核災風險 兩岸民眾一同承擔

雖然《協議》的談判過程十分順利，但這絕不代表一個足以保證兩岸核安的機制已然建立，相反的，在去年江陳會前，綠盟及其他團體即已指出當時仍在協商中的《協議》存在諸多問題，撇開早已存在的資訊交流機制不論，緊急事故通報以及資訊公開等目標，在《協議》缺乏實質規範能力的情形下，可能都難以達成。兩岸之所以協商建立核安合作機制，就是因為彼此使用核電的風險將可能由兩岸人民共同承擔，然而在沒有明確賠償規定的情形下，縱使未來發生重大核安事故而造成跨越海峽的損失，受害者也無法據此要求賠償。

2010年10月大亞灣核電廠發生輻射外洩事故，電廠在4日後才告知上級管理單位，10日後告知香港政府，整起事件並於超過3週後才為社會大眾所知，此事件僅屬於第一級的異常事件，但廠方卻仍拖延不願公開訊息，可見針對緊急事故之訊息傳遞及分享，不能單靠電廠經營方的自律，而必須有著更強力而有效的規範機制。

回顧中國大陸投入發展核電的歷程，改革開放30年讓中國成為世界工廠，同時創造了快速的經濟成長，於此同時，國內的都市化進程也以難以想像的速度發展著，至今已有約半數人口生活在城市中，而都市人口的平均能源需求約為鄉村人口需求的3.5倍，這些趨勢都為中國創造巨量的能源需求。除了積極與非洲及拉美國家合作，以保障能源安全外，也在國內大力投入新能源的發展，過去數年間中國再生能源即呈現爆炸性的成長，而這也成為回應國際社會減碳壓力的作為之一。

中國大陸積極發展核能

然而，量的成長不代表結構亦隨之變化，事實是中國目前仍有超過7成能源來自煤炭，而整體能源需求仍隨著經濟成長的腳步持續成長，在面對能源短缺以及減碳責任的壓力下，考量到核電佔中國整體發電量仍甚低（不到2％），發展潛力甚劇，核電因而成為下一個積極投入發展的能源。

2003年中國發改委開始研擬核電發展計畫，隨後公佈的《核電中長期發展規劃──2005／2020年》中，規劃自十一五（2006～2010）時期開始大力發展核電，2005年時核電仍不到10GW的裝置容量，將於2020年時達到40GW，換言之在15年內年中國的核電裝置容量將成長3倍，而此一2020年目標在過去數年內亦不斷上修，福島核災發生前此目標已修正為70至80GW，除已經運轉的14座核能機組外，同時有26座核能機組正在興建中，而且新建核電廠並不限於沿海地區，吉林、黑龍江、安徽、江西、湖南、湖北等內陸省份也加入搶建，在內陸水資源有限及極端氣候頻率逐步上升的情形下，屆時核電廠能否取得足夠的冷卻水值得關注，而在2008年發生過汶川大地震的四川省也一樣搭上這班核電列車。福島核災前，相較於疲軟的國際核電市場，中國大陸核電產業的大躍進著實讓人吃驚。這些發展目標若能達成，中國將迅速成為核電大國。

然而，儘管有實質的能源需求，但發展核電需投入的龐大成本，早已造成核電產業的衰退，過去在全世界大力推銷核電科技的美國奇異公司，其執行長即在上個月底公開表示核電成本較其他能源高出太多，很難繼續辯護發展核電的正當性。

縱使中國大陸對能源需求再如何強烈，如何負擔發展核電的鉅額成本仍值得關注。有觀察即指出，中國在核電發展技術部分採取一貫「以市場換技術」的策略，在引進國外關鍵技術後，即試圖轉化研發成自主技術以降低成本，例如在引進美國西屋AP1000型反應爐後，即據此改造成為CPR1000型以及後續改良的改良的ACPR1000型反應爐。

有中國核電之父之稱的中國科學院院士歐陽予曾指出，中國既有運轉的核能機組皆屬於安全性較差的第二代技術，而引進的AP1000以及自主改良的CPR1000可以視為安全性大大提昇的第三代技術。然而根據中國南方週末記者的調查，新建26座機組中，只有6座屬於真正的三代技術，其餘皆是二代技術的改良。即使被中國核電產業推崇的美國AP1000型，其安全性亦受到美國核能監管單位的懷疑。簡單來說，中國大陸快速發展核電產業的同時，是否因成本考量而在核安部分做出妥協，是須深入研究的課題。

除此之外，中國大陸既有的核電機組中，有分別來自俄羅斯、美國、加拿大以及法國的技術，雖然真正稱得上是混種技術的只有田灣及泰山兩個發電廠，但在各地區技術規格不一的情形下，也將會增加核安檢查及監督的難度，國務院官員在接受訪問時即坦承，核安監管人員數量不足且待遇偏低，導致中國核安全監管能力嚴重滯後。同時筆者亦須再次提醒，中國大力投入發展核電也就是最近10年的事，在過去並無大量培育核工人才的需要，加上現今世界核電發展走向蕭條，是否有足夠專業人員投入目前26座機組的建設，並保障其最終運轉安全，是另一個中國內部也相當關心的議題。

應加強雙方對話機制

介紹這些關於中國大陸核電發展的安全隱憂，是為了指出：若《協議》不想成為雞肋，那更深入地關切中國在核電大躍進過程中的各面向，並深化各種對話機制，才可能真正達成《協議》關心兩岸人民生命財產安全的初衷，而這必須透過對兩岸核安機制的深入改革才可能達成。《協議》中雖納入資訊公開及民眾參與的條文，但其運作卻反映出兩岸核能政治中公眾缺位以及專家治理的共同本質。

這種訴諸專家權威的治理模式可能與國家是否具有民主體制無關，例如中國大陸環保部核安管理司副司長於2010年接受南方週末訪問時，就明言一般民眾之所以對核能有恐懼，是因為缺乏相關知識，透過更好的宣傳以及核能教育的傳播，可以有效提昇民眾對核能的信任。這類論述在台灣的台電及原能會口中亦經常出現，強調建立「正確」核能知識的重要性。在面臨對中國二代或二代改技術的質疑時，中國核電產業高層的回應是代際技術間未必存在有革命性的進展，不同技術的安全程度很難直接比較。這種推諉的態度在台電面對既有核電廠耐震係數不足之質疑時，在原能會處理核二廠一號機螺栓斷裂事件時都可得見。

台灣過去數十年的反核運動中已經證明，「安全」並不存在於專家壟斷的數字中，而必須在一開放而透明的場域中接受質疑及挑戰。回想起來，《協議》的協商之所以如此順利，多少也跟兩岸共同的核安認識及文化有關。

別讓協議徒具形式

福島核災後中國大陸雖暫停新核電計畫的審批，並針對既有核電廠進行全面安檢，但考量到強烈的能源需求及減碳責任，加上核工集團的龐大利益，中國未來繼續投入甚至輸出核電科技的趨勢都很難翻轉，一個徒具形式的核安協議是否能為兩岸人民免除核災威脅的陰影，值得深思。

除此之外，或許有人會問，即使中國核電發展存在如此多隱憂，但只要東南沿海幾個核電廠不出事，對台灣也就不會有什麼影響了。但筆者亦必須提醒，中國對包括核電在內各種能源的強烈需求，與你我日常生活中的諸多消費都有關連，同樣的，一旦發生核災，各種有形無形風險也不會在台灣海峽自動止步，跨界風險雖不為我們樂見，但此類潛在風險卻也可能無意中挑戰既有僵固的共同體想像。中方若希望在兩岸核安議題上爭取更多民心支持，就不該滿足於既有的兩岸核安機制，將之限縮於技術層次，更廣泛的公眾參與與對話跟擁核或反核無關，而是確保核安的重要基礎。

由台灣環境永續發展基金會和大陸中國環境科學學會首度共同主辦的2012兩岸環保高峰會議，將於明天在台北福華飯店召開，今晚並舉行歡迎晚宴，來自大陸的30多名專家、美國華裔專家20多人及台灣的百名專家，齊聚一堂，進行兩岸環保界的首度交流。

前環保署副署長、環境永續發展基金會董事長陳龍吉指出，由於兩岸近年來頻頻交流，加上大陸經濟快速發展，環保產業也進入快速發展階段，但兩岸間卻還沒有環保業界的交流平台，因此由基金會和大陸的環境科學會一起舉辦這場高峰會，希望能成為兩岸環保界推動合作的定期交流平台。

陳龍吉表示，台灣由於發展較早，環保產業有許多經驗可供大陸分享，而大陸目前正在推動「十二五」（2011-2015年）規畫，預計投入人民幣3.1兆元的環保投資，商機龐大，因此期盼透過兩岸定期舉辦高峰會，強化兩岸的環保產業合作，也協助台灣環保產業進軍大陸市場，爭取「十二五」的環保大餅。

大陸前環保部副部長、中國環境科學學會理事長王玉慶則指出，兩岸在環保技術上有許多互補，尤其兩岸可在節能、減排和新能源等技術領域合作，因此希望透過這樣的定期高峰會，持續推進兩岸的環保合作，更歡迎台灣廠商到大陸投資，參與大陸「十二五」的環保工作。

受邀出席的海峽交流基金會董事長江丙坤晚間致詞時表示，經濟發展是兩岸共同的目標，但維護環境生態更是兩岸必須要推動的工作；期盼透過這樣的會議，讓兩岸的專家們可以就兩岸生態保育、因應氣候變遷等提出意見，並希望未來把這些交流的豐碩成果，透過兩會（海基會和大陸海峽兩岸關係協會）落實，簽署兩岸環保合作協議。

環保署副署長葉欣誠也強調，兩岸都在一個生態圈，大陸東南沿海如果發生洩漏事件，會影響到台灣；沙塵暴有時也會影響台灣的空氣品質；而台灣的排放也會影響到大陸，因此兩岸必須透過合作，一起來推動環保工作。

首屆兩岸環保高峰會從4月23日起在台北舉辦2天，共有150位兩岸三地產、官、學的華人專家與會，就多項環保議題進行學術研討和交換意見。

為了確保森林砍伐符合環境、生態、水土保持等，許多國家都引入森林認證系統，前天台灣終於誕生第一張FSC國際森林管理證書，得主是造林超過40年的正昌製材公司，正逢農委會推動「全民造林」20年，林試所表示，未來將繼續推動台灣林業和國際森林接軌，引入FSC認證。

長期關注台灣林業發展的地球公民基金會執行長李根政對此樂觀其成，但也強調，許多造林區的樹木已經成熟，農委會必須將林地分級管理，哪些造林區的樹木可以砍伐，若砍掉有水土保持疑慮，應該給予補貼，要求地主留下樹木。

FSC認證，確保原住民、勞工權益

正昌製材有限公司董事長梁兆清（左），接下台灣第一張FSC認證書（攝影/林慧貞）

FSC全名為國際森林管理委員會（Forest Stewardship CouncilTM, FSCTM），根據FSC台灣推廣單位資料，1960年到1990年，全球的熱帶雨林減少五分之一，每分鐘消失22公頃，許多歐盟國家為確保木材及相關製品來源，符合環境永續，近年引進森林認證，成立於1994年的FSC，便是全球兩大國際認證系統之一。

去年農委會林業試驗所和台灣森林認證發展協會，輔導新竹的正昌製材有限公司200公頃人造林，接受FSC認證，11月審查通過，前天FSC特地派員來台授證。

林試所所長黃裕星表示，FSC是由環保團體、林木公司、原住民代表、驗證公司聯合成立，包括全球知名的環保組織「世界自然基金會」(World Wide Fund for Nature,WWF)，兼顧環境、產業、地方社區等各方面的利益，因此得到大多數非政府組織及零售商的支持。

FSC的認證涵蓋10個原則，除必須符合環境永續、水土保持、不應將原始林變為人工林，還納入男女勞工同工同酬、原住民參與、回饋社區等，要求和周遭環境和諧相處。

正昌製材有限公司40多年前便承租竹東國有林地，配合農委會造林，主要種植福杉、柳杉等針葉樹。董事長梁兆清說，FSC的認證非常嚴格，但公司一點都不怕被檢視，早就有相關環保，看到一個寶特瓶罰一萬，「連來稽查的人都要把便當盒帶回去」，目前種的數量已經超過10萬立方公尺，每公頃超過3千棵，未來還要繼續種下去。

雖然開心接過認證，但梁兆清也當著農委會主委陳保基、林試所所長黃裕星的面前吐苦水，希望政府能多多輔導銷售平台，不要只有發一張證書，目前台灣九成木材依賴進口，政府工程應優先使用國產林木。

作業現場檢視與作業人員訪談也是重要稽核項目。驗證稽核項目繁多，對國內小規模森林經營者是項挑戰，需仰賴專家輔導協助（圖片提供/農委會林試所）

媒合市場和林農，林務局可望設交易平台

通過驗證的林地，意謂森林經營者以負責任態度執行森林經營實務，符合環境、社會與經濟相互平衡的永續經營目標（圖說、圖片提供/林試所）

梁兆清的一席話正是許多林農的心聲，台灣20年前推動禁伐政策，但需求量不減，一年要使用600～900萬立方公尺，99.5%從國外進口，可填滿一條雪山隧道；與此同時，農委會在1996年推廣「全民造林」，20年補助53萬，最近已陸續到期，當時種的樹木也將屆成熟，許多林農卻不知下一步該往何處去。

林務局造林生產組組長李允中坦誠，許多林農反映，不知道成熟的樹木該往何處銷，但市場並非沒需求，「高雄的傢俱廠想找國產的桃花心木，但台中的林農卻說不知道賣給誰」，顯見產銷沒有搭配好，將來打算建立一個林木交易資訊平台，媒合市場和生產者。

不過由於台灣林木規模小，他建議走客製化、精緻化路線，例如特殊裝潢、文創商品，但要求政府全面用綠色採購可能還有困難，因為目前產量仍不夠，希望讓業者先認識台灣林木，知道哪裡可以買到，等產銷全部成熟後，再來談綠色採購較有可能成功。

造林政策到期，環團呼籲砍樹需評估區位

對於國內到底要不要發展林業，台灣森林認證發展協會理事長劉炯錫認為，生態保育不是完全不能用林木，「現在造林40萬公頃，放在那邊也不是辦法」，重點是如何用，現在全世界都在找答案，引進認證就是一個可行辦法。

李允中說，現在雖然先引進FSC認證，但希望未來能建立本土的人工林認證制度，引進FSC中原住民參與、水土保持等概念。對於已經成熟的人工林，分級分區的概念要更精細一點，調查哪些區域是容易崩塌的地方，盡量留樹，哪些區域可以砍。

地球公民基金會執行長李根政樂見台灣推動FSC認證，但希望相關的資訊更透明公開，例如FSC有沒有考量環境敏感區、生物多樣性、水土保持，外界才能判斷，此認證是否真的符合台灣區位特性。

至於已成熟的林木如何處理，李根政表示，必須考量區位，若屬於環境敏感、水土保持重要的區域，農委會評估不適合砍，就必須補償地主，留下樹木，若允許砍樹，那就要申請審核，評估如何砍、對下游的影響等等。
他

指出，農委會造林政策，至始至終的問題都是資訊不公開，例如以前很多地主為了領獎金，把成熟的樹木砍掉，改種小樹，農委會卻拿不出造林政策前的林相資料，根本無從得知哪裡是真正退耕還林，哪裡是砍大樹種小樹，未來若要繼續推動造林，必須拿出更嚴謹的數據，評估台灣哪些地方適合造林。

正昌製材有限公司董事長梁兆清（中間手拿證書者），接下台灣第一張FSC認證書（攝影/林慧貞）

這處一點六公頃的檳榔園，位於新北市石碇區「火燒樟段」的山頭，屬財政部的國有地，早年遭民眾占地種了兩百多棵檳榔樹，由於檳榔價格高漲，檳榔園雖位在水庫管制區內，一般人難以進入，農民還是偷偷搭船前往，攀爬約十五分鐘採摘。

翡管局長劉銘龍說，濫墾的農民不僅潛入施肥、摘檳榔，還運進俗稱「爬山虎」的小型機具整地，汙染水源。翡管局向國有財產署爭取兩年，終在去年底獲准無償撥用，交翡管局管理，因此決定把檳榔園改成森林。

劉銘龍說，檳榔園位在水庫畫設的「食蛇龜保護區」緩衝區內，生態豐富，曾拍到長鬃山羊、藍腹鷴、簑棕貓等保育動物；下個「光復」水源區森林的目標，是另一處約六公頃的占墾茶園和檳榔園。

台灣光污染案件過去三年大約1200多件，以六都為大宗，台北市佔了六成五。案件以民眾陳情檢舉居多，因為光害多影響生活作息。

不過環保署強調，並非所有區域都適用這個規範，主要是住宅和住商混合區會受到影響。且這次提出的建議值，僅是管制上的建議，提供給各部會、縣市政府，未來可納入廣告物管理辦法、建築法等修法參考。

蔡孟裕表示，光污染問題分散在各部會、各地方政府，非全國性議題，且商業區並不考慮納入。「我們建議商業區有商業區運作的方式，有人居住的才納入管理較為適當。」

由於經濟部公告的嚴重地層下陷區大多數面積仍屬可耕作的優良農地，農委會在8月12日再次公告修正〈審查辦法〉內容，將範圍限制在「不利耕作之農業用地」和「黃金廊道」上，其中「不利耕作之農業用地」的範圍共有18區，包含雲林縣臺西鄉、四湖鄉、口湖鄉、嘉義縣東石鄉、布袋鎮以及彰化縣芳苑鄉、大城鄉等部分農地，面積約有1,253公頃，再加上高鐵行經彰化、雲林與嘉義沿線的黃金廊道8,306公頃，此次劃定不用結合農業經營就可建設光電大棚的農地就高達9,559公頃。

由農委會公告的範圍圖來看，不少農地仍在耕作。（圖片來源／農委會）

詹順貴：農委會違反程序公開，與教育部修改課綱如出一轍

尤其這次農委會直接在官網公告「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」作業過程，未依照《行政程序法》規定法規修訂「需先預告，供各界提供意見後再行公告」的流程，又〈審查辦法〉內容也沒有在農委會網站上預告與公告，只在行政院公報資訊網發布，其違反常態的作法啟人疑竇。農委會企劃處副處長黃振德解釋，農委會在12日便已公告修改〈審查辦法〉第30條的修訂，後續開放不利耕作的農地種電範圍，當然可以逕行公告。

對此，環境法律人協會理事長詹順貴卻持相反看法。他指出，農委會所公告的內容屬於行政規則的層次，依據《行政程序法》的確應遵循「先預告再公告」的程序。他抨擊農委會作法就和學生指控教育部修改課綱違法行政程序的狀況是一樣的。

詹順貴進一步表示，此次開放農地種電雖然屬於地層下陷區，但整體加總面積加起來也將近上萬公頃，雖然台灣耕地狹小而破碎，每人耕作面積不到1公頃，很難達到一般申請環評的標準，但大規模開放農地種電政策已牽涉到土地利用型態的改變，尤其一塊農地若種了太陽能板，對周遭環境是否有影響，農委會應該提出政策環評來釐清。

詹順貴解釋，過去台灣工業區設置、水資源開發計畫、自來水水質水量保護區縮編計畫等都曾實施政策環評審議。政策環評主要針對開發政策牽涉的各種面向影響進行討論，像農地種電比較需要擔心的可能是輸配電網的設置、太陽能板過高恐影響鄰田農作物等問題，這些問題經專家小組討論後便可訂定出相關審議規範，做為地方政府審核農地種電開發時的依據。

雲林縣為國內農地種電面積最大的縣份。（圖/蔡嘉陽攝影）

嘉縣農業處長林良懋：農地低於海平面，荷蘭能發展農業，台灣卻放棄農業

對此，嘉義縣農業處長林良懋指出，沿海一帶雖屬地層下陷區，卻屬於坵塊較大、適合機械化生產的農地，是目前台灣主要的農業耕作區，像此次納入範圍規劃的嘉義縣布袋鎮是全台生產蘿蔔乾的重鎮，他反問：「如果地層下陷就開放農地種電放棄農業，那麼低地國荷蘭近7成農田低於海平面，不就要全然放棄發展農業？」

林良懋質疑，經濟部界定的「嚴重地層下陷區」未必就是農委會所稱的「耕作困難地」，重點在於如何有效管控水資源的運用不讓地層繼續下陷，並透過近代工程技術的演進，讓發生地層下陷而鹽化的土壤可採取洗鹽、明溝排鹽、埋設「地底網式排水管」等方式，讓土地恢復耕作能力。

他說，荷蘭全國將近1/3土地、7成耕地在海平面以下，為何還是能夠積極發展農業？台灣農委會卻拿經濟部依據住宅和工業開發標準所劃定的地層下陷區，將其中農地劃定為不利耕作移用他途，而原本要發展旱作與節水農業的黃金廊道，又可以在不必提出農業經營計畫的情況下直接開放種電，很多農業政策根本沒有審慎思考。

雲縣農業處長張世忠：不利耕作地種電，有益能源發展

同屬地方農政單位的雲林縣農業處，態度卻和嘉義大相逕庭。「雲林縣政府本來就希望台17線省道以西能成立光電專區，」農業處長張世忠說，現有農地種電很大的問題在光電業者只懂光電板，農民不懂光電操作，如果能善用不利耕作地直接在上面種電，這樣光電業者就可以不用思考太陽能板下該怎麼做農業生產，長遠來看，對能源發展是有益的。

張世忠表示，農委會目前公告的範圍是農糧署認定的不利耕作區，有些土地幾乎處於兩期休耕的狀態，若可以活化改為種電，地方單位當然樂觀其成；他提到，現在雲林比較擔憂的是台電在許多鄉鎮設立的電力饋線量並不足，據之前統計，雲林口湖鄉只有16萬瓩，若引進光電業者投資做不到20公頃，對地方發展再生能源都是阻礙。

張世忠強調，農地能做農業生產是最好的，但現實問題是有些地層下陷區，農水路並未到達，農民只能抽取地下水使用，長期下來只會造成惡性循環，因此部分區隔作為光電使用，其餘農地趕快將農水路補起來，也不失為一個兩全其美的辦法。

雲林縣為國內農地種電面積最大的縣份。（圖/蔡嘉陽攝影）

彰化環盟蔡嘉陽：農地種電只圖利光電設備商 政大教授徐世榮：農委會缺乏整體評估

不過彰化環境保護聯盟裡理事長蔡嘉陽痛批，雲林和彰化的農民會抽取地下水是因為濁水溪的水資源在上游就被集集攔河堰引去做六輕工業區使用，溪水在沖積扇扇頂就被攔截，導致地表水的逕流減少，回滲到地下的水源自然比較少，因此問題的根源應在地表水不足，而非指責農民抽取地下水。

蔡嘉陽說，像彰化芳苑或大城的農地雖然休耕，但問題可能是老一輩沒有能力種，而不是廢耕。如果這些土地轉作光電，一用就是20年，最後賺錢的是中間設備商，購電成本卻由全民補貼，而原有的農地都轉作光電使用，農漁村將會更難吸引年輕人返鄉，農村老化勢必更加嚴重，因此農委會要在地方推動綠能設施，最好能做個案審查、謹慎評估，打破以往以鄉鎮或區域為單位推動綠能的做法。

政大地政系教授徐世榮則認為，農委會要在地層下陷區推農地種電並非不可行，但應該有個整體規劃，或許可搭配農村再生的政策，結合光電業者將當地規劃為生態社區，生產出來的電力先供社區使用，多出來的再賣給台電，如此資源能整合，規劃也比較全面。

農委會：修法已兼顧農用，開放種電只有部分區域

面對各方質疑，農委會企劃處副處長黃振德解釋，經濟部公告的地層下陷農業用地原有9萬公頃，調查後發現絕大部分都還在作農業使用，怕最後光電業者亂槍打鳥破壞農地，因此農糧署從地理資料庫調查到一些地區已鮮少耕作或不利耕作，所以才將這些地區劃定起來，修改〈審查辦法〉第30條，同時對外公告符合規定的地區。

至於位於彰化縣與雲林縣高鐵沿線兩側各1.5公里範圍，面積廣達8000多公頃的黃金廊道也列入此次範圍，黃振德表示，目前國發會有打算在黃金廊道偏西南方一帶劃設光電專區，未來能源局若有後續規劃，農委會也方便配合修正，他強調，並非所有黃金廊道區塊的農地都要做光電使用，不過現階段部分規劃發展節能的光電專區也符合黃金廊道當時所規劃的宗旨之一。

綠電業者以申請「農業設施附屬綠能設備」為名申請農地種電，但所謂的農業設施僅是象徵意義地搭起「防蟲網」宣稱為網室，所選擇種植的作物則是在口湖鄉的地層下陷區種植咖啡。(圖/汪文豪攝影)

依國土計畫法之公告，各縣市政府之國土計畫必須於五月一日公告實施，此一攸關國家未來永續發展生存競爭之基盤策略，到底由上而下，或由下而上，有多少是明智前瞻之認知？

迫在眉睫的是，為達二○二五年20ＧＷ綠能轉型之目標，政府必須每年釋出２至３ＧＷ之案場，供綠電業者建置，台灣平地資源有限，因此西部平原得以大規模提供種電之案場，就屬台糖土地，近來政策發展訊息均看中屏東數千公頃之台糖土地，其中更多是已經歷廿年播種耕耘之土地，「砍樹種電」瞬間成為另類危機，這近千公頃之平地森林難道均無價值？

政策中之永續發展、循環經濟、減碳、碳匯…是否均有公共政策上之共識與延續性，由政府補貼經費的確是跨環保署／農委會／林務局等之共同成就，這廿多年來無論是環保公園、環保綠帶，或平地造林—多已成關鍵生物多樣性之棲地與庇護所，甚而加值為結合區域風土旅遊之觀光磁吸打卡點。

若依今日之政策擬加速推進，台糖由平地造林轉彎為種電，相較於政府所謂「營農型綠能」讓農地恢復農用，到底何者優先？何者為真正之基礎策略？將超過廿樹齡之樹木砍伐轉型為光電農場，除了綠能效益外，生態、景觀、休閒，似乎難以找到妥協之平衡點。就更上位宏觀之國土計畫策略發展而言，似乎今日仍停留在傳統「都市計畫」擬定之作業ＳＯＰ，而真正具系統性之國土、水、土、林系統網絡之資源盤點、空間規畫均闕如，吾人擔憂的是，缺乏系統性、全國性之「國土空間資源」保護、保全、修復與保育之前瞻企圖心，也未見與世界同步的永續發展目標達成之階段性務實行動方案。

借鏡歐美日先進國家，「國勢調查」確為基底，如果政府無法果斷投資進行分年分期分尺度分精度之「國勢調查」，則似乎為了配合五月上路之各縣市「國土計畫」將淪為「紙上作業」，期待國土計畫應有長期之科學生態資料庫建置，作為國土安全格局決策之依據。

邱文彥說，此法經過23年，好不容易在立法院第八屆最後一個會期通過，當年就是他跟綠委林淑芬、無黨籍立委高金素梅在做協商討論，林最後派的代表是前環保署副署長詹順貴，當時所有人都堅持不能有開後門條款。

邱文彥指出，過去的區域計畫觀念都是從人類產業發展為主，《國土計畫法》則是先去考量自然承載量來決定發展模式，因為這一代的需求，未必是下一代的需求，應該維持自然生態，保留機會給後代做決定，行政院提出這樣的修正草案，等於走回頭路。

邱文彥說，現階段國土計畫已進入地方政府提計畫的階段，有些縣市政府的速度跟不上，中央應該要輔助，而不是讓時間可以延後，這一次延期，下一次又要延多久？邱也質疑，所謂「國家重大建設」如何決定？舉例來說，交通部打算推動的北宜直鐵，如果經過翡翠水庫，將來發生問題又誰要負責？環境法律人協會專員黃子芸表示，修正草案新增「可因應國家重大建設開發變更」無非就是「開後門」，只要認定是國家重大建設就可以變更或修改。

地球公民基金會專員吳其融說，《國土計畫法》第15條現有條文，其實已可處理，但新增條文勢必會造成爭議，也會造成產業長遠影響，「民間團體堅決反對。」

林淑芬立委近日則在個人臉書專頁寫道:

【國土計畫可以延，但是不能被架空！】

行政院院會昨天核定了國土計畫法的修正草案，
卻大開後門，架空國土計畫法！
原條文縣市國土計畫需於全國國土計畫公告實施兩年內需完成，
修正為「一定期限內」完成；
此外縣市政府只要基於發展需要，
提出重大建設經行政院核定，
就可以「隨時變更」國土計畫，且辦理程序得以簡化！

最近行政院強將國土法修正草案付委，修法重點：一、增訂「經行政院核定之國家『重大建設』計畫」即可變更國土計畫；二、延長直轄市縣市國土計畫訂定期限。

然而國土計畫法立法目的，即為調整原有計畫體制，貫徹計畫管控原理，先由縣市政府依國土法第廿條畫設原則並依國土自然資源的特性，畫設國土功能分區後，再於各功能分區下進行部門計畫，以達國土保安、環境永續、資源與產業合理配置之立法目的。

國土計畫應先考量未來近廿年的整體需求，進行全國尺度的整體規畫及總量管制，以避免過去個案申請開發造成的諸多弊端。故「縣市國土計畫」依「全國國土計畫」畫設原則及指導完成後，還要俟國土功能分區圖畫設完成後，才能全面進入國土計畫法實質管制階段。

依國土法第十二條規定，若縣市政府不依國土法規畫原則，浮濫畫設城鄉發展區，還可由中央以「核定」權責加以管控，然現依國土法規定期限應完成公告之縣市國土計畫，卻由行政院提出延長時限之修正條文，改為不知到何時之「一定期間」？

國土法為防止直轄市縣市政府消極不作為、推拖擺爛，尚有防制規定：直轄市縣市未依規定期限辦理，「中央主管機關得逕為擬訂或變更」，現在捨此不用，卻要修法延期？難道規定是擺設？不如直接取消期限規定，架空國土計畫法，豈不更海闊天空、自由自在？

更有甚者，此次修法最引爭議之處，即增訂「經行政院核定之國家『重大建設』計畫」為通盤檢討變更國土計畫之例外事由。然國土計畫之立法目的及內容，不就是先依國土資源進行國土功能分區後，才為國土規畫和開發，以確保國土資源與產業合理配置和管理嗎？國土計畫既為最上位之指導性計畫，又如何會有牴觸抽象計畫原理及最高指導原則之「重大建設」計畫？不僅可被核定，還可再反過來要求變更最上位國土計畫的怪事？

且現行法既已有「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫」與其他各款不相類之例外條款，則此種專為民間業者開發所用，幾近空白授權，破壞國土功能分區，類似自體新冠病毒的條款，若通過乾脆宣告國土計畫法死亡算了！

台灣因計畫法制不彰，付出的代價難道還不夠？政府還要帶頭破壞法制，不斷重蹈覆轍，直到無法補救的那天嗎？

來源：聯合報、文章作者

外界對政院版《國土法》提出疑慮，內政委員會召委管碧玲日前表示，黨團將在委員會審查時提出修正動議予以限縮，包括時間延長部分，不會接受政院版的「一定期限內」，重大國家建設也會限縮在正面表列方式。對此，柯建銘指出，時間的部分，目前規劃將縣市國土計畫的時間再延後1年，期限為2021年4月30日，國土功能分區圖亦延後2年，期限為2025年4月30日；但重大國家建設的條文部分，還會與各部會討論、溝通，目前還未做最後的確定。

對於修法時程的部分，柯建銘說明，一定要先就修法安排公聽會，但公聽會必須在五天前公告，所以預計等到下週由管碧玲擔任召委時，在下週四（26日）時舉辦公聽會。而民進黨團的《國土法》修法版本，柯建銘表示，目前還在做討論，最快將在下週一時提出。（相關報導：疫情引發返國潮，桃機入境塞好塞滿！邱淑媞重批：整個機場形同棄守｜更多文章）

此外，柯建銘日前也提到，將會就《國土法》修法，與民間團體做溝通。柯建銘指出，目前此任務也讓與相關民間團體較為熟識的民進黨立委洪申翰處理，由他與各團體進行溝通、討論，了解不同團體間的意見。

時代力量立院黨團為阻擋國土計畫法修惡，今17日（二）舉行記者會，提出黨團版本之國土計畫法修正草案。

時力黨團總召邱顯智認為，行政院利用外界將焦點擺在審議防疫紓困預算之際，意圖偷渡國土破壞法，非常不應該。

針對民進黨團對外表示會提出修正動議，將文化、農業、新能源正面表列為國家重大建設。邱顯智指內政部在重大公共設施事業認定標準就已經包含能源的部分，所以他反問行政院與民進黨團，所謂修法究竟是要通過什麼樣的國家建設。

為阻擋國土計畫修惡，要求嚴格審議，時代力量提出「時代力量版本」之國土計畫法，今排入程序委員會。時力黨團指出，反對國土計畫法修惡，也會積極串聯台灣各地反對修惡的團體，一同拒絕國土破壞法。

副總召陳椒華委員也指出，雖然民進黨黨團的修正意見，要將行政院版「國家重大建設」正面表列為新能源、文化與農業，但至今仍不知道新能源所指為何，也沒明確說明，至於農業的部分，從區域計畫到現在國土計畫的整個修法時程，台灣很多農地、山坡地已經解編，依現行法令可以做相關開發。因此，針對新能源、文化與農業等部分，希望民進黨作為負責任的執政黨，能提出讓台灣人民與環保團體信服的理由，再來修國土計畫，因為國土計畫不能擺在開發之後，修法後如果政府可以動輒用檢討變更來開發，那就真的落實國土破壞法的罵名。

幹事長王婉諭委員則表示，時代力量版本的重點有二，也就是嚴格審議與明定期限。在嚴格審議方面，時代力量主張國土計畫「適時檢討變更」的內容和程序，無論是否可以簡化審查，都應受各該管國土計畫審議會審議通過，才能報請行政院或中央主管機關核定。另外，政府興辦國防、重大公共設施或公用事業計畫之性質與規模，必須明確以子法明定。最後，行政院版以一定期限來延長實施年限實在過於模糊，時代力量認為地方政府若真有困難，得於提出檢討報告後延長一年，但不能接受用空白授權的方式來處理直轄市、縣(市)國土計畫的公告實施。

時代力量立法院黨團邱顯智、陳椒華、王婉諭，與時代力量新竹市議員廖子齊今17日（二）召開「反對國土計畫修惡 嚴格審議明定延期」記者會，除說明時代力量版本堅守之原則外，眾多長期專注環境與土地議題的公民團體，包含草山生態文史聯盟、台灣牛角坡自然人文協會、綠色消費者基金會、搶救大潭藻礁行動聯盟(珍愛桃園藻礁)、台灣水資源保育聯盟、台灣要健康婆爸媽團及台灣土地正義行動聯盟等均到場支持聲援，共同為維護台灣國土計畫發聲。

不過行政院版草案提出後，遭在野黨、環保團體批評是「國土破壞法」、「國土開發計畫法」、空白授權，國民黨立法院黨團、台灣民眾黨團、時代力量黨團更多次舉行記者會，要求行政院撤回修法。

民進黨立法院黨團提案版本中，不處理第15條「國家重大建設計畫」部分；第45條則將政院版的「一定期限」，改為直轄市、縣市國土計劃作業期程延長1年，從現行的2年變為3年，而國土功能分區圖作業期程則延長2年，從現行的2年變為4年。

三讀通過條文明定，直轄市、縣市主管機關應於全國國土計畫公告實施後3年內，公告實施直轄市、縣市國土計畫；並於直轄市、縣市國土計畫公告實施後4年內，一併公告國土功能分區圖。

立委洪申翰粉絲專頁表示:

《國土計畫法》的制訂，有政治面與國土有序發展兩項意義。首先，台灣自1974年立法實施《區域計畫法》，因為當時的政治氛圍完全是「一個中國」政策，而國民政府治理範圍僅限台澎金馬等「區域」，所以，立的法只能是《區域計畫法》。當時原本主要管理架構是，「區域計畫公告實施後，區域內有關之開發或建設事業計畫，都應與區域計畫密切配合，必要時應修正其事業計畫或建議主管機關變更區域計畫」（第12條）。

於2000年1月26日，《區域計畫法》大幅增修訂通過，引進開發許可制，容許政府或私人為開發利用而得隨時辦理分區變更。同一天《農業發展條例》也一起大修，開放非農民可以收購農地與大幅下修可興建農舍的持有農地面積。兩法配合大修的結果，就是開啟非農民的私人可以隨意大量購買農地，再辦理分區變更為工業區、住宅區，以及非農民的假農舍真別墅等國土潰爛之門。

於更早之前，看到國土逐漸惡化，加上本土意識日強，認為台灣是獨立自主國家，不是一個中國下的區域，不少有心之士，開始推動《國土計畫法》。歷經近20年努力，終於2015年12月18日完成三讀。其中第45條第3項規定，於地方政府公告國土計畫功能分區圖之日起，《區域計畫法》不再適用。也就是說，《國土計畫法》從此時起，才正式取代《區域計畫法》。台灣，不再只是被視為「區域」，這是政治層面的意義。

為何公民團體不放心

目前確實有許多地方政府作業不及，需要展延。但外界反彈的是，內政部既有表示大約還需將近一年的作業時間，那為何不能直接明定展延一年（甚至兩年），而是修正為由內政部另行指定？如此修改，為何連當時推動立法的立委們與公民團體都不放心？簡單地說，公民團體擔心在過去曾認為沒有必要另訂《國土計畫法》的政務委員督導下，地方國土計畫與國土功能分區圖恐難有生效之日，間接架空《國土計畫法》之效用，而讓《區域計畫法》繼續適用。這對一個本土派執政黨，絕非好事。

其次，由於《區域計畫法》引進開發許可制，中央主導產業發產的部會、地方政府、大型企業財團紛紛開始圈地變更非都市土地的使用分區。撇開無數小案與雨後春筍般的農地違章工廠不說，我們看到2000年之後，國家公園、國家森林遊樂區「山也BOT，海也BOT」，經濟部蚊子園區遍布各地，科技部經常受命設置或接受的中科二林園區、中興新村園區，竹科宜蘭園區、五結中興基地（已放棄），南科橋頭園區。地方政府首長透過新訂都市計畫或特定區計畫變更分區圈地開發，前苗栗縣長劉政鴻之於苗栗大埔剷田強拆案即是著例。而民間也可以因而拿公有土地或台糖農地規劃如國光石化八輕、二林精密機械園區。以上案例，都曾是假國家重大建設計畫或政府重大公共建設之名，任意變更原有區域計畫的分區，而弊端的源頭，即在「國家重大建設計畫」，沒有明確的法律判斷標準。

基於近20年的「國尚未立，山河將破」現況，立法院內政委員會在討論《國土計畫法》草案時，才會刪去「國家重大建設計畫、新訂或擴大都市計畫」可以隨時變更國土計畫的規定，目的是要引導地狹人稠又非常有限的國土能夠有序地永續利用，因而限制國土功能分區不宜隨意變更。

但立委們並非完全昧於現實，在《國土計畫法》第15條第3項仍保留了為因應已發生的戰爭或地震水災等重大事變、為加強資源保育或避免重大災害發生、政府興辦國防、重大公共設施或公用事業計畫、配合全國國土計畫指示事項等，可以適時檢討變更。政府施政，只要有永續、長遠的眼光，並不至於縛手綁腳。

張景森只是一知半解

行政院負責督導國土計畫的張景森政委，日前於臉書貼文批評目前《國土計畫法》規定方式是災難，其實只是顯示他對整部《國土計畫法》的設計一知半解以及發展至上的思維而已。

依《國土計畫法》規範架構，國土計畫分全國國土計畫與地方國土計畫。前者內容，依第9條規第1項各款規定，只是提綱挈領的指導原則，目的是在指示地方國土計畫應該如何編定功能分區與擬定對應的發展與管理計畫，對國土約制效力沒有那麼直接。也因此，第15條第3項才規定每10年通盤檢討1次即可。至於後者，依第10條規定，則要具體擬定地方本身的空間發展及成長管理計畫、國土功能分區及其分類之劃設調整及土地使用管制原則、部門空間發展計畫、氣候變遷調適計畫等，最後再依地方國土計畫內容進行國土功能分區並測繪功能分區圖，開始進行功能分區的有秩序引導土地利用與管制。所以，其通盤檢討規定為每5年1次，以給較多彈性檢討空間。

由以上說明可知，行政院所在乎的自身權力「經行政院核定的國家重大建設計畫」，是屬於具體的部門空間發展計畫，只會也只能放入地方國土計畫，根本非全國國土計畫事項。所以，全國國土計畫每10年通盤檢1次，不因漫無標準的國家重大建設計畫而隨時檢討變更，會有何災難？而地方國土計畫，扣除前述具有高度公共利益應適時檢討變更的項目後，剩下可能的國家重大建設計畫，說穿了就只是產業發展所需工業區而已。這部份如果透過每5年通盤檢討1次，還不足應付，是計畫擬定者的眼光不夠宏遠，基礎調查與預估失準，又與災難何關？

何況，掏空已相對有限但攸關未來糧食安全與氣候變遷調適的農地，並經常伴隨徵收迫遷而將之移轉給私人工業使用的工業圈地，從聯合國永續發展指標來看，正當性與公益性恐怕是完全禁不起檢驗的。加一個「經行政院核定」也不會比較不浮濫，因為仍然沒有明確標準，只會助長「黨同伐異」而已，沒有比較偉大。

至於國土功能分區圖劃設作業，政院版修法從二年延長為「一定期限內」完成，因引發授權太廣泛，甚至有空白授權爭議，黨團修正動議主張僅再延長二年。

由於許多縣市的國土計畫來不及在本月底完成審查並在5月1日公告，行政院認為「國土計畫法」部分條文修正草案具有急迫性，將與民進黨團力拚立院本會期三讀修正通過。

目前有多達18個縣市的國土計劃尚未完成審議，依規定要在4月30日以前由內政部完成各縣市國土計畫草案的審查，並在5月1日公告。其中多數縣市甚至趕在近日的最後期限才向內政部呈報國土計劃。

行政院官員說，國土計劃的審查必須慎重，內政部要在不到一個月內完成各縣市國土計劃的審查，時程上恐來不及，因此，修法有其急迫性，否則會有適法性的問題。

徐國勇4/1列席內政委員會報告並備詢，他在口頭報告中指出，對於國土計畫法有爭議的部分，內政部都聽到了，有立委認為第15條應先暫緩，等社會更有共識再來處理，對此內政部尊重委員及各黨團意見。

國民黨立委陳玉珍、林奕華等人質詢時均質疑，這是否代表內政部本身也不挺行政院的草案版本？對此，徐國勇表示，既然立法院已經有共識不處理第15條，當然就是尊重立法院、接受民意。營建署長吳欣修答詢時則說，長遠來看他仍認為必須研議修法，但短期內應該還沒有問題。

民進黨團總召柯建銘在會中進行提案說明時，則以「誠實面對、理性討論」8個字形容民進黨對「國土計畫法」的態度。他強調，對於國土計畫法第15條，很多環保人士都有不同意見，這是「剛性」和「彈性」之爭，民進黨團在3月時本要提案，將「國家重大建設」限定在新能源、文化及農業3大領域，但考慮到這可能會遭外界污名化，最後決定不針對第15條提案。

除了第15條，政院版草案第45條授權政府另定縣市國土計劃作業及國土功能分區圖劃設的時程，也被質疑是空白授權，對此，柯建銘表示，民進黨團主張縣市國土計畫時程延長1年、國土功能分區圖劃設延長2年，這部分很單純且有高度共識，希望本屆立法院能建立國會新文化，朝野共同來理性討論。

營建署表示，國土計畫法修法賦予彈性，是政府就實務面考量國際政經情勢及對國家長遠發展負責必要的調整，絕非外界所稱因法定時程將屆或為替國家重大建設開後門而提出，營建署強調，自國土計畫法2016年5月1日施行迄今，營建署積極透過各項行政作為輔導、協助各地方政府研擬直轄市、縣(市)國土計畫，後續亦將儘速辦理審議及督促地方政府辦理各該國土計畫修正以及國土功能分區圖繪製作業，使國土計畫制度儘速實施。

營建署並說，透過國土規劃引導土地有序發展，是政府推動國土計畫推動基本態度，這次國土計畫法修正草案營建署將於立法院審議過程積極說明，爭取立法院各黨團支持，也尊重各黨團提出的修正條文以及立法院最終審查結論。

(中時 )

立法院排審國土計畫法 民眾黨要求政院撤回草案 3/31

立法院內政委員會明天排審國土計畫法修正草案，民眾黨團副總召張其祿、立委蔡壁如今天舉行記者會，要求行政院立即撤回政院版草案，未來進入審查法案之前，先召開公聽會檢討地方政府的縣市國土計畫執行力。

民進黨立法院黨團書記長鍾佳濱表示，政院版是否要撤回，因民進黨團也有版本，既然會提出版本，必然就是有所主張，「歡迎大家指教」；草案送到委員會後，委員會本身就可以主張，尊重明天的審查結果，至於怎樣才能瞭解民意、作出充分決定，也尊重委員會討論。

行政院會2月20日通過國土計畫法部分條文修正草案，因應政府推動國家重大建設計畫的需要，增訂在「經行政院核定的國家重大建設計畫」情況下，得適時檢討變更各級國土計畫；縣市國土計畫的擬訂及審議作業、國土功能分區圖劃設作業，也從「2年」延長為「一定期限內完成」。

政院版草案出爐後，隨即引來在野黨及公民團體批評，質疑修正草案沒有明確定義何謂國家重大建設，恐成空白授權，縣市國土計畫檢討報告期限恐遙遙無期。

台灣民眾黨立法院黨團今天舉行記者會，張其祿表示，行政院2月20日提出國土計畫法草案後，當時蔡壁如就批評行政院是趁火打劫，質疑是趁審查紓困條例時偷渡國土計畫法；一個多月過去，民進黨及行政院長蘇貞昌都出現髮夾彎改變態度，只要沒有將國土法修惡，民眾黨都樂觀其成。

張其祿呼籲，只要不要替國土計畫法開後門，朝野都可以合作。

蔡壁如表示，行政院原本想用縣市國土計畫無法如期完成當藉口，將法案夾帶開後門條款，但後來民意壓力下，民進黨團也罕見與行政院不同調，提出自己的版本。

蔡壁如指出，行政院應該立即撤回政院版修正草案，讓爭議事件畫上句點，好好討論國土計畫法。她也說，進入法案審查後，呼籲先召開公聽會，檢討地方政府的執行力。