四大焦點，觀測COP24執行成果

進入正式會議前，先讓我們盤點一下，這次大會必須完成的目標和進度為何：

1.通過《巴黎協定》「規則手冊」（Paris Rulebook）：各界公認，COP24最重要的任務，就是訂出一本規則手冊，作為《巴黎協定》上路後的執行指導原則，包括2020年前有效實施協定中條款的決定、各國氣候計劃制定的透明度與查核方法、未來各締約方應遵守的規定和標準等，確保《巴黎協定》能如期上路、而且被落實。

2.《巴黎協定》的執行初體檢：《巴黎協定》通過至今事隔三年，COP24將第一次檢視各國從2015年到目前為止的國家減碳計畫（INDC）的制定進度以及執行概況，算是正式考試來臨前的模擬測驗，替未來的國際檢核機制熱身。

3.搶救「綠色氣候基金」（Green Climate Fund）：2010年墨西哥坎昆會議（COP16）通過的綠色氣候基金，目的是協助開發中國家，援助計畫分為「減碳」和「調適」兩大類。但該單位從創建開始，資金短缺就是一大難題。

多年來，發展中國家提出的許多氣候行動和想法，一直受到該基金的不足所約束。儘管上一屆波昂會議（COP23）時，已開發國家（芬蘭、挪威政府以及歐盟委員會）承諾再挹注10億歐元，但跟原本預期的每年1000億美元還是有很大的落差。另外今年七月份，綠色氣候基金執行董事Howard Bamsey突然從董事會辭職，再度使該基金的治理受到考驗。

4.實踐「促進性對話」（Talanoa Dialogue）：這項機制由上屆主辦國（斐濟）提出，Tala在斐濟語意味著「告訴」；Noa則表示「自由」，是種具備互信基礎的正面交流，希望讓參與者不再固執己見，通過與他人對話的過程，重新審視自身觀點，藉此誘導195個會員國重新評估其溫室氣體排放及減碳行動，聯合國也為此建立了Talanoa Dialogue Platform。

另一個快速崛起的話題為「公正轉型」（Just Transition）。事實上，這也是Talanoa Dialogue強調的重點，希望能源轉型的過程中，能夠兼顧到傳統石化燃料產業的勞工權益和社區發展。

報告發聲，檢討溫控目標與減碳行動

在年底的氣候會議和談判動作起跑前，許多機構不約而同地發表的重要報告，也可能成為本屆COP24進行過程的科學文本與辯論佐證。首先，是十月初問世的IPCC《全球升溫1.5°C特別報告》（Special Report on Global Warming of 1.5°C），該報告不僅引發各界迴響，也可能成為控制升溫不超過1.5°C這項積極目標，重新回到談判桌上。

另一份不得不提的關鍵報告，則是國際能源署（International Energy Agency, IEA）剛公開的《2018年世界能源展望》（World Energy Outlook 2018），指出雖然已開發國家過去三年（2014~17）排碳量有所下降，但開發中國家的能源消耗量與排碳量卻大幅增加，以中、印兩大龍頭為最，且非洲國家的能源需求也快速增加，極可能在2040年超越歐洲能耗，兩者一來一往，導致國際減碳成績仍舊原地踏步。因此，COP24的討論焦點勢必離不開開發中國家的能源使用和減碳辦法。

回顧歷史，這已經是波蘭第三次舉辦聯合國氣候會議了（前兩次為2008年的波茲南COP14、2013年的華沙COP19）。可是，波蘭的減碳可稱不上優等生，甚至還是歐盟國家群的後段班。在看守德國（Germanwatch）發表的「氣候變遷績效指標」（Climate Change Performance Index, CCPI） 2018排行榜，波蘭在60國中名列第40（台灣為第54）。2015年整體排碳量約3.8億噸，位居歐洲第六。

最主要原因，來自對於煤炭的依賴，全國80％為火力發電，並且設備過時老舊、高排碳。除了波蘭以外，德國也有一大部分能源依靠燃煤，此次會議上，減少煤炭的使用也將成為一大焦點。目前超過八成電力皆來自老舊煤炭電廠，其中多間必須在未來10年內關閉 （根據國際能源署報告，許多火力電廠，年齡都在15年以下，短期要關閉有難度），以應付外界龐大「脫煤」壓力。

近200國代表將展開為期2周的會議，目標是完成2015年《巴黎協定》執行細則談判，以取代2020年到期的《京都議定書》。

COP24召開之際，曾主辦聯合國氣候峰會的4國前任領導人罕見發布聯合聲明呼籲，全球氣候變遷正在危急的十字路口，敦促各方「果斷行動，以因應迫切威脅」。

聯合國大會主席艾斯皮諾薩表示 ，若放任暖化依目前速度發展，「人類就會面臨滅絕。我們必須即刻行動，要放膽去做，要有雄心抱負，也要為下一代負責。」

本次大會堪稱《巴黎峰會》後最重要的氣候變遷會議，然而各方卻面臨強勁政治逆風。土耳其、俄羅斯、沙烏地阿拉伯等國仍在猶豫是否支持巴黎協定，不少東歐國家也擔心減排會影響經濟發展。

雖然上周的G20峰會聲明強調巴黎協定「不可逆」，除美國外的簽署國也承諾致力執行協定內容，但各界仍擔憂，美國此舉是否會引發「骨牌效應」。

2009年哥本哈根氣候大會（COP15）要求，2020年前，已開發國家應為開發中國家提供每年1000億美元援助。惟因全球貿易紛爭及金融風險的增加，勢必打擊各方提供援助的意願。

世界銀行3日公布，2021到2025年間的氣候行動投資金額將達到2千億美元，是目前5年期資金的2倍之多。

台灣環境保護聯盟與立委陳曼麗召開COP24會前會。攝影：鄒敏惠。

減量方案先緩後加速 環團盼更積極

國際多已承認，氣候變遷不只是環保議題，更是國家安全、經濟維持的大問題。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）預估最快西元2030年，地球升溫將突破1.5°C。今年在波蘭舉行的COP24，將首次檢討各國自願減量方案的目標是否不足、施政是否需要加強。

環保署環管處簡任技正邱國書表示，透過六大部門的分工減量，台灣溫室氣體改善目標為2020年碳排放減少2％，達到基準年（2005年）的98%，2025年減少10％，2030年減少20%。「我們整個國家的減碳路徑在這邊相當的清楚，以先緩後加速的減碳路徑來進行。」他說。

我國溫室氣體減量目標。擷取自環保署簡報。

然而，環保團體質疑，2010年後排放量從未低於2.66億噸，且自2012年穩定成長至2015年的2.7億噸，距離減碳目標越來越遠。「不要拿累計減量來呼巄大家，說我們做了很多的成果，累計是沒有意義的，你第二年就不排了嗎？不會吧。」台大大氣系教授徐光蓉說道。

東海大學環境科學與工程學系副教授陳炳煌則呼籲，不要只著眼在今年的COP24大會，2022年即將迎來下一屆的地球高峰會，2023年則是首次的全球盤點（Global stock take）檢視機會，他鼓勵台灣NGO多多在國際場合發聲，也呼籲公部門應該讓民間有更多由下而上的參與機會。

東海大學環境科學與工程學系副教授陳炳煌希望民間能有更多參與空間。攝影：鄒敏惠。

六個部會派員參與 帶回國際最新資訊

各部會也報告COP24的參與狀況。包含環保署在內，科技部、經濟部工業局、能源局、農委會、林務局等部會都將依慣例，編制預算派員與會。

由於台灣在全球產業鏈佔有重要地位，工業局此行重點也放在替產業媒合的考量上，針對主要領導廠商，了解哪些是國內產業界可行的作法，進一步協助產業界達到減量調適的目的。

農委會則要了解其他國家的農林業部門減碳策略、REDD （減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放）、聯合國「千分之四」倡議等，期盼能夠與國際接軌。除此之外，農試所技術人員也會到達COP24會場，將以調適策略、技術研發為主，並針對減碳方面的推估、模擬方式，帶回國際上的最新資訊。

科技部則將向國際重要機構取經，如IPCC、歐盟、日本等，針對調適策略，檢視國內氣候前景的推估資料是否與國際接軌、並後續提供給環保署作為氣候情境設定調整的參考基礎。而此次行政團隊的主要召集單位環保署，則承諾將會規劃回國分享活動，明年度還將要與教育部合作，加強氣候調適減緩人才的培訓。

COP21通過的《巴黎協定》是全球因應氣候變遷的一個重大轉折點。它既允許國家自行定義自主減碳貢獻，同時以程序性義務約束各締約國，以促進透明、問責並提高減碳目標。

締約國有三年的時間，也就是在COP24之前，談判出實施巴黎協定的詳細規則、準則和程序，即所謂的「巴黎協定規則手冊」（Paris rulebook）。

COP23就是規則手冊談判從「概念」到「技術」階段的過渡會議。會議結果記錄在266頁的「非正式要點」文件中，總結和整理了締約方提出的各種提案，將作為明年談判內容的基礎。而規則手冊在COP23的主要進展如下：

 

COP23大會成功落幕。圖片來源：UNclimatechange（CC BY-NC-SA 2.0）

 

第4條：減緩

「準備、溝通和維持其自主貢獻」是巴黎協定的核心義務之一。關於第4條的談判圍繞著自主貢獻的「特點」：自主貢獻遞交時的前期資訊提供、締約方如何確保自主貢獻符合清晰、公開透明與可理解（clarity, transparency and understanding）之原則、締約方如何為自己的自主貢獻負責。在這三方面，關鍵問題是締約方應該有多少裁量權，以及如何解決歧見。

例如有些締約方提出了長長的自主貢獻特點清單，但是許多國家似乎不願意超越巴黎協定中已經闡明的特點。前期資訊的主要障礙在於是否要為已開發國家和開發中國家設定不同的要求。

在碳排放的計算（accounting）方面，有些締約方主張對不同類型的國家自主貢獻進行詳細的規定，也有些國家傾向於讓各締約方在各自的定期報告（見下文）中自行去解釋。

第13條：透明度

巴黎協定主要透過「透明促進框架」（enhanced transparency framework）落實問責，所有締約方都有報告和審查的義務，對於能力有限的發展中國家則要「內建彈性」（built-in flexibility）。但究竟如何個「內建彈性」，則是規則手冊的核心挑戰之一。

締約方必須至少每兩年報告排放量和自主貢獻實施進度，並接受專家審核和某種形式的同儕審核。但是，各締約方對於透明促進框架是一個齊頭式平等的單一體系，還是現有聯合國氣候變化框架公約透明制度的延伸，讓已開發和開發中國家適用不同規則和程序，仍存在嚴重歧見。

第14條：全球盤點

為了提高締約方的企圖心，巴黎協定規定就協定的長期目標（緩解、適應和支持）進行每五年一次的全球性盤點，讓締約方知道兩年後要交的新自主貢獻該怎麼訂定。第一次全球性盤點的時間是2023年。

COP23草擬了一個大概的盤點結構——彙集資料的籌備階段，接著是討論資料內容和評估進展的技術階段，最後進入高階領導人討論的政治階段。

第15條：遵約機制

巴黎協定第15條建立了一種非對抗性、非懲罰性的機制，以地域平衡原則組成的12國專家委員會來「促進執行和履約」，關鍵問題包括委員會權限範疇、如何開展工作，以及可能產生的結果。

各締約方似乎普遍可以接受提出自我審核案件，但對於在委員會提出審核他國感到不太舒服。其他選項包括由第13條審核機構提名。

就結果而言，締約國普遍支持就如何改進其執行和合規性請委員會提供建議，但強烈不願意授權委員會採取任何懲罰性的行動，例如宣布一方不合規。

第9條：資金機制

COP23最棘手的問題之一是如何落實第9.5條的要求，即已開發國家每兩年就其未來對發展中國家的支持提供「明確的量化和質化資訊」，包括「現有可提供的公共財力資源」。

非洲集團（African Group）對於開發中國家承擔新義務的可靠程度和日益嚴重的氣候影響越來越感焦慮，因此在COP23力推已開發國家要在兩年期報告中載明其承諾。已開發國家表示反對，強調難以保證未來的資源分配。

第6條：減量合作

巴黎協定第6.2條授權締約國採「國際可轉換減碳成果」（internationally transferred mitigation outcomes，ITMOs）以達成自主貢獻。問題是規則手冊應該要規範到多細？要給締約國多少操作空間？第二個問題是，如何確保轉移的兩方做出相對應的調整，避免重複計算ITMO。

針對巴黎協定第6.4條，締約國對於新機制要是要參考京都議定書的清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）或是遠離之，仍有所爭論。另一個新的挑戰是，如何確保機制能達成協定目標，使全球碳排整體下降。

促進性對話機制「Talanoa Dialogue」

COP21時，締約國沒想到巴黎協定會這麼快生效和啟動全球盤點，現在締約國決定在2018年導入「Talanoa Dialogue」（促進性對話機制），促成下一輪2020年的自主貢獻。

由主辦國斐濟主席提出的促進性對話機制，是一種以同理心彼此分享故事的對話方式，以建設性、非對立、解決問題導向的心態，攜手達成更好的結果。

斐濟列出了一整年的對話流程，包括締約方和利害關係者在線上平台提交資料的準備階段，政治談判階段即COP24，讓部長們在此時進行高階圓桌會議。

適應資金

對小島國和氣候脆弱國家來說，巴黎協定中最重要的就是適應資金。COP22時，締約國同意京都議定書中訂定的氣候資金條款應續留巴黎協定，但錢怎麼來細節仍待討論，是來自自願捐贈者，或根據第6.4條的新機制決定。

幸好，COP23上締約國再次同意適應資金條款續留巴黎協定，COP24上則會進行最後確認。

損失與損害機制

COP19華沙氣候大會上曾通過「損失與損害」（Loss and Damage）機制，即華沙國際機制（Warsaw Implementation Mechanism on Loss and Damage，WIM），脆弱國家力推這個機制，但已開發國家則強烈反對將任何損害賠償條款寫入巴黎協定。

兩相折衝之下，締約國決定明年附屬機構會議上進行專家對話，針對WIM產出技術報告，在COP25上檢討。

2020前的目標與落實

COP23還有個意外的進展，也就是開發中國家加強了今日至2020年之間的氣候行動放入條文，以督促已開發國家盡快讓2012年至今一直因締約國數量不夠而未能生效的多哈修正案（Doha Amendment）生效。

 

國際非營利組織德國看守協會（Germanwatch）15日發表最新氣候變遷績效指標。圖片提供：高思齊。

 

德國波昂的第23屆氣候變遷會議 （COP 23）正接近尾聲，現場許多國家都發表了抗暖成功故事，但是到底誰才是真正的氣候優等生？15日上午公布的最新氣候變遷績效指標（Climate Change Performance Index，CCPI 2018）給出了答案。

 

CCPI 2018主要國家氣候變遷績效指標排名。資料來源：Germanwatch 。表格整理：環境資訊中心

 

台灣倒數第七  跟美、俄並列後段班

德國看守在過去13年間持續發表氣候變遷績效指標，以顯示各國對抗氣候變遷的行動與政策，評比主要依據溫室氣體排放（40%）、再生能源發展（20%）、能源使用（20%）和氣候政策（20%）四大指標。

CCPI 2018主要排名。資料來源：Germanwatch

56個國家中以瑞典、立陶宛和摩洛哥得分最高，而韓國、伊朗和沙烏地阿拉伯表現最差。歐盟排名第21。德國和去年一樣排名第22，低於歐盟整體表現，主要原因是大量使用煤炭。

據德國之聲報導，儘管瑞典因排放量下降和能源結構中再生能源比例高而居榜首，報告作者認為瑞典企圖心仍不足。斯堪地那維亞國家2030年的再生能源目標不足以使全球暖化保持在2°C以下。另一方面，摩洛哥的表現越來越好。這個非洲國家正大力推動再生能源轉型，預計未來幾年排名將會上升。

前三名跟往年一樣從缺，顯示各國的努力都還不夠。台灣排名54，倒數第七，屬於非常差（very low）的後段班，高於美國、澳洲、南韓，低於中國、日本、俄羅斯。

補貼化石燃料、排碳量持續增加  預測將持續待在後段班

台灣除了2009年排名曾經達32名外，歷年表現都偏低，2015年通過《溫室氣體減量及管理法》，環保署曾期望排名提升。近年新政府推動能源轉型，提出2025年電力配比要達燃氣50%、再生能源20%、燃煤30%的目標，但今年排名仍在後段。

CCPI台灣歷年排名。資料來源：Germanwatch 。表格整理：環境資訊中心。

高思齊表示，環保署資料顯示排碳量還是持續增加中，《溫室氣體減量及管理法》實施已經二年多，卻看不見具體執行成果。

高思齊預測，未來幾年台灣成績仍然會偏低，主要是因為政府依舊在補貼化石燃料、補貼工業用電，並沒有提出相關政策檢討。而且，燃煤電廠仍在使用能源效率較差的生煤與石油焦。

分析各分項，台灣在再生能源發展趨勢上排名22，國際氣候政策排名27，這兩項表現較優。人均溫室氣體排放量（相較降低2℃目標）排名58，人均能源使用（相較降低2℃目標）排名57，是表現最差的分項。

 

台灣整體排名54。各分項成績以再生能源近期趨勢表現較好。資料來源：Germanwatch

 

整體而言，今年的排名跟去年出現很大的變化。高思齊表示，主要是因為在水庫興建、土地利用變更和森林（Land use, land-use change and forestry，LULUCF）兩項計算上略作調整。由於許多水庫興建涉及環境破壞，指標在新增再生能源時不再鼓勵新建水庫。不過，這次調整對台灣成績影響不大。

一日無煤 英國的成功故事

英國在CCPI排名第八。2008年，英國成為世界上第一個將減排入法的國家。英國政府氣候變遷特別代表布里奇向德國之聲表示，這對英國的氣候表現有相當幫助，起碼此後英國的能源政策不再取決於首相的心情。

「自1990年以來，我們的碳排放量已經減少了40％，而經濟增長了近70％。」布里奇說。

碳價和數項相關法規一直是英國減排成功的主要因素之一。布里奇指出，「五年前我們的發電量中有40％來自煤炭，目前已可減少至近乎零。」事實上，英國今年稍早已經實現一日無煤。

此外，海上風電（英國是世界上最大的海上風電生產國）和轉型循環經濟也有所貢獻。然而CCPI報告認為，英國2030年的排放和再生能源目標仍不夠積極，不足以達成暖化遠低於2°C的目標。

後段班國家的努力 美開倒車 德仍不放棄褐煤

報告指出，德國積極倡導國際氣候談判，因此在氣候政策上得到高分。國內雖然大力推展再生能源，卻仍然大量使用褐煤，整體溫室氣體排放量高居不下。

排名第56的美國則是因川普上任後，在若干氣候行動的退縮，特別是退出巴黎協定及終止「清潔電力法案」（Clean Power Plan）兩項舉措，讓美國在氣候政策項目上失分最多。然而在再生能源發展項目上，美國則是藉著幾年來傲人的綠能成長數據，獲得了較高分數。

韓國排名倒數第三，則是因為其再生能源供應水準仍極低。南韓非營利性環境組織「氣候變遷中心」（The Climate Change Center）負責人、前環境部長柳永淑告訴德國之聲，「我們必須增加再生能源，但要採用明智的作法。」她擔心太快拋棄核電會增加化石燃料的排放量。

柳永淑表示，再生能源在韓國仍只是未來式。

同樣是後段班的俄羅斯，因為該國排放量高、再生能源利用率低——俄國天然氣儲量世界最大，煤炭和石油儲量也是全球數一數二。

德國之聲報導，俄羅斯能源政策部門主管古拉平（Alexey Kulapin）在COP23記者會上稱，俄羅斯的能源系統是全世界最環保的能源系統之一，「天然氣佔俄羅斯能源比例一半以上，每個人都知道天然氣是最具生態概念的能源之一。」專家們堅持認為，俄羅斯的國內氣候政策缺乏企圖心，要提高排名還有很長一段路要走。

 

氣候變遷績效指標CCPI 2018報告顯示各國對抗氣候變遷行動。資料來源：Germanwatch

消失的美國角

美國確實仍在氣候大會之中，而且還很吸睛。川普政府在本次唯一一場邊會 （side event） 大打化石能源與核能牌，雖然挑在13日冷門的傍晚時段舉行，但開場前40分鐘，會議室外即出現大排長龍的踢館人潮。於此同時，20多位來以美國原住民及社區組織為首的「原住民環境網」（Indigenous Environmental Network） 成員拉布條抗議，於會議室外與聲援者高喊「沒有氣候正義，就讓他們關廠！」（if we don't get it, shut them down!）。

為化石燃料及核能產業代言的美國政府，拒絕被美國政府代言的州政府與政治人物，還有決心為弱勢社區和原住民發聲的運動人士——一場波昂氣候變遷會議裡，三種不同的聲音刷出了美國的另類存在。

似有若無的美國政府代表團

根據規定，美國正式退出的時間最早得等到2020年11月下屆總統大選之後，但美國政府在波昂氣候變遷會議的參與度已明顯大減，不僅打破十幾年來在會場設置官方公開據點的慣例，連代表團辦公室也被英國《衛報》形容為「一個上鎖的小房間，而且似乎常在無人狀態」。

13 日登場的邊會是美國官方難得浮出水面的活動，登場前幾天突然更換主題，將焦點從「潔淨能源（clean energy）」和「創新解方 （innovative solutions）」變成「更潔淨、有效的化石燃料與核能在氣候緩減中的角色」（The Role of Cleaner and More Efficient Fossil Fuels and Nuclear Power in Climate Mitigation），亮出擁護化石能源的底牌。

白宮能源顧問班克斯 （George David Banks） 在開場時表示，化石燃料將仍是未來全球能源的現實，依靠再生能源來達到減碳雄心和支持貧窮國家的發展太過天真。此話一出，旋即引來場內聽眾抗議，多名聽眾起身高唱改編自愛國歌曲《天佑美國》的反煤炭之歌，最後被請出會場，留下台下一片尷尬的真空。

接著美國能源協會執行董事沃辛頓 （Barry Worthington）、全球最大煤炭私人企業皮博迪能源 （Peabody Energy） 碳生產與排放科技副總監柯魯卡 （Holly Krutka）、以及核能公司 NuScale Power 和液化天然氣出口商Tellurian Inc 代表輪番發言，表示在全球能源將持續依賴化石燃料的前提下，應將資金投入在核能、碳捕捉技術或其他減緩化石能源碳排放的科技上。不過，當被問及是否支持川普退巴的決定時，除了班克斯表態贊成，兩位與談人反對，另外兩人則不置可否。

美國政府邊會進行時，運動人士在場外舉行記者會。圖中身著白衣的女性是來自加州灣區的原住民伊莎貝兒·季季，屬於the Northern Cheyenne, Arikara, and Muskogee Creek tribes。

毫不意外，美國支持「潔淨」化石能源的聲音在以再生能源為主調的氣候大會上並未獲得太多共鳴。

「碳捕捉技術是讓人們繼續因循苟且的危險信仰。」英國Tyndall氣候變遷中心副主任安德森教授 （Kevin Anderson） 在同日稍早一場討論碳預算的活動中指出。他認為，過去國際將焦點放在清潔發展機制和碳捕捉等負排放技術 （negative emission technology），反而不利進行實質的減緩措施。

美國綠色和平氣候項目負責人艾吉絲 （Naomi Ages） 向本報表示：「昨日這場邊會的舉行，對UNFCCCC的氣候談判以及所有生活在氣候變遷前線的人來說都是一種侮辱。」她強調，美國政府的一意孤行是無用的，因為煤炭產業正在沒落且不可逆，而潔淨能源正在加速。美國政府應該要領導煤炭產業工人和社區進行合乎正義的轉型 （just transition），而非提供他們錯誤的承諾。

世界資源研究所全球氣候專家萊特 （Andrew Light） 博士數日前接受《衛報》專訪時也直言：「不管川普政府這場邊會的主要訴求對象是誰，都不會是談判場內的人們——他們的攻勢明顯就是針對全球發展迅速的再生能源市場。依照目前美國在氣候變遷談判場上的孤立狀態，這場邊會頂多只被當作是一場笑話。」

彭博與布朗領軍，新美國代表團參戰

冷眼看待這場邊會和川普的還包括前紐約市長、聯合國氣候變遷特使彭博 （Michael Bloomberg） 以及加州州長布朗 （Jerry Brown） 領軍的美國氣候聯盟。宣示支持巴黎協定的成員包括250個城市及縣、9個州政府與蘋果、臉書、亞馬遜、微軟、Google 等大企業，GDP 總計高達10兆美金，全球僅次於美國與中國。

美國加州州長布朗在波昂氣候變遷會議Global Climate Action 高階開幕活動上擔任開場嘉賓。

「川普無法阻止我們！」美國華盛頓州州長英斯利 （Jay Inslee）14 日在討論美國跨黨派州級氣候行動的邊會上高呼。他表示，污染物總量管制及推動電動車與再生能源的政策行動都不會因川普而受阻。該州GDP 成長率是全國平均兩倍的傲人經濟表現，正是受到綠能產業和交通政策的驅動，「這才是創造工作機會的方式」。

彭博直言：「如果華盛頓（註：白宮）做不到，那麼市長和州長們將站出來領導氣候行動」，認為聯合國應該讓這個富可敵國的新美國代表團在氣候談判中占一席之地。

在第一週談判尾聲，他與布朗共同發布「美國承諾」（American’s Pledge），企圖集合所有對抗氣候變遷的州政府與社會力量，力補川普政府在氣候行動上的真空。

而在幾日之前，彭博已表示將捐贈5000萬美元協助全球各國脫煤，響應對抗空污的民意與再生能源快速發展的趨勢。此前彭博創立的慈善基金會已捐出超過一億美金協助美國境內的「超越煤炭」行動，自2011 年至今，美國已關閉將近半數的燃煤電廠。

另一位高曝光率的聯盟代表人物布朗，也在13日上全球氣候行動的高階開幕活動中重申能源轉型的決心。他以加州數十年來的氣候行動和成就做為例證，包括加州的碳交易制度、建築能源效率法規及再生能源政策。他強調，不能以輕忽的心態面對氣候議題，因為推行氣候政策需要非常強的政治決心，才能對抗市場上最有權勢的既得利益者和「政治藝術中所有的黑暗面」。

來自底層的反對聲浪

在氣候變遷會場上，布朗儼然成為新一代的美國氣候英雄。對此，來自加州舊金山灣區的原住民環境網成員伊拉里歐 （Daniel Ilario）和季季 （Isabella Zizi）相當不以為然。兩人所屬的「Idle No More SF Bay」和其他150多個以北美為主的草根組織共同組成原住民行動網，致力於捍衛原住民及有色人種的福祉和環境正義。

季季受訪時表示，對與五大煉油廠共存的在地居民來說，布朗於今年夏天簽署的探排放管制與交易 （Carbon Cap and Trade），只是放任煉油廠以購買碳權的方式，繼續增加碳排放量，污染他們賴以為生的水和空氣。

2012年8月灣區雪弗龍煉油廠爆炸，有毒黑煙四竄，1萬5000名在地居民身體不適被迫就醫，包括住在煉油廠六個街區外的季季一家人。雖然警方告訴他們不需擔心，但一輩子與致癌物質、呼吸道疾病共存是居民切身的威脅。季季解釋，像他們這樣住在「犧牲地帶」（sacrifice zone）的居民，大多是低收入戶與有色人種，「我們拿生命和所有的一切在冒險，因為我們無處可去。」

「這是環境種族主義 （environmental racism）的鮮活例證」季季說，而受害者還包括加拿大與亞馬遜叢林裡的原住民夥伴，因為送到雪弗龍煉油廠的原油和油砂常來於自這些原住民的生活區域。

來自巴西阿克里（Acre）亞馬遜叢林的 Huni Kui 族領袖 Ninawa Nuneshuni Kui。為了參加波昂氣候大會，他花了一天時間坐船出叢林、一天時間搭車到機場和一天的時間飛行。大老遠奔波，只為了將化石燃料文明入侵故鄉、分化族人的故事帶到聯合國現場。

建立在犧牲體系上的還有核能。「Don't Nuke the Climate」倡議成員摩根（Leona Morgan）14日在回應美國政府邊會的記者會上，呼籲世人關注被核能產業鏈所犧牲的原住民社區。她指出，除了核廢料的入侵，全世界70% 的鈾礦開採都發生在原住民的土地上，不止侵害原住民權益，更嚴重威脅原民文化與族群延續，是一種「核能殖民主義」（nuclear colonialism）。

伊拉里歐在記者會上強調，氣候變遷真正的解方不是川普政府高舉的化石燃料和核能，亦非布朗的加州碳交易制度，而是草根社區的氣候行動。特別是許多原住民社群，仍保留與自然萬物共存共榮的精神與智慧，應該讓這些生活在氣候衝擊前線的人們引領氣候行動的方向。

為了對抗「錯誤的解方」（false solution），數日前在彭博與布朗發表「美國承諾」的活動上，伊拉里歐與其他原住民環境網的夥伴現身抗議「販售污染」的碳交易政策和資本主義。布朗則現場回應，行動需要計畫，完美主義不利成事。

「我們不能滿足於只做半套！」伊拉里歐在14日記者會上回擊：「就算症狀好了一半，我們也無法慶祝痊癒，因為我們仍在生病。」。他呼籲各國民眾一起督促官方的氣候談判代表採取更積極的行動，「就算他們反對川普」，也不能掉以輕心。

伊拉里歐與原住民環境網的呼聲，在百家爭鳴的氣候變遷會議上，顯得有些微弱。但他很可能說對了一件事：不管代表美國的聲音多麼分歧、川普政府擁護化石燃料產業和利益的行動讓多少人嗤之以鼻，「川普的所作所為將影響地球上的每一個人」。在沒有國界的氣候變遷議題上，沒有人是局外人。

中外對話採訪了兩位分別來自歐洲和中國的重要的前氣候談判專家——歐洲氣候基金會執行長勞倫斯・圖比亞那（Laurence Tubiana）和能源基金會北京辦公室總裁鄒驥教授。雖然氣候行動在沒有美國參與的情況下看似仍在不斷向前推進，但行動與目標之間尚存在很大的差距。

 

歐洲與中國的氣候談判專家：勞倫斯・圖比亞那（右）與鄒驥（左）。圖片來源：中外對話。

 

中外對話（以下簡稱「中」）：從全球看，我們距實現地球1.5℃或2℃溫控目標所需的減排量還有多遠？

勞倫斯·圖比亞那（以下簡稱「圖」）：我們必須認識到，當前各國自主貢獻量加總並不足以實現全球減排目標。

舉例來講，我們知道到2030年全球排放量將不會達到峰值。當前各國所提出的減排承諾最多只達到了所需減排量的1/3到一半左右。因此，全球減排缺口依然很大。

中：您如何評價《巴黎協定》簽署以來，歐洲成員國的行動？

圖：歐洲必須做出更大的努力，尤其是在實現2030年的目標。有跡象顯示，歐洲的國家正各自採取更有野心的行動。法國計劃到2040年停止銷售汽油車和柴油車，並在2050年前實現碳中和（carbon neutral），這些都比整個歐洲層面的行動計劃要更進一步。

一些國家已經決定在2022年之前逐步淘汰煤炭（例如義大利）， 並在2040年達到零排放。能源效率方面的投資也至關重要。瑞典、丹麥、英國、德國等國也在採取類似的措施。

基於此，我認為每個歐洲國家都能拿出比現有的2030年減排承諾更加具有力度的目標。這才是此刻需要做的。

這並不是說我們要修改之前各國的國家自主貢獻量，對此目前還沒有共識。不過，每個國家都可以採取新的步驟、計劃或決策。我看到有積極的跡象顯示，歐洲之外的國家也正在這樣做。

中：美國退出《巴黎協定》會對今年的談判產生怎樣的影響？國際社會對於中國填補領導力空缺給予了怎樣的壓力？

圖：隨著美國的退出，每個國家都在觀望其他國家的行動，尤其是歐洲和中國的行動，看他們是否願意承擔更多。此事是全世界共同的責任。在歐洲，每個國家都願意付出更大的努力，我們當然希望中國也能如此。

我們不能否認差距的存在，並且一致認為我們需要取得進展。因此，每個人都承受著壓力。中國政府已經意識到了這一點。我認為，肩負壓力的不單單是中國，這是一個聯合行動，壓力是共同承擔的。

習近平主席近來多次提到中國在全球領導力中的角色。有積極的跡象表明，中國已經在國家自主貢獻量的基礎上採取了更多的行動。其煤炭、零排放汽車、綠色金融等政策中都出現了一些令人鼓舞的內容。

 

6月1日，美國總統川普向全球宣布，美國退出《巴黎氣候協定》。圖片來源：Win McNamee, Getty Images。

 

鄒驥（以下簡稱「鄒」）：《巴黎協定》中明確界定了包括歐盟與中國在內的所有締約方的責任。這是推進氣候行動的基礎。在我看來，川普總統的退出並不會帶來任何改變。

為了建立起中國與國際社會的聯繫，發揮好中國的角色，我們需要做的和展現的還有很多。建立起全球氣候問題與本國環境問題之間的聯繫至關重要，尤其是在空氣品質問題上。我必須強調，經濟轉型升級、能源轉型、本地空氣品質問題與全球氣候問題之間是一致的。這就是為什麼中國會自信地講，「這是我們職責所在。」

從中國共產黨第十九次全國代表大會傳遞的訊息來看，2035年將是中國發展的一個里程碑。（中外對話編注：在2017年中國共產黨第十九次全國人民代表大會期間，國務院環境保護部部長李乾傑鄭重承諾：「到2035年實現生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現」。）如果光是外有承諾而內無動作，那麼中國就不能說自己扮演了領導角色。

我們還需要制定實行路徑，將短期、中期和長期目標聯繫起來。目標、政策以及體制安排需要在不同層面加以落實。其他方面包含，基於高效增長的經濟結構調整，以及在永續能源系統轉型過程中對長期減排目標的評估和調整。

中國在技術領域已經有了明確的路線圖。但是技術的應用與否取決於利益相關方、融資方、投資方、企業、消費者、地方政府以及中央政府的採納程度。這就是為什麼政策與體制安排對改變行為和動機至關重要。

中：歐洲方面有一些聲音認為，歐盟與中國正合力推進《巴黎協定》的落實，加快全球清潔能源轉型的步伐。您認為是否存在「中歐氣候聯盟」？這是一種怎樣的聯盟？

圖：貿易是雙方關注的重點，將來也會持續，這很正常。清潔技術領域存在國際競爭是好事。

另一方面，可以看到兩個市場間的聯繫開始變得逐漸緊密。中國在清潔技術上取得了很大的進展。除了太陽能電池板，歐盟與中國在電動汽車等製造領域上的合作也更加緊密。

之前中美關係非常引人關注。中歐之間的聯盟更側重於技術，更偏重外交，而實質合作不多。中德、中法、中英之間仍需展開大量的雙邊討論，從而將氣候問題納入更廣泛的討論之中，比如經濟問題的磋商。

我們需要從各方面推進這類型的討論。隨著美國政府缺席氣候問題，我們需要展開更多高層間的對話。

這種對話已經開始。中國已經與歐洲和加拿大一道，邀請世界主要經濟體共同成立氣候論壇，以填補（美國退出留下的）領導力空缺。世界各國都意識到了合作的政治必要性——這與競爭並不衝突。

鄒：如果我們根據一國國內氣候行動評斷該國所承擔的責任份額的話，中國和歐盟無疑是兩大主要的減排力量。中國承擔了一個發展中大國所應承擔的責任，而歐盟也承擔了一個發達經濟體集團所肩負的責任。除了多邊合作外，我們還應探討如何從雙邊層面更好地發揮各自角色。

過去，我們曾認為中美關係是最重要的雙邊關係。但是我們不應該忘掉中歐關係也至關重要，不論是從雙邊層面，還是從全球角度。近年來，中國與歐盟在貿易、投資、技術等領域開始合作，共同履行《巴黎協定》。

中歐雙方成立了聯合工作小組，並建立了常態的合作機制。勞倫斯女士和我都曾直接參與過政府和非政府組織與企業和學術機構的合作。我們都有著共同的目標，那就是永續發展和低碳轉型，只不過我們處於不同的發展階段。

除此之外，我們也應該思考一下未來。我認為雙方仍有探索、加深和拓展合作的空間。當然，「一帶一路」倡議就是實現此類合作的平台之一。

中：中國的氣候領袖角色存在一定複雜性。一方面，中國是世界再生能源領域的領頭羊，並主導著《聯合國氣候變遷框架公約》體系之外的南南氣候聯盟。但另一方面，中國公司在海外不斷建立新的燃煤電廠。我們應如何理解中國在全球氣候行動中扮演的角色？

鄒：我們的海外投資應堅持綠色和低碳，這是一個基本原則。但也要考慮當地的具體情況，比如東南亞的煤炭資源豐富。我們對一帶一路沿線國家做了一些調查和研究。

但問題是，我們能像OECD國家以及世界銀行的準則規定的那樣，停止支持燃煤電廠嗎？你能阻止各國建設新的燃煤電廠嗎？我的答案是不能。那麼結果會怎樣呢？如果沒有技術和資金的支持，各國建設的將會是高污染、低能源效率的小型燃煤電廠。

一個解決辦法就制定燃煤電廠的環保標準。但這也不是最終的解決之道，因為這種方式無法大規模減少碳排放。近年來，這些水力資源豐富的國家開始考慮水力發電。國際社會應為能源轉型提供支持，從而使煤炭的優先級降到最低。

圖：中國向其他發展中國家提供投資和基礎設施意義重大。我們願與中國聯手，使「一帶一路」倡議更加綠色、清潔。如何使「一帶一路」倡議與綠色發展原則相結合，是一個前景十分廣闊的研究領域。至少在學術層面上，我們可以展開思考。

歐洲國家對綠色「一帶一路」，以及鼓勵各國擺脫煤炭很感興趣，這也必將成為未來雙方合作的領域之一。

氣候變遷顯著增加了熱浪、洪水等極端天氣現象的發生機率。若不大幅削減全球碳排放量，可以預見全球數十億人和自然界將受到「嚴重、廣泛、不可逆的影響」。

2015年的COP21訂下具有指標意義的《巴黎協定》，是解決氣候變遷問題的第一個真正全球性協議，但是為了達到保持全球溫升低於2°C甚至1.5°C的目標，各國的減排行動仍有待大幅度加強。所有科學研究和今年極端天氣造成的災難，包括印度和奈及利亞洪水、加勒比地區颶風以及美國和歐洲的野火，都顯示全球碳排必須在未來幾年內快速下降。

巴黎協定僅列出了原則而非細節，一位外交官把它形容成「一台沒有作業系統的全新智慧型手機」。波昂會議是使巴黎協定發揮實質作用的關鍵。

這次的COP有什麼不同之處？

這是COP第一次由面臨第一線暖化危機的島國主辦。

主辦國斐濟處於氣候變遷帶來的海平面上升和極端風暴等危險之中。斐濟總理貝尼馬拉馬（Frank Bainimarama）雖擔任COP23主席，但基於現實理由，COP23必須在德國舉行。

2016年熱帶氣旋「溫斯頓」（Winston）使斐濟面臨超過10億美元的損失，這可能使COP23在氣候損害賠償和適應未來威脅等爭議性問題上，重要性與減排並列。

川普使美國退出巴黎協定，是否進展無望？

不會的。

 

綠色和平以自由女神像為道具，呼籲終結污染。 攝影：駱書玉。

 

身為世界第二大污染者和最富有的國家，美國的確重要。但是當川普6月宣布美國退出、2020年生效後，聯合國首席氣候談判代表菲格雷斯（Christiana Figueres）卻對川普表示感謝：「他激起了國際間支持巴黎協定的浪潮，加強了世界氣候行動的決心，對此我們感激不盡。」

美國現在態勢孤立，同樣不在巴黎協定中的國家只有飽受戰火蹂躪的敘利亞。儘管計劃推廣煤炭和天然氣作為氣候解決方案，這兩國將在波昂發揮什麼樣的作用還不得而知。然而有傳言說，美國環保署署長、氣候懷疑主義者普魯特（Scott Pruitt）將領導美國代表團，這點毫無根據。

一位COP老鳥表示：「現場的氛圍不會太差的，美國不會帶來太大的麻煩。他們根本還不知道他們到底想要什麼。」

斐濟首席談判代表可汗（Nazhat Shameem Khan）被問及與美關係時甚至打趣說道：「跟連環殺手也是可以對話的。」

無論如何，美國的許多州、城市和企業已經承諾實踐巴黎協定，並將在波昂高調表態。前紐約市長彭博（Michael Bloomberg）曾表示，如果美國政府不付1500萬美元的聯合國氣候變遷框架公約（UNFCCC）的管理費用，他會付。

 

前紐約市長彭博（Michael Bloomberg）曾出席巴黎氣候大會（COP21）。圖片來源：COP PARIS（CC0 1.0）

 

COP23要達成什麼任務？

目前世界各國的減排承諾僅能將全球暖化控制在3°C，難以避免嚴重災難。巴黎協定中包含了審查和加碼的機制，但沒有制定規則。波昂會議必須完成規則的制定，2018年前拍板定案。

沒有認真準備建立信任和協議，巴黎協定等於沒有完成，2009年哥本哈根的COP就是個失敗的前例。

有什麼潛在爭端嗎？

有，在氣候損害和賠償議題方面。氣候損害賠償論認為，發展中國家應該就氣候變遷造成的損害獲得賠償，因為氣候變遷不是他們造成的。

行動組織現在全球正義（Global Justice Now）成員格雷羅（Dorothy Grace Guerrero）說：「這個原則就是補償之一，因為西方國家的經濟發展是以地球和窮人為代價換取的。」部分發展中國家覺得自己在巴黎協定中吃虧，因為巴黎協定與以前的協定不同，對富國並沒有法律約束力。

COP19形成的華沙機制就是在處理這個問題，但是援助組織表示，這個機制有個「明顯的漏洞」，就是沒有錢。富國反對損害賠償，認為這個機制是變相的奴隸賠償。

這個問題非常重要，必須想辦法解決，以免影響其他領域的談判。西方國家大力推動的折衷方案是極端天氣保險，例如G7的InsuResilience計畫，目標是幫助全球最貧窮的4億人口。不過保險要如何解決低地海岸海平面上升的問題，目前並不清楚。

已經開給貧窮國家的支票呢？

富國已經承諾在2020年前每年提供1000億美元的資金，幫助貧窮國家一邊成長一邊限制碳排，並適應氣候變遷。但是，什麼形式的資金才算數？以及1000億美元是否足夠？這些仍有待討論。

原本美國是個重要的捐助者，但現在，波昂會議要討論其他國家是否要補上這個缺口。

還有誰會來參加COP？

除了談判國代表外，對氣候行動有所承諾的商業團體也會來參加，如「再生能源100」（Renewable Energy 100）、「我們就是商業」（We Mean Business）；加州州長布朗和彭博也預計將在11月11日宣布他們的美國承諾（America's Pledge）倡議。

大型化石燃料公司現身始終具有爭議性。有人說他們的遊說阻礙了進步，也有人認為如果不把他們視為同一條船的成員，低碳革命就不會實現。一直是COP要角的公民團體將就此問題提出抗議。

尤其波昂附近的褐煤業仍然提供德國大量電力。德國綠黨氣候發言人Annalena Baerbock就表示：「不少貴賓會對德國仍然依賴煤炭大感驚訝。」

非政府組織也要求國家表現得更積極些，並幫助那些缺乏大國談判資源的小國。COP參與層面越來越廣泛，菲格雷斯說：「巴黎協定屬於每個人，屬於民族國家、城市、企業、非政府組織和全球公民社會。」

波昂大會難道不會產生巨大的碳足跡嗎？

總共有全球各地1萬名政府代表、8000名其他團體成員和2000名媒體人員會前往波昂。組織者盡可能避免碳排，例如使用電動巴士進行會議運輸。

 

COP23接駁電動巴士。圖片來源：EnergieAgentur.NRW / Uwe Burghardt

 

無法避免的碳排將透過聯合國認證的島國碳排交易計畫抵消，以表彰COP主辦國斐濟的貢獻。

波昂大會怎樣才算成功？

《自然》（Nature）期刊的一篇社論對此提出了扼要的看法：「理論上，年度氣候會議就像走到低點的雲霄飛車，沒出什麼大問題就算圓滿。實務上，波昂會議將考驗全球國家（美國除外）能否團結一致，並維繫巴黎協定的精神。」

經與會者腦力激盪，昨天閉幕式上由陳菊、ICLEI（地方政府永續發展理事會） 副秘書長Monica、盛典活動創辦人Konrad、台達電創辦人鄭崇華，共同發表「生態交通︱高雄宣言」。

「高雄宣言」列出十二項策略，來達成永續都市運輸及生態交通的承諾。一、在規劃城市的同時，會兼顧城市交通運輸；二、把人優先於車輛；三、支持共享及有效使用的交通工具、巷道、路緣和土地；四、提倡使用公共空間和運輸設施人人平等；五、支持公平的使用者費用 ；六、致力於邁向整合和無縫連接。七、領導通往零排放和再生能源運輸的未來；八、支持在都市區域的自動駕駛汽車，只應該被共享車隊營運；九、保護我們城市的空域；十、將永續原則應用在運送物品上：綠色貨運和生態物流；十一、保證利益關係者的參與；十二、為我們的地方政府準備未來的運輸。

也在聯合國氣候變遷會議發表

陳菊強調，期盼高雄經驗能分享到其他國內外城市，持續為改善全球暖化、氣候變遷做貢獻，這份宣言也將在今年十一月於德國舉辦的聯合國氣候變遷會議COP 23進行發表，向世界傳達。

盛典活動創辦人Konrad表示，高雄正走在城市轉型的路途中，透過這次盛典的舉辦，給了與會貴賓一個相當美好的「高雄體驗」。

生態世界大會結束後，與會外賓今將前往捷運美麗島站光之穹頂、高市圖總館參觀，體驗高雄的人文觀光資源。同時，駁二特區B4會場及戶外體驗區，仍持續有各項綠色運具展覽，將持續到十月三十日。

結束11天的密集會議後，本次波昂工作會議究竟談出些什麼？

 

COP23 工作會議資訊中心攤位。 圖片來源：UNFCCC (CC BY-NC-SA 2.0)

 

馬拉喀什四考題，答案仍需時間商議

去年COP22的最後決議，是希望各締約方在這半年內為第一份作業進行準備，但目前各國提交的初步想法仍充滿歧異和不確定性。例如，在衡量是否達到《巴黎協定》的調適目標上，方法學就有多種版本。至於資訊透明化的討論，各國也不確定如何拿捏定期繳交資料和回報NDCs實施成效的強度。

為何不敢貿然提升落實《巴黎協定》的檢核方法呢？一個很大的顧慮在於，怎樣才不至於讓缺乏資金、減量知識、和資料數據的開發中國家群，跟不上整體國際減碳行動的步伐。由此看來，想在短期內幫《巴黎協定》補上必要的實施架構和落實程序，仍需時間進行腦力激盪！

但這次波昂會議也不是沒有收穫，最後它還是為各國出了第二份作業，要求各締約方必須在9月中之前，為《巴黎協定》的規則手冊各項機制提出內容骨架和反思想法，之後，聯合國氣候變化綱要公約秘書處 (UNFCCC secretariat) 將整合這些提案，在11月的COP23開幕前夕召開圓桌會議，讓各國代表互相理解、溝通，為COP23大會上的實際談判暖身。

當然，這陣子的國際氣候談判訊息不僅出現在波昂，就在國際社群努力為下一輪減碳公約制訂實施辦法時，美國總統川普一如其競選期間承諾支票，大砍其下環保當局經費，大動作地把跟「氣候變遷」有關的研究經費及法案剝皮剔骨！在美國境內引起不小震盪。

在COP23大會之前半年，各項工作會議如火如荼進行。Source: UNFCCC (CC BY-NC-SA 2.0)

川普落跑！龍、象接棒氣候政治舞台

五月的波昂會場上，美國代表即明確宣稱政府不會投入任何資源貢獻「綠色氣候基金」(Green Climate Fund)，讓會議瀰漫著不確定的詭譎氣氛。

不過，比起川普的反其道而行，中國、印度兩大新興國家的態度更顯得重要。在破天荒首次舉行的「締約方同儕檢視會議」(Peer Review) 上，兩國皆展現超越《巴黎協定》承諾的更具野望氣候行動，而廣受外界好評。

分析兩國減量計畫共同點，皆是大量削減煤炭電廠的建立和使用，並配合加速發展再生能源。以中國為例，2016年底公布的「電力十三五計畫」便明確公告，要在2020年把非化石燃料使用比重拉高到15％，政府更訂下全國燃煤電廠裝置容量最多只能到1,100GW的天花板。下半年即將啟動的碳交易制度，預計會有40～50％的溫室氣體排放受到規範。印度這邊也不遑多讓，目前政府公告的電力規劃草案，已設定2022年將再生能源裝置容量提升至175GW的中期目標，等於未來5年內，整個印度的太陽光電裝置容量要暴增10倍之多！風力發電也要再翻一倍。

中、印兩國在波昂會場上的華麗宣示，無疑讓其他歐美先進國家相形失色，不禁讓人開始懷疑，是否氣候政治上的地緣翻轉戲碼，要開始悄悄上演了？

主婦聯盟環境保護基金會董事長賴曉芬表示，火力發電廠、水泥、鋼鐵燃煤同樣會產生大量二氧化碳，更會伴隨空污危害。全球暖化議題並非遠在天邊，伴隨的「空氣污染」讓台灣民眾人人有感。

面臨融冰危機的格陵蘭（攝影.圖片提供/柯金源）

為空氣而戰，溫室效應與空氣污染共伴產生

「溫室效應跟空氣污染會產生共伴效應，二氧化碳排放量一多、污染排放量也一定多，最明顯的例子就是燃煤廠。」台大公共衛生系教授詹長權也如此認為，並表示，減少碳排放定能減少空氣污染，而減少空氣污染就能減緩溫室效應，兩者環環相扣。

全場論壇與會者紛紛將造成空污、暖化的矛頭指向燃煤需求量大的火力發電廠、水泥礦業、煉鋼廠；飽受空污紫爆之苦、長期關注空污議題的公民團體也紛紛發出怒吼。

台灣健康空氣行動聯盟成員許心欣表示，自從2011年一群彰化醫師們指出PM2.5有害人體健康而走上街頭反國光石化開始，台灣反空污公民行動意識開始高漲，現已走到「擴大公民參與時期」，全台從彰化開始，現在埔里、台中、宜蘭都正為「空氣」而戰。

而近日吵得沸沸揚揚的「亞泥礦權火速通過展延」一事也在《看見台灣》紀錄片導演齊柏林不幸逝世後，再度浮上檯面；現已有超過20萬人連署，要求政府撤銷20年展限許可，環團也將在25日走上街頭抗議。

主婦聯盟環境保護基金會台中分會會長張明純認為，必須透過草根遊行運動、一場又一場記者會、不間斷的環境教育，才能將空污議題能見度拉高、讓民眾感同身受，「不然如果連民眾都不認為、或不知道空污議題是重要議題，如何匯集全民力量對政府施壓？」

主婦聯盟環境保護基金會於15日舉辦「2017面對人類最巨大的困境——全球變遷與空污」（攝影_賴郁薇）

調漲空污費，導引「燃煤發電」轉向「天然氣發電」

除了公民行動之外，中興大學環境工程系教授莊秉潔也從「空污時代的城市治理」角度切入，探討如何從管理面輔導排碳量大的工廠轉型，甚至從「燃煤」發電轉為「天然氣」發電。

莊秉潔指出，雖然現普遍覺得燃煤成本低，但這其實並未加入燃煤所產生的二氧化碳排放量、溫度變遷、空氣污染等外部社會成本，並援引Climate Change研究數據表示，「燃氣包含社會成本的總成本為每度0.17美元，反觀燃煤總成本，每度則高達0.42美元。」

雖然「燃氣社會成本」較「燃煤社會成本」低，但產業難採行燃氣發電原因不外乎實際經濟成本考量。對此，莊秉潔指出，若從購電費用中的「空污費」下手，或許有機會縮減燃氣、燃煤的成本差距。

經莊秉潔計算，若把空污費調高100倍，每度電大約會漲1元，「燃煤購電費用將從目前的1.1元漲到2.1元。」而燃煤購電費用就與天然氣購電費用相同，屆時，選擇燃煤、燃氣就無成本差異。莊也解釋，就算把空污費調高100倍，也無需擔心電費飆漲，「因為現在民營燃煤業都已經內含空污費，所以會漲電價的只有國營事業。」而經粗估，每度電費大約會漲0.2元。

「如果調漲空污費，石化業、水泥、鋼鐵業等產業可能會首當其衝。」莊秉潔表示，但若是國內所有燃煤工業成本都因此調漲，同業之間就無成本價差，且內銷市場成本可以轉嫁，並不會影響產業在國內的競爭力；「內銷不會受到影響，會影響的大概是外銷。」莊表示，但也認為這類產業本屬高污染產業，「本來就不應該外銷！」莊秉潔認為，這麼做不一定是拖垮經濟，「而是可能將企業導向更永續的正面發展！」

中興大學環境工程系教授莊秉潔（攝影_賴郁薇）

北極洋沒有冰的夏天，即將到來？

「現在真的已經是危急存亡之秋的關頭，但我們現在低估了氣候變遷的影響。」汪中和語重心長表示，自從從事地科研究工作以來，自己每天早上起床第一件事就是看北極圈溫度、看台灣氣溫、雨量，「但心情越來越沈重……我從來沒有想過我做地球科學研究會遇到這些從來沒有想像過的事。」

海水、大氣溫度升高導致對流旺盛，豪雨雨量屢屢創下新高；在此同時，蒸散作用也不斷增強，土地濕度越來越低，「2017年4月，看到世界乾旱地圖涵蓋陸地面積的一半，」顯示未來農業生產前景前景堪慮；海平面不斷升高，台灣國土面積也不斷縮小，「未來我們會從番薯變香蕉。」

另汪中和也指出，每年九月份是北冰洋浮冰體積最小的季節月份，而2012年觀測到北冰洋夏季浮冰體積最小值已經低於4000立方公里，僅剩30年前的1/4，「現在離九月只剩三個月，什麼時候會是北冰洋沒有冰的夏天？我們研究人員現在每天都很揪心。」

「21世紀絕對是全球變遷加劇的特殊世紀！」汪中和表示，而此刻，人們所能做的只有兩件事：節能減碳、防災避災，「要努力讓自己stay alive！」

北極熊面臨融冰生存危機，人類也逐步面臨危機（圖片來源/截圖自公視「我們的島」）

回歸減碳生活 刻不容緩

回歸討論「減碳生活」之必要，詹長權表示，確實要好好思考食物生產過程的排碳、運輸食物的碳足跡，「甚至我們到底需不需要生產這麼多食物，也需要好好想想，搞不好我們根本就吃太多了！」應重新審視人類到底需不需要大量集中養殖、發展工業化農業，以生產出「足夠」的糧食。

對此，賴曉芬也深表認同表示，現全球飲食確實耗費很多能源，「工業化農業模式、畜牧業，也製造很多溫室氣體。」從生產、食品加工、冷鏈配銷、再到販售，每一端都造成可觀的碳排放，甚至剩食所造成的食物浪費也造成4.4億噸的溫室氣體，「我們一天吃三餐，有一天就有三次改變世界的機會。」

「我們其實一直太習慣便利的生活方式了，一次性包裝、便宜的電、飲食……這都增加了我們對石化工業的依賴。」另外，賴曉芬也表示，要想扭轉全球變遷的頹勢，必須從每個人的生活開始做起，「改變從生活開始。」

《我們的島／氣候懸崖上的台灣》2015年，大氣中二氧化碳濃度，首次衝破400ppm，是工業革命前的1.4倍，也極可能是地球八十萬年來最高紀錄。人類成為一股強大新興勢力，用數百億公噸的溫室氣體，為地球加熱。地球發燒了，一旦濃度飆破450ppm，想將全球增溫控制在攝氏2度之內的目標，很可能會在二十五年後粉碎。站上氣候變遷的懸崖，台灣的下一步，該怎麼辦？

政院發言人徐國勇說，院長軍令狀已出，代表政府決心和態度。行政院長林全（見圖，方濬哲攝）於院會後記者會表示，政院跨部會盤點歸納了14項措施。「如把空汙當成一個大作戰看，就是開闢14個戰場」，希望讓空汙顯著改善，起碼要做到這地步，做為長期目標基礎。

措施包括改善固定汙染源、移動汙染源、境外汙染源和其他汙染源，目標至108年底，PM2.5濃度減少18.2％，每立方公尺自22微克減至18微克，紅色警戒站日數情況改善比率47％，由每日997站降至528站。

PM2.5減至18微克

主要是減少固定汙染源，管制電力、鍋爐、餐飲油煙、燃燒排煙、營建堆置揚塵、農業廢棄物燃燒排煙，及河川揚塵等。其中，解決移動汙染源部分，將從汰換一、二期柴油車，及三期柴油車加裝濾煙器、汰除二行程機車等部分著手。林全說，提出14項改善措施，希望民國108年前空汙改善，達先進國家水準。

經費方面，林全表示，政府預計投入365億元，包含空汙基金經費及相關公務預算；台電須改善發電廠設施，投入101億元；民間部分包括一、二期柴油車、二行程機車、鍋爐汰換等項目，投入金額共1684億元。環保署為達成108年空汙減量目標，將透過銀行融資預支未來10年空汙基金200億元，餘來自各部會公務預算。

境外空汙靠國際合作

至於境外汙染源如何解決，林全說，境外空汙難控制，「境外不見得是對岸」，日、韓、菲等鄰近國家也難免有影響，「而且我們也影響別人」；只能靠國際合作，不是完全操之在我。

此外，空汙管制措施會否影響經濟？林全拿汽車比喻，國家經濟發展如汽車要好引擎驅動，馬力要夠，但要環境舒適，不能少了音響與冷氣，這些耗不耗能？當然會造成引擎負擔，但要不要做？當然要做。「這是我們須面對的，遇到挑戰我們要克服」。

過去的研究加上最新發現顯示，北美、歐洲和亞洲數億人口都受到北極暖化的影響。美國也越來越常出現空氣停滯的現象，可能導致隨後空氣污染惡化。

 

北京空氣污染嚴重。圖片來源：螺钉 （CC BY-SA 3.0）1200px-Smog_in_Beijing_CBD

 

「北極快速暖化影響中國甚鉅。中國的污染排放在過去四年間已經逐漸減少，但是冬季的嚴重霧霾卻不見改善。」研究主要作者、美國喬治亞理工學院王宇航（音譯）教授說，「最主要的原因是北極海冰快速減少、降雪增加，使冷空氣難以進入中國東部將懸浮物質帶走。」

空氣污染每年導致中國140萬人死亡，2013年「末日般的空污」是國家空氣懸浮微粒上限的10倍。美國駐北京大使館在推特上即時轉播誇張的空污情況，迫使中國政府在2013年底面對現實，開放空污報導並下令解決空污問題。

不過，雖然排放減少有助夏季的空氣品質，冬季空污問題仍然嚴重，促成王宇航的研究計畫。他們發現中國東部空氣滯留的時間和北極海冰量以及西伯利亞降雪量高度相關，並將研究發表於《科學進展》（Science Advances）期刊。

研究團隊透過氣候模型顯示，北極海冰量減少使該區域形成高壓丘。在高壓丘下風較小，懸浮粒子累積比散去得快。

2013年的末日空污前，2012年底北極海冰量創新低、北西伯利亞雪量創新高。2016年末北極冰量降至歷史次低，中國這個冬天也經歷極嚴重的空氣污染。

研究人員下結論，中國冬季嚴重霧霾發生機率將會隨著北極暖化而提高。王宇航說，這表示應更加積極解決空氣污染跟減少碳排放。

「要解決霧霾問題，不只要靠減少空氣中的污染物質，還要靠中國跟全世界一起減少碳排放，減緩北極暖化速度。」王宇航說。

上述場景，是2016年英國電影《我是布萊克》所呈現的「能源貧窮」樣貌。在冬季氣溫不時跌破零度的歐洲，能源貧窮現象會怎麼影響人們的日常生活？歐盟各國有什麼解決方法？

逾一成歐盟人口曾遇能源貧窮，且不限低收入戶

讓我們先來釐清，什麼是「能源貧窮」（Energy Poverty / Fuel Poverty）？

一般來說，能源貧窮指超過一成（10％）收入用於支付能源費用，以滿足最低生活所需，如提供熱水、烹飪、照明、食物冷藏、家電運作等。

要注意的是，其實有錢人也可能超過上述標準，因為這個比率（能源支出／家庭收入）常因能源價格的波動而受影響。如相關單位推估，歐盟境內多達10～25％的人口，或多或少都嘗過能源貧窮的滋味。

再者，低收入戶跟能源貧窮的重疊狀況在各地情況不一。比方，蘇格蘭的低收入戶多是燃料貧戶，但燃料貧戶卻不一定屬於低收入水準，當地44萬位低收入戶中，有近40萬人曾遭遇燃料貧窮。反之，嘗過燃料貧窮滋味的94萬人，大多數並非低收入戶。

 

2015年蘇格蘭燃料貧窮與低收入關係。資料來源：Energy Poverty Handbook

 

當然，統計數字無法完整反映人們在現實生活的處境，為保障最脆弱族群，同屬大英國協的英格蘭政府，改採「低收入、高花費」（Low Income High Cost） 跟「燃料貧窮缺口」（fuel poverty gap） 的雙指標，掌握收入雖低、能源需求卻高的部分家戶，並考量「住屋型態的能源消耗量」，評估這群人的能源赤字到底有多大。

另歐盟一份調查更發現，水、電、瓦斯等帳單，常是家戶負債主因之一，且比重將近七成。許多能源貧戶怕被斷水斷電，只好先繳清能源帳單，導致無法顧及食物、房租、社交、交通、教育等其他生活基本需求。

衝擊面廣，居住、收支、健康、社交都受影響

事實上，能源貧戶的生活同時面臨經濟、健康跟居住權等各種衝擊。比方，住在缺乏隔熱及保暖功能的房屋裡，一到寒冬，暖氣必須開得更強，使能源開銷不斷上升，陷入負債的惡性循環，罹患呼吸系統跟心血管疾病的機率也更高。世界衛生組織資料顯示，冬季死亡率跟該地的住屋品質與保暖能力大大有關，而非單純取決於氣溫有多低，像巴黎跟倫敦的冬天死亡率，就比聖彼得堡來得高。

不只生理受創，心理健康也受害。除了每天憂慮是否該回到冷冰冰的家，能源貧戶也不好意思邀請親友來作客，更加恐懼社交活動，甚至會打擊職場上的工作自信，因為不能好好洗澡、洗衣服，還可能因生病而增加請假頻率，要維持穩定的工作狀況更加困難。

一旦山窮水盡，欠繳戶可能落入被斷電、斷氣（暖氣）的窘境。雖然歐盟規定執法機關須報告境內的斷電資訊，但現階段仍有一半國家資訊不明。帳面上看來，以英國的斷電率最低，僅0.1％。但令人莞爾的是，上述那部描述能源貧戶困境的電影《我是布萊克》，發生場景就在英國。

為保障基本人權，歐盟法規明訂，脆弱消費者在關鍵時刻不能被斷電。可是，德國光是2014年就發出630萬封信給遲繳戶，威脅切斷能源供給，連只短繳100歐元的人也照寄不誤，當年共有35.2萬戶被斷電，向NGO求援的案例越來越多。同年，整個歐洲約有一成用戶拖繳水電費，一些歐盟國家甚至把欠繳戶列入黑名單，假使帳單沒繳清，即使搬了家也無法簽約、入厝，連帶影響日後居住權。

影片：Centre for Sustainable Energy所製作的影片，讓民眾說明他們遭遇燃料貧窮的心境。

近來各國紛紛展開對抗氣候變遷的措施，不過，假使社福津貼調整腳步跟不上能源轉型或電價上漲速度，可能反加劇能源貧窮現象。德國聯邦統計辦公室資料顯示，德國電價自2000年來激增將近一倍，成為能源貧窮與家庭債務節節上升的原因之一。

縱使如此，《能源民主》作者 Craig Morris 依舊認為，能源貧窮沒必要成為一個專有名詞，因其本身就是「貧窮」的一種，應以社會政策解決，不該以此作為不反映真實能源成本的擋箭牌。換言之，壓低電價不該是一國能源政策的目標，唯有電價合理化，才能提高民眾與企業的節能誘因。

現階段探測能源貧窮現象的指標很多，從家戶收入、能源價格、能源消耗的種類跟數量、到房屋類型和居住型態（租屋或自住）都有。而根據歐盟經驗，低收入、高能源價格、缺乏能源效率（尤其建築部門），常被認為是導致能源貧窮的三大主因。雖然台灣還沒有很明顯或大量的能源貧戶，但在收入不平等日漸加劇，及往後推動能源轉型須付出的成本，相關單位不可不慎。

面對境內日益嚴重的能源貧窮現象，歐盟提出的解決方案

歐盟執委會資助的 Insight_E 研究計畫審視了280項相關措施，發現其中四成專門針對脆弱消費者與高風險族群，歸納出各國改善能源貧窮問題的四種行動：

一、財務補貼：能源費用的減免及補助

四成歐盟會員國習慣以財務干預支持脆弱消費者，這類措施目的不在解決背後結構性問題、而在緊急紓困。部分國家以社會政策為導向，透過社福系統支付或補助能源開支，英國、丹麥跟瑞典還另外補助年長者。

賽普勒斯、西班牙、法國、希臘、葡萄牙跟比利時等南歐國家，以「社會費率」（social tariffs）協助脆弱族群取得平價能源，像保護範圍較廣的比利時，只要家中有一人領取救濟金、住在附瓦斯暖爐的特定社會住宅、或符合殘障、高齡、外籍等資格，除了免繳電力跟瓦斯基本費，單位費率也有最高上限。法國則透過醫療健康保險資格認定，收入偏低者的健保資格自動適用優惠能源費率。馬爾他則在能源帳單上提供補助額度與簡化程序。

可是，財務干預也有成效不彰的例子。如克羅埃西亞在2011年為減輕電價調升衝擊，全額補助電價差額給年用電低於2000度的家戶，更高用電級距補助5～10％差額，可惜這些好意有不少流向人口少的小康家庭或微型企業。

事實上，低收入戶常因家庭人口多、房屋品質差、電器能源效率不佳等因素，導致用電量偏高，故財務手段僅能稍解燃眉之急。在荷蘭跟北歐國家，除採取社福政策，也加強社會住宅的保暖和能效，以降低能源貧戶對補助的依賴。

 

暖氣是歐洲冬天重要的電力支出。圖片來源：Billy（CC BY-NC-ND 2.0）

 

二、權益保護：保護用戶、禁斷電與趕房客

當能源市場走向自由化，意味規範價格或能源補貼等扭曲手段將不復存在，這時政府應有相關策略，額外保護低收入戶跟脆弱族群。

第一種財務干預手法多由中央政府發起，消費者保護措施常由監管機構跟能源公司執行。能源監管機構職責在確保費率公道、監督產業營利與服務品質，能源公司則須配合監管及維護消費者權益，如英、法、希臘等國的能源公司，都須登記並回報脆弱消費者名單。

歐盟各國的能源消費者保護手法相當繁雜，最大共通點是八成左右的國家都有保障用戶不被斷電的措施（克羅埃西亞、保加利亞、捷克除外），各國斷電寬限期規定不一，如比利時法蘭德斯區規定斷電前有200天寬限期，但奧地利、英國、義大利、塞普勒斯、保加利亞、立陶宛、斯洛伐克、葡萄牙、斯洛維尼亞等國，寬限期只有一個月。

法國則要求「冬休期」（trêve hivernale） 禁止房東趕房客，使能源貧戶在最冷的那幾個月不致無家可歸，此外，每年11月至隔年4月1日，住戶即使欠繳帳單也不能斷電或斷瓦斯，唯一例外是佔領空屋者。

三、提升能效：翻修老屋及社會住宅

所有歐盟國家都有改善能源效率的措施，且範圍不限脆弱消費者或低收入戶。這類方法中，65％跟舊建築翻新有關，30％有指定適用對象。

法國自2010年啟動七年的「Habiter mieux」（英譯 Living Better）計畫，補助老屋裝設隔熱設備，收入在中位數以下者（不限房客、房東、或共同擁有者）皆可申請。該計畫14.5億歐元的經費由公共支出（83％）與能源公司（17％）共同承擔，目前參與的房子平均能效足足提升了38％！遠超出當初預設目標（25％），預計2017年計畫終止後，可改善30萬棟老屋能效。

不過 Habiter mieux 的挑戰也不少，原本直到2014年時只有5萬戶申請，促使政府放寬申請資格，納入房子的共同擁有者跟非自住者，並將收入門檻上調至中位數。如此一來全國46％的房東都符合資格，使計畫資金大幅流向中產階級。另外統計也發現，37％的經濟拮据家戶跟49％的經濟普通家戶，即便有政府補助，住宅翻修費用還是短缺5000歐元以上。另一對照組是荷蘭，2008年起採能源分級標章作為社會住宅的房租指標，願改善能源效率的房東能以漲房租方式拿回投資。住宅協會必須保證房租跟能源支出的總和，在能效改善後維持不變，不會增加房客額外的經濟負擔。2012年再修法，讓私人租賃建物也納入適用範圍。

此外，荷蘭還有針對社會住宅的「能源躍進計畫」（Energiesprong），以省下的能源開銷翻新住宅，房客不必繳能源帳單，而是支付相近金額給住宅協會，再付給符合節能績效及翻修成本的承包商。該計畫由 WSW（社會住宅擔保基金）提供先期資金，目標是藉此翻新11萬戶社會住宅。

 

荷蘭能源躍進計畫計畫網頁。圖片擷取自Energiesprong官網。

 

四、自主節能：強化意識、自己的能源自己省

最後是強化使用者的意識和能力。一般說來，能源市場較自由化的國家會有更多這類資訊，如比價網站、透明計費系統、消費指南等，提供用戶獲得更多節能與省錢資訊，享受市場競爭帶來的好處。

如英國調查發現，大型能源公司的客戶習慣採「預設費率方案」（指消費者未選特定方案時，直接適用能源公司提供的預設費率，但通常較貴），假使肯多花時間研究、貨比三家，不僅可選到更划算的浮動費率方案，估算平均每年可省300英鎊。2016年底，英國政府再要求提升計價費率透明度，比價網站不但要好用，還得立即顯示哪種計價較划算。不只政府出手，英國也有許多 NGO 協助能源貧戶。

為提供即時用電資訊，許多歐盟國家都在推動「智慧電表」計畫，使資訊更加暢通、豐富，有利決策者制訂更到位的改善措施。像德國的「千瓦解決方案」（1000 Watt Solution），即是消費者權益保護添加智慧科技的新方案，由政府在科隆的社會住宅裝設660個智慧電表，當住戶欠繳達150歐元時就會收到警告，第四次警告會將該戶用電最高瓦數降到1000瓦，確保還能烹飪、開燈、開暖氣，並同時通知相關團隊來提供免費諮詢。

主管機關將背負溫室氣體減量「業績壓力」

面對各方期許，環保署副署長詹順貴表示，目前溫室氣體的短期管制目標送交行政院審查，只是礙於各部會法案眾多所以還沒處理，若能順利排案討論，最快今年上半年就可以公告實施。公告之後，各部門的公部門主管機關就會背負「業績壓力」、必須訂出實際的減量政策，減量結果也會定期管理考核、每5年滾動檢討一次，最終共會公布7次階段管制目標。

減碳工作並非易事、也非短期可達成的目標，這也讓各部會在「喬」減碳額度時產生不少雜音。好比因為要發電而使二氧化碳排放量較高的能源部門，就認為也應將部分減排工作交給使用電力的交通、住商等部門、不能只要求能源部門減碳；也有農業代表認為若要農業部門減碳，恐將影響糧食安全。

「掐緊大家的喉嚨」 減量目標逐步增加

詹順貴坦言，在討論減碳目標及分配減碳額度時，環保和工業部門、能源部門彼此間都有角力，最後工業及能源業也都不滿意環保署最後設下的目標，「但總是要掐緊大家的喉嚨。」他也強調，考量國內相關制度和設備都還在起步，第一個5年短期減量目標會稍微降低，接下來再視狀況加強力道。環保署官員也解釋，目前台灣正經歷能源轉型陣痛期，因此第一階段溫室氣體減量幅度並不大，但接下來二、三階段就會比較有感。

目前環保署的已經透露的減碳作為中，今年預計將盤查用電量高的住商機構、大型賣場、連鎖超商、百貨公司等，也會更積極推動電動車上路。此外，環保署也已盤點全台285個大型溫室氣體排放源的排放量，並預計明年就要公布溫室氣體總量管制。屆時企業如果二氧化碳排放量超標、又沒有在碳交易市場上購買碳權，每多排放1公噸二氧化碳最高要被罰1500元。至於這項罰則是重還輕？官員解釋，業者排放超標一定是上百公噸起跳，因此罰鍰都會有6位數以上；而且依現在歐盟碳交易價格每噸6歐來算，每噸1500元也已不是小數目。