全國國土計畫，提出全國性的水利計畫，對國土保育區、國土復育促進地區及特定區域計畫等，提出具體主張。

(二)制定中央國土計畫的水利部門計畫，地方則針對流域上中下游做整體規劃，跨縣市部分由中央管理機關召集地方政府一同審查、改正。水利部門計畫與上位國土計畫銜合落差大，尤其非都地區、山坡地與平地界面的整合。

(三)面對氣候變遷，治水觀念應重源頭管理，推動逕流分擔與出流管制、海綿城市概念，作為縣市國土計畫與全國國土計畫縫合橋樑。

(四)易淹水地區防洪配合土地分區使用推動在地滯洪、蓄水(入滲)，都市計畫、道路設計要考慮治水；調查易淹水地區公有農場、埤塘漁塭加以保育，做為災害緩衝區。

(五)深化流域治理，各級水利機關設專責單位，推動公共治理，促成「在地經驗、專業技術、政策規劃」，共同探討村落淹水成因及解方，推動社區自主防災。

(六)防洪保護標準需依今韌性的需求漸進調整，重新建立合理、公平的保護標準。與在地民眾結合，逐步調整治水階段及漸進提升強度，強化溝通並使地方認同，建立長期意識、行為。

(七)建立淹水村落的水患及環境治理經驗知識庫，譲社會民眾、媒體理解淹水無法完全避免，需有一定程度的淹水容受力。

(八)積極統合有效能的水利組織再造。面對氣候變遷，需能獨立運作調度進行水、土、林、流域業務整合、統一事權，做有效溝通。

策劃：余紀忠文教基金會 經濟部水利署

整理：賴祉維

國土計畫的漫長等待

行政院國土計畫法修法爭議點

第一部份：第15條第3項加1款

「因應政府推動國家重大建設計畫需要，得適時檢討變更國土計畫規定。」

反對理由：國土計畫法於2016年1月公布，6年後才會完成國土功能分區圖，亦是國土計畫法正式實施的時候。目前國土計畫法尚未真正實際執行，基於法律安定，尚不宜修法。

其實在原有條文第三項第3款「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。」已有規定。此次增列讓國人懷疑行政院大開方便之門，尤其行政院核定之國家重大建設計畫之定義未明，恐有空白支票之嫌，且包括礦業採取，民間重大開發等均將列入，難免令人產生疑慮。

第二部份：第45條

「直轄市、縣（市）主管機關應於全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告實施直轄市、縣（市）國土計畫；並於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告國土功能分區圖。」將二年內修改為一定期限。

反對理由：將原有兩年內改為一定期限。事實上，已有15個縣市完成縣市國土計畫，尚餘8縣市未完成，顯然是執行問題，而非法令問題。應從執行面改進，提升效率。並由中央籌組產官學界成立一輔導團隊，協助地方政府面對，解決問題。且延長為一定期限，無明確時間，恐造成怠惰，影響推動時程。

前言、主持

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

黃榮村(前教育部長、余紀忠基金會董事、921災後重建委員會執行長)

今天我們為疫情下的大自然反思、承擔與啟動。

氣侯變遷對世界影響劇烈，衝擊國內外社經結構及宜居環境，高齡少子化、韌性都市、節能減碳等新課題已然成形。當前首要面對，是如何保國安家？自921震災、88水災到如今，過去三十年間的大小天然災害，已暴露出臺灣國土規劃缺失和盲點，我們欠缺中央政府的認真與決心、嚴謹的規劃執行、協調與及時矯正。幾十年來的防救災與國土保安經驗，深知地方政府在面對各類地方壓力的無奈以及能力上的侷限，因之更需從國家總體立場做出強力主導，方能奏效，就像在大型災害發生時，若無即時的上位主導，防救災措施一定難臻完備。

在面對動盪不安的時刻，對預見風險的防災也應提前部屬，如全球暖化造成海平面上升、沿海地層下陷，對島嶼國家影響格外嚴重，臺灣西海岸在可預見的未來，即將遭受嚴重影響。土地如何適地適用？臺灣如何掌握與氣候變遷、國際政經變動接軌？反全球化的衝擊下，風雨飄緲的當下，每個國家都要保本，臺商回流、種電、新能源政策固需因應考量，但難道還有比國土計畫更重要、更重大的保家衛民建設嗎？我們關心的是立法效能與政策是否能延續，以及國土計畫的契機是否會在修訂中受到傷害，希望由兼具專業及長期奮戰經驗的學者、公部門及民間夥伴，來表示意見供參。

引言

國土法第一條：「因應氣候變遷，確保國土安全」

邱文彥(前立法委員)

回溯國土法的漫漫長路

國土法最早可回溯至民國86年的國土綜合開發計畫法草案，五進五出立法院，第六次才完成，可謂漫漫長路。91年陳水扁總統時期曾成立「總統府國土保育與開發諮詢委員會」，顯示國土改造、環境保護等早就是政府關注議題。臺灣自然災害多，國土保安重要，因此馬英九總統在98年莫拉克風災後就表示：「速訂國土計畫法，讓家園更安全，為政府最莊嚴的承諾。」

國土法第二十六條訂定，先規劃區位再核准使用許可，亦即土地須依生態環境潛力規劃後再使用；國土法第二十四條也規範，符合國土功能分區及其分類之使用才能發展，這是和過去區域計畫法「遷就現實」最大的不同。國土法亦設有公民訴訟機制及違規檢舉獎勵，提供民間一道監督的防線，這些機制都有助於釐清該法追求保育與開發兼籌並顧的意旨。最後希望國會中有理性辯論，審慎關注面對限期將至的地方國土計畫。

國土法有四大功能分區，農業發展地區、國土保育地區、城鄉發展地區，以及大家比較不熟悉的海洋資源地區，原設定每兩年為一階段，現進行到第二階段，表訂4月底要將縣市國土計畫送至立院，但目前只有9個縣市報請內政部審議。國土法是跨黨派支持成果，民間團體也極力推動，但某政委卻指桑罵槐，以不堪言詞痛批反國土法修法委員，不但詆毀當年跨政黨的努力，破壞國土法的嚴謹性，有為私人財團開發開後門疑慮，令人遺憾。

爭議焦點：期限、國家重大建設計畫

今爭議點在於部分條文修正草案，擬將縣市國土計畫時程從「二年」延至「一定期限」、增列「行政院核定之國家重大建設計畫」不受五年通盤檢討限制，引發各界譁然。回顧103年行政院版本，當時的第十四條(後來通過的第十五條)，第三款提到政府為「新訂或擴大都市計畫」、興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫，得適時檢討變更，後來刪除新訂或擴大都市計畫部分，就是怕地方政府圈地，重蹈苗栗大埔事件的覆轍，有違土地正義及決策正義；回顧海岸管理法第十八條第三款：「政府為促進公共福祉、興辦國防所辦理之必要性公共建設，得隨時檢討。」顯見只限國防和公共福址才能隨時檢討，否則國土法將失去穩定性。近日民進黨黨團也認為不妥，規劃修改條文中，將行政院重大建設限縮在新能源、文化和農業，但我認為認定模糊、爭議仍多；例如太陽能發展糜爛，農地、埤塘上到處可見太陽能板，日本千賀縣去年風災時毀壞嚴重，應為殷鑑；過去浪費公帑，建設太多「文化蚊子館」，還要大興土木，再造重大文化建設嗎？農業部分也發展重大計畫，是否是想讓違章廠房農舍就地合法？可見這些重大計畫的定義，還有諸多爭議仍須再為商榷。

建議明定重大計畫基準、程序

提出幾點建議：（一）國土留白很重要，重大計畫不能鯨吞蠶食珍貴和敏感的土地，應虛實相間，盡可能集約使用，大規模保留開放空間，例如荷蘭農地規劃及英國大倫敦地區綠帶規劃的做法，值得參考。（二）即便是重大計畫，國土法第十七條講的很清楚，部門計畫在先期規劃階段，應徵詢同級主管機關之意見，國發會與內政部要相互合作，這部分還有努力空間。（三）明定重大計畫認定基準與程序，例如須有政府角色、財務規劃、一定認定規模和基準、環境生態衝擊評估等。否則，今天為某一私人財團就修改國土計畫，明天又為另一產業再度修改，國土計畫勢必失去其穩定性，政府豈非獨厚某些財團或產業，放棄了在高位全盤整合規劃的責任？（四）地方政府間或有能力與資源之落差，內政部應盤點現況，並給予相關協助。（五）加強推動海洋空間規劃，這是國土規劃最弱的一環。97年內政部曾委託完成《海域功能區劃與管理工作成果報告》，但相關資料只有近岸地區的，3至12浬沒有資料，現在推動的離岸風電，九成風機都處3浬外。在相關法令和地方層級操作中，發現國人對於海洋概念仍然疏離；例如三貂角與鼻頭角海域為民國76年行政院公告之《臺灣沿海地區自然環境保護計畫》12處沿海保護區之一，東北角國家風景區管理處將之劃設為「海域資源保護區」，但新北市政府的國土計畫，卻只能依內政部規定，將三貂角與鼻頭角海域劃設為「城鄉發展地區」，明顯是名實不符。

建立上位科學 考量國土承載

李鴻源(前內政部長)

氣候變遷是全球共同課題，但是否有反應在法規上，國土法就沒談到碳足跡。極端氣候只會越趨劇烈，超限利用狀況普遍，山上濫墾解決不完、水庫淤滿導致水資源調配嚴峻，臺灣有兩百多個港，卻沒人敢跟農委會表示不需要這麼多，突堤效應不斷丟消波塊，又引發生態問題，耗費七十億的興達港完工後沒有船進港過，儼然是最大蚊子港！

國土計畫遊戲規則不清 地方能力需專業支撐

國土計畫最大的困難是遊戲規則不清，很多地方政府沒有能力產出完善的地方國土計畫。臺灣如此小的國家有需要二十幾個縣市嗎？基隆規劃時不能不搭配新北，新北規劃又不能不看台北，必須衡量地方有沒有能力做到，否則最後只會收到二十二片零散的國土規劃拼圖，拼不出一幅好圖的。中央政府應站在上位，明確告知如何使用土地，地方政府再照框架做，而不是各自發揮再回到中央審查。國土法立意良善但缺專業支撐，國家重大計畫可用法令約束，但上位科學支撐要明確建立，我提倡低衝擊開發，用非工程手段解決淹水問題，應同時考量都市景觀與防洪，也稱為韌性城市。極端氣候告訴我們，沒有一個保護標準是安全的。工程界開始有新觀念，近期和荷蘭人談「為了失敗而設計」，過去臺灣治水概念，將所有籌碼押在堤防、降雨量，但只要防線被突破，城市就會癱瘓，「為了失敗而設計」概念，就是倡導工程一定會失敗，但失敗時，城市基本機能還是能維持，這要從都市設計角度看問題，並與防災型都更、都市設計擺在一起。

納入、整合各部會專業 改變社會思維

透水系統的設計在中央跨三個部，在市政府跨五個局，在學校則跨三個科系，一個內政部有本事幫我們做好國土規劃嗎？實則各部會專業都要納入。治水問題擺在國土規劃，而國土規劃應是一套涵蓋價值觀念、法令制度、行動實踐以及管理執行的體制，最重要的是整體社會價值觀的扭轉，整體思維若不改變，國土復育不可能達到，永續發展永遠只是無意義的專有名詞。

發生苗栗大埔事件時，在國會曾問：臺灣需要多少科學園區？憑什麼圈人家土地造成一堆民怨？二十幾個部長在場卻沒有人能說出答案。後我任內政部長期間，儘速交代營建署計算土地容受力，但業務跨半個行政院，最後在委託成大計算北臺灣容受力，至於南臺灣、中台灣的土地容受力至今還未見演算。法本身不是問題，但要先有評估，做出調查報告才做規劃，背後需要很強的專業支撐。建議回歸政治專業，有效積累資料、建立決策支援系統來輔助規劃。

強化國發會國土政策的角色

林盛豐(監察委員、前政務委員)

目前尚未落實國土規劃，仍透過區域計畫、都市計畫、國家公園計畫、各目的事業主管機關的土地使用相關法令，及各部會的部門計畫來管理國土。立法最初有兩大議題，一是將區域計畫與都市計畫整合，並將各目的事業主管機關的土地使用管理簡化；二是將非都市土地的被動式現況編定及使用管制，提升為主動計畫為主的國土空間規劃。

國土政策最大難處在於農業區規劃

國土計畫的目標包括國土空間整體規劃、避免保護區和農業區被侵蝕、符合效率與公平原則的土地使用、有效率的基礎建設、各部門計畫空間需求的整合、國土空間美學的形成等等。國土保護區可依照原區域計畫劃設，但農業區則不然，張景森政委就表示他到屏東，被當地縣市首長、議員抱怨，因為地方首長認為農業縣被劃設大面積的永久耕地，限制發展機會。

國土計畫本質是指導土地使用、指導重大基礎建設，目前正在進行縣市國土計畫，並整合為全國國土計畫。全國國土計劃，代表中央向下指導，必需明確而且具備宏觀視野，若只剩抽象準則，可能不易整合。全國國土計畫要有內建的管控機制，依據重要數字、進行總量管制與宏觀調控，這些部分目前都仍不足。中央各部門計畫必需表達明確的空間需求，且部門計畫之間要相互整合。四大功能分區在前幾項工作皆完備下才有意義。目前最難的是產業發展短中長期的空間需求，如能源發展、產業回流的用地需求，先前無法預知，因此必需有一定的彈性機制，才能因應，否則發展與環保兩股力量，將衝突不斷。

國家發展、空間發展策略 國發會是關鍵

國土計畫主管機關是內政部，目前正依國土法規定，提出配套子法，準備區域計畫法的落日與相關機制轉軌，國發會應提出國家發展策略跟全國空間發展策略，國發會是全國國土計畫的關鍵角色，應提出國土空間發展白皮書。部門空間需求若發生衝突時，需透過國發會的整合、國土計畫院級審議，以及政策環評來解決。四大功能分區，嚴格設限中央大規模基礎建設，及地方政府常見的擴大都市計畫需求，必需在規畫階段尋求平衡，否則一定爭議不斷。許多學者及民間團體，要求對國土保育區及農地變更採取嚴格管制，若干地區有downzoning提議，假使沒有配套補償，將引起反彈。

期程展延 地方國土計畫一年 功能分區兩年

現今規劃專業人力缺乏，全臺頂多能組出個位數的團隊有能力做縣市國土計畫，急需培力。區域尺度空間規劃的專業及整合、圖面作業傳統、基礎資料也缺乏統一規格的累積。本次修正國土計畫法擬將辦理期限「兩年」修正為「一定期限」，建議作業期程再延長一年為宜；國土功能分區圖劃設作業較複雜，參考目前辦理區域計畫用地變更作業經驗，辦理書圖製作、民眾溝通、疑義處理、審議核定、修正等相關工作所需時間總共約四年，考量國土功能分區圖為首次辦理，為使內容更臻完善，建議期程應由原訂之兩年再延長兩年為宜。

思土思民 長治久安 不能矇混遺忘

賀陳旦(前交通部長)

我們不可小覷四年前邱文彥委員在立法院的內應，及內政部在葉俊榮部長時期推動的努力，最終推出這一版傾斜保育的國土計畫法，實屬難得，臺灣展現用法律約束國土空間利用的決心，相信是受齊柏林「看見台灣」影片畫面影響，民眾願意嚴肅看待土地，用反省思維面對環境危機。社會上竟有少數人趁亂局要抛棄國人對國土創傷的擔憂，應公開譴責！

面對執行弊病 期限延後以兩年為考量

民進黨團修法動機為何？對於開放年期，我認為適當展延才是負責任的態度，國土計畫法不僅是探討國土計畫夠不夠高明、前瞻，基本規範的是程序。在「種電」和「台商回流」兩大客觀壓力和「首長改選」現實下，原訂去年底要交的地方國土計畫不及完成，略予延後可考慮。甚至中央版的國土計畫要不要針對兩項客觀項目再加調整，把期程延後兩年，也可以接受。但延後兩年同時要做以下檢討：1)公開、通盤檢視各縣市未能交卷的癥結，屬通病者，要有排除對策；或者2)內政部修納入中央國土計畫；3)其他部會在這兩年內加緊確立部門發展策略和計畫，日後仍應納入定期通檢；或者4)依照國土法第十七條，程序與若干部門(交通部建設規模大、對城鄉衝擊也大)洽行政院另予規範；5)今版沒有「都會區域計畫」？其擬訂和審定的程序不明確，就國際趨勢，都會區計畫愈見重要，不可矇混遺忘。

追蹤國土政策白皮書 敏感地區資訊公開

最後是資訊公開的重要性，有責定期公布國土白皮書，尤其是公共安全性質的環境敏感地區，政府更要主動用資料引動市場機制，像是農業保險緩和了過去災損導致的衝突，能保障多數國人身家財產；當我們的資訊願意公開，搭配其他機制後，政府未必是被民意挾持的一方，運用環境信託作法，鼓勵社會團體認養特定物業，減少民怨對抗。我們不能忘記推動國土法的初衷，及國民曾經支持政府的熱情，今日從現實面檢視行政單位是否趕得上計畫實行，適度延期前提下，該落實的部分、應啟動的機制，都不可停滯。

水資源、防洪規劃 確保永續均衡發展

陳伸賢(中興工程董事長、前水利署長)

國土法多年來在眾人努力下施行，起步已晚，更應急起直追。國土整合管理機制需有整體性、系統性及全國性，應摒棄GDP為國家成長目標的傳統思維，朝向永續、韌性指標發展。短期雖可能與民眾權益、國家經濟發展有所扞格，但長期能確保國家永續均衡發展。

能源轉型政策不是破壞國土的藉口

提出幾項國土計畫執行面需儘快解決的問題：

（一）開發地點與水資源立地條件配合，不能將耗水工業區放置缺水處；防洪與土地使用管理有絕對關係，面對都市淹水課題，不該無限制開發而增加地表逕流；我們歷經許多災害，地震潛勢區、土壤液化區，颱風侵襲致災區等，需以防災觀點納入國土計畫保育地區中。（二）政府的能源轉型政策為燃煤三成，天然氣五成、再生能源兩成。其中再生能源從零起步，以太陽能、離岸風電為主，太陽能不斷找尋土地，更將台糖平地造林砍伐轉型光電場，其尚有生態、景觀、休閒功用，此舉是否適宜？發展離岸風電，如何取得生態平衡，也是要面對的。（三）去年六月底「工廠管理輔導法」通過，落日條款一再拖延，許多違章工廠無法導輔為合法，且易造成公安事件，需有明確期限與標準，該拆就拆，該輔導合法就儘速完成。（四）農民擔心農地劃設為農一，就無法興建農舍，引起反彈與地方政府劃設上的困擾。原要求劃設八十萬公頃農地，後發現將有十萬公頃消失。應估算基於糧食安全之合理農地面積，並有相對補償機制。（五）土地資源有限，一旦劃為工業區，地價即上漲，應考量讓工業區土地可循環使用，且不淪為財團圈地，造成生態破壞。（六）基於尊重宗教，許多違建不易處理。如何建立輔導為合法或強拆機制，及未來如何在城郷或農發地區劃設宗教建築申請的區位，必須明確訂定，以兼顧國土保育及民間宗教信仰。

推動關鍵在執行 成立輔導團隊

不論目前推動的前瞻計畫，或水資源、防洪、防災等規劃，都需以國土計畫為根本依歸。國土法目前不是修法的問題，而是執行問題，中央要有積極負責的企圖心，建立公開資料讓地方有所依循，並落實推動，更應思索輔導團隊的成立，才能協助地方政府克服困難，如期完成，若只當作業務交差心態，解決不了國土問題。

國土計畫法與鄉村及農業永續發展

林國慶(前農委會副主委)

一、要如何來理解這次的修法

我今天談的重點是國土計畫法與鄉村與農業永續發展，整體而言，我認為根據目前的國土計畫法，很難達到鄉村與農業永續發展。在國土計畫研擬過程中，城鄉發展地區的劃設一直是各界關注的重點，而真正關注的焦點是在目前的非都市計畫區中，有那些地區要劃入城鄉發展地區的待發展地區。在劃設城鄉發展地區的過程中，仍然十分缺乏整體鄉村地區發展的戰略與構思。在這樣的情況下要如何來瞭解這次的修法，以及修法的目的為何？我的理解是修法的目的是給予地方政府或中央政府更多的時間與更大的權限與彈性，在非都市計畫區劃設待發展地區或待開發地區。我認為制訂更好的國土計畫能改善問題，然而，讓地方政府有更多時間完成計畫，讓中央政府更有權限與彈性變更國土計畫，就能改善國土計畫品質嗎？依照目前的計畫框架與實際做法，缺乏鄉村發展的藍圖與策略，所謂的時間與彈性可能使問題更為複雜，更難達到鄉村與農業的永續發展。

二、透過國土計畫促進我國鄉村及農業永續發展

我剛從亞太糧食肥料技術中心退休沒多久，在擔任中心主任三年任內，帶領中心團隊，多次訪問東南亞與東北亞國家（去年總共六次，包括越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、日本與韓國等），與這些國家的最高農業研究機構、農業大學或農業部合辦國際研討會，參訪各國最新的農業研發與推廣成果，也進而瞭解各國的發展與民情。我在國外住了14年，包括美國8年、新加坡5年及英國1年。在過去十年，每年幾乎都在夏威夷住兩個月。根據這些經驗，加上我在台灣從事研究與居住的體驗，我決定退休後住在台灣，我認為相對於其他國家，台灣是一個好山好水，很好住的地方。我認為要使台灣的生活品質顯著提升，應該重視鄉村地區的整體規劃，透過國土計畫促進我國鄉村及農業永續發展。

三、目前地方政府要完成夠水準的國土計畫仍然困難重重

今天討論的主題是國土計畫法修法，我們要問的問題是，為什麼要修法？修法的成本為何？效益為何？不修法的成本為何？效益為何？首先是若不將地方政府的兩年期限延期會有何後果？我們要問的是，若不修法，且地方政府無法如期完成國土計畫，會有什麼後果。如果這一部份不清楚，則修法的意義不大。另外，若地方政府如期完成，但國土計畫品質不佳，則又如何？問題的重點不是要不要修法延期，而是如何協助地方政府完成一個具前瞻性，達成國土目標的國土計畫。目前地方政府要完成夠水準的國土計畫仍然困難重重，是否要有更具彈性的作法與步驟，逐步強化規劃能量，也許是必須關心的重點。

四、要滾動式的隨時檢討，但不能隨時變更國土計畫

目前的國土計畫已將核定的重大建設列在城鄉發展地區，依法，此版國土計畫通過後，地方要五年後，中央要經十年後通盤檢討，才能變更國土計畫。這五年與十年的意涵為何?是五年與十年後才啟動通盤檢討?還是完成通盤檢討?個人認為要滾動式的隨時檢討，但不能隨時變更國土計畫。是五年後或十年後完成通盤檢討，而不是五年或十年後才啟動通盤檢討。

五、國土計畫法與鄉村及農業永續發展之關注議題

1. 如何營造一個有利於農業與鄉村永續發展的環境？

2. 如何妥適回應與處理南部地方首長關切的農業發展地區劃設？

3. 如何滿足產業界的用地需求，同時達成國土空間發展目標。

4. 如何處理農地違規使用工廠與未登記工廠，研擬符合效率與公義原則，以及促進農業與鄉村永續發展的輔導辦法。

5. 如何處理農舍問題。

6. 都市計畫區農業區如何劃設成農五及城鄉發展區。

7. 山坡地保育區如何劃設與管理，如何劃設成農業發展地區與國土保育地區，如何研擬容許使用與管理制度。

8. 如何研擬符合公平正義的配套方案與措施。

以上這一些應關注議題，目前的進展仍然有限，值得省思。此乃造成在非都地區以及鄉村地區規劃與劃設待發展地區，以及劃設國保二困難的重要原因。允許地方政府更長的時間規劃，或者讓中央能有更大的權限與彈性做國土計畫變更，恐非問題的重點。

六、推動鄉村地區整體規劃

政府應先明確界定「鄉村地區」之範圍，型塑鄉村地區發展願景，研擬鄉村發展政策與策略，進而做鄉村地區整體規劃。此必須要有法源及推動機制，建議訂定鄉村計畫法，成立鄉村發展署來統籌辦理。

七、鄉村發展地區之劃設

根據學術定義與一般的理解與認知，鄉村是都市的相對概念，亦即都市以外的地區為鄉村。若以我國的國土而言，我認為鄉村（Rural)是都市計劃區與國土保育區以外的地區，包括在鄉村的農業生產地區，人口集聚地區等，其特徵為人口密度較低，農業比重較高之地區。（例外部份：都市內之鄉村區，國土保育區與原住民鄉村區）。在我國「鄉村」常被混淆成狹義的概念，即在非都地區人口集聚的地區，例如在非都的法定「鄉村區」，農村聚落等。

就英文而言，city 、rural、village、rural settlements、town、suburban 很好區隔，可以明確界定，一般人可以清楚認知。鄉村規劃，rural planning 不會被誤解成只是rural settlement planning，rural area 不會被誤解成rural settlement area，rural development 不會被誤解成只是都市周邊地區之土地開發與社區整建而已。但在我國卻很混淆，很難理解。例如，內政部城鄉發展分署的「鄉」，以及非都的法定「鄉村區」，都與一般認知的「鄉村」有很大的差距。同樣的「鄉村」在不同的部會基於執掌與專業的不同有不同的定義。內政部營建署城鄉發展分署是基於「營建與開發」來界定「鄉」，意即在都市郊區之已開發地區（達一定開發程度與密度的地區）。

鄉村不應只局限於這些地區，所謂的鄉村發展不應狹隘的解釋為鄉村開發，而鄉村發展區不應狹隘的解釋為鄉村開發地區或可（或待）開發地區而已。我認為城鄉發展地區包括城市發展地區與鄉村發展地區，而「發展」不能狹隘的解釋為「開發」，不能將鄉村發展地區解釋為都市以外的高度開發地區。

如果用一般（或正確）認知的鄉村來理解，則城鄉發展地區的範圍就非常廣，即包括現在的城鄉發展地區與農業發展地區。建議將這一個範圍的區域區分為「城鎮發展地區」與「鄉村發展地區」。「城鎮發展地區」的範圍包括現有的都市計劃區以及「城鎮待發展區」，「城鎮發展地區」以外之區域為「鄉村發展地區」。在「鄉村發展地區」內則有規劃做農業使用的農業發展地區，即現在的農一、農二等，均改為鄉一，就等同於目前城鄉發展區的「城一」。

八、三個不同鄉村型態之發展定位與策略

1. 都市計畫區內之鄉村

相關鄉村政策與策略配合提升都市區內之生活品質，提升都市生態環境與景觀，提升都市糧食安全水準，作為都市人與鄉村區橋樑，作為強化食農教育之基礎。

2. 都市周邊地區之鄉村

作為都市與實質鄉村區之緩衝區，應透過縝密的規劃，兼顧都市發展與鄉村發展之均衡，在不危害鄉村發展之基礎上，協助都市之健康成長。此鄉村區仍應具有鄉村風貌，應透過政策維持郊區農業與景觀，以都市近郊農業的型態發展，強化與都市人之連結性。

3. 距離都市較遠，受都市影響較小之鄉村

以營造與維護永續農業發展環境為主，在此鄉村區集居聚落與農業之關聯性強，應強化與附近城鎮之連結，建設以生活、生態與生產相結合的優適農村聚落。

國家核定重大建設毫無標準

詹順貴(環境律師、前行政院環保署副署長)

行政院公告《國土計畫法》修正草案（下稱院版草案）引發在野黨與社會更大的反彈，原因在於沒信心，尤其，行政院記者公布院版草案後，督導此事的張景森政委，先是貼文指稱原本的《國土計畫法》是國家發展的災難，接著又更政治化地謾罵國民黨明知政權輪替在即而通過此法是「心『懷』不軌，老妓從良」，根本是在傷口撒鹽。公民團體與在野黨正是見識到負責督導的大政委如此積極好戰，才對院版草案更不放心。

其實，《國土計畫法》是在2015年12月18日三讀通過，當時的國內外脈絡，是要積極因應氣候變遷與實踐聯合國永續發展指標，堂堂政委用「老妓從良」羞辱當時國民黨、民進黨與台聯等三黨立委，會不會太失格？

這次院版草案主要的兩點爭議：取消明定公告生效時程與增訂經行政院核定之國家重大建設計畫得隨時檢討變更國土計畫規定。前者，因作業不及而需展延，修法只要明確訂定期限就可以，例如直接明定展延兩年。讓外界不解的是不定期限另外授權公告，擔心已經等了20幾年好不容易盼到曙光的國土計畫，又將不知何時才會日出？

而後者，則涉及國人與號稱本土政黨的民進黨要用甚麼角度看待《國土計畫法》與「國土計畫」。張景森政委只是沿襲《區域計畫法》的開發許可制邏輯，將之以低階的單純土地利用管理工具看待，因為會妨礙到四處竄生的開發建設，所以，視之為災難。其實，持這種心態治國，才是災難！

《國土計畫法》只是法源依據，「國土計畫」才是政策工具。在1974年制定《區域計畫法》前後的時空背景，台灣，不過是國民黨政府眼中反攻大陸的跳板或三民主義統一中國的復興基地，也就是「一個中國」下的台澎金馬「地區」。過去20幾年，之所以要推動《國土計畫法》取代《區域計畫法》，有一層更重要的高階意涵，就是要象徵台灣是一個獨立的主權國家。

因此，完成立法之後，在全國國土計畫擬定過程，其實應該用行政院或至少國發會的層級，建構廣域的溝通平台，藉機用以促進國人、培育子女對自己安身立命的土地、周邊海洋進行完整深刻了解，凝聚更多足以調適氣候變遷的永續發展共識，擘畫國家未來遠景與走向；地方政府的國土計畫，再依循此一有完整土地資訊、有願景共識的全國國土計畫而適地規劃功能分區與適性發展。令人婉惜的是，本土派民進黨發展主義至上的開發思維，與統派的國民黨並無太明顯差異，平白喪失了大好機會。

其實，在原本的《國土計畫法》第15條第3項規定，就已經保留了為因應已發生的戰爭或地震水災等重大事變、為加強資源保育或避免重大災害發生、政府興辦國防（如潛艦國造計畫）、重大公共設施（如前瞻計畫中的交通建設）或公用事業計畫（電廠、天然氣接收站）、配合全國國土計畫指示事項等，可以適時檢討變更。扣除前述具有高度公共利益的項目後，剩下可能的國家重大建設計畫，說穿了就只是名目不一的園區開發而已。而這種園區開發，既使後來民進黨團所喊出將限縮在新能源（農地魚塭埤塘種電？）、文化（如魏德聖導演將台糖50公頃農地蓋成台灣三部曲電影所需場景）與農業（較難想像）所需，染指的還不都是台糖優良農地或經常伴隨徵收迫遷的農地，它們的正當性與公益性恐仍禁不起檢驗的。加一個「經行政院核定」，也改變不了其噬地本質，衷心盼望蔡政府能從善如流改弦易轍。

溝通、配套、沙盒推演 管理轉為治理

吳其融(地球公民基金會專員)

各縣市國土計畫，最快完成的分別是新北市、苗栗縣、花蓮縣，接下來第二波在上週審議完成，有桃園市、新竹縣及基隆市，這些進度較快的縣市政府，往往在資訊公開及民眾參與方面，做得遠比其餘縣市佳。國土計畫最大的兩個意義：一是建立溝通平台，二是不要浪費資源。過往的專業式規劃，例如林口特定區，規劃之後停擺三十年，因為它是直接上對下的規劃，如何創造對話，應思考如何讓民間社會與專家、政治人物進到同一個討論平台。

民團可接受延一年 執政黨應有底線

針對此次修法，見到有些縣市故意拖延地方國土計畫，民團可接受延一年，執政黨應有底線，最慢在任期內絕對要完成；重大建設部份，既有條文第十五條第四項(都會區計畫或特定區計畫)就能處理，要讓地方政府清楚計畫內容，而不是行政院拍板後，地方政府就承擔。行政院核定之國家重大建設爭議多，地方政府核定的就不是國家重大建設？業者自建的也可能是他所認為的國家重大建設，違章工廠算不算？按照這樣的邏輯當然無邊無際。國土計畫法所創造的第一件事是公平，第二是如何引導大家且不違法，第三是尊重各種專業，也包含政治專業。

農地分配款 韌性都市配套 需沙盒試驗

最後談解方，未來要持續精進基礎調查資料，國土計畫有編列基金，一開始預計用作國土復育，但後來地方政府沒有劃設，其實就能用在資料調查，地方政府、中央各部會，要持續編列及提升預算，至少做到所有部會調查案、研究案，有同樣檢視標準。再者是農地問題，民團後續打算倡議「農地分配款」，其本概念同財政收支劃分法第十六之一條，以地方縣市農地坪數，扣掉人均農地再乘上人口，新北可能就要繳交四十億、臺北繳二十億，相對雲林縣則可拿到二十億，我認為每個縣市都應負擔農地責任，才得以平衡農業縣市與都會縣市發展問題，後續仍會再調整，因為牽涉到地方稅，土地增值稅、房屋稅、地價稅，同時也牽涉中央統籌分配款考慮的人口，但缺乏對縣市農地的維護，反而導致都市人口增多，稅基也越多的怪現象。建造韌性城市、韌性國土時，需有配套及沙盒試驗，才能進行長期模擬，在相關因子調查更完備時，才有辦法面對老舊框架問題，做總體性的解套，讓各部會有更多量能，更多可能。

結語

黃榮村、余範英

面對天災、能源短缺、土地容受力等問題，知識經濟發展迅速，科技與資訊網絡精進的時代，政府如何在國土空間變革中，國土計畫之內容與過程是否有足夠專業互動、滾動式地與民間對話？與會多是老朋友，參與國土法漫長的修正與推動有年，終於在立院邱文彥立委的努力下，葉俊榮內政部長期間公告，國土計畫法始能催生上路，今日修正內容並非不可，但在既定框架下，遵從架構規範，有限度地修正，不妥協、不延宕，況乎為特定群體開後門。

發言中綜整幾個關鍵：

一、學習荷蘭規劃經驗：重整及革新行政機制、講究科學方法，嘗試以「機能」作為權責劃分依據。中央部會應以國家發展願景為己任，以理性科學為經，生活機能為緯，以回應國家政策推動目標，給予地方空間規劃彈性。

二、中央與地方應有分工整合，在各縣市落差大的情況下，國發會應發揮作用，結合部門計畫與國土計畫，並成立國土計畫輔導小組。政委張景森責任重大，雖未明定為國土大臣，實際上深知起承轉合、來龍去脈，應不辜負這時刻賦予的重大意義與職責。

三、國土計畫其實是國家及社會的溝通平台，民間社會、專家、政治人物應學習建構公評互信的平台，協調、研擬配套，乃至沙盒推演。讓國家或國土增加認識與溝通的韌性，國人與土地面對衝擊時，才更具有調適與恢復力。

四、國土白皮書在各國皆有參考，日本兩年公布一次。更有國土政策白皮書在氣候變遷風險與政經趨勢分析下，每年由行政院院長辦公室訂定，逐年隨時檢視，可參考。

最後，對於所謂的非公辦但由國家核定的重大計畫，究為何意？新版本的新能源、文化、與農業方面的關聯性為何？這些規劃與後續仍有待觀察、檢視，亟需嚴肅以對。

大家加油，一起扛責任。

韌性臺灣 全國治水會議紀實

前言

經濟部 沈榮津部長

世界經濟論壇發布最新全球風險報告，指出氣候變遷連續三年成為全球專家與決策者最憂心的議題。去年823水災造成8.7億元農業災損及超過81餘萬隻家禽死亡，嘉義掌潭村為當時淹水重災區，水利署全力調度抽水，盡快讓民眾恢復生活。談治水工作，是由各部會、地方政府及民間一同溝通協調，有效整合人力、物力資源，才是因應極端氣候最佳解方。

經濟部依據行政院院會決定以及立法院治水專案報告結論，規劃籌辦全國治水會議。去年9至11月間，水利署已與淹水地區民眾進行37場訪查，去年11月辦理前瞻水利發展國際論壇、今年1月辦理6場次分區座談及3月29日的預備會議，共計上千人次、上百個民間團體參與，顯示民眾與公民團體的關心。透過會議凝聚各界建言綜整以下四論點，第一是「國土計畫梳理水土空間秩序」；第二是「綜效治理在地行動」，第三是「承洪韌性共建典範轉移」，第四則是「面對氣候變遷需有高度整合機制」，作為大會討論議題。

行政院 蘇貞昌院長

「天有不測風雲」這句話越來越能深刻體會，瞬間強降雨頻傳，連工法嚴謹的日本也難以應付。親身感受淹水的痛苦，曾在颱風天眼看屏東縣荖濃溪堤防一寸寸崩潰、崩落，在臺北縣時，基隆河淹水使民眾怨聲載道，地方損失慘重，在上次民進黨執政時，用近四百億預算拿出決心，因為一次淹水造成的損失都比治水預算更多，我們打通員山子分洪、治理基隆河，爾後汐止不再淹水。今請大家集思廣益，集結各方力量，不只學者專家還有民間。

從國家法令、預算編列上都要重新思考，這幾年編近千億預算做治水防洪，光前瞻預算，這兩年就有273億，而經濟部要有新觀念，過去只有防堵、防水、排水，現要用韌性城市思維，當發生急降雨、水災，譬如去年823南部豪雨，如何調集北部機具、人力為南部復原，另救災方面，在國防部訓練及機具上如何有效運用，讓國軍弟兄成為有效調動的人力，甚至讓國軍弟兄有救災服裝，可再規劃設計。謝謝全國治水會議來自全國專家學者、長期關心的人士，多一分準備就少一分災害。

水利署 賴建信署長

去年九月至今檢視水災問題，相信治水沒有最好，只有更好！也因如此，需時刻反省。都市能否兼顧安全、發展與環境保護？村里、山林地區的基礎建設常嫌不足，但建設完備的都市能遠離水患嗎？事實不必然，考量救災疏散、在地滯洪乃至國土規劃等問題接踵而來。當短延時強降雨發生時，復原、因應工作不光是政府責任，也需民眾支持。水利署試圖從工程外的思維建立韌性臺灣，從組織面、基礎建設、經濟發展、社會面通盤檢視。在工程中應面對制度體系堅持專業、承擔問題。

水利法修正是跨時代進展的需要，水利署不只接觸工程，規劃管理上更需從上游源頭管理到下游城市開發通盤考量與內政部合作。面對環境驟變，水利夥伴需要各界支持。感謝余範英董事長及林盛豐監委的鼓勵與支持，提醒「承擔」的不易及重要性。

會議結果將呈報行政院。
【論點一】國土計畫梳理水土空間秩序

治水結合國土計畫 森、川、里、海思維

主持人 臺灣大學法律系 葉俊榮教授

全國國土計畫於去年5月1號正式公布實施，它是整體性、政策性與目標性的計畫，提供縣市政府擬定國土計畫指導原則，後續將由縣市政府展開縣市國土計畫與國土功能分區的擬定及劃設作業，進一步落實。期盼透過全國國土計畫更宏觀的視野，確立國土新秩序，讓該保育的地方保育，該發展的地方發展。而國土計畫在推動過程中，有沒有將治水理念納進？已不是過去做得好不好的問題，而是未來能不能做好。

報告人 中華經濟研究院 李永展研究員

韌性臺灣先談韌性城市，考慮社會、經濟、以及環境容受力下，如何重新整合必要機能與結構，最重要的是維持適應、學習與轉型的容受力，維持城市機能。風險包括危害、暴露量和容受力。臺灣位處亞熱帶與熱帶交界，做全國國土計畫或城鄉發展時，更該考慮氣候變遷及氣候風險。

再談國土法，法規第一條呼籲將氣候變遷纳入，確保國土安全才能達到國家永續發展。法定2020年各縣市應提出縣市國土計畫，國土計畫按劃設順序為國土保育地區、海洋資源地區，更應重視農業發展地區與城鄉發展地區，可歸納成森、川、里、海。森、川、海是自然現象，不管外水、内水，都屬自然環境，最重要的還是「里」，也就是人所居之處，包含城鄉及農業發展地區。森、川、里、海，精準反應國土計畫要處理的四種功能分區，但該如何將水與土妥善接軌，試著先盤點水環境資源，再梳理環境敏感地區，以臺北市為例。

臺北市水環境資源，有河域型(例如四分溪)、自然野地型(夢幻湖)、水圳埤塘及公園綠地等等。指認水環境資源後再做環境分析，若是公園綠地或是學校用地本來就有的埤塘、水圳、濕地，屬於都市計畫區內；有些跨域的，像大漢溪、淡水河跨雙北甚至上游在桃園，濕地也在河的兩岸。再來要界定環境敏感地區，包括自來水水質水量保護區、土石流潛勢區、山崩、地滑敏感地區。

治理規劃需跨局處協商，跨縣市議題要從宏觀角度落實，應納入治水部門計畫，若來不及納進，可用流域特定區域計畫處理。希望從水、土、林、海轉為森、川、里、海概念，將韌性國土與總合治水結合。

與談人 內政部營建署 陳繼鳴副署長

國土韌性，不管談海綿城市、韌性都市等，這些概念都已被接受。IPCC(聯合國氣候變遷政府間專家委員會)在推動全球氣候變遷提到一個做法，就是要面對韌性發展問題。不論暴雨旱災，以後會很常見，在治水部份從水利署主導的水利法修法、逕流出流管制，及營建單位做低衝擊開發，都把相關内容訂到行政執行規範中，可透過工程或非工程手段來處理流域問題，而非解決單一淹水地區。國土計畫的安排就是讓土地妥善利用，在適性情況下與治水結合，從流域綜合治理觀點，先盤點自然基礎條件，不論山區、濕地、森林，都是上游截留涵養雨水區域，盡量不要干擾，中下游包括農業在內的各類開發利用即應配合各集水區逕流分擔出流管制的配套作法，由水利署、農委會、環保署、營建署等單位，就相關管理規範逐步建立。

與談人 國家發展委員會國土區域離島發展處 彭紹博處長

近期印尼決定遷都，雅加達4成面積因超抽地下水低於海平面，這是國土與水資源沒整合的後果。水源調配供應、地層下陷、流域治理等，都要協調相關局處研擬土地利用是否需調整，這是水利部門在國土計畫的腳色，需中央、地方通盤合作。地方水利單位執行國土計畫時跨部門整合，需各地方政府合作，整體治水的土地配套，哪些地區做為逕流分擔出流管制，可一併規劃。

與談人 嘉義縣政府水利處 林谷樺處長

國土計畫應與產業發展有效結合，尤其水資源。媒體不宜過度渲染淹水，造成民眾視為猛獸而避之。在國土計畫中將地域分區，有民眾提出是否可讓民眾參與土地規劃，是否適宜值得商榷，政府應開滾動式會議討論。

討論與迴響

Q：水利署第十河川局 曾鈞敏局長

許多河岸邊已有高度開發社區，雖未在河川區域，但隨氣候變遷影響，洪災風險評估脆弱度極高，請問：1.都市單位除配合治水計畫外，能思考將臨河以開發區做移轉的可行性。2.以災害風險角度進行國土規劃，建議分都市及非都市區河段，都市化河段重國土整理，非都區重治水。

A：內政部營建署 陳繼鳴副署長

都市計畫地區，整體流域治理也有原野鄉林，有不同處理手段，當初先民原始聚落就建在河邊開發，過去發展與現在治水觀念衝突。能做的第一步是不要增加負擔，未來透過流域治理，讓水不要太快跑到此區域。第二點，還是要做都市滯洪，利用公共設施、開放空間可分擔滯洪空間。至於容積移轉則是更後面手段，需從長計議並做精算。現談遷居遷村需審慎，使用避災觀點處理，溝通整合至關重要。

【論點二】綜效治理 在地行動

強化地方水患及環境 治理經驗

主持人 臺南藝術大學建築藝術研究所 曾旭正教授

此次討論聚焦地方治理與行動，看到茂成在台江的耕耘，對於台江過去地理、歷史、人文完整掌握並有全面性思考，治水只是工作中的一小環節，水一旦落地，問題都是非常複雜，從大禹治水以來，水就隱含高政治性，有不同角度可切入治水議題，討論將著重在地經驗。

報告人 臺南社區大學台江分校 吳茂成執行長

水災調查及分析，應確實調查淹水村落及上游的雨量、水位、淹水深度及受災情形等動態資料，與在地居民及流域社群，共同檢討流域治理計畫及工程成效，提出應修正處，才能化水患經驗為知識，共同設計韌性社區。以易淹水的安南區為例，在地淹水村落真實雨量記錄與資料庫仍未建立。823淹水檢討報告書強調曾文水庫管理站的雨量測站，累積雨量956毫米，然而曾文溪下游，淹水嚴重的安南區十二佃村落及其上游新吉，到底降下多少雨量，卻沒有在地記錄，容易誤導村民以為淹水來自曾文水庫洩洪。

未來應反思823水災，檢討台江在地經驗轉為知識，促成在地公民社群與公部門政策規劃、專業技術社群，共同討論，找出水災成因及檢討治理計畫，落實深化流域治理的公民參與機制，水利機關應有專責單位與人員，在平時即展開流域公民會議，檢討現行六塊寮、曾文、海尾寮排水線治理規劃，以及安南區出流逕流管制規劃、曾文溪流域治理及河川管理計畫等，探究可能的災難潛勢，分從公民參與、政策改革、治理技術創新等公共治理面向行動，才不會部門各自為政，流於形式化檢討。

易淹水地區應朝上中游分洪、滯洪，下游還地於河，道路採透水鋪面等原則，調查易淹水地區公有農場、埤塘漁塭，加以保育做為災害緩衝區，給予滯洪補償，水災發生後徹底調查成因及居民生活經驗，公私進行對話討論，檢討流域治理計畫是否流於「築堤與抽水」、或是歸因於大雨、大潮的單一因素，檢討水利、都計、交通、產業、環保等政策，找出社區村落因應災難設計策略。如何化難為安，轉水患經驗為知識，從社會設計反思工程設計如何在地化，縫補生態、生活、生產的斷裂，共同營造流域環境共同體。

與談人 台灣糖業協會 曹啟鴻董事長

在屏東任內時深知廣開民眾參與的重要，水規所規劃佳冬第一道防線、抽水量，都忽略平地降雨量，在地知識很重要，不了解在地本業就無法治水，我曾建議台糖不要再種甘蔗改種樹，如今屏東造林達四千公頃，該地原為沖積扇扇頂，都是礫石層不適耕種；這部分感謝中央地調所協助，透過評估還地於林，希望未來能還地於河，讓雨量儘量貯存河道內，在林地滲漏，補注地下水，重視源頭與在地溝通。

與談人 臺北科技大學土木工程系 林鎮洋教授

日本、德國事務官精神是很堅持的，反而政務官要附和事務官，從我學水利開始，外水不溢堤、内水可外排是最高指導原則。現在要顛覆自己，觀念修正為與河共存，以往水利學的一套已不再完全正確。在德國學到的很簡單：該淹的淹，不該淹的不要淹！最怕的是不該淹的也淹，該淹的沒有淹，只解決了今天，這不是好現象。

與談人 行政院災害防救辦公室 吳武泰主任

95年在套繪臺北市淹水潛勢圖時，當時資料不多，大家盡其所能套繪，套繪出來有兩地不會淹水，一是濱江街，另一是東湖，當時覺得很奇怪，濱江街常淹水，為什麼套繪結果相反？訪問居民得知，當地早期是土丘，日據時代後設置磚窯廠，採土丘燒磚，因此今天看不到高起土丘，過往歷史使得該地不易淹水，治水需結合地方生活及歷史、地文資訊。歷史資料、都更背景應及時掌握。易淹水地區有三分之二位於地層下陷區，水土整合刻不容緩。

討論與迴響

Q：南投水環境關懷聯盟 吳美育

吳執行長說的很好，社區建構共識相當值得敬佩，好的在地行動應有公私部門溝通。淹水仍頻傳，是否易淹水地區水患治理計畫存在盲點？希望水利單位多聆聽受災居民陳情和在地意見。

Q：水利署中區水資源局 陳弘凷局長

1.建議在地滯洪應考量水資源利用及人工混地營造，才能獲得綜合防洪成效。2.重要水利計畫應落實民間參與與制度化尤佳，在計畫啟動要同時，邀請NGO、學者專家及政府部門組成諮商小組，就基本資料，專案研究，可行性之評價等項目，以利階段取得共識，有助於後續討論順利推動。

A：臺南社區大學台江分校 吳茂成執行長

公部門業務依工程對象分類，民眾未必清楚，在公部門中也沒有民眾參與績效，民眾參與不只是治理的技術，專業技術更重要。但公部門討論沒有承諾，則會議就怕留為空談，會談結果也會流於嘗試而不是實際作為，無助民眾參與。文官應在民眾參與中扮演腳色，了解民眾立場，也應用專業知識提供解決問題辦法。

【論點三】承洪韌性共建典範移轉

承洪韌性的中央整合 與地方承擔

主持人 實踐大學建築設計學系 林盛豐教授

去年南部豪大雨，顯現極端氣候下，過往方法不足以因應，雖有新的治水思維，但硬體部分多是傳統治水手段，執行上停留在初期階段，今特請水利、水保及地方提供作法、方向，型塑典範轉移。「承洪韌性、傳承典範」是會議中重要議題，先請陳伸賢執行長提供作法。

報告人 中興工程顧問社 陳伸賢執行長

綜合治水、流域整體規劃，需掌握流域的地理環境與資訊，因地制宜兼顧傳統與非傳統的防洪設施規劃，把流域中該承擔且可承擔部分列出，達到設計的防洪標準，其他措施如逕流分擔出流管制、海綿城市、透水工法等，可依據需要優先放入，提高韌性而非提高保護標準。雖然水利法修正，仍有申請、設計、審核、監督等機制需建立規範，各部會要合作，建議先設立示範區作為推廣。臺灣缺少如美國FEMA般的救災專責單位，災害多屬複合型，需建立各災害、或複合型災害SOP，將能量盤點、納入，並逐次精進，才能達到最佳效果。

關於典範傳承，第一個談員山子分洪，民國90年納莉颱風，損失近4千億、100多人死亡，只因基隆河尚未整治。員山子分洪從瑞柑新村流到東海，當時設計200年以上洪水頻率1620cms，分洪量可達1310cms(81%)，從93年起，頂多到7、8百cms，尚有潛在空間，基隆河、汐止、瑞芳等地的外水沒再淹進，地方發展、生命安全獲得保障，基隆河沿岸成為漂亮的後花園。

第二談日本「首都圈外郭放水路」，建造歷時14年，2006年峻工，主要功能為防災工作。當有颱風或暴雨導致周邊河流泛濫時，「首都圈外郭放水路」可存儲洪水再排向江戶川，有效紓解東京都淹水問題。

最後分享新北市海綿城市，推動十多年，法令強度越來越強，105年通過自治條例，主要內容為任何開發案必須滿足儲水、蓄水量才發建築執照，按照規範蓋才給使用執照，亦規定負責維護管理，比中央規定更嚴，中央規範標準並不高且無嚴格罰則，地方各部門間協調比中央各部會溝通來的容易，因此要更積極作為，現各縣市水利局都將汙水處理納入水利局，甚至水保也納入，溝通協調更方便。自治條例能規範、確保建設有持續維護管理並發揮功用。

與談人 水利署 曹華平副署長

中央管河川有24條，目前大致整治完成。水患多為內水問題，近年很少大型河川氾濫，去年823後檢討，氣候變遷增加短延時強降雨發生頻率，治水不單靠基礎設施，還要落實全民防災概念。逕流分擔出流管制於今年2月實施，此為綜合治水進階版，各排水設施大致完成。設施完成後若仍為持續淹水地區，將由中央政府與地方共同研擬提高該地淹水保護標準。過往綜合治水分工於各單位，但逕流分擔更進階，擁有法律保障，需單位間協調。

與談人 行政院農業委員會水土保持局 王晉倫副局長

盤點過去土砂災害，可從兩層面來看，用以下四點探討:第一是科技，需時間與時俱進，第二為經驗，山區居民常認為災害不會發生，或是不探求發生原因。第三為警戒預報，第四為訊息傳播，山區消息傳播困難，如何傳播至相關人員手上且要被接受。定量降水預報等科技水保局已在使用，至於土石流基準值則採用預定，方便調整。共建典範移轉最重要的是科技成果，任何防災資訊都有必要留記錄，以供未來分析運用。

與談人 新北市水利局 宋德仁局長

雙北地區為低窪區且滿布堤防，需仰賴抽水站。抽水站以五年颱風頻率設計，颱風雨為均勻降雨，市區雨水下水道達七八分滿時才會開始運轉抽水站，此為現有系統已沒辦法改善，但我們改變起抽，根據詳細計算，市區下水道最高可降低一米五。為了山坡地解編，林口地區承諾開發28個溼式滯洪池，後來因髒亂等效果不彰，市政府活化並積極管理、建運動公園，成為28個公園同時也是滯洪池。今年新成立豪大雨巡察志工，下水道口受落葉垃圾掩蓋，市民參與將垃圾清乾淨，建立全民防災概念共同維持排水口清潔，立見發揮功效。

討論與迴響

Q：成大建築系 姚昭智教授

打破不能淹水概念下，能在淹水過程降低損失，回復建築物使用，在國內缺乏相關規範，建築師僅參與建造，面對淹水時，建築相關法規是否能增加建築韌性規範？

A：中興工程顧問社 陳伸賢執行長

「建築相關法規增加建築韌性」此意見很好，既然淹水不可避免，則建築設計角度必然要考慮，從建築規範中可規定，建築挑高多少、將來如何避難等，建議從社區做基本推動，建立示範區後推廣，讓建築界參與是非常好的提議。

【論點四】面對氣候變遷需有高度整合機制

建置新型態組織 優先調整層級分工

主持人 余紀忠文教基金會 余範英董事長

三十年來參與治水論壇，欣見這是個有溫度的會議，公部門坦誠承擔不推拖，民眾瞭解參與積極。但見水利單位面對中央組織再造、六都升格，及極端氣候的治理挑戰，還有許多問題待解決，組織需高度整合、發揮作用，民眾參與走進分工，仍努力整合。就教今日資深的幾位給予方向。

報告人 銘傳大學都市規劃與防災學系 陳亮全教授

建置可跨水、土、林等不同業務，跨上下游轄區或都市與非都地區，跨行政與民間，能高度統合、有效落實、執行河川流域(含海岸)治理的新型態組織為重要課題。基於行政組織有其歷史沿革與行政、立法現實，要於近期內形成，建置能掌握、統合全國河川，具前述效能之單一專責單位有其困難。嘗試提出以「調整現有組織之層級分工、強化業務職能與權責整合、進行有效溝通協調、研提因地制宜計畫」之運作機制，來替代建置新型態組織之構想。

首先以直轄市、縣政府為主題，研擬治理計畫，並透過中央審查後，納入國土計畫，現在沒有在國土計畫中看到實際治水計畫，需要中央與地方共同進行，並定期追蹤、考核、滾動式調整。在縣市建置統籌機構，並納入利益關係人，如剛所談的社區民眾、民間團體，甚至專家團體。

第二，如何提升民眾的認知與溝通，形成共識，方法有很多，像是開會、演講，都具備了才能開始談綜合流域治理，經過提案、審查、共識後才能公告，這與經濟、土地發展皆有關，必須與國土計畫融合，現在各縣市都有國土計畫，應思考地方與中央如何分擔、經費編列、資訊公開等問題，利用地方知識加強，使治理落實到地方。

再則，大廟興學透過歷史、地理等內容探討，最後統整出治理的民間版意見，但還是需學習、溝通，可由地方政府、第一線人員安排，在地知識對流域特性最清楚，調查時可一併邀請，透過學者專家、行政部門及流域的民眾、團體參與，調查分析會更深入且符合因地制宜條件。過去防災有部分不足，在地大學能協助，這些在地大學和學研機構可幫忙兩件事，一、幫助地方政府，另外，在地大學和學研機構能有更多參與，並累積研發、學習能力。

與談人 立法院 李鴻鈞立法委員

陳亮全教授強調由下而上，用公民意象和地方專業立場站在第一線，發現問題並由中央彙整，站在立院、政府角度，治水看的是高度，現談流域治理或氣候變遷是全面性的，包括海平面上升、土壤鹽化、集中及短時間暴雨，乾旱時地下水面下降，造成雲嘉南地層下陷現象；這些是整體性問題，以流域來說，跨縣市眾多，像濁水溪跨四縣市，牽涉非單一部門，包括上、中、下游，分屬林務局、水保局、水利署甚至營建署管轄，中央的橫向整合是不斷探討的問題，對於組織再造，呼籲政府正視氣候變遷、整體國家環境，組織需妥善統一、適當規範。

六都首長職等是十三職等，而水利署署長也是十三職等，探討流域整治時該聽誰的？位階本身出現問題，水利署又在經濟部下，應把治水位階拉高，像邱文彥教授於立法院時推動國土法，上位法令才有辦法延伸並往下走，最迫切需要的是跨部會整合，非僅是水利署位階問題，政府需全面思考，同時注重、尊重專業，以專業為導向才有辦法因應挑戰。

與談人 臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所 邱文彥教授

國土計畫法第六條第二款：國土規劃須考量自然條件及水資源供應能力。現已有部分縣市國土計畫考量水資源，但我仍擔憂，目前是以滿足需求為考量而非從供給面與環境承載量思考，水資源利用應與國土計畫結合。國土法十七條規定：興建一定規模以上部門計畫時，除要遵循國土計畫，也應徵詢相關主管機關意見，部門間的溝通非常重要。今焦點都在水災，我更擔心旱災，臺灣對旱災處理較無經驗。國土計畫中對承載力該有進一步思考。

臺灣使用罰則管理溫室氣體排放，後來改為達成績效標準就獎勵，這種方式被接受，未來在地方治水工作上也採獎勵方式。今談典範轉移，應回歸價值觀，韌性是機會觀念與資源觀念的轉換，以往認為處理污染排放是業界、工業部門責任，但因應氣候變化是全民責任，觀念的典範轉移更重要。最後引用老子所說：「天下莫柔弱於水，而攻堅強者莫之能勝。以其無以易之。弱之勝強，柔之勝剛，天下莫不知，莫能行。」談了許多，現在最需要的是「行動」！

與談人 臺灣大學政治學系 林子倫副教授

臺灣在災難中鍛鍊出韌性，這個詞彙在國際上是新的，但在本土並非新鮮事，前面報告許多公民參與過程，一直談韌性思維轉變，與過去談的「調適」，概念重疊但不完全相同。韌性非不淹水，而是如何在災難中維持城市運作，能反饋並往前進；面對氣候變遷治理特性，是跨域、跨尺度，又難預測的極端現象，非單一縣市或單一流域問題，極端氣候並不會因更多工程設施而消失。

在綜合流域架構下再談兩部分，一是治理機制整合，現除了水利系統也加入生態系統、社會人文系統，納入在地知識與跨界知識整合，都是非常重要的系統性工作；第二是討論治理的平台，如何透過在地知識整合和智庫建立，讓利害關係人了解，以訂定符合需求的計畫，治理平台需統整、跨域、對話，在此進行知識交流與概念溝通。

討論與迴響

Q：台灣生態學會 王豫煌理事

建議重新檢討前瞻水環境建設及水資源、水土保持、水利相關中央與地方部門治理計畫，以保育、復育取代工程，結合國土計畫保護並復育溪流、河川、區域排水周邊自然環境。

Q：荒野保護協會 楊坤城

NGO期望與政府部門合作，落實公民參與。如果公部門不懂生態，那做的任何事都可能是破壞，現生態檢核機制已快走不下去，我們希望能實質參與其中。國土資訊調研的民眾參與不能長期漠視。

Q：水利署 吳憲雄前副署長

上游林務局管，中游水保局管，下游則由水利署管，這種分工使社會詬病，目前水利署已有所整合。組織再造要將水利署分成兩部分，三十多年來整合水機關的權力，至今未完成，現在水利署整合完畢但林務局、水保局未完成。另建議治水可做為產業經營，用水、排水需付費。

A：水利署 賴建信署長

過去分區座談都有彙編，今提組織再造、國土計畫許多框架必須突破，水利署目前猶如一套西裝不能這樣穿下去，會先將水質處理及保育部分挑出，也會與下水道工程處整併。

結語

余範英董事長、林盛豐監察委員

此次會議之四面向就教，各議題主持人、與談人開了多次工作會議提出報告，衷心期待各位能成為治水工作的夥伴，立即採取行動。

根據聯合國資料，近百年來全球環境承擔不斷加重。氣候變遷、人口結構壓力，危及國民生計與未來發展，國內常見各自為政、整合不易，民眾自然會反彈，因此國家治理整合是關鍵挑戰。國家治理需分工合作，每人立場及在意訴求不同，公務人員執行時必然面對不同聲音的壓力，整合機制敢不敢跨出舊窠、財務規劃有承擔之慮。我等感慨之餘，鼓勵長期參與並關心水資源議題的團體、朋友不能灰心、散漫，不能放棄溝通協調、承擔責任，希望有生餘年能陪老朋友們再努力一段。臺灣很小，謾罵爭吵無法解決問題，珍惜好的公務團隊落實永續治理。

最後，對治水位階問題，尊崇永續概念與價值，公共決策與政府治理應有全面思考。

前瞻、永續，由治水做起。

策劃：余紀忠文教基金會、經濟部水利署

整理：賴祉維

前言與主持 余範英(余紀忠文教基金會董事長)

國土計畫的推動，目前遇到的問題包括如何從都市計畫、區域計畫等轉軌落實，如何推動公部門在中央部門計畫的參與分擔中提升宏觀思維，彌補能力不足，未來的決心是考驗，推進尚有屢屢風雨。除民間對國土規劃的認識仍應提升外，

如何有前瞻的規劃步驟及有效率的財務運用，結合務實的力量是今日的主題。涉及三層面，一是回到規劃，即規劃如何能為長久打算；二是治理，治理的體系的組織有多少能力、勇氣，挑擔子；最後是檢視執行，品質與效能的可行與障礙。論壇特邀中央與地方公部門代表，在功能上對口回應，不光只看政策規劃，更重治理過程。這是做事的當口，把握「結合」和「轉變」的關鍵時刻，長期在水資源及國土議題中盡心盡力的夥伴，繼續努力。

黃書禮(臺北大學都市計劃研究所特聘教授)

全國國土計畫已訂立通過，現正在編縣市計畫，從全國落實到縣市國土計畫會面臨諸多問題，希望透過論壇協助地方國土計畫的規劃，當然前提也包括全國國土計畫應提供明確政策與指導，使縣市國土計畫能順利進行。

今天會議特聚焦在兩重點，一是農地，尤其是違章工廠和農地違規使用，農地違規應非規劃問題，但縣市國土計畫不得不面對，且這是最難處理的問題，亦即檢視國土規劃成因與成效的起步點。第二個議題是針對「水」來討論，這也是余紀忠文教基金會長期關切擅長的主題。8月23日在南部地區產生淹水災情，極端氣候現象越來越嚴重。水利法修法在今年6月也增訂逕流分擔與出流管制，由於水土不能分開，如何從國土計畫角度面對水災問題也是重要課題。

國土計畫關鍵在於整合

陳繼鳴(內政部營建署副署長)

若以客觀中立方式俯視，談國土計畫進度與到底做了哪些，攸關價值取向與判斷，留待各位提供意見。現行國土計畫最大的問題是整合，不管是整個空間規劃、土地利用，或是治水、農地維護，都涉及不同單位及行動計畫間的整合。國土計畫不可能一次到位，但希望讓所有相關單位，把治理、規劃、執行作法等，慢慢輔導進入軌道。

國內以往沒有全行政轄區完整計畫，只有支離的計畫。像都市計畫，雖有4百多處，只占國土14%地區，其它是非都市土地，區域計畫則按現況編定，後來開放開發許可後，造成都市、非都開發，競合間如何安排，造成許多問題，未來希望透過國土計畫整合，城鄉發展區的目的就是如此。目前進展到第二階段，在108年要求各縣市政府將空間計畫送內政部審查。縣市計畫現況如何，同事蔡玉滿科長三天兩頭視察，發覺這部分還在研擬策略，無具體空間計畫。

逕流分擔出流管制 水利主管機關後續控管

接下來分兩部分；首先面對氣候變遷談水患治理，最近樂見水利署重整應因，之前水利法中有河川管理辦法、排水管理辦法，這次針對逕流分擔跟出流管制在母法中做修訂。流域或排水集水區，要公告劃定範圍，未來有任何開發計畫，它的逕流產生需經過審查，希望逕流分擔要落實。窪地池塘、滯洪池興建眾多，出流部分的控制，與目前設計容量的關係也要管制，需由水利主管機關後續控管。各縣市計畫從交通道路、公園綠地、各個建築物本身，當中很多配套措施，需要不同單位整合。縣市計畫目前大多仍在研擬策略，缺少具體空間計畫。縣市計畫與全國國土計畫差不多，又例如有心規劃分散式滯洪，但劃的未必是適當地區，針對排水集水區範圍要先清楚，搭配測站設置。待未來水利單位，跟內政部營建署，都市計畫以往就是營建署該承擔的，不管是都市計畫的作法、下水道工程處、道路工程的做法，定將商議合作、配套，中上游的部分還要對量的控制多做暸解與水利署搭配。

清理分類未登記工廠　有條件地輔導合法化

再來關注農地未登記工廠，這部分有很多討論、爭辯跟折衷。目前處理方式是延續行政院核定的工廠管理輔導法的修法，當初行政院指定186處特定地區，本來屬違規，經公告之後在輔導期限內就免責。當中在都市計畫有74處，非都有112處，最近15年內陸續在調整變更，這類工廠若是經過經濟部輔導，認為值得留下且非汙染性工廠，土地使用單位就將它變更，從原來的第一等級特定農業區，變更成一般農業區，甚至可透過開發許可，直接變為工業區或丁種建築用地。

未登記工廠需清理、分級分類，屬於可輔導，有輔導價值的才有條件地輔導合法化，否則就要拆除，棍子與胡蘿蔔並施。合法化部分由工業主管機關評斷，是否為夕陽產業或造成環境負面成本成就他個人，一樣要遷廠或轉型，若符合才進入功能分區部分。如果與農業、國保特別地區有衝突，亦不會輔導合法化。原來農地上有很多小型的低汙染加工廠，若與當地產業有關，端看適不適合農四分類，即符不符合直轄市、縣國土計劃及鄉村整體規劃、農村再生下的適度擴大解釋。

考量行政成本 高污染土地轉納城鄉分區

在城鄉發展地區劃設裡，有人提未登記工廠輔導至城二-3，若直接進入城鄉發展區，一些保育費、影響費負擔後，就輔導合法化，且周邊汙染設施規範都會處理。對於農四的處理，地方政府有的企圖心大，有的不想做，承接陳年病痾的未登記工廠，深怕捅了馬蜂窩。以彰化縣為例，頂番婆水五金約9百多公頃，範圍內及周圍都有違規工廠。指導縣市政府時有做模擬，盤點留下較完整的土地有多少，違規工廠散布何處，這些資料透過國土利用現況、衛星資料調查，有人建議工廠密集、土壤汙染的，不只農委會監控的重金屬汙染，環保署監控制下的農地汙染亦很多，真要恢復農業使用的行政成本很高，若做土壤的改善，不如轉型城二-3，然後採取面積小的做非都市土地開發許可，或未來國土計畫使用許可的方式來變更，讓每一個周邊有環域、緩衝區概念，來支撐嗷嗷待哺的消頹農村，希望農地慢慢回復乾淨，但需耗費很多行政資源。

另有如，高雄、南部縣市乾脆凍結，只要認定違規工廠複雜、嚴重，暫時想不出方法的，就姑且先稱為城鄉發展區二-4，未來且戰且走。以一些誘因特別去變更，取得都市計畫工業區，以往農業區允許做工業區有條件，申請就讓你變更，不申請就凍結，現在有這個趨勢。如他們現在建議寫城二-4，也需一些規模內容、達到的作法與條件，估且劃為城二-4必需有相關的管制規定，這一塊還是草案內容，各縣市作法不一致。

面對種種問題，國土計畫手段尚不足夠，執行面及法律面仍需主管機關，不論水利、農業等一起努力，更需要土地主管機關配合的，今日政策推動內政部納進國土計畫，中央、地方也把國土計畫看成動態規範來配合。後續每五年通檢時可循環審視一次，將跨部會整合性想法納入相關執行計畫，包括上位國土計畫與相關子計畫，粗劣陳述不吝指教。

總量管制　釐清部門計畫空間規範

林盛豐 (監察委員暨實踐大學建築系客座教授)

國土法的任務除了繼鳴提及的，有相當重要的部分在部門計畫，一是農村的農業部門計畫，二是關於水域的部門計畫，國土計畫在部門計畫完備後才算充實，否則空有法規無實際功效。國土計畫立法時，主要任務是將區域計畫和都市計畫整合，且將各目的事業主管機關土地使用管理結合簡化，目的事業主管機關土地使用及基礎建設就是部門計畫，將非都市土地使用的被動式現況編定與使用管制提升為主動式國土空間規劃，以永續發展與國土秩序為前提整合各部門計畫的空間課題，就是國土計畫的任務。

總量管制、宏觀調控、數字觀念要清楚

國土計畫要促進空間整體規劃，避免保護區與農業區被侵蝕，假使更有理想則擴大，至少別失守。再來要有效的發展用地，符合效率與公平原則的基礎建設。總量管制、宏觀調控與重要數字觀念，目前還是不清楚。舉例來說，不論是火力發電或觀塘發電問題，都隸屬經濟部的能源部門計畫。爭吵這些議題是因能源政策環評沒做，沒考慮能源綜合性，頻頻換掉公部門長官於事無補。

現行區域計畫落日，轉軌會引發繁雜行政作業。學者與民間團體要求對國土保育、農地使用嚴格管制，若沒有配套補償則會引起更大反彈。沒有整合性論述，部門計畫依然是分道揚鑣，國土計畫與縣市國土計畫所需的規劃專業人力亦急需培育。臺灣區域尺度的空間規劃論述、規劃技術、基礎資料都不足，專業智庫和社會參與機制不完備。

擺脫城市思維 打造農村條件文化特色

區域計畫以現況編定為主，缺乏鄉村地區規劃機制，這個缺陷將使廣大鄉村土地幅員的縣市難以展開縣市國土計畫，一片空白。應擺脫城市思維的鄉村成見，祭出系列創意的農村，打造農村地區條件與文化特色。具體作法是，以縣市國土計畫為上位指導，將原來鄉街計畫空間整合，我認為要納入都市計畫，接著展開農村層級的空間規劃，對於鄉村的特殊性重新檢討，像生產、生活、生態性的公共設施，與建立農業生態補償制度等，目前都缺乏。

盤點農地問題　打造農村三生發展

陳吉仲(行政院農業委員會副主任委員)

農地現況面臨三大問題：數量、價格與品質問題。農地數量逐年消失和零碎化，80萬公頃的土地有1千1百多萬的地籍，每戶約0.72公頃是全世界最低，價格則是最高。農發條例修改後，由「農地農有農用」調整為「放寬農地農有，落實農地農用」政策，不再農有時，很多農地的地主已不是我們要照顧的農民了，在運用農委會資源時，還是綁著以農地為主的政策思考是完全不對的。農地重金屬汙染部份與經濟部合作，本來1百多億農業用水中將近6億是灌排不分離，農試所在各地農地定期盤查並公布結果，農民才知道如何保護農地。

落實農地農用　維持74至81萬公頃

農委會花了近一年半，動員農委會所有同仁與預算，盤查平地農地80萬公頃、山坡地210萬公頃，且在盤查時，農地80萬公頃分成供農業使用的，有農林漁畜、集貨場，還有一種是非供農業使用，或可直接說是違規使用，我們都盤查出來。農地被違法侵占的超過4萬5千多公頃，有10幾萬家未登記工廠在其中，公布的80萬公頃農地中，就有6萬7千公頃是非農業使用。農地實際盤查真正在種植的只有58萬公頃，假設再把將近10萬公頃「潛在可供農業使用」(框是農業使用，但沒有在耕作)的加進來就有68萬公頃農地，與實際上80萬公頃有差距。盤查出來的數據隱含幾個重點：第一個，如果國家要永續經營，到底要維持多少農地總量？這就要回到國土計畫中劃設農業發展區的總量，我們對外稱要維持74至81萬公頃，是考慮未來人口發展，每人每年的糧食消費量，以及萬一無法進口糧食時，需維持的農地總量。第二，農業使用產出的絕對不只是農業生產產值，應包括生態環境、文化、糧食安全等貢獻，在經濟學上就是外部效益。日本、歐盟等國，會給一筆金額補償，我們則實施「對地綠色環境給付」。

訂定生態補償金 違規工廠成本自付

違規工廠部分，政策是止血再療傷，拆到讓農地不會再興建違法工廠時，才有辦法利用。剛剛提到彰化水五金重金屬汙染，用植物復育法處理至少要50年，酸洗法處理後品質也不是我們要的，所以要有配套措施。且違規工廠要付出相關成本，不能只繳回饋金，還要訂定生態補償金，等同違規在先，現在將農業用地變更工業用地或丁種建築用地時，價差由廠商自行吸收，補償金由政府成立基金保護相關農地。

那當然農地上的違規不只有工廠，還包括農舍，蓋農舍是對農民的照顧。修法後認定農民資格加上確切執法，農舍數量就不像以往大幅度增長。最後跟國土計畫中有關的就是農業發展區。剛剛提到要維持74至81萬公頃，但現在僅能提供68萬公頃，短少用地可從宜農宜牧地補足，這是山坡地土地可種植作物生產使用，共約30幾萬公頃，但目前宜農宜牧地有18萬公頃並沒種植使用，就是林業。確保水土保持沒問題時就可挪用。另外非法定農業使用，有3萬2千多公頃在河川地中，目前不在法定農地內，未來也可把這部分納入。

成立統籌機關　結合生產生活生態

最後特別說明，整個都市計畫有一個完整法律架構跟權責機關，鄉村或農村則沒有。在全國農業會議裡面就通過未來要成立統籌機關，把農村發展，包括生產、生活、生態同時結合規劃，我們會儘快訂定。後續國土計畫與地方農業發展區劃設時，農委會責無旁貸會提供所有數據與政策配套措施具體執行。

治水建立暴雨水管理 處置環境、農地違規

楊重信(前任臺北大學都市計劃研究所所長)

建立暴雨水管理系統

首先從規劃角度談水患，我建議建立暴雨水管理體系，以整個水治理概念來看，最上位是流域綜合治理或流域特定區計畫，且重點是不該有例外，所有流域都納入；第二層從集水區域暴雨水管理來看；第三層是都會排水；再下來第四層是社區鄰里概念，最下層為建築基地暴雨水管理計畫。前瞻計畫利用社區管理系統，才能釐清誰該負責。釐清暴雨逕流從哪來，地方政府對於新開發或新建成地雨水管理，若不納入規劃及建築法規系統，使治水成為末端是錯誤的。除地方政府，開發者也要納入相關法規，開發增加不透水層才會增加逕流，要從源頭劃定才有用，若末端才治理，規劃單位及土地開發單位要負最大責任，這不僅是治水責任。

專責分區管理局處　稽查違章

違章工廠問題出在管理，農發條例第32條農地違規稽查，其權責不是地政單位，建議於地方政府成立專責之國土分區管制管理局處抓違章，並簡化有關違規使用土地及行為者及具體事證資料，例如違規使用土地座落之鄉鎮、市、區名稱及地址改為：違規使用土地標的物之GPS衛星定位資料。建議中央亦可以計畫補助方式，補助地方政府委外辦理國土違規使用行政檢查。新建違章工廠即報即拆，拆除費用由違規行為者負擔。

違規工廠現在要做處理計畫，又叫管理計畫，建議納入縣市政府國土計畫，並有違規工廠的目標、時程、策略、轉型、拆遷、輔導等等。另外，務必堅守「輔導未登記工廠合法經營期限」，依據工廠管理輔導法第33條（輔導未登記工廠合法經營之相關措施）之規定，輔導未登記工廠合法經營之最終期限為109年6月2日，此輔導期限屆滿不可修法延長，否者違規工廠會成為永久之歷史共業。

功能分區、總量管制　明確規範

首先強調國土計畫沒有城二-4，若有就是法規、計畫中的違章建築了，我是強烈反對的!違章工廠要負的責任很多，我最強調的是對環境損害的賠償，長期對水、土壤和重金屬汙染等，已妨礙周邊環境。我最擔心保一、保二、保四、農一、農二、以及農五之劃設可能被縣市政府採「最小可接受範圍」劃設。相反地，城鄉發展區則被採取「最大期望範圍」劃設，各縣市政府用自己最大期望範圍去劃定，最後讓中央政府傷透腦；地方計畫都劃出來了，中央審查敢刪減多少?所以在區位原則、總量管制上要給地方明確規範，違法就該受處罰或賠償。

檢討環評 補足海洋缺口 國土規劃攸關政局政治

邱文彥(前立法委員、臺灣海洋大學海洋事務及資源管理研究所教授)

今談農地與治水問題，另有議題也會提出就教。一，同意陳副主委，農地問題不解決，國土規劃就去了一半，農委會公布普查結果，對國土計畫是有幫助的。但問題是很多地方沒有登記的違規使用。楊老師以稅的方式或陳副提出架構性的建議都非常好，但挑戰是就地合法的壓力。就我了解立院有幾個地方委員在違章工廠使用希望往後延，違規部分盡量輔導，若不先斷根則挑戰不斷，現提出這議題，年底選舉就面臨大壓力，皆攸關政局政治。新違建即報即拆，或框起來輔導、處理也都很好，問題是出在已編列的預算。農委會或營建署如視議題重要，呈報預算的優先次序與積極的國土規劃運作界面在哪？我覺得這非常重要。

重大計畫不應在政治壓力下妥協

優良農地大面積保存很重要，過去幾十年來，重大計畫在政治壓力下就妥協了，像台糖土地一下釋出幾千公頃，對國民來說是資源的浪費，究竟政策是否明確？是否有堅持的原則？值得省思。另個議題是農地種電，很多農民一知半解下就簽約，一簽幾十年，我不反對利用這種方法發電，但要有原則。在環保署一個部會議題中，十公頃土地就要成立五家公司，因為每家不到兩公頃即不用環評，到最後就無法控制，要特別小心。

前日特去823淹水現場掌潭村時，當時調度抽水機，最後一天已到95部。在保安宮與居民聊，清楚看到淹至150公分。過去枋寮村常淹水，這次反而最低窪的枋寮沒淹。雖看到掌潭村旁有排水設施，水來了滯洪池可能也滿了，再者養殖業照樣抽水更是大問題。治水方面，剛陳繼鳴副署長特別提到「整合」，且是跨部會問題。例如道路興建時沒有想到排水口透水問題，導致完工後又需補救，任何重大建設都需綜合性的跨部會協調與思維，不僅是單一目標想法，這是我到掌潭村的深刻感受。剛也提到低衝擊開發，但就我了解，環保署、營建署、工程會各有一套方式，這些想法有沒有辦法落實到建管、都市更新、新市鎮建設都是關鍵。

環評規範關鍵在於土地使用的適宜性

接下來談環評問題，從過去國光石化到近期藻礁爭議，環評制定值得探討，環評報告是開發業者直接委託顧問公司，這是單向契約關係，但顧問公司若做得太嚴格則會妨礙其開發，開發業者一定要求修改，修到最後就是變成影響不大但也失去本意，環評應該要有明確規範，而規範關鍵在國土計畫中土地使用的適宜性，若一開始清楚做出評析，評析結果不適合卻硬處理，最後會延宕不決。有很多案子跑了二三十年還無法通過，有損政府威信，對開發業者也不公平。

補足海洋地區3至12海哩適當法令

離岸風電也有問題，國土計畫中海洋資源地區比較鬆散，而離岸風電有潛力的廠址或正在開發的事業約有二十幾家，都落在海岸管理法範圍外，我期望可補足3至12海哩這段缺口，這塊海域沒有適當法令管制。海洋資源地區較原則性，相關規範較缺乏，未來規劃上應找更多海洋界專家學者參與，國土計畫不侷限陸上，應涵蓋黃色國土及藍色國土。國土計畫法第43條特別提到，政府應整合現有國土資源相關研究機構推動相關事務，必要時得經整合後指定國家級國土規劃研究專責之法人或機構；雖當時營建署版本沒有這條，但我覺得要加上去。現有國土規劃及不動產資訊中心，扮演的角色為何？既然是國家級機構，是否應有更高層面、更豐厚資源去支持它，增強國土計畫的持續性，而政策、規範都是可以商談的。

李永展(中華經濟研究院研究員)

國土計畫體系與其優位性其實在國土法中寫得很清楚，第16條提到地方政府若不做的話，還是要依國土計畫擬定都市計畫之變更。在17條中提到，目的事業主管機關要提出部門計畫，但有些目的事業主管機關沒有認知到優位性，或即便知道也相對被動而不採取動作，認為是國土計畫單位該做的事。現階段農業區是農業部門主導，我認為除了鄉村規劃外，也要比照都市計畫區中的工業區變更，要有縣市版本的產業政策，再來談可行性與財務計畫。特定地區部分，因為它也是工業主管機關公布的，有沒有必要在各縣市地區再做一次盤點，這也是後續要思考的地方，還有包括生態產業園區、原住民族特定地區，這個部分當然是中央來做，但地方可有建議權。

戴秀雄(政治大學地政學系教授)

全國國土有區域差異，跨域問題過去要有區域計畫處理，而區域計畫未必以行政轄區為範圍是有原因的，因為文化現象、地理、產業、經濟活動並不會受限於轄區，這是很現實的情況必須處理。農地與水的問題，其實都市計畫區本身有出流，問題應該是控制出流點，並做計量能力，才可能談逕流分配，這個問題牽涉基礎建設，較不是國土計畫特別處理的部分。農地問題我有不同觀念，若有汙染，縱使搬遷仍有清理義務，不是農政法規也不是土地管理法規，而是依地下水與土壤污染防治法。若此處屬農業發展環境，工業就該是配角，如果區位有競爭，那該談的是如何去權重及競爭區位選擇，這是個說服的過程，否則現在情況就是犯罪學所講的破窗理論，只要創造夠高產值就可合法化，這沒有國土紀律可言。想撐起國土計畫不能各事業部門都覺得與我無關，只提出需求卻不想辦法也不試圖理解，再一百年的國土計畫應該也沒什麼功效。

詹士樑(臺北大學不動產與城鄉環境學系教授)

對都市而言，空間調整有難度，反觀鄉村地區對於高風險潛勢的處理，國土計畫的確能發揮效果。在未來非都市、鄉村、農村空間中，應透過國土計畫來改善在水患部分的因應與提升韌性。國土計畫推動上，特別是縣市國土計畫，太過重視分區劃設或是管制，分區管制一定是先有計畫目標或要實現的內容，所以透過分區管制方式來達成。現本末倒置，一直鑽研分區如何劃，劃設後才考慮財產權或是事後才思考是否有效。所以我們要有農村願景，有農村規劃後，為了達到目標而透過分區劃設管制作為手段，現太過強調手段，導致與願景產生落差，分區一旦劃設後，以目前機制要變動非常困難，應把計畫本身的願景處理好，才把分區接上。

葉佳宗(臺北大學都市計劃研究所教授)

農地違規工廠問題，剛提到彰化有2千3百多公頃，其實台中有兩千五，高雄、桃園都有2千公頃以上，連新北市也有1千公頃違規工廠。要處理的問題不只有彰化水五金，應因地制宜且各縣市問題也不同，需有不同策略來解決。期待縣市層級國土計畫能對這個問題做適度處理。再來談農工混雜的發展。彰化為第一農業大縣，同時也是工業大縣，農業產值全國前三，工業產值也名列前茅，工廠與農地早就已混雜，很難處理。剛陳副主委談的，重點在於盤點，要知道農地、土壤、水的條件跟污染情形，並搶救汙染較輕微，還有機會生產健康安全農產品的地區。我試著告訴農業部門，有時要放棄或釋出已經救不回的農地，透過釋出取得財務來挹注要保護的農地，這才是機會的創造。

張容瑛(臺北大學都市計劃研究所教授)

國土計畫不只有單方面的政府政策設計、傳遞，更應視為跨世代的全國性國土成長管理運動，更明智、有遠見地透過國土發展的總量、區位、時序安排，來實現較有品質的成長。我想做兩點的提醒，第一，政府以身作則，若政府內部都無法合作、協調、整合，如何期待民眾可以一同理解、配合。第二，有關全國性國土成長管理運動能否成功的關鍵，為是否具有充分的社會溝通，建議縣市國土計畫推動時，除單方面政府資訊揭露，或形式性的民眾參與，應建立更多的社會溝通平台。

逕流分擔出流管制 縫合中央及縣市國土計畫

張廣智(經濟部水利署綜合企劃組組長)

整合一直是公部門的問題，823淹水嘉義東石嚴重地層下陷，轄區沒有都市計畫只有區域計畫，要求農政單位做養殖專區時，農政單位只說：「依照區域計畫土地使用分區，這沒有養殖專區。」土地使用規範不清，權責不明導致推動滯礙，有政委提出土地加高、國土再造，但國土再造搭配的區域排水、相關土地計價、公私有地等，費時兩年仍無疾而終。最大問題在於利益、土地難分配。

林監委提到新農村再造，其實整個都市都需再造。再造是指治河觀念，不能僅著重排水，逕流分擔出流管制目的是將洪峰消減，讓指定區域、集水區、公共設施、河川土地等，具有保水治水功能，這是逕流分擔中非常重要的概念，逕流分擔出流管制是縣市國土計畫與全國國土計畫的橋樑，作為縫合動作。

這次修法重點還包含，水利法83-13新建物或改建建物應設置透水保水或滯洪設施，容量則是參考建築法規。這呼應中央流域綜合治水，都市有暴雨管理，社區也有暴雨管理，但最終落實關鍵還是回歸建築。

正視下水道後續維護　發展低衝擊開發

陳志偉(內政部營建署下水道工程處處長)

營建署針對都市計畫區的淹水，主要推動都市綜合治水，除了完備下水道建設，另外就是發展低衝擊開發。低衝擊開發牽涉到都市計畫、建築管理、土地管制的整體考量。把水蓄留要有地方存水，這要從都市計畫安排；土地管制不該開發處就要留下；建築管理部分則有保水的理念。

國土規劃對於都市雨水的防洪設計中，未來維護管理是很大的重點。這幾年署內對雨水下水道做普查，目前查了近五千多公里，許多下水道已使用二三十年，多有損壞。未來做國土、建設規劃時，營運管理也該納入思考，否則管線建好但使用年限不夠長，再重新規劃的社會成本是很大的。

低窪聚落土地重劃　逕出流法令需有強制力

彭紹博(臺南市政府水利局局長)

臺南地區在台江內海或倒風內海範圍，曾文溪改道後新生地浮出，眾多產業進駐後，人口多集中低窪地區，面對易淹水，系統性治水是必要的。今少子化，學校用地解編，解編地可能再開發，轉為低密度住宅區或其他形式使用。逕流分擔、出流管制是否有足夠強制力，若在劃定的流域裡，學校用地還要不要解編，或改建公園、滯洪池來提高防洪耐受度，若解編後又蓋房舍，逕流只會增加不會減少。

非都部分現面臨沿海地層下陷，地勢低漥聚落怎麼救？希望能配合農委會農村社區土地重劃，在建地週邊搭配畫出一塊土地，假如一公頃的建地，一公頃的公共設施再加上一點五公頃擴大的重劃區域，配合河川、水庫疏濬，將旁邊重劃區填高，把原建地老舊房舍拆除就成為滯洪池。短期能較快地更新改善，免受淹水之苦。

縣市合併後 公所角色尤其重要

黃宏文(臺南市政府文化局科長)

僅於城鄉發展就第一線社造工作碰到的困境供參。對社造的同仁來說，困境是社造被歸類為文化局的業務，很多議題是跨局處，臺南成立社造推動委員會，市長任召集人有跨局處的委員，落實則有地方跨局處的工作小組會議，就特定問題討論、整合，即使如此，整合依舊不易。合作實例部分，文化局與農業局合推新農人計畫；與水利局有自主防災社區合作，雖未真正發揮資源整合，但至少彼此互相了解業務，調查整個社造相關的資源，衛生資源分配更需社區參與。

縣市合併後公所角色重要，以往公所認為在區政推動上，社區做社造，文化局管理社造，中間公所角色都跳過。讓公所參與公平審議甚至是參與式預算，過程中也可累積不同經驗。例如：參與式預算要經費，文化局社造預算不多，由公所審議，審議後的計畫作為明年提案。鼓勵公所以社造平台自居，有的公所整合南科回饋金，有的則提議做市場改造，向經發局找資源。縣市合併後財政自主權少，公所更應整合資源，讓社造變成城鄉發展認同的跨局處業務。

執行困境：財源、取締平衡、製圖規範

王敏治(新北市政府城鄉發展局總工程司)

就執行面說明困境，第一點是國土功能分區劃設國土保育地區及農業發展地區，會造成較大影響，因可能限制土地容許使用項目、發展權或是可建地變成非可建地等問題，若沒有合理補償機制，易導致反彈抗爭，建議中央主管機關考量政府財源，訂定合理補償機制及配套措施。第二點是不論現行空間計畫或未來的國土計畫，對違章工廠的處理都會面臨產業發展與農地農用間的取捨平衡，政府要強力取締還是輔導合法化？如何取得平衡點將考驗政府的智慧，建議中央、地方、產業部門、農業部門建立跨域整合平台，尋求共識找出最適方案。第三點，空間計畫最基本是圖資，非都地區只有地籍圖，推動空間計畫還需地形圖，精度要求高相對時間、人力成本也高，但精度太低則造成分界不明確或是誤差大，將不利執行，建議中央考量成本效益，訂定合理明確可執行的書圖製作規範。

發展大眾運輸導向型開發(TOD)

葉家源(臺北市政府都市發展局副總工程司)

回顧台北市整體性計畫，從81年訂定全市綜合發展計畫後，具指導性的計畫較弱，希望明後年國土功能分區能當作後續台北市整體功能的指導。台北市近期配合大眾運輸導向型開發(TOD)，以大眾運輸樞紐和車站為核心的同時，倡導高效、混合的土地利用，擇定三十幾處重要場站，近期會發布開發許可，透過TOD概念結合都市更新地區，讓民間業者與大眾運輸整合。

結語 曾旭正(國家發展委員會副主任委員)

多年來各學界花了很多時間努力，過程中台灣經歷快速都市化及人口成長，投入人力及財力在整合公私部門的建設，但並沒有得到令人滿意的城鄉環境，國土規劃涉及諸多專業面向，討論整合是必要的。當初國土計畫法已排除國發會角色，職責落到內政部營建署。我本認為尚可參與行政院的國土計畫審議委員會，後來不用國發會負責，變成專案政策處理後，很快地通過國土計畫。最近主委認為仍應關注國土計畫，接下來應有會內改制、組織調整，是否有機會再參與，要看情勢發展。這一波國土計畫訂定，相較於過去，最重要核心議題的一部分，就是鄉村地區規劃，分都市及非都市，就表示鄉村地區沒有主體性和重要性。對地方政府而言，面對的挑戰就是種意識形態，特別是房地產開發時的期待。我們如何找出好的機制，在國土計畫中把相關農村規劃操作出來，這將是重要挑戰。

黃書禮、余範英

透過一個計畫要解決所有問題是不可能的事，有太多機關與作用力。今日的對談；在透過國土計畫將願景與土地空間秩序建立中，治水部分有綜合的流域治水計畫，要由水利單位跨部門合作；逕流分擔、出流管制概念在推進中尚待落實。農地部份要靠農發條例、農委會一起協助整治；農村整體規劃目前仍沒有法源，有關鄉村地區和農村整體規劃應在後續推動過程，經由執行單位將制度建立，併入國土計畫中演進整合，透過整合才能將過去被忽視的部分串聯，只有溝通實作國土計畫方能步步落實，跨世代的國土成長管理正揭開序幕，需全民關注。

策劃：余紀忠文教基金會、國立臺北大學都市計劃研究所

歸納整理：賴祉維　攝影：陳信翰

主持、前言

邱文彥(前立法委員、余紀忠文教基金會董事)

國土資訊一直是最大的挑戰，從80年左右，內政部逐步建立國土計畫相關資訊，95年與104、105年陸續進行階段國土資訊分類分區的體系建立，套疊後發現問題，例如資料缺漏，甚至座標系統不一致，將來處理或管理不容易，涉及到許多部門。關鍵時期，第二階段的地方國土計畫逐步審議中，接下才是最重要的功能分區落實到空間，涉及人民的權利義務，資訊系統建立的完整性與精確性就非常必要。

今座談會主題提到資料整合與部會間，有什麼瓶頸及需要協力之處，包括結合科技技術，空拍、遙測等，更重要的是，功能分區將來如何進行，地方政府的挑戰和困難怎麼解決。我個人研究領域在海洋，國土計畫分為四大功能分區，海洋資源地區的資料如何擴展同樣重要，近期看到離岸風電發展，與當地漁民間的對抗，顯然是生態環境資料，在海域部分和國土對話無法平衡，類似這種問題，希望在座專家學者提出解決方案，作為地方政府和中央協力依據。

目前國內供各界使用的26項以及34項一、二級環境敏感地區的圖資，由於各主管機關早期依不同的地圖來源調查製作，因此地圖座標、比例尺不一，無法做到同樣的精度，在土地管理應用上仍受限。尤其地質災害的相關資料，由於範圍廣闊且非僅地面調查即可判識，國外調查機構如美國地質調查所、日本國土地理院也僅製作小比例尺五萬或二萬分之一地圖，因此仍需透過個別基地開發的鑽探及地質安全評估，才能確實掌握，有鑑於此，國內大量空間資訊仍有待持續整合。

余紀忠文教基金會長期關心河川環境保護及公與義議題，催生國土計畫法，持續追蹤監督，並舉辦公共政策研討會與活動，此次國土專輯分三篇刊載，輯一˙規劃審視、輯二˙執行折衝、輯三˙部門結合，期透過溝通討論，建立觀念並凝聚共識，為國家重大政策提供建言。

國土規劃資訊整合與應用

陳和斌(營建署城鄉發展分署)

國土規劃資訊辦理及應用，始於96年行政院核定之「國家地理資訊系統建置及推動十年計畫」，我們負責國土資訊系統9大資料庫分組的國土規劃資料庫分組，主要任務為蒐集國土規劃資訊、建立圖檔供各界使用，資料庫的核心資料是土地使用分區資料，包含都市計畫區、非都市計畫區和國家公園三大使用分區，近年也推動資料更新與流通。資料庫在97年建立，完成蒐集後仍有不完整之處，有些是紙圖，有些是掃描的檔案，早期開發單位針對開發地區要做環境敏感查詢，需彙請許多單位，常造成行政效力不彰，105年針對此問題，建立單一窗口，把環境敏感圖資彙集到資料庫，國土法通過後資料庫陸續改版，圖台被使用的次數也明顯增加。

土地利用分區圖資 透過經費、人力協助

資料整合部份，蒐集圖資超過100種，初步分為六大類－基本底圖、土地管理、國土利用、土地使用分區、環境敏感地區及環境及災害潛勢圖資，土地使用分區是規劃資料庫的核心圖資，需要負責蒐集、更新與維護，過去以一年為一個版次，向目的主管機關蒐集，在土地利用分區這塊挑戰最大，主要計畫跟細部計畫時刻更迭，且8成人口集中都市計畫區，備受關注，但全國438處都市計畫區，仍有三分之一圖資為紙圖，為解決此困境，向行政院申請經費，辦理都市計畫數值化更新，強化資料庫不足，除提供三成補助額度，也運用分署測量人力提供協助。都市計畫更新涉及四張圖的套疊，包括都市計畫圖、樁位圖、地籍圖還有現況開闢圖資，有其因果關係，也涉及民眾權益，地方承辦人員常不知如何處理，因此我們成立輔導顧問團隊來改善。

國土功能分區圖劃設部份，我們蒐集都市計畫區、非都市計畫區及國家公園區等圖資做為劃設依據，它來自不同圖資，考量國土功能分區分類係參考環境敏感地區劃設，各項環境敏感地區劃設原意、範圍及圖資產製精度皆有不同，造成劃設作業之困難，後續分區劃設時，仍需釐清及會商有關機關辦理現地會勘，再決定界線原則。資料標準因圖資類型不一致，國土法通過後，採用五千分之一做為基本圖，座標系統也統一。都市計畫圖未全面辦理重製問題，我們補助縣市政府推動都市計畫圖重製，過去推動85處，目前還有50幾處未推動，未來更新頻率希望可達一個月一次。

資料更新維護 需法令修訂與地方配合

最後談管理面及資料更新維護，土地使用功能分區更新面對22個縣市，本來要求縣市政府每個月更新，但承辦人員流動快，委辦廠商又推託合約裡面沒記載所以不幫忙做，建議從法定修訂或行政命令頒布來規範。縣市政府的配合也是重要因素，有些縣市建了圖台但無法維護，因此我們建立公版圖台提供無力維運系統的縣市政府使用，也建立夥伴關係，以達資料互通，提升圖資上傳意願，另外增加圖台追蹤管理功能，落實追蹤考核制度，提升更新效能。希望把資料庫整合現行國土規劃資料庫相關系統，及強化建構國土計畫相關圖資，朝向提供一站式圖資供應服務。空間圖資的價值在於它能反應現況，並能即時更新，來延長資料生命週期，圖資如何創造經濟、快速並永續更新？是政府部門需正視的課題。

國土利用現況調查 公私部門加值應用

劉正倫(國土測繪中心主任)

什麼是國土利用現況調查？即是對土地利用現況作系統性分類及統計，了解土地有什麼(Land Cover)，和土地使用(Land Use)。直觀Land Cover可從遙測、航照或衛星影像看出來，但想知道土地上特定建物實際第二級、第三級分類使用情形，就無法從航空影像判釋，圖資需經過現場實地調查分類，才能呈現實際使用類別。

民國64年都市計畫定期通盤檢討實施辦法中提到，通盤檢討前應先進行計畫地區的基本調查分析，及使用土地利用調查資料。國土法第19條訂定：中央主管機關並應定期從事國土利用現況調查及土地利用監測。今年一月實施國土利用現況調查辦法，規定內政部每5年至少辦理一次國土利用現況調查，為推動接下來的功能分區劃設，營建署也訂定國土功能分區與使用地劃設原則。

土地使用分類系統 區分三級用途別

歷年執行概況，最早在民國82至84年，內政部做了第一次國土利用調查，十多年過去，民國95年內政部訂定土地使用分類系統表，區分三級用途別，並交由國土測繪中心辦理。109年後更新機制，因應國土計畫法施行，且考量以往分工機制，存有圖資供應需回歸各機關申請，各機關更新頻率及分類項目細緻度不同，導致整合不易，皆影響應用，故內政部重新檢討陸域國土利用現況調查工作，改由林務局辦理森林資源調查範圍，其他範圍由內政部辦理，辦理至第3級分類調查更新工作，並取得林務局成果整編轉製及辦理補充調查工作至第3級分類，大於5平方公尺的建物均須細分使用類別，未來地方政府可直接引用此國土現況調查成果，用於地方規劃。

數化編修 坵塊判釋 廣泛加值應用

作業情形說明，首先需要蒐集作業參考圖資，包括航空影像、地籍圖、電子地圖等，接著圖資預處理－林務局成果分類對應轉換及修正、套疊分析及影像判釋，再交由外業調查、成果編修，最後產製國土利用現況調查成果。圖資預處理目的是產製外業調查底圖，因國土利用現況調查，主要使用航拍正射影像為基礎，偶有偏移等誤差情形，故需利用數化方式編修各土地，利用坵塊圖形進行判釋，引用臺灣通用電子地圖道路及水系等資料，可有效提升成果幾何精度。植被覆蓋及農漁養殖之土地可使用正射影像資料輔助判釋，但影像資料不足以正確判釋時，需到現場確認分類正確性。

相關應用案例眾多，例如內政部利用國土利用現況調查成果，作為人工篩選變異點參考輔助圖資，提升整體衛星影像變遷分析之判釋精度；審計單位近年利用國土利用現況調查成果，協助課徵田賦土地使用清查作業，對於部分非農業使用之農地要求地方政府依法改課地價稅；民間環保團體也應用國土利用調查資料於農地違規工廠初步篩選及舉報；房仲應用於房屋買賣區位參考等，加值應用的範圍廣泛，對公私部門都有所助益。

應用衛星遙測於國土監測管理

陳繼藩(中央大學太空及遙測研究中心)

臺灣地狹人稠，土地利用型態日趨複雜，經濟掛帥下，開發不斷往山坡地、河海邊及農地擴張，違規使用增生，違規行為僅靠取締很難處理，因此政府使用衛星影像來協助土地管理單位，使人力工作更有效率，例如農委會水保局自85年起執行「利用衛星影像輔助山坡地管理與監測計畫」，營建署90年起執行「國土利用監測計畫」，水利署95年起執行「應用衛星遙測於中央管河川區域之監測與管理」。避免監測資源重複浪費，103年由「內政部國土測繪中心」接辦，協助整合跨部會國土利用監測作業。因應國土計畫法施行，內政部營建署於106年召開「因應國土利用監測整合計畫調整主辦單位相關事宜研商會議」，決議自107年起改由「營建署城鄉發展分署」接辦國土利用監測整合作業。

建立監測通報查報 及互聯機制

國土利用監測的目標明確，運用衛星影像能定期有效掌握土地變化情形，以防止不當開發利用；應用土地、山坡地、河川及海域等監測成果，來輔助國土規劃發展及管理策略；有效達成監測通報查報作業及相關系統的互聯機制；配合各機關動態需求，提供技術服務與規劃，目標是達到國土永續發展經營目標。

我們使用的衛星影像，在中央大學有衛星接收站，以SPOT-6、7為主，變遷偵測影像採用多光譜及黑白融合1.5m解析度，地面大於1.5米的都看得到。國土利用監測整合系統，第一階段以電腦自動化判釋變異點，透過第二階段人工篩選，把疑似違規點通報給各單位，各單位再至現場拍照，判斷變化點是合法地還是違規地，回報資料庫，就會有完整紀錄。統計從107至109年的監測資料中，大約有3成違規率，並緩慢上升中。

民眾擔任義工 透過科技與政府串聯

報紙也會報導土地利用監測計畫，民眾常看到外面土地使用疑似非法，但又不確定，所以希望一同加入計畫成為義工，收到系統通報後，協助到現場勘查，若義工回報有問題，我們會再利用衛星影像檢查，覺得可疑才派專人查緝。

計畫本意是透過科技應用，輔助基層單位到現場調查違規，後期更多單位加入後，認為衛星影像不只能觀察變異點，可發展其他加值使用，例如營建署辦理國土利用現況的土地覆蓋圖、土地覆蓋變遷圖之相關統計及指標化分析，利用衛星影像可計算植被、水體、建成環境三種土地類別，並得知綠覆率、建成環境比率等。另外在都市計畫區發展部分，分為工業區、住宅區和商業區，透過衛星影像，也可算出三種分區的發展率，讓規劃單位看到發展趨勢，是很好的加值資料。

此計畫強調如何應用科學技術，幫助政府單位做國土利用監測，希望利用技術及數據嚇阻非法使用，減少心存僥倖之人，多年來也吸引民眾自發性擔任義工，透過中心與政府的串聯，落實到地方鄉鎮，為國土永續利用協力打拚。

建構地下斷層及管線圖   3D空間建築

林峰田(成功大學都市計劃學系教授)

地政及都發系統 行政相連不彰

我將國土規劃分為廣義與狹義，廣義包山包海，追求國土有效治理而邁向永續，狹義是從執行面看，就是內政部可管轄之處，著力點在營建署，地政、交通、水利建設等，都與國土規劃環環相扣，但營建署權責有限。再來談法治面，國土計畫法在內政部跨了兩個單位－地政司地用科及營建署，地用科權責在國土管理，負責土地使用編定，相關業務在地方政府屬於地政局或地政處管轄，但循著地政系統上去，真正管國土計畫的城鄉局、都發局卻是看不到這些地政資料，行政上是否會有問題？

資料庫需整合 圖資規格及名詞定義

關於資料部分，不同資料來源比例尺不盡相同，地質資料比例尺無法畫在一千分之一，但都市計畫卻是一千或三千分之一，分署會收到各種比例尺圖資，造成紊亂。現在圖資大部分是2D的，測繪中心已開始製作三度空間建築，我建議地底下更要做3D圖，地底下非常曲折，三度空間可釐清斷層圖及都市管線，對防災工作是一大助益。當跨局處、跨部會的資料需要整合時，會遇到許多同名異意部分，例如地政事務所、航空圖、建管單位所指的「建築面積」定義皆不同，資料庫整合時需注意。

國土計畫法沒有納入保險觀念，劉主任提到國土調查，因為目的不同，調查時間、調查方法、分類方式不同，得出的答案也就不一樣，我們用科學方式精確描述事實，但民眾很難理解，就像「颱風時雨量100公厘以上」，改說「淹到膝蓋了！」較好理解，建議把科學用詞轉譯為民眾能理解的語言。最後，政府蒐集的多是靜態資料，但要規劃廣義國土規劃，需納入動態民間資料，例如手機訊號圖、捷運、高鐵、停車場資料等，目前缺乏這類可看出國土活動的資料，落實治理，資料就要有即時性、滾動修正。

民眾行政訴訟 成立基金 建立辯論師

我們必須注意到大法官742號解釋，以後跟都市計畫有關、影響民眾權益的，就可提行政訴訟，前陣子開會，司法院在行政訴訟法中，設專章解決國土規劃或都市計畫訴訟問題，在我來看，行政訴訟法的問題點是，它不能讓都市規劃技師當訴訟代理人，頂多當顧問，且這個行政訴訟只能處理合法性，不能處理合理性，如何進一步建立訴訟辯論師，以及規劃上的經費，成立國土永續發展基金等，都需謹慎思量，才能永續發展維護。

靜態空間規範 需落實補救動態改變

陳彥仲(成功大學都市計劃學系教授)

從國土資訊實務應用的角度談起，首先要認知，都市活動為動態的，無論生產消費、上班就學、休閒育樂等，隨時都在發生，且隨時代觀念改變及科技進步，活動樣態、區位、形式等也都是動態改變。而國土計畫、都市計畫、都會特定區計畫等空間規劃，是靜態空間規範，充其量只在5年或10年進行通盤檢討，缺乏法規即時賦權，空間規劃缺少立即管制機制，只在問題發生後疲於補救。

資料正確判別 即時更新 研擬增訂吹哨者條款

國土利用監測主要監測項目，包含山坡地、河川、海岸、非都開發及使用等，並進行農地存量分析，對於大面積變異點判別，應有相當成效，例如山坡地保育。然而小面積變異點較有疑義，如農地違規，近期參與地方「未登記工廠的現地清查」專案，其基本圖資為國土利用調查及監測資料，並整合農業及農地資源盤查作業，和經濟部工業局內部相關登錄資料，綜合整併成各坵塊，作為建物使用判別圖資，超過8千筆坵塊，再經由人員逐一進行實地勘查，以確認其實際使用狀態。經現場判斷，使用樣態多元，實際狀態符合未登記工廠之認定而需接受輔導的坵塊，僅約1千7百筆，比例約兩成。同時也發現使用樣態在查訪前後，存有改變情形，也就是使用行為「動態」改變。如何提升土地使用判別的正確性，未來是否增訂義工或「吹哨者條款」，獎勵制度由全民監督，可再行研議。

環境敏感地的權責單位 承擔法定責任

再來談國土功能分區法定公告的權責，如現行非都市地區的使用地編定界線，由地政主管單位認定。但環境敏感地呢？農委會的糧食生產資源敏感地、地調所的土石流災害敏感地、文化部的歷史遺址，以及原住民保留地，這些敏感地的空間分布，是否有相對的專業權責單位承擔法定責任，還是僅為「參考」。分區劃設的法定責任仍需由國土計畫主辦單位營建署承擔，然而民間團體的對話對象，應是專責單位(如農委會、原民會)，而非土地管理機關。未來落實功能分區劃設，預期將是極大挑戰。

回應國土測繪中心劉主任引言，有關土地使用分類，目前採三級用途別，是較細的使用分類方式，未來都市活動趨勢傾向多元使用，或是多項混合使用，現在已經發生，例如古蹟活化，高雄英國領事館的實際使用是古蹟保存區兼商業(咖啡簡餐)，又如台南「老屋欣力」鼓勵老屋改造並引入商業行為。在緊密城市(compact city)的新都市主義觀念下，更主張多元、緊密的群聚活動，例如六本木之丘的複合機能城中城建築。未來科技更有共享空間的行為變革，都將挑戰土地使用分類的判別與使用功能區分。

國土資料建置、更新 重要基礎建設

曹恕中(經濟部中央地質調查所長)

地調所著重建立國土自然環境的變化資訊，已有20餘年發展歷程，也是國發會國土資訊系統自然環境資料庫分組一員，今從資訊系統、土地監測與地質資料使用，三部分分享。

圖資法效性不足、加值使用限制多

現今資訊系統圖資豐富，但法效性不足與使用限制多，網路平台常在圖資下面標註「僅供參考」，可能原因包括比例尺差異、圖資精確度等，但這樣無法當成土地開發證明，非常可惜。建議由權責機關公布一套法定基本底圖(例如地籍圖)，供大家使用，也讓公布圖資能直接利用於開發計畫書件。

網路平台的資料，為改善頻寬不足，常用圖磚方式呈現，導致不容易加值應用。建議使用JSON格式進行開放資料，可簡易地與其他程式溝通、交換資料，及加值應用，達成真正資料開放。此外，目前圖資開放平台，大多將所有提供的圖資集中，眾多資料疊在一起，易模糊資訊、無法立即更新，建議各單位提升介面功能，資料產生單位一旦更新資料，其它單位直接網路介接，可即時更新。

應用於國土功能分區方面，是參考環境敏感地區，但劃設時需先了解資料內涵，而不是直接引用，例如國土復育地區中有個嚴重山崩地滑區，目前劃設條件是參考地調所的山崩地滑地質敏感區，但山崩地滑地質敏感區包括順向坡、山崩紀錄、潛在大規模崩塌等條件，不一定符合「嚴重」定義，參考單一環境資料劃設不準確，仍需評估劃設必要性及可行性。

無人機光達技術 即時防災資訊應用

土地監測方面，國土監測除了防止不當違法開發，自然環境也要監測，才能評估開發適宜性，應在法規(例如國土利用現況調查辦法)中明定。空間資訊調查應用上，遙測是很好的工具，推薦空載光達(Airborne LiDAR)技術，地調所在過去十年內，完成全臺光達數值地形資料，並轉移內政部管理，供各界使用。空載光達具有高解析度、公分級高精密度、快速大面積測量等優點，若災害發生，更可利用無人機(UAV)光達技術獲得即時資訊，建議國內自主發展，無人機荷重及續航能力之飛控軟體等。

地質資料方面，地調所發展的資訊系統，最重要的兩項為地質資料整合系統及工程地質探勘資料庫系統。使用時，要了解資料都是動態資料，需確認調查時間、調查精度。地質資料除了工程上需要大比例尺資訊外，地質現象是以區域為範圍，圖資比例尺為兩萬五千分之一，所以使用資料時不能無限放大比例尺使用。

考驗國土計畫功能執行 部會政策尤重

賀陳旦(前交通部長)

國土法在盛豐兄、文彥兄接棒下，馬總統卸任前通過，「國土計畫法」是台灣近20年來理想性較高的法令，而國土計畫第3階段不會只有功能分區挑戰，若各部會政策不清，到時只會邊做邊改；涉及大片國土使用的部會，在功能分區階段必須拿出各自的版本，以供都市計畫單位即時參考與檢討。

什麼叫國土管理？不同部門解讀不一，應討論折衷點，與國土公共性有關的判斷、協商，需反應理想性。根據幾位先進國土規劃資訊，在蒐集、管理、數位化上，我國已建置五千分之一的基本地圖，做為這次國土計畫的共用底圖，只是各主管機關早期依不同的地圖來源調查製作，地圖座標、比例尺不一，在功能分區等土地管理應用上仍受限。相對於技術精進程度及資料更新頻率，這些資料有多少被應用到政策上，或取締違規上？更新資料、追蹤大量違規，對需導正的邊際土地管理又如何處置？應該比對一下，六都都市計畫單位、地政單位或工業單位，各部門有無申請內政部資料做年度預算或執行的依據，有多少是轉交司法單位執行的？比對才知道花預算、蒐集資料，對公共政策、生活品質有無改善，達到成效？或構建使用者付費制度並行推進。

空間計畫反映行為活動 需滾動修正

如今國土計畫更大的考驗在部會政策，政策不清就交付地方政府，地方只能邊做邊改。應重視生態與永續的國土規劃，進入諸多開發案的交通部，空間計畫隨著時事變遷，跟著法令要求行為。提到搜集動態資料，就如我在捷運公司工作時，淡水線因路權考量，沿線車站如台大醫院、北車、中山、雙連至民權西路，五站間距近，乃因都市計畫中，北市所有的第四種商業區集中這幾處，但後來這些車站也非出入人口最多的。捷運單位需至少每隔一年計算車站出入人數，甚至全天尖峰出入人數，套用於國土計畫或都市計畫資料，才能體現地方與捷運動態、使用量的趨向。又交通建設規模大的，會事先做調查，不僅土地成本，地面下、地緣地基等多方技術専業，也包括商業區商家數量、就業能量，若無法工商普查，就動態分析預測進出人數，類似這樣的補足研擬，需有部會為建設與管理做個別項目專精調查，回頭修正原有都市計畫分類，及可能造成的邊際問題，評估交通建設案，一定會遇上爭取建設的壓力，是否能合理分配資源，值得觀察。需在價值觀、時空動態與交通專業間找到平衡點

面對國土問題 理想揭示、數據依據

國土調查應將地質資料與地籍資料結合，許多處於水源保護區或山坡地，政府限制不能蓋房子，但找不到地主，成為行政作業瓶頸。政府加強宣導，民眾瞭解山坡地種檳榔、蔬菜、茶等淺根性植物，對國土保安是威脅。交通單位如動輒開闢道路、破壞棲地，還談什麼生物多樣性？對於邊際衝突個案，需要機制處理，不期望政府部門僅透過資料傳播、民眾說明會，能讓國土計畫得到適度處理。

在每一項開發的過程中，力求用專業和態度兼顧生態，與防災雙管齊下，災害潛勢區可以揭露資訊到什麼程度，地方災害機率是否分析準確？對災變威脅大的地方提供保險，把保險機制納入災害可能的管理機制，用商業機制勸阻規範，幫助溝通監管。進而無論在縣市政府溝通，或要求部會提出政策，對話有數據依據、有理想性揭示，處理問題時才有出發點。期待用謙卑的心與自然和好，秉持道德與責任心，在環境保育和經濟發展中，尊重土地上所有的生命，並以永續的目標規劃國土。

上位計畫不明 缺容受力計算 政治、利益糾葛多

李鴻源(前內政部長)

真正談國土規劃，涉及能源、漁業、農業、生態、防災等面向，哪個單位有能力做？應是行政院的責任，而非單憑內政部可處理的。我們缺乏上位國土規劃，沒有通盤計算土地容受力，住宅區、農業區、科學園區適合設在何處？沒有人仔細算過。當初於內政部服務時，嘗試把中央地調所的地質災害圖、水利署的易淹水地圖及水保局的土石流風險地圖，套疊成「臺灣風險地圖」，並交給地方政府，要求檢討區域計畫與都市計畫，希望未來土地規劃能反映災害潛勢，但推行困難，攸關地方政治生態，不諱言一半以上的地方議員都與土地利益牽扯，高理想的版本交由地方政府，確實政治難度很高。我曾委託成大都計系，花兩年計算北臺灣土地容受力，完成後我已離開內政部，後面的人沒有再繼續計算其他區域，假如此課題沒完成，沒有土地容受前提下，未來每個地方提出個別國土計畫版本，我認為不過是加強版的區域計畫。

借鏡荷蘭氣候防護經驗 對抗極端變遷

參與過荷蘭因應氣候變遷的調適計畫，荷蘭目的明確－面對全球氣候變遷，因為牽涉太多的利益相關人，因此他們花了兩年，與全國民眾溝通、討論、對話四千多個小時，做出完整上位計畫，明確認定風險的影響對象，及技術的極限，發展出一套永續發展國土計畫與治水策略。釐清許多問題不能只用工程手段解決，最後訂定政策。包括農業區往內陸移、拆堤防改為洪氾區、還地於河等，反觀臺灣，我們的決策模式永遠是由上而下，並未落實公民參與。更諷刺的是荷蘭整體規劃花的經費比我們治水預算還少。最近參與水利署的臺北防洪2.0計畫，檢討過去花費兩千八百多億的大臺北防洪計畫，在全球氣候變遷衝擊下可能已經無法確保臺北不淹水，但如何因應及重新設計城市，是巨大的挑戰。

部會本位主義嚴重　防災保險認知不足

過去在檢討桃園航空城興建時，我曾問吳志揚縣長：桃園還有多少閒置工業區？未來航空城市場在哪裡？我說未來淡江大橋興建後，航空城和淡海一二期將客源衝突，北臺灣會多出一堆空屋，也是因缺乏上位計畫導致。近年，臺灣年平均降雨量趨於密集、強度增加，應整合交通部、營建署、水利署、水保局的資料，建置易淹水、坡地災害與土石流風險地圖，面對不同等級風險地區時，能夠有效防範。未來內政部期望能劃設「防災策略重點地區」與「防災型都市更新」，預估將針對各地斷層帶分佈，進行為期4年的計畫，包含都更、補強老舊建築、原地拆遷更新等。國土計畫在行政院缺少充分討論，各部會本位主義嚴重，若看法無法聚焦，推出來只會是「四不像」，專業技術絕對沒有問題，除了資訊外，水利署、地調所、農委會等機關，都應對話，整合各相關單位的意見，才有可能推出符合現實，且可行的國土計畫。

至於保險部分，因為災害潛勢圖資已經完成，臺灣其實已具備重大公共工程的保險條件了，我在工程會當主委時，曾有慕尼克再保公司對這塊市場有興趣，後來到內政部服務，他們持續表達濃厚的興趣，但保險主管單位是財政部，並非與工程相關的單位，財政部、經管會對保險的認知，與防災保險認知不同，外商最後不得其門而入。馬總統在2014年元旦文告中曾明確寫出防災保險，保險是先進國家的指標，臺灣具備災害保險條件，但主管機關對此沒有足夠認識，是永遠推不動的，又回歸到上位執行面的問題。

結語

邱文彥(余紀忠文教基金會董事)

一、跨部會的溝通整合很重要，無論林務局、水利署、地調所等，部門計畫與國土計畫要有所整合。目前為止，或許未能達成「上位計畫」想法，但仍需堅持理想性、合理性，不斷滾動修正。

二、地方政府人力資源薄弱，或有經驗不足處，相關機關及民間單位可成為協力平台，協同進行。

三、持續精進技術面，包括技術取得、新技術運用、資訊監測應用，都可作為將來規劃與管理面的參考依據，而技術人員的培養與專業知識傳遞，需有更多的工作坊協助地方政府。

四、進一步推動相關機制，包括使用者付費、防災加值應用與保險制度。

五、國土復育地區、鄉村地區、海洋資源地區等資訊相對缺乏，有待共同努力，後續基金會亦將持續追蹤，討論水資源河川系統與國土計劃的結合，以及農業地區和鄉村地區課題。

補充
地調所提供資料

地調所著重建立國土自然環境的長期變化資訊，已經有20餘年的發展歷程，也是國發會國土資訊系統自然環境資料庫分組的一員，今分資訊系統、土地監測與地質資料使用，三個部分分享。

一、國土資訊系統

「圖資不具法效性」及「資料開放卻有所限制」一直是政府近年在發展國土資訊系統上，需要克服之重要瓶頸。所謂「圖資不具法效性」，是指相關單位之GIS（Geographic Information System，地理資訊系統)電子檔案雖然可以彼此套疊、加值處理並以視覺化方式呈現提供外界查詢，但礙於機關權責不同、空間坐標轉換或數化誤差等問題，即便在圖資比例尺相同情況下，資料用途仍只能定位在「僅供規劃或研究參考」之示意性質視覺化資料，因此資料本身或加值後無法直接做為土地管理上之「直接依據或證明」。

「資料開放卻有所限制」是指資料雖然公開供外界自由取用，但有些資料格式是影像格式，僅可做為底圖性質參考或貼圖使用，也就是在「僅供參考」的底圖上再利用GIS小工具進行基本的繪圖或有限度的環域與距離分析，而無法在線上直接進行運算分析或更深度之三維應用，致使國土資訊應用上受到了某種程度的限制。

上述地解決之道，未來應思考由一個權責單位統一發布一套「法定」土地管理作業底圖及平台（例如地籍圖），供各單位直接使用或分析。其實地籍圖是國土規劃分區及土地利用現況調查很重要的依據，在今天地各個簡報都有提到。地質調查所地地質敏感區管理也是是使用地籍圖作為民間查詢的依據，但是我們常常遇到不同年度土地「飄移」現象，這就造成不少查詢判定的困擾。

國發會近年推動OGC（Open Geospatial Consortium，開放地理空間協會）之WMS（Web Map Service，網路地圖服務）、WMTS（Web Map Tile Service，網路圖磚服務）等標準，以圖磚資料概念控制傳遞之資料量及加速使用者端之檢視瀏覽動作，克服網路頻寬不足及降低使用者端軟體之處理能力。但一般民眾及公民團體發現該服務能提供影像資料但卻「能看但不能用」，使用者在無法真正取得資料進行分析或加值。

建議遵循國際W3C（World Wide Web Consortium，全球資訊網協會）HTML5及CSS等相關標準，改採JSON格式進行資料開放。地質調查所地資訊系統已經實施，以純文字為基礎進行儲存和傳送簡單結構資料，可透過特定格式儲存任何資料（字串、數字、陣列及物件)，也可透過物件或陣列來傳送較複雜之資料。一旦建立JSON資料，就可以非常簡單的跟其他程式溝通或交換資料，此方式可供外界進行進一步分析或加值應用，達成真正之資料開放。

在政府資料更新流通方面，資料提供單位應做好資料供應介接介面，以供資料應用單位介接，提供單位更新，應用單位亦即更新，並不適宜蒐集各單位資料(如政府開放資料平台上)自建空間資料庫圖層或發布圖磚服務，恐會造成資料更新上的落差。在圖台圖資套疊的設計上，還可以再貼近使用者。事實上大家可能都有一種「圖資越多越好的迷思」，而單純套圖未經設計，則「整合」完資料後，卻失去展現「資訊」的意義，例如各類圖資套疊若未經分類組套(如環境、防災等分類設計)，套疊後各色塊呈現雜亂或不透明色互套，將不可能展現出資訊的價值，這些都值得我們思考與努力。

隨著雲端應用快速發展，下一階段的「地質資料整合查詢系統」及「工程地質探勘資料庫系統」除了在資料面上將強化實務應用及落實資料開放外，架構上也分階段逐步轉換成雲端架構，可以解決系統效能的問題。彙整各機關資料的整合查詢將會消耗網站頻寬及增加流量(對於網站等待套圖圖資及變異點資料顯示時間似有過長)，對於解決頻寬的效能，建置系統雲端化將是解決問題的重點工作，國土規劃的整合資料系統做為國土規劃的協作平台，發展雲端化及大數據分析也是重要的工作。

國土資訊應用於國土功能分區方面，主要是參考環境敏感地區劃設，因此國土功能分區分類劃定需瞭解資料實質內涵。災害類圖資並非固定不變，需視災害再現頻率性質加以更新，基此，國土功能分區分類劃定時須考量其時間與空間上的動態特性，亦須定義清楚以確認是否與空間資訊之內涵相符，例如劃設國土復育促進地區，其中「嚴重山崩、地滑地區」，主要參考圖資之一為山崩與地滑地質敏感區，就要考量山崩與地滑地質敏感區劃定的山崩紀錄、順向坡、潛在大規模崩塌等條件，是否符合「嚴重山崩、地滑」定義，以及評估劃設的必要性、迫切性及可行性。此外，其它如圖資定位校正、座標系統轉換、定期更新、精度等都要考量。

再談到國土資訊的法效性，目前土地開發案查詢基地是否位在第一、二級環境敏感區，政府所透過網站公布的圖資都僅供參考，土地開發案基地的位置最後要還是要由劃設環境敏感區的主管機關具函證明，即使現在有單一窗口，這項回復業務對各主管機關的負擔極大，若是公布圖資無證明性質，建議將基地位置的認定交由專業技師辦理，根據公布圖資說明理由，並開發書圖文件送目的事業主管機關審理。

二、國土利用監測

國土監測目的除了防止不當違法開發，還要監測地形地貌隨時間的變化，不論是自然或人為引起的。國土利用現況調查，要有土地性質、土地品質等背景資料，才能評估開發的適宜性。地質災害潛勢、自然地形地貌變遷、氣候變遷等。法規(例如國土利用現況調查辦法)應明訂。

國土資訊應視為公共財，如地質作用類，有突發的山崩土石流地震，也有對地形地貌緩慢影響，應由政府持續長期監測，更新圖資。公私部門進行的開發案，都該將獲取的國土資訊提交政府，以加速國土資訊更新。

在空間資訊的調查及應用上，利用(定翼機、直升機或無人機)空拍、(光學或雷達衛星)遙測技術已經是非常普遍的，成本也都壓得很低，用途也很多元。地調所在很早以前就採用遙測技術在協助進行地質調查，包括利用衛星影像做活動斷層、山崩的長期觀測，全臺的大地觀測，從單一站點的連續GPS到數百公里長的水準測線，到含括整個臺灣島的GPS觀測網，這些資料地調所都一直記錄保存。民國93~96年及99~104年地調所分別進行兩階段全臺灣的(定翼機)空載光達測繪調查，完成了全臺灣高解析度(1m x 1m)的光達數值地形資料建立，這都是很重要的資產。

不同載具的遙測成果整合應用，如衛載、機載至無人載具等，可由大範圍的尺度至公分級尺度之應用。無人機的發展趨勢，包括其掛載的各項技術儀器，攝影測量、光達、雷達干涉技術(SAR)、多光譜儀、紅外線攝影等，目前在國際間已逐步發展應用，各種應用領域可依照需求，嘗試投資這些新技術發展。

受限於無人機的載台荷重及續航力限制，在無人機上所使用的設備或者是配合設備可用的無人機載台選擇較少，是這項科技目前所碰到的問題，但也是未來技術發展的方向。建議未來可朝向國內技術自主研發載台，並加強載台的續航力以及飛控軟體的可靠度，結合國外技術成熟的紅外線攝影鏡頭或遙測設備提升國內無人機遙測技術。附掛的設備技術性太高，我國的市場不大，廠商投資意願低，但國內的無人機、空拍市場仍大，建議國內產業能以開發載台以及飛控軟體為先。

在所有的技術中，以空載光達產製的高解析度數值地形圖，有最高的應用價值，經過點雲資料處理可剃除掉非地面點，就可獲取真實地形高程，即便是植生覆蓋的區域，是地形、地質調查、淹水潛勢分析的極佳資料；無人機光達掃瞄可獲得每平方公尺百點以上的點雲成果，解析度和精度相較空載成果已為另一等級的成果，在環境上的應用將更為廣泛。

未來最佳方式就是不同情境採用合適的技術即可，如快速廣域的勘災作業，就建議採用衛星影像及航空攝影；若遇到特定災點的災情與災害原因調查，若可到達附近地區，就建議採用空拍機。此外，全國空載光達產製的高解析度數值地形圖，應定期更新。

有關國土利用調查及資料檢核部分，可導入自動化檢查機制，包含圖形幾何形狀（如坵塊重疊、重複、過於破碎、圖形與屬性連結不正確、自我交錯等）和屬性（如欄位值定義有誤、遺漏、空值等）檢核作業，對於國土資料品質提昇有正面幫助；未來或可考慮運用過往分析演算經驗，導入人工智慧檢核及判釋，提高速度及正確率並開放分享給各界，以利國家培養相關人才，促進空間資訊及大數據應用產業創新應用。

三、地質資料使用

地質調查所依據NGIS建置計畫，推動執行「地質圖資擴建及應用計畫」，藉由國土資訊系統「地質資料整合查詢系統」、「工程地質探勘資料庫系統」、「地質敏感區查詢系統」、「地質敏感區（草案）公開展示系統」及「地質資料蒐集填報系統」等系統，以及建置活動斷層、山崩地滑、土壤液化等國土資訊。

本所目前已制定地質資料與工程地質探勘資料兩項國土資訊系統資料標準，提供外界遵循使用，以達成充分利用資訊科技，促進國土資訊系統中跨單位組織的資料共享與整合應用。另各類地質災害的調查資料提供，多以紙本、政府資訊開放平台(open data)及本所網站查詢或下載。

使用注意事項方面，首要是應先瞭解資料的調查時間。臺灣地區近年來地震與風災發生頻仍，無預警的大地震或持續而豐沛的降雨，使各處坡地產生山崩地滑及各種坡地災害發生之機率大幅提升。由於地質環境具有時間動態性及環境變異性之特性，對於環境資料應具有時間動態觀念，圖層資料會因時空之不同而有所差異，由於地質作用是持續不斷地在進行，環境地質資料也會因時空之不同而有所改變。

其次要注意的是調查資料的精度。大部分的地質圖資，屬區域性、大範圍環境地質與工程地質普查成果，由於調查時間及人力的不足，因此資料之獲取，乃藉由室內的遙測判釋作業與有限的野外調查驗證工作所完成。一般而言，適宜提供區域計畫或土地利用者參考，以瞭解區域工程地質特性、自然環境地質現況，以及地質災害潛勢區的分布特性。限於調查之精度，圖資不適於放大成大比例尺後套疊使用，對於特定目的之開發審議或工程規劃設計上的應用等，應依相關法規選擇適當之比例尺及精度從事進階的環境或工程地質調查工作。

四、結語

國土資訊應用落實支援土地管理行政業務，使土地能安全合理地被利用，環境才能永續發展。資料建置及更新工作其實應視為國家重要基礎建設之一環。

最近台中市府廢止東勢實驗教育園區規劃，是因為舊東勢高工位於地震帶上，921大地震後，造成校舍損毀、無法使用。因為斷層帶與921地震影響，不宜就地改建，以及有順向坡及地質敏感區，恐有崩滑之可能，經專業單位再進行地質鑽探，全區有三分之一為禁限建區域，且經主管機關評估不適合設校。

另外，105年臺中市原民會規劃於和平區松鶴部落上方之八仙山興建原住民文化體驗園區。臺中市查核發現，部分開發區域位處經濟部於103年公告之山崩與地滑地質敏感區，或位處行政院農業委員會公告之土石流潛勢溪流影響範圍，屬複合型地質災害區，因此105年相關單位召開協調會議重新檢討，考量部分基地位處土石流及山崩與地滑地質敏感區範圍，涉有安全疑慮，已於105年9月終止開發計畫。

以上二者皆是公共建設規劃推動，因國土資訊揭露而停止，也許已經花費許多的人力、物力與經費，但是生命財產安全至上，停止開發反而減少未來的災害影響，以及減少可能投入更大的救災、整治的經濟成本。

國土規劃除了需要豐富確實的資訊為依據，也需要法規明訂資訊的使用，以及各機關協商機制。地質法的第六條和第七條，就明訂各機關應將地質敏感區資料納入施政參據；重大公共工程建設選址，應知會地質調查主管機關。如此能建立溝通協商機制，則可以避免事後問題發生。

主持

林盛豐(監察委員)

我參與國土法草擬，當時推動國土計畫是希望區域計畫進入規劃狀態，施行後重點多放在不同的土地使用上，對原民與鄉村地區並無著墨。臺灣要轉變為進步國家，重點不在城市而在農村，若能盤點農村既有資源，深思熟慮地投資農村，農村重要性不比城市差，可惜我們尚未認知。農村共同的困境包括人口老化、年輕人外流、產業衰退等，更甚者，農舍、違章工廠取代作物，在土地上恣意生長；農藥、化肥的濫用，剝奪土壤、水、環境的永續。

過去都市計畫地區以外之鄉村地區，受限於非都市土地採現況編定，並未進行完整的土地使用規劃，為改善鄉村地區公共設施、居住、產業等發展問題，內政部107年4月30日公告實施「全國國土計畫」，將「鄉村地區整體規劃」列為國土空間發展之重要策略，期望透過鄉村地區課題盤點，進行空間規劃，同時整合各部會現有政策資源投入公共建設，從生活、生產、生態等面向，協助環境改善、協調產業需求並維護生態景觀，以形塑鄉村地區特色風貌。

原民地區在既有計畫系統下，常被忽視其特有的慣俗型態，導致與平地及漢人整體一致的規範難以適用。現階段國土計畫與原民會、分散的個別原民部落多次會商，取其共識，針對原民部落的生活需要，在國土安全及環境維護無礙下，可有特定的土地管制規定，部分原民地區在政府的協助及補助下，允許另訂定特定區域計畫，列入國土計畫內容。

全國國土計畫將國土劃分為四大區塊，建立生態保護區防線，盤點農地，期望透過全國國土計畫，界定清楚土地利用原則，一旦違規就有依據可以執法。即使明定法律，政府也要有魄力執法，違章工廠至今無法拆除，甚至有聲音要無限展延臨登工廠。幾個國土規劃的關鍵性部門，如農業、交通、水利、能源、產業、防災、人口等，應在每一期的國土規劃中，辯證並統整這些規劃參數，作為規劃前提，並各自提出其部門計畫，做為縣市國土計畫的上位指導。

國土規劃應先推鄉村計畫法

蘇煥智(前台南縣長、執業律師)

土地多為共有 更新、重建困難

臺灣只有都市計畫法而沒有鄉村計畫法，這個問題已談論幾十年，我還是要呼籲，若想讓國土計畫法的血肉真正落實，一定要儘快推動鄉村計畫法，也建議將營建署城鄉發展分署，從規劃單位提升到主管全國鄉村區規劃的中央主管機關，這樣才能徹底解決土地問題。臺灣有4852個鄉村區計有225萬人居住，鄉村區域規劃最大的考驗是近一半土地都是共有地，更新、重建困難，沒辦法處理老房子，只好向外蓋農舍造成農舍氾濫。而農舍氾濫及違章工廠就地合法，已使國土計畫面目全非。應把鄉村區列入規劃，鄉村計畫實施後也會吸引更多青年回鄉。

集權、集稅 地方產業發展滯礙

地方活化是規劃的主要動機，但投資權限握在中央，過度集權、集稅，導致地方動能降低，我認為規劃權應下放到鄉鎮市，推動鄉村區全面更新，解決養老、青年居住、地方就業、農舍氾濫等問題。目前財政中央集權，建議營業稅、企業稅、所得稅改為中央與地方共享税，一半分配給地方使用，才能鼓勵招商振興在地產業。

相較於高科技產業的競爭激烈，我認為農村及農業相關產業是發展的新藍海，具有很大的發展潛力。現在老農有老農津貼，卻沒有退休制度，我於1998年擔任立委時提出「老年農民離農退休的制度」，透過老農退休交出農地耕作權之制度，讓年輕農民更方便、便宜取得農地經營。至於振興原住民經濟方面，近年登山活動熱門，建議可將山屋交由原鄉部落經營，讓相關服務民營化，是活化在地產業的方式。

效法歐洲政黨比例 開放地方政黨

地方自治需改革，但執政黨傾向廢掉鄉鎮市地方自治，如此地方產業會更加衰弱。舉例來說，像德國聯邦政府並沒有刻意推農村再生計畫及地方創生，原因是德國的地方選舉是政黨比例，勝選的大多具有社造理念，社造已完全融入地方治理系統，地方就可自行發展地方產業，讓偏鄉創造產業和就業機會。例如：普羅旺斯種植薰衣草而發展出知名的化妝品品牌歐蘇丹，村莊設有原生水果保存園區，甚至把教堂改建為嗅覺研究所，訓練香水及品酒人才，他們選出的村長是一個普羅旺斯的教授。如何規劃振興地方跟地方政治選舉制度密切相關，台灣現有地方選舉制度的詬病是選出一堆忙於應酬交際、綁樁與地方黑金問題。但台灣的鄉鎮地方制度不應該廢，可效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。農會制度也應修改，要具備合作社概念，有賺錢大家一起分紅，而不是有賺沒賺都一樣，這樣的社會制度讓大家做白工、企業不永續，無法營造出事業體，也建議農會組成以專業農民為主。

推動「鄉村計畫法」，並將「農村再生」與「農村社區土地重劃條例」結合，且需有「在地經濟」振興政策，解決青年就業、提升知識經濟價值、活化鄉村，也同時提供青年更好的生兒育女的環境，解決少子化，營造更幸福的養老環境。

鄉村地區規劃 作為公私協力平台

陳志宏(成功大學都市計劃學系教授)

(鄉村地區整體規劃的示範意義)

從國土計畫法公布施行迄今，已歷經全國國土計畫擬定公告實施、直轄市縣(市)國土計畫擬定、國土計畫法修正等過程。做為直轄市縣(市)國土計畫的一部分，內政部營建署刻正辦理鄉村地區整體規劃相關規劃研究。除了106年委託109年甫結案的以台南市仁德區為計畫範圍的先導型、實證型的規劃研究以外，目前尚有3處鄉村地區整體規劃正在辦理規劃作業。也就是今天簡報的高雄美濃、宜蘭壯圍，以及由我擔任計畫主持人的雲林古坑。

雲林古坑案是由營建署城鄉發展分署所委託，案名是「108年度直轄市、縣(市)國土計畫之鄉村地區整體規劃示範規劃案」。在辦理該案的過程中總是被問到，要示範甚麼？示範的對象是誰？若要回答這些問題，就必須從鄉村地區的普遍性開始探討。與我們較為熟悉的適用都市計畫法的都市土地不同。台灣逾七成土地為鄉村地區，有近五千處區域計畫法的非都市土地鄉村區，居住人口大約二百萬。區域計畫法的操作特性是早年僅依現況劃定分區、編定使用地。例如將人口集居處劃定鄉村區；其中，編定建築物密集處為乙種建築用地、道路為交通用地。使用地由其目的事業主管機關依目的事業法管理；例如，養殖用地的主管機關在地方為直轄市、縣(市)政府農業局處，在中央為行政院農業委員會。若有需要，再由申請人擬具開發計畫申請許可，也就是我們常聽到的開發許可，併同辦理分區或使用地變更。長期在這樣的法規制度下，鄉村地區就形成了在管理上各行其事缺乏協調統合、空間上也沒有整體規劃的普遍現象。為了使這樣的現象有機會翻轉，在地方政府依國土計畫法擬定的直轄市、縣(市)國土計畫之中，就有了鄉村地區整體規劃的機制設計。也就是說，為了回應鄉村地區的普遍課題，雲林古坑案必須在機制面提出如何協調統合、在空間上如何整體規劃的示範。更重要的是，這樣的示範規劃案要讓地方政府實際執行；也就是說，地方政府就是我們示範的對象。

示範規劃案自去年底執行迄今近9個月，目前在期中階段。執行之初選定了雲林縣古坑鄉做為示範地區。選定古坑的原因並不是我們規劃研究團隊對當地特別熟悉；相反的，為了提高示範案的參考價值，規劃前是否熟悉該場域並不能是示範地區選定的考量重點。雲林縣古坑鄉位處平原、深山交界的淺山地區，農產業發達；平原淺山地區有北港溪流域的海豐崙溪及大湖口溪，地表伏流水資源豐沛；深山地區有濁水溪流域的清水溪，溪谷景觀優美壯闊。全鄉有2處都市計畫，其中，古坑都市計畫是地區中心；包含非都市土地鄉村區乙種建築用地以及其他分區甲種、丙種建築用地在內的聚居地約有36處；共計20村、24個社區發展協會，人口多者逾三千，少者僅七八百，有遷入者眾而面臨建地不足者，也有少子化高齡化人口外流嚴重的地區。周邊有斗六、梅山等地區中心，且有國道高速公路、省道快速道路通過，聯外交通便捷，但也有鄉村地區常見的公共設施不足、環境窳陋、居住品質不佳的問題。說到古坑，除了聯想到高速公路古坑服務區、劍湖山世界、綠色隧道、福智教育園區以及規劃中的溝子埧產業園區以外，還有推動有機農業的地方創生計畫以及強調社區結合中小學教育的發展模式。也就是說，雲林縣古坑鄉具有相當程度探討台灣鄉村地區普遍課題的代表性。選定適當的示範地區，並且透過客觀資料去了解鄉村地區的普遍課題，即是本示範規劃案的第一個步驟。

(回應生活圈的差異化調查方式與參與式規劃方法)

接著，由於示範對象是地方政府，且鄉村地區的需求有別於人口稠密的都市。因此，規劃方法上必須能夠在短時間內釐清多元且豐富的地方議題，而我們採用的方式是不拘形式的規劃工作坊。一開始先邀集村辦公室、社區發展協會展開初步討論；而後逐村、逐社區拜訪，深入探討地區發展模式的特色，也讓權益關係人理解本計畫，建立有效的雙向溝通；若有需要，則依議題辦理跨村、跨社區的生活圈議題工作坊。這樣，除了可以避免規劃者先入為主卻無同理心的設想問題，更可以透過在地的感受，挖掘地方長期累積出的人地互動模式，釐清鄉村地區多元且動態的真實面貌。跳脫僅以行政區劃為計畫範圍的僵化模式，以生活圈的概念回應生態、生產、生活的實質需求及發展願景，實踐參與式規劃的核心價值。在規劃策略上，因應地區發展模式的多元差異以及地方政府的操作實務，擬考量地方共識度、計畫可行性、是否具有急迫性或系統性等因素，選定優先示範地區，進行下階段的實質規劃。更將鄉村地區整體規劃作為平台節點，視議題進行跨局處或跨部會的研商，以及跨領域跨計畫的協作。研議國土功能分區調整、訂定地區性土地使用管制內容、擬定必要的建設計畫或部門計畫的策略。

在古坑，有些生活圈以流域為大致範圍，規模大、層面廣。例如，位於大湖口溪流域的麻園，地表伏流水豐沛，非常適合發展有機農業。麻園聚落歷史悠久，有荷蘭井、菸樓等歷史性建築，也是農權倡議的運動場域。近期除了福智教育園區、麻園有機農業生產合作社在此設立，推行生命教育與無毒友善環境以外，更逐步發展出有機農業產製儲銷的網路。事實上，我們在市面上常見的有機農產品，大多都是由設立於當地的福業公司所組織的物流通路供應。從有機農業促進的角度來看，麻園已是全國等級的節點；但若仍維持現行區域計畫非都市土地的開發許可的作法，實在難以評估這樣的節點場域需要甚麼樣的公共設施或用地需求，或是能形成怎樣的整體效益。而透過鄉村地區整體規劃，可以從大湖口溪水質維持與有機農業促進的角度，調整位於上游及周邊地區的土地使用；也可整合有關機關在該地區執行的相關計畫，例如國土生態綠網計畫、湧泉帶水環境改善計畫、地方創生計畫等，思考生態廊道建置、景觀風貌經營等永續宜居生活願景。甚至配合相關法規，作為設立生態有機農業促進專區的基礎佈局。當然，除了成為全國節點，古坑鄉還有其他規模較小的發展模式。例如位處深山的樟湖，除了社區發展與實驗國中小緊密結合以外，更因為每年定期的鷺群遷徙，而使得清水溪河谷成為賞景賞鳥的絕佳地點。如此潛力卻受限於山坡地的條件而無法進一步發揮，殊為可惜。但若從整體規劃的角度，或可協助釐清發展願景，排除環境敏感或其他限制地區，找到可行的實踐方案。

(鄉村地區整體規劃不只是法定計畫，還可以是公私協力跨領域跨部門的平台節點)

簡單來說，宥於鄉村議題的複雜性、地區發展的多樣性、目的事業主管機關的專業性以及地方政府執行的自主性，在規劃作業流程上或許沒有標準答案，但鄉村地區整體規劃必須是一個靈活的計畫。從雲林古坑示範規劃案的執行經驗中，我們期許自己能找出鄉村地區整體規劃的「必修及選修」，建立一套兼顧能回應地區性議題且地方政府可執行的「因地制宜」的規劃方法，這是我們從去年底執行至今所能給出來的階段性建議。民眾對規劃的認知與目的事業主管機關、地方政府、國土計畫主管機關往往有很大的不同，其實這是很正常的現象。透過鄉村地區整體規劃的操作，民眾與目的事業主管機關從一開始不知道國土計畫是什麼，到後來漸漸瞭解之後，能夠一起從整體願景的發想，再回到提出地權、地用、生活模式等權利義務的改變建議。這9個月來，我們共同經歷了參與式規劃雙向引導的過程，找出原本就屬於在地的永續生活模式，並且有機會回饋到法定計畫對該模式的支持。從規劃者的角度，這是很讓人興奮的經驗。

前述示範規劃案的操作經驗除了可供地方政府參考，並回饋營建署關於國土計畫的政策調整以外，或許也可以影響有關部門政策。例如，就在這幾天，農委會水保局舉辦主題為農村再生與鄉村地區整體規劃的教育訓練、臺南市政府召開修正臺南市歷史街區振興自治條例的座談會，都提到了鄉村地區的普遍課題。例如，農委會長期補助農村再生計畫，在社區經營上頗具成效，而如何在空間上有更整體的規劃，是農業主管機關與國土計畫主管機關可以共同研商討論的事。又例如文化資產或文化建設主管機關在保存活化文化資產上不遺餘力；在這樣的基礎上若能結合事涉土地使用的整體規劃，將可擴大保存的實質效益，也避免陷入保存與開發的零和遊戲，發展出文化治理的共好模式。鄉村地區整體規劃可以化被動為主動，從生態、生產、生活的角度出發，制定以鄉村為主體的規劃方案。這是我的經驗總結，也是作為規劃者的自我期許。

以鄉鎮市區尺度 展開農業發展對話

黃琦恩(台灣城鄉發展學會秘書長)

空間規劃須回應地方社會  經濟結構

鄉村地區在人口持續衰退且高異質發展特性下，面對區域計畫時代非都市土地發展產生的各式問題，要以「鄉村地區整體規劃」作為國土計畫在鄉鎮層級解決問題的工具，無法沿用都市規劃預測分析方法，必須強調以地方工作圈為核心、問題導向為基礎來規劃，務實聚焦於解決方案，並具體協調目的事業主管機關，以達核實規劃目的。我們針對鄉村規劃提出基本理念，包括維持鄉村地區的獨特性與自明性，以農耕地景作為鄉村地區的基礎建設；空間規劃時須回應地方社會與經濟結構，強調相同價值的支持發展；土地利用上應核實需求、配合土地節約原則，並積極處理不符合鄉村特質的發展等。

鄉村地區除了聚落空間，絕大部分為農業生產地區，但農業部門主管機關對於空間規劃不熟悉或仍停留在區域計畫的思維，且縣市尺度亦難以務實盤點產業需求，使得直轄市、縣(市)國土計畫農業部門空間計畫多數不完整。本會107年起協助行政院農業委員會發展鄉鎮尺度之農產業空間規劃，作為鄉村地區整體規劃及各類農政資源的銜接平台，配合示範鄉鎮操作，協調各式議題對應的農政單位，期待未來農業部門空間計畫能確實銜接農業主管機關的資源投入，強化農業部門的國土計畫角色。

美濃研討、示範 規劃地方案例

同時作為農委會農產業空間規劃及營建署鄉村地區整體規劃示範案例(相關計畫由本會執行中)的高雄市美濃區，多數人口居住於非都市地區，區內都市計畫區人口流失為非都市地區的1.6倍，人口流動朝向高雄都會區而非美濃都市計畫區，為典型的鄉村地區。從土地利用及產業人口組成分析，美濃區相對高雄市全區偏向農業及居住屬性，相關議題亦以此為主軸進行議題探討。

農產業空間從掌握現況及資源盤點空間化為基礎，在尊重既有耕作架構並考量地方社會結構下探討新的農產業發展方向，美濃以過往菸稻輪作為基礎，強調鞏固期作及發展裡作原則，以優質水果生產及基礎糧食種植為農業發展雙軸，並針對青壯農及傳統老農特性擬定不同轉型策略，配合工作圈討論確實對齊需求對象及潛在經營主體，避免過往畫大餅式的規劃。並從農業角度針對空間發展提出定位，以適合農作的美濃平原地區為核心逐步規劃經營專區，地下水湧泉豐沛區域以養殖及野蓮經營為主，此外聚落住宅需求及蔓延情形、砂石採集地區與農業發展等議題須充分討論；而山坡地農業可應思考如何與山林地區生態結合。

在生活面向則以聚落生活圈為基礎進行規劃，居住議題上須掌握「鄉村地區整體規劃所釋出的新建築用地如何避免土地炒作」的立場原則，提出美濃以實際務農者之居住需求為主要對象；公共設施則依聚落生活圈之服務中心等級，盤點既有公共服務設施佈設情形是否達到同等價值之支援需求，朝向引導既有公共服務設施多元整合，搭配軟體配套策略提升生活品質，增加使用機會並與地方接軌為策略，並透過工作圈討論急迫性，協調相關目的事業主管機關討論推動的可能。

尊重原鄉共識部落參與、貼地規劃

陳育貞(臺大城鄉所教授、城鄉潮間帶有限公司創辦人)

現代土管制度改變原住民共管共享的精神

經政府指認的台灣33個原住民山地鄉，幾乎完全覆蓋中央山脈保育軸，原民居住權益與國土計畫的生態保育之間如何調節，是亟需正視的課題。目前原民土地基本問題有：1.聚落內建築用地不足，或是合理的居住需求卻是違法建築。2.生產性、生活性公共設施不足。3.傳統農耕方法被認為不符合農業使用而遭到取締。4.由於殯葬用地不足，而被迫改變傳統習俗。5.土管缺乏經營、發展的思維。6.法規限制部落踐行文化承續的相關活動，例如海祭。

現行土管制度是三度空間、由上而下管制導向，反觀原住民「與環境共生」的土地智慧與慣習，則包含時間管理和共管、共享的概念，是五度空間。兩者的巨大違和，深刻影響原民發展與文化存續。

貫徹貼地規劃 融合傳統慣習 調節部落權益對接現代法制

內政部營建署在2012年底啟動原民土地政策研究規劃，至2013年公告實施全國區域計畫即明訂原住民族特定區域計畫應以參與式規劃來確認部落意願，重要的空間利用議題亦應納入傳統慣習之精神。

2013年開啟第一個實質規劃示範例，以鎮西堡和斯馬庫斯部落為對象，一年後完成規劃，2018年公告實施。部落位於石門水庫集水區，屬於複合性環境敏感地。因而，如何能超越普遍要求更高強度土地利用的思維，既取得人居與環境的平衡，又維護住部落發展權益？是最大挑戰。為此我們縝密策劃參與議程，透過持續擴大參與，與部落一起面對土地使用、經營和想像與利益矛盾之競合。這個做法既落實土地使用的部落規劃權，也讓傳統慣習在部落獲得共學承傳，最終發酵、回饋到共識決的土管方案。

對等對話轉譯共學集體提煉創新的共識決

貼地規劃的瓶頸在於過度依賴或不信任專業，以及，專業、制度與在地經驗的巨大落差。這需要規劃者放下專業條框、融入部落生活情境，從中獲得部落知識和信任感。專業者更要在系統性專業知識與經驗性部落知識之間、政府和部落之間發揮轉譯的功能，來促成多方共學和良性對話，避免水土不服的規劃結果。

從議題階段的共議，到最終方案的共識決，集體產出的計畫內容包含水源保護區、災害管理區、成長管理區、居住與農耕生活區及自然生態發展區等五大功能性分區，以及相關的規範性與機制性原則。其中凸顯的突破是：將具災害風險的農耕地轉劃為災害管理區，將重要水源地劃為水源保護區並賦予較石門水庫水源保護更嚴格的規範，超過30%山坡地容許小規模有機耕種，以及，因應防避災和人口成長的成長管理區，以及，因應各項未來發展的部落共管機制。

這個案例，從傳統領域土地知識拉開參與式調研，爾後持續落實部落參與，這個過程足以整合建構共同知識、建置議題性基礎圖資，用以支持更細緻的規劃，將部落真實問題與需求，融入議題探討至方案擬定。

保有原鄉展望 實質規劃引導發展

官大偉(政治大學民族學系教授)

就三個面向提供回應，首先是原鄉地區背景分析，接著談國土計畫在原鄉的挑戰，最後是展望。原鄉與鄉村地區存有共同及差異之處，在都市及非都的二分法下，同為被邊緣化的區域，但原鄉具有耆老傳遞的知識及獨特土地利用文化，有單一族群或同時居住多族群的地區，處理空間議題都會有所不同。

土地管理 結合原鄉知識經驗

國土計畫中的特定區域計畫，於全國國土分區用地編訂裡有特定作法，包含農林資源使用、海岸管理、土地利用及災害管理，原住民都具備相關知識及經驗，可結合土地管理落實到當代社會。原鄉訴求土地利用鬆綁，但我認為真正要做的是加強管制，要讓在地文化與空間管理結合，用實質規劃引導發展，才是對原鄉最大的意義，此概念突破後更需有法令配套，例如山坡地保育、水土保持、森林等法規一樣限制土地發展，如同引言人提到的鎮西堡案例，雖劃了特定區域，但建築法規、水保法規、林下種植都未解決，急需公部門配套處理。

現階段執行縣市國土計畫，中央與地方政府銜接是關卡，例如原民會出版《台灣原住民族部落事典》，以戶政資料及部落家戶門牌為參考，勾勒出每個部落範圍，但把此範圍套用在原鄉分區規劃時，會因缺乏地形差異化資料而產生問題。全國國土計畫第五章提到縣市政府需針對原鄉土地使用狀況做調查，但各縣市做的程度不一，桃園市願意花費七、八百萬做復興區的調查，但整個台東原鄉只有兩、三百萬經費，資源差異龐大導致部分縣市無法做詳細調查。

原鄉用地可透過變更編定修正

在原民傳統領域耕耘多年，認為應培養一群原鄉的中介銜接者，用部落的語言建立規劃人員及族人的溝通橋樑，用原住民的空間邏輯來做規劃，進而發展一套方法學，建立人才培育機制。原鄉有746個部落，我認為不必全做特定區域計畫，現有規範可透過變更編定修正，有困難才採用特定區域計畫。前陣子和陳育貞、陳亮全、戴秀雄等教授討論各自的計畫如何合作串聯，而學術上亦可和國際原民知識研究進行交流，導入實質規劃，對原鄉生態環境、社會系統等都會帶來長期性的決定作用。

解決部落用地限制 提高林下經濟

鄭天財(立法委員)

90年至97年擔任中央原住民族委員會的常務副主委時，感謝當時林盛豐政委給我許多指導。我於101年開始擔任立法委員，立法院於104年審查國土計畫法，要感謝邱文彥前立委擔任召集委員對國土計畫法鍥而不捨的努力，完成制定國土計畫法。由於原住民族土地及部落，於原鄉地區大部分位於高山、沿海、河岸附近，因此受到許多國家法規（例如：區域計畫法、森林法、水利法、國家公園法、水土保持法及山坡地保育利用條例等）的限制，導致許多部落建地不足及鄉親日常耕作使用土地處處受到限制。原住民希望提高土地利用強度，兼顧造林和林下經濟，並解決因建地不足造成違章建築氾濫的問題。

為解決上述問題，審查《國土計畫法》時，我堅持有關該法第6條「國土計畫之規劃原則」應明訂：「特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條件，實施整體規劃」及「國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制。」針對部落生活需要，可以有特定的土地管制規定、甚至可以另訂特定區域計畫，以因應原住民族生活實情為相關之土地使用計畫及管制。這也便是現今各縣市政府，依據第15條擬定各縣市之國土計畫時，所應遵守之規劃原則。

落實回饋條例 解決管制不合理

最近參加台東的縣市國土計畫推動，團隊說明時非常困難，雖有族語人員偕同翻譯，國土計畫法相關專有名詞，如何以原住民族語言傳達，讓原住民瞭解，仍需加強規劃。陳育貞教授的計畫因營建署的支持得以成功，後續可指導地方政府建立模式，就不需再耗費六年摸索，營建署應參考成果報告，至地方進行教育訓練，樹立更多示範點並提高土地利用強度，同時也要考量原鄉部落現況，規劃訂定特有的建蔽率制度，解決建地不足的問題。

由於第八屆立委任期時，我與幾位原民立委一起促成「原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例」，針對受限森林法等法令，而無法行使土地利用的族人，提供補償措施，目前在法令及預算方面都解決了，這對原鄉林業用地受到高度管制獲得補償，是莫大的幫助。期許中央及各縣市政府皆能務實規劃執行國土計畫法，共同解決部落用地不足及使用管制不合理等相關問題。

鄉村、部門計畫 磨合、接軌縣市規劃

李永展(中華經濟研究院研究員)

匡正不合宜的土地開發制度

國土計畫法公告實施後，還有兩個可納入全國國土計畫附冊的工作應積極進行：流域特定區域計畫及都會區域計畫。其中，營建署及水利署水利規劃試驗所正分別積極推動基隆河流域特定區域計畫的規劃，而都會區域計畫可以基北北桃四個都市的聯合規劃來進行，這些都是全國國土計畫應該要做的事。另針對農業部門與國土部門的對話，過去都市計畫是「有計畫沒開發」，所以產生很多低度或閒置利用空間，區域計畫正好相反，有開發許可制度卻缺乏整體規劃，國土計畫可匡正這種不合宜現象。現階段有三個鄉村地區正在做示範計畫，包括營建署的鄉村地區整體規劃（宜蘭壯圍、高雄美濃）與城鄉分署的古坑示範案之間的介接。而農業部門的農產業空間規劃如何連結到營建署的鄉村地區整體規劃？真正操作時到底要回歸農業發展條例還是國土計畫法的精神？都是值得關注的議題。

地方著手農業權訴求、土地使用管制與國土復育地區

全國國土計畫中有幾件事情是縣市可使上力的：第九章、土地使用指導事項，配合地方管制需要可研訂因地制宜土地使用規定，目前區域計畫法的非都市土地使用管制規則只有一套，各縣市只能依規處理，但國土計畫可突破這一點，後續只需報請中央主管機關同意後便可以有地方版的土地使用管制規則。再來看第十章、國土復育促進地區，以雲林縣為例，20個鄉鎮有14個位於嚴重地層下陷地區（現已更名為地下水管制區），但不可能全列入國土復育促進地區，高鐵路線行經處為下陷最嚴重區域，目前行政院相關部會已就地層下陷及水資源分配管理提出具體對策，包含經濟部、交通部及行政院農業委員會等，議題涉及人民生活安全，故國土計畫審議會建議保留雲林縣提議的國土復育促進地區，後續應循程序報到行政院審議。

財政收支劃分 應考量農業縣

第八章、應辦事項及實施機關－農業權訴求，全國國土計畫強調維護農地總量，但糧食安全應由各縣市共同負擔，而非歸責農業大縣，不論就環境、社會、經濟面而言，均失去公平正義。配合中央政策，農地停徵田賦對農業縣市的自主財源收入減少，建議中央政府於財政收支劃分時，將農地擁有數量列入考量，挹注農業大縣，以符公平。這些議題影響權利義務關係，都要趕快處理，才能落實國土計畫法的精神及全國國土計畫的指導原則。

農村發展 農地需求 總量決定因素

張靜貞(中研院經濟所研究員)

農業與鄉村發展的主要趨勢

在快速都市化與貿易自由化的趨勢引導下，農產品產地與消費地間的距離愈來愈遠。農業發展由過去的「生產型農業」延伸為強調上中下游的「食農供應鏈」，「生產型農業」的GDP貢獻當然下降。生產技術由過去強調勞動與土地要素的投入，演進為強調資本與管理的投入。同時，消費者嗜好的改變也不容忽視，國人的主食已悄悄由米改為麵，每人每年白米消費量由60多年前的140公斤逐年下降，至今只剩45公斤，而麵粉消費量己增為38公斤逐漸逼近中。最後，科技的發展大幅提高土地生產力，以我國為例，生產179萬公頓的稻穀在1960年需要40萬公頃的農地，2019年只需要27萬公頃，更何況現在稻米生產過剩，還有許多休耕地？為農業與城鄉的健全發展，土地更趨合理使用值得大家來關切。

釐清農業角色、政策綱要納入部門計畫

六十年來80萬公頃農地自始至終完全保留作「農地農用」的土地限制，嚴重影響台灣健全的城鄉發展，國發會前副主委曾旭正曾提到，未來投入農業的世代人口究竟有多少、農業人才的技職教育是否足夠等議題，應有更細緻的研究和推估。以日本為例，推估至2040年將有約900個村莊消失，故2014年安倍政府提出地方創生計畫，以因應鄉村人口減少的問題。臺灣的農業部門應儘速釐清未來「生產型農業」所扮演的角色，強調上中下游「食農供應鏈」的政策綱要，進而透過部門計畫，納入國土計畫中，確保農業生產區的有效規劃。未來國土計畫在城鄉地區最主要的挑戰還是來自於農業發展和農村規劃，今提出幾個迷思與大家討論，應討論釐清後，國土計畫的推動才會順利。

迷思1：「農業發展條例」優先於「國土計畫法」？

農發條例第 8 條:「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況作必要之修正。」也就是說，農發條例是要配合國土計畫的發展原則，來擬定農地需求總量，而國土法除考量現有土地使用分區和使用地編定外，也應將自然資源條件、環境敏感情形、地方發展需要等納入考量，以性質區分使用管制程度。但目前全國國土計畫直接採用農委會所提報的74萬公頃至81萬公頃作為農地需求總量目標值，顯然是「農業發展條例」優先於「國土計畫法」，本末倒置。

迷思2：糧食自給率等同糧食安全？

2008年是國際社會所公認的糧食危機年，那年台灣以熱量為權數計算的糧食自給率相當低，只有32.2%，但我們既沒看到國內民眾瘋狂搶購存糧，也沒有像中美洲的海地因糧食危機而暴動。其實，糧食自給率並非檢驗糧食安全的唯一指標，充其量只能說是眾多指標的一個。維持國際農產貿易的順暢及事前進口糧食儲備機制公認是對抗氣候變遷，確保糧食安全的重要調適手段。

迷思3：農地需求總量的推估？

根據農委會的提報，若發生無法由國外進口糧食之緊急情況時，台灣目前現有80.8萬公頃之耕地面積能提供民眾平均每人每日熱量需求，當耕地面積小於76.5萬公頃後，台灣就無法提供足夠熱量需求。估算結論「農地面積需求為74萬至81萬公頃」。農地需求總量純以「自給自足」的考量為前提，未考慮事前進口糧食儲備機制、城鄉發展、產業發展、地方發展需要，也未考量環境資源(能源、水、耕地等)是否可以支援糧食供應，以及農民老化、農業缺工等問題。中央純以「糧食自給自足」為神主牌，單方面採用農委會「由上而下」提報的農地需求總量，至於如何分配至各縣市？如何執行？則欠缺「由下而上」的城鄉風貌、產業發展、宜居環境、景觀等需求的通盤考量，就窒礙難行。

結語

余紀忠文教基金會

一、面對鄉村、原鄉地區的高異質性發展，依據傳統推估不再適用，縣市政府需針對不同土地使用狀況詳調查，並培育中介銜接人才，作為公私部門溝通之橋梁。

二、農地需求總量不可單就「糧食安全」為前提，未考慮城鄉發展、產業發展、地方發展需要，以及環境資源是否可支援糧食供應、農民老化、農業缺工等問題。

三、規劃過程應以生活圈的概念回應當地生態、生產、生活的實質需求及發展願景，實踐參與式規劃的核心價值。

四、農業部門應儘速釐清未來的農業角色、政策綱要，進而透過部門計畫，納入國土計畫中，確保農業生產區的有效規劃。

五、國土計畫法公告實施後，流域特定區域計畫及都會區域計畫納入全國國土計畫附冊，應積極進行。

六、地方活化是規劃的主要動機，但投資權限握在中央，過度集權、集稅，導致地方動能降低，建議規劃權下放到鄉鎮市，效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。

七、深入研擬國土計畫的推進歷程中，營建署及相關地政單位辛勞備至，基金會必偕同產、官、學界，一同為環境永續發展努力。

企劃、編輯：賴祉維

這是氣象局製作的未來天氣預報影片，內容雖然詼諧誇張，卻也絕非不可能。因為根據聯合國報告指出，預測至2050年時，地球人口將高達90億，過度爆炸的人口，使得地球資源難以負荷，同時也將面臨嚴重的糧食危機、缺水危機。此外，許多科學家預測指出，2050年時因氣候變遷問題，可能造成全球平均溫度上升攝氏2度，地球上的物種有1/4將遭到滅絕。

珍貴。地球

「我們只有一個地球。」這話雖已老生常談，卻也是不爭的事實。因此早在1970年4月22日，有2000萬個美國人民為了「健康且可持續的環境」而走上街頭。這件大規模的環境保護運動，催化了人類保護環境的意識，也促進許多已開發國家立法保護環境。此後，4月22日這天訂定為「地球日」（Earth Day），世界各地許多環保團體，都會選在地球日這天辦理各種行動，喚起民眾守護地球的心意。

今年是地球日45週年，主題特別訂為「地球未來，由我做主」 （It’s Our Turn to Lead），除了欲傳達地球的未來會如何發展，就全看我們怎麼做，同時也希望大家都能如1970年時走上街頭的群眾那般，有份願意守護地球永續未來的堅定決心。

珍惜。地球

氣候變遷是地球現今面臨的急迫危機，世界各國也積極訂定減碳目標，歐盟計畫在2030年之前，碳排放量將比1990年減少4成；美國也承諾在2025年碳排放量將較2005年基準下降26%到28%；而臺灣也訂定出於2020 年回到2005 年排放量，於2025年回到2000年排放量的減碳目標。

其中，歐盟為了對抗氣候變遷，更訂定出「20-20-20」的能源目標，希望於2020年時，碳排放量與1990年的水準相比減少20%； 20%的能源消耗來自可再生能源；並減少20%原生能源（Primary Energy）的使用。

重要的小事

據研究指出，如果每個人每天的碳排放量只有5公斤的話，便有機會在21世紀末，將暖化溫度控制在攝氏2度以內。不過根據統計，臺灣每人每日的碳足跡高達約19.6公斤，排名全亞州第一。

因此若我們願意在日常生活中，改變一些小習慣，就能幫助我們的地球。例如每次購物時，我們可以自備容器與環保袋，減少一次性用品的使用。或者多搭乘大眾運輸工具、減少開車次數，以及選擇食用蔬果、並且減少吃肉等等，這些日常小動作，都能減少碳排放量。

當然，羅馬並非一日造成，也許你會想說，靠我一個人的力量怎麼可能改變一整個地球，不過若每個渺小的力量串聯起來，你就不是一個人，世界也就會變得不一樣。

基本上，台灣過去能源轉型遲滯導致氣候治理也陷入困境，當國內還在爭辯不休各種能源議題，國際卻已逼迫台灣登上新的歷史舞台。若美國、日本如歐盟祭出碳關稅，將急速地壓縮台灣氣候治理轉型的時空。

人們以氣候懸崖來形成台灣的處境，殊不知這是台灣社會長期造成的褐色經濟與褐色能源本體論現狀。過去為了利基出口導向經濟，盡量地壓縮生產成本，包括電價、水價甚至勞動薪資以利產品出口競爭，但這樣過去台灣奇蹟成功的因子，卻造就當今急速轉型、減碳的絆腳石；無論是政策、制度、社會或人民都習於這樣的狀態，成為轉型遲滯的根源。

電子業、金融業等產業疾呼政府要加快治理腳步，形成台灣產業內部立場的分裂，碳密集產業若未能覺醒展開布局，台灣內部的分裂將更延宕其全球的競爭力。4月22日世界地球日，美國號召40個國家領袖參與的氣候對話的關鍵結論，就是未來全球各國的碳稅將拉升到100美元，方可能達到2050碳中和目標。換句話說，台灣社會需要猛然的覺醒，過去產業長期享有的褐色經濟的利基，而造就其巨額利潤與成長，未來已經不可能。站在整體社會公平、國際競爭的永續角度，產業數十年來享受的環境成本外部化利潤，需要還給社會。這會是一個隱形的社會革命，但是由國際拋回給台灣。

因此，要全面政府、產業、社會之氣候政策主流化，最關鍵的就是碳定價（碳稅、碳交易），特別是碳稅（能源稅）。碳稅為顧及產業的競爭、社會公平與分配，台灣已經太久沒有討論此議題的力道。目前這樣的一個核心關鍵議題，並沒有成為官方、國會與民間的氣候變遷法修訂上最大的焦點。

沒有驅動能源稅，2050淨零碳排是空談；而國內各方倡議產電，包括綠氫、再生能源、智慧電網、儲能或CCUS等，或能解決一部分電力排碳問題；但無法對應淨零碳排架構的社會創新、環境友善、世代公平之綠色經濟典範所帶動的產業與社會全面銳變。台灣怎樣運用這兩個面向，翻轉高耗能、高汙染的體系，即使是製造業體系的國家，也能創造出新的路徑，讓台灣持有核心戰略，高質化的電子、半導體、機械、石化等攸關地緣政治安全的產業。

1979年全球制定蒙特婁公約以抑制氟氯碳化物，當時台灣政府有相對作為，因此成了歐盟豁免審查的國家。呼籲台灣各界在關注氣候變遷法修訂，除了高喊2050淨零碳排目標外，應該將社會動員的目標轉回到碳定價議題，回歸到碳定價關鍵樞紐，能源正義、再生能源推展或產業轉型將隨之興起。1990年代初台灣爭取政治權、社會權與環境權後，卻落入長期的轉型遲滯；2020年代初，是台灣轉向2050年的世代挑戰。

土壤液化潛勢圖查詢結果。圖片來源：地質調查所。

雙北等八縣市首波公布 政府提供配套協助民眾查詢

206南台地震震出各界對土壤液化的關切，行政院長張善政指示經濟部地質調查所（簡稱地調所）於一個月內公布土壤液化潛勢區。不過，礙於調查進度，首波僅先公布8縣市。台中市、彰化縣、嘉義縣市、雲林縣預計今年才會調查完成。其餘縣市將陸續調查公布。

各縣市土壤液化公布時程建築物位於高度土壤液化潛勢區（紅色區域）時您應該知道的事

地調所表示，這次公開的土壤液化潛勢圖分為三級，代表5到6級強烈地震發生時，可能發生土壤液化之輕重程度。紅、黃、綠三色分別為高、中、低潛勢區，高潛勢區表示地基可能中度至嚴重影響。目前已調查的區域，高、中潛勢地區所佔面積皆在各縣市總面積10%以下，以沿海、河道兩旁、或古池塘等地潛勢較高。

土壤液化潛勢高、中、低之地質條件示意圖 。

這次提供的資料分成民眾版跟專業版。民眾只需輸入地址即可查詢。專業版除了提供45種整合地質資料，也提供開放資料 （open data），g0v或是黑客松等都可進一步加值應用。

內政部表示，並不是看到紅色就代表危險，土壤液化的風險與建築設計有關，1999年底建築物耐震設計規範修正後的建物、地下室三層以上、或已加強建築基礎的建物，土壤液化的風險都會降低。

為避免民眾恐慌，內政部除了提供相關資訊，教導民眾自主檢查外，，如需專業諮詢，民眾也可先申請建築物結構設計圖與地質調查報告，聯絡當地縣市政府的土壤液化工作站駐站的大地技師。

家在紅區？土壤液化潛勢精密度不足  內政部：會進一步鑽探

內政部營建署署長許文龍解釋，這份中央所公告的土壤液化潛勢圖，精準度只有1/25000精準度以此精密度無法作為禁限建或是建築管制的依據。未來會與地方政府合作，收集更多資料並增加鑽探，才能提供更精確的資料。

內政部表示，除了補助老屋健檢外，也會補助地方進行地質改善，以社區為單位進行區域的土質改善。前期會先採示範計畫，成果會公開供其他地區參考。

陳文山則提出，地質鑽探所費不貲，建議成立國家岩芯中心，彙集政府與民間的鑽探資料，有足夠資料後分析才能更精細。

家在黃綠區？  學者：土壤液化變因多 無需過度擔憂

台南市都市發展局主任秘書謝文娟則發現，206地震發生嚴重土壤液化的安南區、中西區、 北區、新市區在這份圖資上卻是在中、低潛勢區，可能需要進一步的鑽探，才能達到精確度。

陳文山則認為，並非是圖資不準確，而是變因太多。震波從不同方向而來，進到區域後會產稱的震動不同、地震的遠近也不同，並不是劃入高潛勢區後，每次地震就會發生土壤液化。

陳文山說，土壤液化並非新課題，九二一也曾發生，但當年因土壤液化造成的傷亡與損失都相對少，並未引起注意。對於這次公布土壤液化潛勢圖，陳文山還是予以肯定，至少讓大家了解居住的環境。不過，他表示，土壤液化未必會伴隨地震發生，發生時只要建築結構沒有受損，傷亡相對較低，民眾無須太過恐慌。

土壤液化潛勢圖_台北盆地資料來源：中央地調所。

土壤液化潛勢圖_台南全區 資料來源：中央地調所。

土壤液化高、中、低潛勢地區多所佔比例 資料來源：中央地調所。

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人們總是很喜歡說當前的選舉有多重要，但過去幾個月的歷史顯示，2020年11月的美國總統大選以及2021年1月的喬治亞州參議員補選，可能是2000年以來美國最重要的選舉。在喬治亞州的兩場選舉都獲勝之後，民主黨出乎意料地以非常微小的差距，拿下了控制大部分財政政策的參議院，橫掃了總統大位與參眾兩院。

刺激方案有羅斯福「新政」影子

雖然前總統川普在今年1月試圖阻礙政權和平轉移，但民主黨如今已無心與對方談判。拜登總統想在上任100天內推出新法案，這個數字有象徵意義，因為當年羅斯福就是在上任100天內，大刀闊斧做出改革來因應經濟大蕭條，和前任總統的無所作為形成鮮明對比，這就是史上著名的羅斯福「新政」，而目前剛通過、正在推行的經濟刺激方案，頗有羅斯福「新政」的影子。

1980年代雷根革命的核心論述如今都被駁倒。近期拜登政府新推出了兩項草案、通過一項法案，規模總共已相當於美國GDP25%左右的經費。2021年3月甫通過的1.9兆美元疫情紓困法案，讓國家更有能力維持全民的健康狀況。至於「美國家庭計畫」（American Families Plan）草案，則要用1.8兆美元幫家長分攤子女的教養費；而另一項「美國就業計畫」（American Jobs Plan），要斥資2兆美元去推動各種能夠促進永續的基礎建設，包括平價住宅、電動車、升級電網、大眾運輸、研發經費等。「美國就業計畫」裡面有100億美元要用來打造「全民氣候行動」（Civilian Climate Corps），該行動的名字在向羅斯福的「平民保育團」（Civilian Conservation Corps）致敬，內容可能來自之前民主黨左翼同仁提出的「綠色新政」（Green New Deal）方案。拜登在上任總統的第一天，就提出了上述的每一項計畫，而且讓美國重新加入了《巴黎協定》（Paris Agreement）。

碳稅在美國的阻力

不過，即使是在目前的政治與經濟局勢下，碳稅依然遙不可及。碳稅這種環保政策同時獲得了經濟學家和氣候科學家的支持，而且本身並不會拖累經濟（至少影響不會超過其他類型的稅），但依然被排除在拜登的新政之外，其推出的「美國就業計畫」甚至提高了企業稅率，這將抵消一部分聯準會投入大量資金所能達成的效果，同時也顯示拜登忽略了環保這個對全球未來最重要的問題。碳訂價至今在政治圈依然是燙手山芋，原因之一就是即使它達成任務，人民也不會有感。

碳稅政策分為收入跟支出，徵稅只是前半部而已。我們得知道從碳訂價政策收來的錢將流向何方，才能分析碳稅會讓誰損失、讓誰獲益；但選民看不到這一部分。課徵的碳稅可以用來資助消費、用來減少其他稅、用來補貼其他能源，或是許多其他選項，每一種用法都有不同的政治經濟意義。如果要讓碳稅政策第一次就獲得通過，並且不會在前線碰到技術問題，就必須先把每個環節都設計正確。

有些人很在意這個政策要叫碳「費」還是碳「稅」。美國長久以來對「稅」這個詞過敏，不過「費」與「稅」的差異也會影響到實際上的制度設計。通常費用並不列入總預算，所以可以防止政府用帳面上的自由市場政策暗中擴大權力，而且收來的錢可能用碳紅利的名義還給納稅人。

這種方式還能降低左派對碳稅的批評，左派認為，低收入者必須把更多的收入用來支付能源費用，所以碳稅是一種累退稅。但如果收來的錢可以還給人民，這種政策就不會加劇既有的不平等。

更重要的是，這種方式可以讓選民有動機去守護這項政策。人們在討論碳訂價的成本、效益、資金分配所造成的影響時，經常忘記這種政策可以降低政府與政黨推動這項政策的成本，同時墊高中止這項政策的成本。很多國家常常收回過去的環保收費政策，這會讓信貸提供者更沒有信心去資助一個長達數十年的碳減排計畫，例如澳洲在推出碳稅之後兩年就取消了，改用所得稅減免來抵銷碳稅的收入，但這樣就無法讓每個納稅人都分到碳紅利。

拜登和前總統川普都注意到，讓每個人直接拿錢的作法通常很受歡迎，所以如果美國真的要推行碳稅，照理來說作法會更趨近發錢給每個人。甚至可能會在開始收到碳稅之前就先成立一個機構，在收費之前就讓人感受到這對自己有利，藉此奠定政治支持。

相關政治局勢有利徵收碳稅

不過，雖然美國目前要徵收碳稅依然困難重重，相關政治局勢卻越來越有利。今年3月，美國石油協會（American Petroleum Institute）成員包含埃克森美孚（Exxon Mobil）及雪佛龍（Chevron），都支持碳訂價。「取得實質進展最有效、最透明的方式，就是政府制定一個全國級的碳價格政策，而不是用各種聯邦法和州法搞出一台拼裝車。後者無法有效因應氣候挑戰。」這個行業過去直接否認全球暖化存在，如今行業代表卻說出截然不同的發言。

話是這麼說，但什麼時候能做出實質的行動，還是大問題。美國杜克大學經濟學家馬丁．羅斯（Martin Ross）研究發現，美國不同地區的二氧化碳密集度（CO2 Intensity）相差2至3倍。一般來說，內陸地區的使用比較多碳，東西岸則較少，而這也剛好吻合政治分布：民主黨當家的地區主要都仰賴知識經濟。這不僅幾乎可以完全解釋，為什麼支持碳稅的人通常都是左派；未來在推動政策的過程中碰到障礙時也非常值得參考。

只要徵收到的錢能夠有效運用並且回饋社會，碳訂價會傷害經濟的說法就站不住腳。但光這樣還不足以說服人，因為全國各地的二氧化碳密集度並不相同。評估稅收政策時，不僅要看它的總成本和總收益，還要看它讓不同對象、不同活動所承擔的成本之間差多少。

免費排碳終將行不通

政策對不同對象造成的影響差異，不僅牽涉到它是否公平、會產生哪些政治問題，還關係到社會可能會用哪些方式回應。人們很可能會設法逃避碳稅，從消費者角度來看，最簡單的策略就是從沒有徵碳稅的地區進口碳密集型產品。無論反碳稅的論述有沒有明白點出，這個「漏洞」都是碳稅政策必須思考的大問題。而且人們還會問，對一個地區的生產徵稅，是否會讓當地產業外移，使當地出現去工業化（De-Industrialization）現象。

夠有遠見的政府，就會意識到這個問題；今年3月，歐洲議會宣布，歐盟將在2023年前對電力和某些工業產品徵收「邊境碳稅」（Carbon Border Tax），最終將延伸涵蓋到目前國內稅制底下的所有項目。意思是，無論美國政府要怎麼做，美國對歐盟出口的生產商基本上已經在繳碳稅了，而這可能會讓他們不那麼反對美國課徵碳稅。

我們真正該思考的，不只是要碳稅，還是不要碳稅。而是要去想，這個世界要如何因應不同強度的碳排放量，制定出各種相應政策。關注環境、社會及公司治理（ESG）的投資興起，顯示全球資本可以如何在比較小的國內市場設定投資環境。過去那些看債券時只關注利率的「債券義勇軍」（Bond Vigilantes）現在已經沒了，而說碳稅「反商」的觀點最終也可能被淘汰掉。當越來越多國家推出「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），就越有可能讓量變產生質變，使那些尚未推出的國家決定跟上。

（本文摘自2021年6月份《台灣銀行家》月刊，本文作者為台灣金融研訓院特聘外籍研究員，撰文：David Stinson孫維德；譯者為廖珮杏）