自然襲產是聯合國教科文組織所認定，擁有特殊地貌、罕見生態過程、重要棲息地和生物多樣性的地點，是地球上最有價值的自然資產。但現在有1/3的自然襲產受到氣候變遷的影響，包括世界最大的珊瑚礁——澳洲大堡礁。IUCN最新的三年一期報告中將大堡礁標示為「危急」。

IUCN世界襲產展望報告第三版以2014年和2017年的報告為基礎，持續追踪世界上252個自然襲產的保護措施，是否確實足以長期保護它們。研究發現，氣候變遷已超過入侵物種，成為自然襲產的頭號威脅。自2017年以來，更多的自然襲產狀況非但沒有改善甚至惡化。

根據世界氣象組織（WMO）的資料，2020年是史上最熱的三個年份之一，跟2016年並列第一。WMO說，2011～2020年是有記錄以來最熱的10年，而且如此的氣候變遷趨勢是長期持續的。

IUCN世界襲產展望第三版 說明氣候變遷對襲產的危害

IUCN總幹事、瑞士生物與環境科學家奧伯萊（Bruno Oberle）說：「IUCN世界襲產展望第三版，說明氣候變遷對自然襲產造成的危害，包括冰川萎縮、珊瑚白化、越來越頻繁嚴重的大火和乾旱。」奧伯萊2020年7月上任，接替現任聯合國環境規劃署署長安德森（Inger Andersen）。

目前受氣候變遷威脅的83個自然襲產之一的大堡礁，發生海洋暖化、酸化和極端天氣，珊瑚數量急劇下降、海洋物種數量減少。

在另一個自然襲產南非開普花卉保護區，氣候變遷加劇了入侵物種的擴散，巴西潘塔納爾自然保護區則是在2019～2020年間發生史上最大野火。

加拿大的育空地區與英屬哥倫比亞省和美國阿拉斯加的邊界兩側，是地球上最大的國際保護區，也是自然襲產。這裡有壯觀的冰川和高聳的山峰，包括加拿大最高峰洛根山（Mount Logan），是白大角羊、岩羊、馴鹿、狼、灰熊和黑熊的棲地。但是氣候變遷正使聖伊萊亞斯山脈的Kaskawulsh冰川迅速融化，改變了河水流量，使魚類族群枯竭。

 

 

陽光照耀下的Kaskawulsh冰川。照片來源：Richard Droker（CC BY-NC-ND 2.0）

武肺減輕自然襲產生態系統壓力 也帶來負面效果

IUCN世界襲產展望報告第三版，根據威脅狀況和保護管理水準，評估世界襲產的價值前景，並判斷63％的地點為「良好」或「良好但有部分疑慮」，30％的地點為「重大疑慮」，7％的地點為「危急」。

有一半的世界襲產具有「有效」或「高效」的保護和管理，而資金的穩定性是最常見的問題，被評為「嚴重問題」。

報告指出，自2017年以來，有16個自然襲產狀況惡化，只有8個狀況改善。

該報告還發現，武漢肺炎（COVID-19）的發生，雖使遊客人數減少，可能減輕某些生態系統的壓力，但在更多情況下卻帶來負面效果。關閉旅遊景點造成嚴重的收入損失，非法活動增加，但可動用因應的人員卻變少。

IUCN世界襲產計畫主任沙迪（Peter Shadie）說：「IUCN世界襲產展望第三版顯示，珍貴自然環境迫切需要足夠的資源來管理。從許多自然襲產的案例可看出，保護工作確實可以發揮更大的作用，可以擴大規模和複製到其他地方。」

象牙海岸東北部的科莫埃國家公園從2014年的「危急」狀態，2017年進步到「重大疑慮」，今年再度改善為「部分疑慮」。由於政治穩定，加上有效的管理和國際支持，黑猩猩、大象和水牛的數量回穩，稀有鳥類開始回歸。

 

風力發電場址位置圖。資料來源：桃園離岸風力發電廠興建計畫環境影響說明書（初稿）

 

避免藻礁破壞與噪音   離岸風機計畫退縮150公尺

行政院在2012年喊出「千架海陸風機」計畫，離岸部分分為三期，第一期示範風場開發、第二期潛力風場開發、第三期區塊開發，並將2030年目標定為4,000MW。這次審查的桃園離岸風力發電計畫屬第二期，位在桃園觀音及大園區外海，最大總容量為367MW，最大風機數111支。

桃園的風場範圍離中華白海豚重要棲地環境40公里，影響較少。但地處許厝港國家重要濕地及關新藻礁外海，為避免纜線上岸處破壞藻礁，開發公司麗威風力發電公司在環保署現場勘察後，主動將風場退縮，避開藻礁可能分布區域。

風場最近離岸距離由300公尺退到450公尺，風機最近離岸距離600公尺，離民宅最近距離650公尺。纜線上岸數從5處改為3處，麗威公司表示，實際上岸會再縮減為2處，並且選在已被中油或中華電信破壞的地點，不會造成新的破壞。

 

海纜及陸纜路線規劃。資料來源：桃園離岸風力發電廠興建計畫環境影響說明書（初稿）

 

民間：保護沿岸藻礁27公里  環評委員：優先保護海底、以及還活著的藻礁

對此作法，潘忠政並不滿意。他指出，學者專家已將桃園藻礁評為國際級地景、具世界遺產價值。可惜的是27公里的藻礁目前僅許厝港濕地藻礁、觀新藻礁二區受到法律保護，部分藻礁已被破壞，甚至被覆蓋。且桃園市已委託中央大學評估劃設自然地景的可行性，等六月報告出爐，27公里可能都被納入保護；他建議開發單位「及早撤案」，再投入也是浪費。

 

桃園海岸藻礁分布及保護區範圍。圖片來源：潘忠政。

 

環評委員、台大海洋研究所副教授宋國士解釋，藻礁被厚沉積物蓋住就會死亡，死亡的藻礁已經來不及了，該保護的是現況良好的藻礁海岸，以及最漂亮的海底藻礁。

宋國士說，要擔心的是，如果施工單位將海底硬床剷平，將導致海底泥砂濃度增加，可能影響海底藻礁。而泥沙被東北季風與潮流帶到觀新藻礁附近厚，也影響觀新藻礁。所以關鍵在於，要求開發單位把施工地點的地質、施工方式、藻礁覆蓋率等都說清楚，環評委員才能掌握確實的環境影響。

噪音、文化資產、漁業補償仍待釐清

本區離中華白海豚棲地較遠，但曾發現瓶鼻海豚。開發單位承諾打樁前會用音波器驅離海豚，打樁期間也會監測海鯨豚活動。委員也擔心噪音對民眾的影響，要求提出更多資料。

農委會11月才公告「離岸式風力發電廠漁業補償基準」，漁業補償是否已經談妥？開發單位回應，公式只是賠償依據，實際上漁會未必同意，據經驗可能要溝通3至4年以上。

本區進行海域調查時，曾發現疑似文化價值物件，已經提送文化資產局進行審查，近日即將進行第二次審查。環委要求補上審查結果。

土地分區利用有法可本  工廠不得搶農田

《國土計畫法》對土地利用將有更嚴謹的把關，如國土保育地區以保育及保安為原則；海洋地區以資源永續利用為原則，建立使用秩序；農業發展地區應以確保糧食安全為原則，避免零星發展；城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則。

法案通過後，從事一定規模或性質特殊之土地使用時，必須考量土地使用適宜性、交通、公共設施服務水準、自然環境及人為設施容受力，並依各國土功能分區之特性，經審議符合條件才能使用。

《國土計畫法》施行後兩年內，中央主管機關應公告實施全國國土計畫；全國國土計畫公告兩年內，地方主管機關則應公告實地方國土計畫，並在地方國土計畫公告實施後二年內兩年內公告國土功能分區圖。

等國土功能分區圖公告之後，現在正在實施的區域計畫法就完成階段性任務，不再適用。

透過望遠鏡，學生第一次踏上成龍濕地，好奇觀察環境生態。一群生活在棲地旁的國小學生們，也開始忙碌起來。分組清理環境，收拾佈展的小木鴨，當候鳥紛紛離開，他們準備迎接另一群藝術候鳥的到來。

觀樹教育基金會，從2010年開始舉辦成龍濕地國際環境藝術節，每年一到春季，來自各國的藝術家，就像候鳥一般，來到成龍村，從事環境藝術創作。

除了濕地藝術季活動，基金會一直有個心願，想讓里海行動，從濕地走向社區。他們建造了第1座生態養殖池，希望以不抽地下水的方式養殖。新的養殖魚塭建造完成，到了投放蛤苗時刻，為了祈求豐收，工作團隊入境隨俗的拜謝土地公。

為了營造社區空間，他們邀請來自台南土溝的社造團隊，重新改造聚落公共空間。原本荒廢的社區活動中心，改造後成為社區聚會，孩童看書的新空間。社區景觀大牆的繪製，讓村落多點色彩。

經過幾個月養殖，終於到了收成時刻，基金會邀請大家幫忙收成，同時進行生態教育，透過食物鏈的連結關係，瞭解生態養殖觀念。大家著裝下水，撈起池中文蛤，再依照不同大小分類，大人小孩忙成一團。主任王昭湄一直擔心收成，如今證明生態養殖可行，希望能推廣給居民，一同朝向不抽地下水的生態養殖前進。

春天來臨，新的藝術季展開，村民每戶一道菜，歡迎遠道而來的藝術家。大家內心充滿感動，村民們也從早期的陌生，到現今的熱絡，意味一種交流與接納。

2014年的藝術季主題，推動藝術魚寮計畫，幫助村民為長期使用的工作魚寮，添點環境藝術，也讓這條魚寮小徑，成為美麗道路。藝術家各個發揮巧思，進行魚寮改造，有的魚寮變成了禮品盒，有的添加了泥土窯，有的甚至添加了風力發電淡化海水機組。

從濕地藝術到產業改造，成龍濕地上的工作團隊，用五年光陰，深耕地方推動保護濕地環境的里海行動。濕地上的水鳥，社區的藝術家，像候鳥般來了又走，這群工作者與村民，卻是永遠留下，守候這塊美麗的濕地家園。

嵩山社區成片的梯田由前人開墾，以往多栽植稻米及茶葉，但今多已廢耕。社區自2010年投入農村再生計畫，從五位加起來超過三百歲的老人家開始，他們親身傳遞理念與實踐，吸引社區內超過五十人加入行列，動員力令人敬佩。

陳總幹事國志說：「土地是祖先留給我們的，要是它長滿雜草荒廢掉，我們就沒臉見祖先了，但使用除草劑，又會破壞土地。」社區居民對土地有很深的認知與感情，他們知道，唯有善待它，才會帶來最美好的收穫，於是社區漸漸發展出一套生存模式。

透過民眾參與及體驗，提升農業價值－社區規劃生態旅遊路線，由專業人員導覽，介紹農村裡的動植物，也讓民眾親身體驗割稻、曬稻等農事，農忙之餘更有社區媽媽精心準備的風味餐和草仔茶，帶給民眾難忘的經驗。社區也與幼稚園合作，讓小小朋友體會農夫辛勞，「誰知盤中飧，粒粒皆辛苦」不再只是書本中的詩句，而是如此貼近生活，結束體驗活動，小朋友將一頂頂的斗笠拋向空中，獨一無二的畢業典禮將使他們更加懂事、茁壯。

目前大部份的梯田區已在居民合力整頓下，從閒置荒蕪再現石砌梯田原貌，但也因為過去少了人們的介入，反而讓動植物生態更加豐富。現在社區以追求自然生態、低度建設為主，也提供體驗活動、導覽解說，讓民眾了解傳統梯田砌石工法、先民開墾的歷史痕跡。

嵩山社區成片的梯田由前人開墾，以往多栽植稻米及茶葉，但今多已廢耕。社區自2010年投入農村再生計畫，從五位加起來超過三百歲的老人家開始，他們親身傳遞理念與實踐，吸引社區內超過五十人加入行列，動員力令人敬佩。

陳總幹事國志說：「土地是祖先留給我們的，要是它長滿雜草荒廢掉，我們就沒臉見祖先了，但使用除草劑，又會破壞土地。」社區居民對土地有很深的認知與感情，他們知道，唯有善待它，才會帶來最美好的收穫，於是社區漸漸發展出一套生存模式。

透過民眾參與及體驗，提升農業價值－社區規劃生態旅遊路線，由專業人員導覽，介紹農村裡的動植物，也讓民眾親身體驗割稻、曬稻等農事，農忙之餘更有社區媽媽精心準備的風味餐和草仔茶，帶給民眾難忘的經驗。社區也與幼稚園合作，讓小小朋友體會農夫辛勞，「誰知盤中飧，粒粒皆辛苦」不再只是書本中的詩句，而是如此貼近生活，結束體驗活動，小朋友將一頂頂的斗笠拋向空中，獨一無二的畢業典禮將使他們更加懂事、茁壯。

目前大部份的梯田區已在居民合力整頓下，從閒置荒蕪再現石砌梯田原貌，但也因為過去少了人們的介入，反而讓動植物生態更加豐富。現在社區以追求自然生態、低度建設為主，也提供體驗活動、導覽解說，讓民眾了解傳統梯田砌石工法、先民開墾的歷史痕跡。

1989年，軍人出身的盧泰愚政府以韓國糧食自給不足為由，效法荷蘭推動雄心萬丈的圍海造陸工程，當時口號是要為「每位韓國國民增加1平方公尺的陸地」，建設後造就的良田將優先分配給農業生產使用。

新萬金開發計畫的反對陣營，則以KFEM為首，串連起反新萬金海堤建設的民間環保組織。這場長達23年的抗爭，曾3次對政府提出法律訴訟對簿公堂，「新萬金計畫」成為韓國環境水運動史上最具有代表性的事件之一。

4月12日台灣河川社群交流團的代表來到全州市拜會全州KFEM，全州KFEM是極為活躍的支部之一，擁有5位全職工作人員。交流團一行人由秘書長李廷炫引導考察「新萬金海堤」。而這個世界級的海岸開發計畫，在韓國環保組織眼中，是人與自然環境最大的衝突事件，也是心中永遠的痛。

全州KFEM秘書長為參訪團介紹新萬金計畫的位置。

圍海造地：為每位韓國國民增加1平方公尺陸地

新萬金計畫實施以前，本區本是一大片灘塗地，是著名候鳥過境棲息溼地，每年約有20萬隻來自俄羅斯西伯利亞的候鳥來此棲息後繼續向南，這裡也是東亞重要鳥道之一。

新萬金灘塗上游有3條江河，分別是錦江、萬江與東津江（音譯），3條河流形成的沖積平原是韓國最重要的糧倉。而3條河川帶下來的有機質則是灘塗地最重要的養分來源。

環團主張造堤工程對生態環境衝擊太大，土壤鹽化嚴重、堤內水質無法改善，農業無法於本區發展，造陸工程已失去其意義。因此提出特別訴訟，最高法院在2003年要求工程停工。2006年，開發單位因應環團意見，修正計畫，將目標改為建設「兼顧生態環保的新興城市」。

最高法院衡量已投入巨資的開發工程若再耗巨資拆除恐不利財政，另開發單位也提出降低環境衝擊的改善計畫，最後環保組織敗訴。「新萬金計畫」獲法院許可繼續施工，整個海堤在2006年完成封門圍閘。

工程期間，海水淡化失敗，堤內水質惡化嚴重，不得不開放水閘，讓海水進入堤內交換以改善水質。環保組織最後的期待是，既然無法解決水質問題，不如保持海堤水閘開啟，讓僅存的海岸部份恢復成為自然海岸生態。

開發工程進行同時候鳥受到驚嚇而於現場徘徊；圖片翻拍來源：KFEM

「新萬金」解套  改為自由貿易區

2010年海堤完成時，隨著韓國加入WTO大規模開放糧食進口，農業用地需求已獲紓解，2.8萬公頃用地雖然分配給國土、環境、農業等6個部會作為開發用地，卻始終沒有開發動靜。2012政府年推出《新萬金特別法》，將「新萬金計畫」改為自由經濟特區，開始對外招攬投資，目標對象特別是以中國為主的資金。

這次政策使得「新萬金計畫」再次受到矚目，新萬金自由貿易特區將與仁川空港經濟特區、黃海經濟特區同時成為面向中國招商的三大自由貿易區，政府將之宣傳為當地發展的契機。開發區當局甚至遠赴美國、日本、中國等地招商，卻仍毫無外資青睞這一大片新建開發區。

李廷炫表示，這個自由貿易區計畫的宣傳，一開始受到當地政治人物支持，甚至將推進「新萬金自由貿易區」列為政見藉此贏得選票，然而事實上，目前新萬金特區仍然是一片空蕩蕩。

新萬金計畫區將原本遼闊的海岸濕地變成眼前的荒蕪。

漁業生態資源枯竭  徒留悲傷家園

李廷炫指出，新萬金一帶原是黃海傳統漁場，由於漁獲頗豐，這裡的人多以捕魚維生，沿岸也多是漁業相關產業與餐廳。但因新萬金圍海造地，當地民眾分為反對開發、支持開發兩派，兩派對抗甚至已到了水火不容的地步。

台灣交流團實地走訪新萬金計畫區，李廷炫帶領一行人參觀一處舊漁港，當地村莊原以海產店以及漁船、補網業維生。他提及，支持開發派者認為，新萬金開發計畫將帶來地方的繁榮與就業機會，面對反對開發以及環保人士的抗議，不惜以暴力、恐嚇威脅。

在開發過程，居民們領取了補償金，仍樂觀期待會有新產業進駐。但隨著時間越拖越長，補償金有的早已用盡、有的投資失利，不得已只得垂頭喪氣回到村莊，然而村莊早已凋零，海產店無人光顧，只留下陳舊的啤酒廣告繼續招攬生意。

車上一瞥，新萬金開發區內漁村僅存乏人問津的海產店。

李廷炫表示，按照政府規定，領取補償金後漁民就不能繼續出海捕魚，但越來越多村民回到漁村，重操舊業開始登船捕魚，政府也只能默許。不過漁場早已破壞殆盡，留給村民的只剩殘破家園。

當年新萬金是著名漁場，漁獲豐富，然而由於開發案推進，漁民認為既然阻擋不了開發案，當地漁場遲早會填平，便紛紛使用拖網，以「破壞漁場的方式」進行捕撈作業。這種無差別的捕撈法會將海底生態徹底破壞，李廷炫悲傷黯然地回顧這段不堪的過去。

堤壩完工後，環保組織還在持續監測干預，對於新萬金的前途，李廷炫與當地環保力量仍在思考、不願輕言放棄。

當地環保組織長期追蹤干預開發計畫對環境的衝擊。

反思 開發與環境平衡

對當地環保人士而言，新萬金開發案是個瘋狂的計畫，也是個開發主義迷思導致的環境悲劇。為了填平、墊高新萬金一大片海岸溼地，開發當局不惜削平鄰近的海滄山。

反對新萬金開發的抗爭行動持續了23年，環團進行跨領域串連，從生態組織、漁民團體到宗教領袖都長期參與抗爭。反對團體曾「六步一叩」從新萬金步行到首爾，表達反對決心。一位參與行動的年紀稍長者，因為參與數百公里的步行請願行動，導致膝蓋過度耗損，餘生必須借助輔具步行。

站在當年抗議的地方，李廷炫似乎有些感慨，請我們協助他再次於此留影紀念。他反思，1989年以來，新萬金計畫的瘋狂與慘淡收場，來自於當時韓國處於獨裁體制轉型，國家機器不顧一切推行經濟建設，發展經濟的後果；而民間當時的環保力量不足，對發展主義的思考、反省也不夠。

「這個巨大而且瘋狂的開發計畫，對環境生態造成災難性的破壞，卻沒有一個任何官員因為受到制裁。」李廷炫淡淡地說。

李廷炫秘書長回想當時的串聯與抗爭歷程仍十分感慨。

《新萬金計畫》的省思

交流拜訪行程同時，韓國政府於4月7日宣佈進一步修訂放寬外資準入的《新萬金開發區特別法修訂案》。修法後，政府進一步提供租稅優惠、開發區內也不受韓國境內勞工保護法令的約束、甚至直接由政府提供資金援助。韓方希望與江蘇連雲港建立合作，在自由貿易架構下將取得「Made in Korea」的品牌優勢，將中國沿岸的資金產業引進開發區，可惜至今仍未有廠商願意投入。

韓政府為「新萬金計畫」極力尋求資金回收與解套，目前以生態綠能方式發展休憩產業。這個誇耀耗資1兆韓元、耗時19年，興建33.9公里的世界第一長海堤，正以「海上長城」為噱頭，開始發展旅遊業；另將保留的溼地，建設為模範溼地公園，以創造渡假住宅投資。

另一方面，也尋求大型財團進駐提出能源產業，預計前期以研發風能、太陽能等發電裝置提供能源；但李廷炫也更擔心，假使開發計畫失敗，韓政府的最後一步，可能會將新萬金作為新建核電廠的預定地。

對李廷炫這樣在地的環保人士而言，韓國政府為了顏面、也為了回收新萬金計畫的投資，勢必要持續包裝推銷「新萬金計畫」。然而再怎麼修飾眼前一片荒蕪，也無法挽回那一片一望無垠的海岸溼地，還有23年的抗爭歲月。

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小時候，我們的父祖輩忠實的照著依據大陸節氣而寫的農民曆的訊息，辛勤的耕種著這塊土地。隨著不同神佛的生日安排著每年生活的節奏。因此我們得以保存了在中國大陸早已消失的中華文化最精髓的一部份，（這點和櫻花鈎吻鮭蠻像的），但也因此造成我們對這塊土地的疏離感。（這點就遠輸給櫻花鈎吻鮭了，因為千萬年的陸封，它們已發展出一套不同於其他鮭魚，獨特的生態系統）。因為懼怕水鬼捉交替，接近水域是我們從小最大的禁忌。因此我這個年紀的台灣人，大多不諳水性。再加上國共戰爭所衍生的幾十年來的海禁，讓我們對水域更疏離更陌生。

（吳逸驊攝）

這幾年來我們已學會從岸上欣賞河川及海洋的美景，但河上及海上卻少有如國外帆影點點的景象。多年前接待幾位荷蘭專家遊淡水河，河灘的紅樹林，水中的魚群，泥灘的生態，空中的飛鳥，黃昏時的夕照，岸上的燈火，這世界鈒的美景，讓所有的人為之驚艷，但為外國朋友所不解的是，為何廣濶的河面只有我們這艘孤零零的船。

我們從小所接受的教育內容，對中國大陸的歷史及地理瞭如指掌，但沒有多少人知道荷據時代、清代、日據時代的台灣歷史，更遑論原住民族的歷史。也沒多少人真正瞭解台灣這塊土地，它的形成、它的脈動與未來。我們有多少島嶼？都住了什麼樣的人？有何文化特色？黑潮經過那裡？黑水溝長什麼樣？它們對我們的氣候及漁場有什麼影響？什麼是北方三島？什麼是南方四島？它們附近有什麼樣的資源？台灣海峽的戰略地位是什麼？什麼是第一島鏈及第二島鏈？東沙島及太平島的位置及其價值？為何世界各國都覬覦其附近河域？

於是，幾十年來，我們無知的剝削著這塊土地，創造了前所未有的榮景，但也帶來了前所未有的破壞。但當它已極力反撲時，我們還不自覺地自我感覺良好。

海岸及島嶼一直是我們治理的三不管地帶，十多年前，當我還在省府水利處服務時，我們奉命很盡責的完成了超過百分之九十的海堤，保護了我們的海岸。但此舉不但沒能贏得掌聲，卻換來了破壞生態環境的批評。過去數十年來，或為了漁業資源的開發，或為了地方選票考量，我們漫無目標的在台灣的海岸線上建了三百多個漁港及許多功能不彰的大小商港。近年來隨著近海漁業的式微及產業外移，港內已大半沒有幾艘船隻停泊。但維護經費仍高的嚇人。其中最有名的是高雄的興達港，花了幾十億公帑蓋完後，還沒使用過一天就成了蚊子港。至今政府還要每年編列龐大的預算來活化一個錯誤的決策。更令人擔心的是高雄巿政府明擺著一座現成的港口不用，又要花更多的錢在高雄港附近興建一座遊艇港。會不會又重蹈覆轍？

防波堤是港口最重要的構造物，它主要的功能是要消去了海浪的能量，營造一個平穩的水面。但它所引起的突堤效應，造成海岸泥沙的嚴重失衡，從南到北桃園、嘉義、高雄、花蓮…不勝枚舉。於是水利單位更忙著丟消波塊，保護被侵蝕的海岸，但另一方面，港務單位卻為港灣的淤積問題所苦。這些都是相互矛盾且非常昂貴的燒錢工作。但從來沒人敢問台灣到底需要多少港口？港口適合建在現在的位置上嗎？在規劃過程中政府不同單位間有無相互溝通及仔細的論證？

（吳逸驊攝）

以我多年在政府服務的經驗，上述這些工作確實做的非常不到位，才會有今天的亂象。在管理方面，水利署負責海堤的興建及維護，交通部負責商港，農委會負責漁港及防風林，內政部設有海洋國家公園，交通部觀光局又設有許多海岸風景特定區管理單位，管轄範圍和各縣巿政府嚴重重疊。組織如此疊床架屋，造成各單位平時爭資源，但颱風過後，海邊的漂流朩永遠找不到人清理，出了突發事件永遠互推責任。另外海岸法從來不是我們的優先法案，也一直沒有完成立法程序，造成各不同部會所主管法令間的介面整合非常困難，讓問題更加棘手。

去年一部從空中鳥瞰台灣的紀錄片引起巨大的回響，人們在驚嘆台灣美麗的同時，也開始省思人類的無知及貪婪。好長一段時間，美麗與哀愁成了媒體及政治人物的口頭禪。但在這片中，對海岸及島嶼的著墨非常有限。為了喚醒民眾對海洋及海岸的認知，在台開公司邱復生董事長的號召下，組成了一支由專家學者、文學家、詩人、航海界及媒體人的團隊，經過多次的討論及試航，希望能拍攝一部以台灣海岸為主軸的紀錄片，將台灣大家不熟悉的另一面像呈現在國人面前，內容除了美麗與哀愁外，將有更深入的探討，涵蓋海洋意識的喚醒、資源的保育、開發及政府的有效治理。期待透過這紀錄片，台灣的民眾及政府能更了解及善待這塊土地及上面滋養的萬物（beings），尋找台灣的能力（strength）,能耐（capacity ）及限制（limitation），成為名符其實、文化多元的海洋國家。

＊作者為內政部長、台大教授

• 受訪人：

前內政部營建署國家公園組組長張維銓，接受專訪時指出《濕地保育法》不同之處在於採雙軌制，將保育和明智利用放在天平的兩端維持平衡，並透過保育利用計畫、分區管理機制，將濕地保育的「未來性」，放入經營管理中考量，是相當親人的保護區概念。

保育與明智利用 雙軌並行

「濕地沒有農漁業，就不足以成就生態」現為台江國家公園管理處處長的張維銓表示，幾年前黑面琵鷺過境台灣，數量驟降，經過調查發現，原來是當地魚塭由淺坪式養殖，改為深水式養殖龍膽石斑，使得黑琵少了覓食棲地。

在此之前，當地養殖虱目魚，收成之後的下雜魚，提供黑琵重要的食源。

經過台江國家公園於台南大學西校區營造虱目魚養殖魚塭，監測證實黑琵數量回穩，證明農漁產業也是生態的一環、濕地保育照顧的對象。

張維銓表示，濕地樣態非常多樣，在明智利用這部分，每個濕地大概都有定位，有些濕地偏重生態旅遊，有些偏產業發展，有些偏景觀維護，很難只靠數十條法令完整涵蓋，一路上將充滿挑戰，需要更具彈性的管理以及應變，有待全民守護體諒。

分區管制集中開發需求 解決兩難

至於民眾似乎認為，只要劃設保護區，權益就會受損。即使如金門慈湖濕地，全區位於國家公園範圍內，民眾還是反對，不能接受劃入國家重要濕地，多一個法管制。

而最近到營建署抗議的五十二甲濕地，是東山河旁的滯洪區，當地91%屬於農牧用地，即便是易淹水地區，民眾仍舊期待填土蓋農舍，但在濕地上不能填土，因此產生利益衝突；另外，宜蘭縣政府期待將299公頃的濕地全區保護，也限制縣內幾處濕地中的農舍申請案件，與濕地法無關。

張維銓表示，「重要濕地保育利用計畫」使用分區利用概念，濕地內有5個分區，其中「核心保育區」、「生態復育區」是較嚴格的保護，其他如「環境教育區」、「管理服務區」以及「其他分區」3種分區則較具彈性，在其他分區或許能導入都市／區域計畫，將民眾的開發需求透過容積移轉，集中一處，解開保育和開發的結。

但是不可諱言，即便不做高強度的開發、在容許的使用項目內，仍多一些麻煩。例如由種稻改作養魚，若現況不是魚塭，就必須經過許可，確實是多了一道申請手續。

制定40條減少濕地損失衝擊

張維銓說，2011年尚不知道濕地保育法如何制定，只單純基於保護濕地進行研究監測，因此劃設範圍比較大，然而濕地保育法第40條將2011年經中央主管機關核定公告之國際級及國家級國家重要濕地，於本法施行後，視同國際級與國家級重要濕地；地方級國家重要濕地，視同第12條第1項之地方級暫定重要濕地。

爭議也由此而生。他強調，之所以制訂40條，是怕現有這些珍貴濕地會有所損失、衝擊。無論是法規會或法務部都認為此條文具有擬制效力，由原來的行政公告直接銜接濕地保育法是沒有問題的。

不過當初國家重要濕地公告目的和溼地保育法不全然相同，目前條文雖有民眾參與的機制，但更早之前公告畫設範圍過程，並沒有相關規定，大多缺乏民眾溝通、參與；有人因此認為程序正義有問題。

有關第40條對於位於原住民傳統領域地濕地，是否應踐行《原住民基本法》第21條？去（2014）年由行政院法規會邀請原民會召開討論，行政院法規會和法務部都認為第40條具有擬制效力，沒有問題，而且是「後法」優於前法，因此無須踐行原基法規定。

兼顧民眾權益 濕地範圍再確認

為此，濕地小組才會探討視同，並調整濕地範圍。如七股產業專區，雖21條「重要濕地範圍內之土地得為農業、漁業、鹽業及建物等從來之現況使用」，但因產業強度較強，因此畫出濕地範圍；另外，桃園埤圳口數多且多為私人所有，不像嘉南埤圳32處，可以逐處與水利會討論，且北桃園開發迫切，到最後只能確認300多口。

但也有擴大範圍的濕地，如七股頂山的扇形鹽田之前不在台江國家公園範圍，但頂山地區附近有200多隻黑面琵鷺棲息，因此劃入台江範圍，是擴增的案例。

張維銓表示，濕地保育法真正的精神在於教民眾怎麼利用濕地，而非只能填平。

大部分濕地都具有農漁、供水、遊憩與都市開放空間的功能，僅小部份是保護區。若說實質影響，大概就是開發建築的行為。「濕地保育法與其說是管制，還不如說是調整。適度改變使用方式，就可以長久享受濕地免費的生態服務。」

濕地保育法問答集

問：《濕地保育法》的保護對象為何？
答：經《濕地保育法》視同的42處國際級、國家級重要濕地；以及經濕地法評定為重要濕地者。

問：《濕地保育法》上路，中央到地方基層，有哪些管理單位、新增那些管理機制？
答：2月2日上路後，中央法令、國際級以及國家級重要濕地主管機關為內政部，但「重要濕地保育利用計畫」則將委任給內政部所屬機關，如國家公園。

在管理機制方面，將環境規劃制度帶進濕地保育，迴避減輕及生態補償審議制度化，機關（構）間委託、委任，及委託民間經營管理。

問：什麼是將「環境規劃制度帶進濕地保育」？
答：「將環境規劃制度帶進濕地保育」意思是將管理資源依據人事時地物等原則進行分配，並能使用都市／區域計畫為管理工具。

以往野動法或是文資法範圍畫了就很嚴格，土地處理地技術上比較僵硬。但是濕地強調明智利用，則可借用空間規劃的手段調和衝突。

問：將都市／區域計劃放到濕地中，有那些好處？
答：都市或區域計畫著重「未來性」，也就是說，眼前一片空地或是雜木林，未來要變成高樓大廈或維持現況，逐步實現目的。因此，將「未來性」置入濕地規劃，也就能將值得保護地濕地，列入國家重要濕地，逐步改善問題。這與野動法、公園法、文資法認為不夠格就不會去保護的思維不同。

其次，濕地規劃中會從減低野生動物與發展衝突的角度，規劃預留未來野生動物應該要移入的地方。最後，用環境規劃或土地分區規劃或處分的問題解決問題，例如淹水、野生動物棲息等區域，這些原可開的發權利或樓地版面積，集中於一個區域統一開發，達到多贏局面。

問：《濕地保育法》中，有哪些民眾參與機制的設計？
答：重要濕地評定變更及廢止辦法、研擬重要濕地保育利用計畫以及迴避減輕補償之審議，都有民眾參與的機制，

問：位於濕地內的私人土地，如何明智利用？
答：私有土地可透過重要濕地保育利用計畫的規劃，適度允許使用項目並區分使用時間、空間及強度；非計畫允許者，則依許可及審議程序辦理。最重要的是，不要放棄參與的機會，多參與討論及意見表述，才能反映到保育利用計畫中。

問：《濕地保育法》如何協助地方發展特色產業？
答：營建署積極性輔導仍以獎補助為主，例如彰化溪州尚水米即為2011～2014年獎補助作業輔導案例。

此外，在《濕地保育法》「許可使用濕地標章及回饋金運用管理辦法」中，濕地產業如農漁牧、生態旅遊行程以及場所，都可以申請「濕地標章」，但須依規定提撥一定比例（淨收入現值3-12%）的回饋金納入濕地基金，作為濕地保育、復育及環境教育等用途。

濕地標章有三個面向：農漁產品、生態旅遊遊程，環境設施（環境教育場所認證），例如馬太鞍濕地的環境教育，也可以申請濕地標章。吃的、玩得以及場所。除了生產的魚，魚塭也可以申請濕地標章。

當民眾到濕地旅遊、賞鳥之際，或能直接跟村民購買農漁產品、去當地麵攤、小飯館吃飯；多跟社區民眾聊聊增進交流，回到網路上說說她們的故事，透過濕地消費，幫助地方社區振興經濟。

桃園的海岸十分可悲，幾已完全人工化，藻礁和砂丘能否確保，關係到當地「自然海岸」最後一線生機。即將毀於旦夕的藻礁有7000年歷史，其中「柴山多杯孔珊瑚」屬一級保育類動物，十分珍貴。環團希望劃設「柴山多杯孔珊瑚野生動物保護區」，然未獲得承諾。官方說法是，此一保育類動物受到野生動物保護法的規範，現階段桃園市府正委託學界進行海岸規劃，俟研究有較明確資訊後，「再視需要」劃設保護區。

果如是，充分暴露了野動法第十條：「地方主管機關『得』就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區」的高度「彈性」和中央機關消極作為的缺失；如果地方政府屈就於政治勢力，保護區的前景就黯淡無光。當年濱南工業區一案，前後任縣長立場不一，正說明保護區能否獲劃設，地方政府實為關鍵。然而，野動法第十條第二項，中央仍有積極出手「逕行劃定」保護區的空間。問題是：中央主管機關能否硬起來？當今政府是否已成一言堂？ 在在考驗著即將併入環境資源部的林務局，其核心價值是甚麼？

官方說法也暴露了迄今藻礁成長的生理和機制，以及其價值如何評斷，顯然仍待研究。開發單位提出的生態復育方案，也說明須先行研究，並易地復育。柴山多杯孔珊瑚在國內尚無任何研究證實，可在淺水域移地存活。藻礁係經數以千年的時間，才有今天光景，當局的復育計畫年期幾何？有百年、千年的盤算嗎？令人憂心的是，在完工時限和尚未確知藻礁生理生態的情況下，開發單位已磨刀霍霍，準備填海動工了。

固然，大潭電廠是非核家園重要的替代能源。但未來能源配比中，天然氣將佔50%，大潭電廠也將有10部機組，不但政府能源支出超高，其輸運風險和機組規模無乃過大？  311福島核災後，德國能一口氣停掉8座核電廠，主因是德國從2000年起就積極發展綠能，才有此雄厚本錢。環境基本法第23條：「政府應訂定計畫，『逐步』達成非核家園目標」，該法制定於2002年民進黨執政時期，然何謂「計畫」？當不同於政策或口號，而是具體可行的作為。遺憾15年來我們空有理念，官僚依舊，進展有限，藍綠執政是否都該打屁股？

藻礁爭議，兹事體大，須要前瞻和魄力。然而，「自然海岸零損失」和「藻礁」保護，明列於海岸管理法第一條及第七條的規劃管理原則中。如果觀塘一案照原規劃通過，海岸法的精神和價值將蕩然無存。淺見認為：

(一) 觀塘工業區應邀藍綠或正反各方專家，重行評審替代方案。替代方案之評估，斷不能由開發單位「選手兼裁判」。過去臺南某掩埋場涉及有否斷層爭議時，環保署即採此一方式組織專家小組，以公正、客觀、科學和具體的方法，調查研究和開發確認，在中央與地方通力合作下，確認斷層，解決爭議。

(二) 供電吃緊，已為事實。非核家園雖為終極目標和政治承諾，仍不宜囫圇吞棗。建議當局為保護藻礁宣告，開脫大潭完工時限的緊箍咒，並依環境基本法第23條，溝通環團和專業，重行檢視未來臺灣能源結構和和落實替代能源推動之具體「計畫」和進程。

(三) 大潭電廠如經評估非在桃園不可，建議推至外海若干距離，考慮以離島模式開發。縱然完工延遲，相信仍為可獲多方諒解。保存藻礁和兼顧發展的方案，需當局如同停建國光石化的魄力。

(四) 內政部及未來海洋委員會，應持續加強海洋與海岸生態系統的調查研究，對於保護區之劃設，應本於自然價值，儘速建立嚴謹的海洋與海岸生態系「價值評估體系」與「保護區劃設基準」，不能在已知開發規劃及政治壓力下，主動「出讓」珍貴的自然資源，而自失原則和立場。

地層下陷的轉機

成龍濕地為內政部核定的地方級國家重要濕地，是因地層下陷使得當地賴以維生的農地、魚塭浸泡在水裡而形成的濕地，積水成海曾是當地人的夢魘，被蘇治芬稱為「憨人」的觀樹教育基金會，憑藉著熱情，一點一滴改變成龍村「後地層下陷」的不凡際遇。

觀樹基金會執行長洪粹然表示，4年來基金會在成龍濕地以社區營造方式，長期蹲點，先社區調查、觀念溝通、教育宣導等軟性訴求，去年評估時機成熟，於是投入硬體建設，例如在林務局支持下，以純海水養殖的養蝦池，減緩地層下陷；對於當地居民生活上意識到水患的隱憂，則於住宅空間上，提出高腳屋示範方案。

內政部推高腳屋防洪建築

內政部2012年底通過「建築技術規則」修法，鼓勵興建高腳屋，提升沿海或低窪易淹水地區建築物防洪能力，未來由地方政府指定沿海或低窪易淹水地區範圍，當興建新建建築物時，除了採傳統建築型式，另可選擇符合規定的高腳屋建築。

今年9月29日，台江國家公園在魚塭上以高腳屋建築充當遊客中心，舉辦上樑祈福典禮，並於本月初動工；而觀樹在成龍蓋高腳屋，雖早有腹案，卻遲遲無法取得建照。

原來依據「建築技術規則建築設計施工編」第4-2條，高腳屋的相關規定，限制「最低層下部空間之最大高度，以其樓地板面不得超過3公尺」，但建築師設計的高度則為3.6公尺，建照下不來。

挑高3公尺的迷思

建築師讓一樓空間這麼高是有道理的，觀樹基金會執行長洪粹然表示，根據水利署以及雲林縣政府資料，西南沿海平均每年海水上升0.3公分，雲林地層下陷速度每年約2.5～3公分。

若以法令規定計算，3公尺扣掉屋樑的厚度60公分，實際空間為2.4公尺，30年後地層下陷90公分，則一樓空間僅剩150公分，站立都有困難。

口湖沿海的等高線只高於海平面30公分，沿海高潮線夏季約170公分，目前是以堤防阻擋，一旦潰堤淹水高達140公分。

因此，高腳屋設計雖高於3公尺，一旦淹水，就不到3公尺，也能達到「在淹水高度加上一定安全高度」。由於論述獲得接受，終於獲得建管機關同意，只要建照核發下來，便可立即動工。

從源頭解決淹水問題

洪粹然指出，最重要的是從源頭超抽地下水、溫室效應等問題解決，克服這些潛在風險。環境問題不只是影響生態，更該關注對生活、產業的衝擊；而高腳屋可視為環境調適的一部分。

雲林縣政府農業處森林保育科承辦表示，西南沿海雖飽受海水上升、地層下陷水淹之苦，部分地區低於海平面，需靠堤防及抽水設施維持。但居民在此生活，情感連結無法割捨，也是產業的重心，高腳屋的設計提供防災選項，有其必要性。目前高腳屋已通過建管單位審查，近日即可核發建照。

成龍高腳屋：防災節能無障礙

東南亞高腳屋普遍，日本琵琶湖雪水溶化後影響周圍的住宅環境，因此也發展高腳屋建築。台灣高腳屋建築則剛起步，未來觀樹基金會將持續推動，成為低窪地區的住宅想像與選項。

洪粹然指出，高腳屋雖屬示範性質，不過未來將由基金會工作人員入住，也將提供居民預約參觀；由建築師簡學義及雲林科技大學設計學院師生設計的作品，共有8款入選，為了推廣，設計圖也以成本提供。

成龍濕地高腳屋設計兼顧防災、高齡住宅（無障礙空間）需求，並結合綠建築概念。一樓挑空只有樑柱，作為行水空間，平常就成了泡茶、整理漁具或停車空間。

二樓以家中長者的居住為設計重點，舉凡吃飯、盥洗、休閒都在這裡；並結合當地習俗，例如神明廳，傳統家庭都把神明廳設在頂樓，上面不得有人居住或嬉戲，因此在神明廳上面的空間，設計斜屋頂。另外，通往二樓的階梯，則採用手扶梯的概念。

三樓則提供給年輕一輩居住。

綠建築概念以就地取材營造節能空間為理想，除使用太陽能、雨水回收等節能設施，最特別的是，利用當地採收後廢棄的蚵殼，製成簍空有如蚵簾，串吊於外牆降熱。

高腳屋由觀樹教育基金會籌資千萬興建，完工後捐贈縣府。基金會委託的設計團隊將控制預算在每坪65,000元內，不過在基本配備外，仍需視每戶人家的需求，增加預算、添購相關配備。